Tribunal Supérieur de Justice
Chambre administrative
TSJA.- 0000070/2022
ORIGINE.- 2000060/2016 - 0
NIG : 5300545320160000184
ARRÊT 51-2023
PARTIES :
Appelant : M. AAA
Représentante : Mme CEC
Avocat : Maître CPE
Intimé : GOUVERNEMENT D'ANDORRE ET UIFAND
Représentante : Mme VAX
Avocate : Maître MFL
Intimé : AUTORITÉ FINANCIÈRE ANDORRANE (AFA)
Représentante : Mme MPO
Avocat : Maître XSG
COMPOSITION DU TRIBUNAL :
Président : M. Albert ANDRÉS PEREIRA
Magistrats : Mme Elsa PUIG MUÑOZ
Mme Alexandra CORNELLA SOLÀ
À Andorre-la-Vieille, le 26 octobre 2023.
Le Tribunal Supérieur de Justice, Chambre Administrative, a entendu l'appel dans le cadre de la procédure numéro 2000060/2016.
Dans le traitement de cette procédure, les prescriptions légales ont été observées, M. Albert ANDRÉS PEREIRA, qui exprime l’avis du Tribunal, a agi en tant que juge rapporteur.
EXPOSÉ DES FAITS
1.- La représentation de M. AAA a intenté une action en justice contre le Gouvernement, l’Unité d’Intelligence Financière d’Andorre (UIFAND) et l'Institut National Andorran des Finances (INAF), actuellement Autorité Financière Andorrane (AFA), contestant leurs décisions prises les 5 et 7 octobre 2016, qui rejetaient les recours déposés contre les décisions prises les 8 et 7 juin de la même année, qui rejetaient les demandes d'indemnisation pour responsabilité administrative présentées par le demandeur.
La réclamation présentée par l'intéressé devant les administrations défenderesses était fondée sur les actions et les omissions qu'il considère comme imputables à celles-ci, qui auraient conduit à la déclaration de résolution de l'entité X. SA (X. SA), dont le demandeur était actionnaire, ce qui a entraîné la perte totale de la valeur de ses actions.
2.- Le jugement du 23 juin 2022 de la Section administrative du Tribunal des juges a rejeté la demande, déclarant que les décisions contestées du Gouvernement et de l'INAF sont conformes au droit et aux fins qui légitiment l'activité administrative.
3.- La représentation du demandeur a déposé un recours en appel contre le jugement susmentionné de la Batllia, qui se base, en résumé, sur les arguments suivants :
a) Le tribunal a quo n'examine pas suffisamment les arguments avancés par le demandeur en première instance. Le manque de service des Administrations, qui ont mené des actions hâtives et négligentes et qui ont conduit à la résolution de X.SA avec pour conséquence la perte de valeur des actions de l’appelant, a été amplement prouvé.
b) Il y a eu des manquements avant la note du FinCEN du 10 mars 2015, consistant en une inaction en réponse à la note verbale de l'ambassade américaine du 26 août 2014 ; la négligence dans la surveillance de X. SA avant le 10 mars 2015 ; le manquement de l'INAF à son devoir de coopérer et d'établir des accords de collaboration avec des organismes officiels internationaux ou avec des autorités étrangères ; et la passivité du Gouvernement dans les jours précédant la note du FinCEN, alors qu'il en avait déjà connaissance.
c) Il existe un lien de causalité entre l'action de l'administration et la perte patrimoniale subie par l’appelant.
d) Les communiqués du FinCEN n’avaient pas d'effets contraignants pour l’Andorre, ils étaient simplement indicatifs et ont finalement été retirés en février 2016. En outre, les actions des administrations face à ces communiqués, en adoptant des mesures aussi drastiques, sont difficiles à justifier, si l’on tient compte du respect continu par X. SA des obligations qui lui incombent en matière de prévention de blanchiment d'argent.
e) À la suite de la note du FinCEN, il existe également des actions administratives qui engagent la responsabilité, telles que la négligence de ne pas avoir de prévision ou de planification pour gérer les effets de la note ; l'absence de défense de X. SA devant le FinCEN et l'absence de comparution dans le processus de plaidoirie ; la mauvaise gestion par l'administration provisoire de X. SA du 11 mars au 27 avril 2015 ; le manque d'attention aux exigences des petits actionnaires ; et le manque de service dû à la délivrance du rapport de l'INAF déclarant la non-viabilité de X. SA.
f) L'intervention de X. SA n'était pas justifiée, elle était précipitée et totalement disproportionnée, fondée sur des soupçons qui, après de nombreuses années, n'ont toujours pas été étayés.
4.- La représentation du Gouvernement s'est opposée au recours et a demandé que le jugement attaqué soit confirmé, conformément aux arguments suivants :
a) Le jugement de la Batllia a donné une réponse suffisante aux prétentions du demandeur.
b) Les administrations défenderesses ont agi correctement face à la situation provoquée par la note du FinCEN.
c) La note verbale du 26 août 2014 ne faisait pas spécifiquement référence à X. SA ou à toute autre entité financière, ce qui aurait nécessité une action spécifique. Quoi qu'il en soit, le ministère des Affaires étrangères a répondu par une autre note verbale.
d) Le système juridique andorran est dit complet et fait l'objet d'évaluations périodiques par Moneyval et le GAFI, qui en 2014, ont déjà salué les progrès réalisés.
e) Les autorités de contrôle ont effectué correctement leur travail, sur la base des informations internes et des audits externes présentés par X. SA elle-même.
f) Les mesures prises à la suite de la note FinCEN étaient appropriées. Le Tribunal Supérieur a confirmé les mesures conservatoires prises à ce moment-là.
g) La présentation des arguments devant le FinCEN était volontaire et les administrations ne disposaient pas d'éléments pour défendre les actions de l'entité, mais, au contraire, les accusations ont pris de plus en plus d’ampleur. Le Gouvernement doit garantir, à une plus grande échelle, la bonne réputation et l'intégrité de la place financière.
h) L'action de l'administration provisoire a été adaptée à la loi et l'évaluation de la solvabilité de l'entité a été confirmée par le Tribunal Supérieur de Justice.
i) La responsabilité des organes de contrôle ne peut devenir un système de responsabilité objective, et leur action n'entraîne pas non plus une obligation de résultat.
5.- La présentation de l'AFA s'est également opposée au recours du demandeur, sur la base des observations suivantes :
a) Il n'y a pas d'incongruité d’omission, puisque le jugement expose les arguments qui justifient globalement le rejet des prétentions du demandeur.
b) La note verbale du 24 mars 2014 faisait référence au système juridique andorran et non aux déficiences du système de prévention du blanchiment d'argent d'une institution financière spécifique.
c) Le contrôle de l'INAF reposait sur les informations fournies par les institutions financières elles-mêmes et sur les rapports d'audit externe.
d) Il n'existe aucun lien de causalité entre l'action administrative et le préjudice subi par le demandeur.
e) La note du FinCEN a provoqué un blocage des opérations de X. SA, comme l'ont souligné plusieurs jugements du Tribunal Supérieur de Justice, de sorte que les mesures prises étaient proportionnelles. L'action des administrateurs provisoires a répondu à la situation résultant de ce blocus.
f) Le droit de présenter des observations était un pouvoir discrétionnaire que l'INAF pouvait ou non utiliser. Quoi qu'il en soit, les mesures prises ont conduit au retrait de la note du FinCEN.
g) L'intervention de X. SA était proportionnelle et l'INAF a été contrainte d'intervenir pour sauvegarder les intérêts des clients et préserver la stabilité du système.
6.- Ayant convenu de remplacer l'audience par la procédure de conclusions, les parties ont présenté les mémoires correspondants, dans lesquels elles reproduisaient de manière substantielle les observations qu'elles avaient formulées précédemment.
FONDEMENTS JURIDIQUES
Premièrement.- La Chambre administrative du Tribunal Supérieur de Justice est compétente pour connaître de ce recours, conformément à l'article 39.3 de la Loi qualifiée de la Justice.
Deuxièmement.- Comme cela a été expliqué dans l’exposé des faits, l'objet de ce processus concerne l'examen de la légalité des résolutions administratives qui ont rejeté la réclamation formulée par l'agent, qui soutient l'existence d'une responsabilité patrimoniale dérivée des actions et omissions qu'elle estime imputable aux administrations défenderesses, ce qui aurait conduit à la déclaration de résolution de l'entité X SA (X. SA), dont le mandataire était actionnaire, et qui a entraîné la perte totale de la valeur de ses actions.
Troisièmement.- À titre préliminaire, il convient de noter que l’appelant ne réitère pas à ce niveau la réclamation qu'il a formulée en première instance concernant l'approche d'un processus fortuit d'inconstitutionnalité par rapport à certains préceptes de la loi 8/2015, du 2 avril, et ne discute pas non plus les motifs du jugement contesté sur cette question, il n'est donc pas approprié de se prononcer à ce sujet.
Quatrièmement.- Concernant la demande d’administration de certaines preuves dans cette instance, l’arrêt du 24 novembre 2022 a déjà rejeté la demande, estimant qu'il existe des éléments de jugement suffisants dans la procédure pour résoudre la question litigieuse.
L'ensemble des preuves proposées en l’instance était certainement verbeux et il convient de réaffirmer que les éléments de preuve incorporés dans la procédure sont suffisants pour adopter une résolution sur le fond, sans qu'il soit nécessaire d'incorporer les moyens supplémentaires maintenant requis pas l’appelant, et ceci en application des critères d'utilité, de nécessité et de proportionnalité contenus à l'article 174 du Code de procédure civile, d'application complémentaire.
Comme le montre le recours de l’appelant lui-même, celui-ci a pu formuler ses arguments sans aucune limitation, sur la base des moyens de preuve déjà contenus dans la procédure et ses prétentions n'ont pas été rejetées dans l'instance pour cause d'absence ou d'insuffisance de la preuve administrée. Dans ces circonstances, la preuve demandée à ce stade serait redondante.
Cinquièmement.- Selon l'article 59 du Code administratif (actuel article 63), les causes de responsabilité administrative sont, entre autres :
« 1. Le manque de service causé par la mauvaise organisation du service, par son fonctionnement dans des conditions illégales ou techniquement défectueuses, ou par le manque de fonctionnement du service dans les cas où il était obligé de le faire ».
En outre, l’article 58 du même texte législatif (actuel article 62) prévoit que :
« Pour donner lieu au droit de réparation, le dommage doit être certain, économiquement évaluable, doit pouvoir être individualisé en une personne ou un groupe de personnes et il doit porter atteinte à une situation protégée par la loi ».
Ces préceptes comprennent les lignes directrices que doit suivre la résolution du litige. Tout d'abord, l'article 58 mentionné prévoyait que le dommage « doit porter atteinte à une situation protégée par la loi », expression qui fait référence à l'existence d'un préjudice illégal, en ce sens que la partie lésée n'est pas obligée de le supporter.
Deuxièmement, selon l'article 59, le manque de service dérivé du manque de fonctionnement de celui-ci ne se produit que lorsque « elle était obligée de le faire », c'est-à-dire lorsqu'il incombe à l'Administration d'effectuer une certaine action. Dans ces cas, pour déterminer l'existence de cette obligation, il convient de partir du cadre juridique dans lequel sont exécutés les services attribués à la production du dommage ou du préjudice.
Enfin, il convient de garder à l’esprit que, comme indiqué dans le jugement de cette Chambre nº 47-2020, du 18 décembre, « le manque de service est indissociable de la notion de faute imputable à l'Administration, qui doit répondre aux usagers du mauvais fonctionnement des services publics ».
Sixièmement.- Dans le cas examiné, une omission dans les services de surveillance des entités financières est attribuée aux administrations défenderesses, ainsi qu'un fonctionnement défectueux dans la gestion de X. SA après la note du FinCEN, qui aurait provoqué la perte de valeur de l'entité et, par conséquent, les dommages subis par le demandeur.
En outre, l'activité de contrôle des entités financières qui correspond à l'Administration ne lui transfère pas les obligations et les responsabilités ultérieures qui correspondent à ces entités, en raison de la manière dont elles développent leur activité. Cette activité de contrôle a pour but, d'une part, de vérifier que les opérateurs financiers satisfont aux exigences requises par la loi et, d'autre part, qu'ils ajustent leurs performances aux normes de performance correspondantes. En outre, elle attribue les pouvoirs de sanction appropriés en cas de manquement à ces obligations.
Toutefois, la fonction de surveillance et d'inspection ne fait pas de l'Administration une garante de la légalité et de la prudence de toutes les décisions des entités financières soumises à ladite fonction de contrôle, par le biais d'une responsabilité objective inexistante. La responsabilité des organes de contrôle doit être appréciée en fonction de l'exercice pondéré et raisonnable des pouvoirs qui leur sont attribués. Par conséquent, il est clair que ces organes disposent de la marge d'appréciation nécessaire pour évaluer les circonstances de l'affaire, conformément à des critères techniques et à l'expérience, et pour déterminer en conséquence l'opportunité d'adopter les mesures nécessaires, en fonction de leur impact sur un secteur aussi sensible que le secteur financier.
Il convient donc de conclure que l'attribution des pouvoirs de contrôle aux autorités administratives sur les entités financières ne leur transfère pas automatiquement la responsabilité des actes que ces dernières accomplissent dans l'exercice de leur activité privée. Ce n'est qu'en cas d'omission manifeste des obligations attribuées aux autorités de contrôle que l'existence d'une responsabilité patrimoniale de l'Administration peut être déterminée.
Ainsi, c’est dans cette perspective qu’il convient d’analyser les différents manquements et omissions que le demandeur impute au Gouvernement, à l’UIFAND et à l’INAF.
Septièmement.- Concernant les actions invoquées par l’appelant, antérieures à la note du FinCEN du 10 mars 2015, les considérations suivantes doivent être prises en compte :
a) La note verbale de l'ambassade américaine du 26 août 2014 ne faisait spécifiquement référence à aucune institution financière, ce qui aurait pu nécessiter une activité de contrôle particulière. En outre, il s'agissait d'une réponse du ministère des Affaires étrangères, avant le rapport de l'UIFAND, à travers une autre note verbale, qui faisait état des mesures législatives adoptées en matière de blanchiment d'argent, de sorte qu'aucune omission fautive ne peut être appréciée à ce stade.
b) Concernant la négligence dans la surveillance de X. SA avant la note FinCEN, l’appelant même souligne dans d'autres sections de son exposé que l'entité financière a fourni les données comptables et les rapports annuels d'audit, lesquels ne présentaient aucune anomalie, de sorte que l'activité de contrôle s’est exercée dans les marges d'action imposées.
c) L’argument concernant le manque de coopération avec les organisations internationales et les autorités étrangères est manifestement imprécis et générique, et ne démontre aucun manquement aux obligations légalement attribuées aux Administrations défenderesses qui pourraient engendrer une responsabilité patrimoniale.
d) Enfin, il est allégué que le Gouvernement n'a pas pris en compte la réalité du système financier andorran et l'impact de ses décisions lorsqu'il a accepté d'intervenir dans l'entité X. SA, et que cela a eu un impact sur la confiance légitime de la partie demanderesse dans la sécurité de sa situation juridique. Cependant, comme cela a déjà été expliqué précédemment, l'existence d'un système de contrôle public des entités financières ne transfère pas à l'Administration la responsabilité des actes de ces dernières. En outre, comme cela sera rappelé plus en détail ci-dessous, la légalité des décisions de résolution de l'entité X. SA a déjà été déclarée par plusieurs arrêts pris par cette Chambre, de sorte qu'il n'est pas possible d'apprécier l'existence d'un manque de service pour cette raison.
Huitièmement.- Concernant les actions et omissions postérieures à la note du FinCEN du 10 mars 2015 :
a) Le demandeur impute d'abord aux Administrations une totale improvisation dans la manière de procéder, une fois qu'elles ont pris connaissance de la publication imminente de la note du FinCEN. Il s'agit en réalité d'une appréciation subjective de l’appelant, qui ne précise pas quelles mesures l'Administration aurait été obligée de prendre pour tenter d’annuler la publication imminente de la note susmentionnée. En fait, dans cette même section, il est conclu que les mesures adoptées après le 10 mars 2015 n'étaient pas justifiables, alors que cette Chambre a déjà examiné cette question et conclu que les mesures de précaution prises alors étaient appropriées en droit, compte tenu de la situation de blocage subie par les opérations de X SA (jugement n° 30-2017, du 20 avril).
b) Il est ensuite avancé que l'Administration n'a pas comparu lors des plaidoiries devant la FinCEN. Or, cela résulte des actions que le Gouvernement a expressément accepté de recourir à la voie diplomatique ou d'agir par l'intermédiaire de l'UIFAND et, de fait, des communications échangées à cet effet avec le Service du Trésor des États-Unis d'Amérique (folios 1224 et suiv.), de sorte qu'une omission fautive de responsabilité ne peut être appréciée.
c) Il est également avancé que la direction de l'administration provisoire a fait preuve de négligence, en insistant sur le manque de fondement de l'intervention de l'entité. Sur ce point également, il convient de faire référence au fait que les décisions à caractère conservatoire adoptées à l'époque, ainsi que la décision elle-même de procéder à l'ouverture du processus de résolution de X. SA, ont déjà fait l'objet de déclarations individuelles de cette Chambre (arrêts 30-2017 du 20 avril, et 74-2022 du 25 octobre), qui ont déclaré que ceux-ci étaient conformes à la loi. Il n’est donc pas opportun de rouvrir maintenant ce dossier, qui a déjà fait l’objet de plusieurs jugements définitifs. L'action de l'Administration a ensuite été jugée appropriée aux circonstances de blocage des opérations de X. SA, dérivées des effets de la note du FinCEN, de sorte qu'aucune omission fautive ne peut être appréciée dans cet aspect non plus qui puisse engendrer l'exigence de la responsabilité patrimoniale de l'Administration.
d) La simple référence à l'exercice du droit de séparation des associés minoritaires ne peut avoir aucune influence sur la résolution de ce processus, alors qu’il s'est produit une fois que les mesures d'intervention mentionnées étaient en vigueur.
e) Enfin, il est avancé que le rapport d'évaluation de l'INAF du 24 avril 2015, qui a précédé l'accord d'ouverture du processus de résolution de X.SA, était imprécis et n'a pas fourni suffisamment d'éléments décisionnels pour adopter une résolution de cette importance. Sur cette question, il faut d'abord rappeler que l'arrêt de cette chambre n° 18-2021 du 19 février a déjà rejeté le recours contre l'accord approuvant l'évaluation économique de X.SA. Cet arrêt a pris en compte les circonstances découlant de la note du FinCEN et du blocage ultérieur des opérations de l'entité, tout comme l’arrêt 74-2022 mentionné précédemment. Par conséquent, après avoir déclaré que les accords relatifs à l'évaluation et au début du processus de résolution de X. SA sont conformes à la loi, il convient de rejeter les allégations formulées par l’appelant, dans lesquelles il avance que l'intervention de l'entité bancaire n'était pas justifiée et était hâtive et disproportionnée. Ainsi, aucun motif déterminant de responsabilité administrative ne peut être apprécié pour cette cause.
Neuvièmement.- En fin de compte, les prononcés du jugement attaqué doivent être confirmés quant à l'absence de lien de causalité entre l'action ou les omissions de l'Administration que dénonce le demandeur et le résultat dommageable que celui-ci a subi.
Tant les mesures de précaution adoptées à ce moment-là que l'évaluation de l'entité à la suite de la note du FinCEN et la décision elle-même d'ouvrir le processus de résolution de l'entité bancaire ont été confirmées par des décisions de justice individuelles, de sorte qu’il ne peut être exclu que ces résolutions administratives soient susceptibles d'engendrer une responsabilité patrimoniale.
De la même manière, l’appelant soutient désormais que les notes du FinCEN n'auraient pas dû motiver l'intervention de X. SA, puisqu'elles provenaient d'un organisme gouvernemental étranger qui n'avait pas d'effet contraignant en Andorre, et qu'elles ont ensuite été retirées.
Avec cet argument, l’appelant oublie les effets que les notes susmentionnées ont eus sur les opérations quotidiennes de l'entité bancaire, décrits dans les différents jugements précédemment cités, et qui ont motivé le blocage du fonctionnement ordinaire de la banque et le risque d'un retrait massif de fonds, qui a également contraint à limiter les sommes dont les clients pouvaient disposer. Par conséquent, l'argument selon lequel l'intervention de X. SA n'était pas juridiquement adaptée doit être rejeté, comme cela résulte déjà des arrêts précités.
Il est en outre allégué que le FinCEN a finalement retiré les notes du 10 mars 2015. Cependant, l’appelant oublie que ce retrait était le résultat de mesures d'intervention prises par les autorités administratives, comme cela est expressément indiqué dans la note de février 2016, de sorte que l'argument selon lequel ces mesures n'étaient pas justifiées s’effondre également pour cette raison.
En bref, il convient d’écarter l’existence de toute cause de responsabilité administrative contre le défendeur, dérivant des actions prises suite à la publication des notes du FinCEN du 10 mars 2015, et de rejeter le recours en appel et confirmer dans ses propres termes le jugement réfuté.
Dixièmement.- Aucune imprudence particulière ou mauvaise foi justifiant l'imposition des frais engagés dans cette affaire n'a été constatée.
DÉCISION
Au vu de tout ce qui a été exposé, le Tribunal Supérieur de Justice, Chambre Administrative, au nom du peuple andorran, a décidé :
Premièrement.- De rejeter le recours en appel interjeté par M. AAA contre le jugement prononcé le 23 juin 2022 par la section administrative du Tribunal des Juges, qui est intégralement confirmé.
Deuxièmement.- De ne pas prononcer de dépens particuliers.
Ce jugement est définitif et exécutoire.
Nous ordonnons que les documents originaux avec le certificat de cet arrêt soient remis au Tribunal des Juges, section administrative d'où ils provenaient, et que la procédure du Tribunal soit classée.
Ainsi, à travers ce jugement définitif, nous l’ordonnons et le signons.
