KLASS et autres c. REPUBLIQUE FEDERALE D'ALLEMAGNE

APPLICATION/REQUETE NÂ° 5029/71 Gerhard KLASS and others v/the FEDERAL REPUBLIC OF GERMANY Gerhard KLASS et autres c/REPUBLIQUE FEDERALE D'ALLEMAGN E DECISION OF 18 December 1974 on the admissibility of the application DÃCISION du 18 dÃ©cembre 1974 sur la recevabilitÃ© de la requÃªt e
Artic/e25 of the Convention : Persons who may have been the subject of measures and not subsequently informed of these measures taken against them . May claim to be the victims of a violation of the Convention. Artic/e 27, paragraph 2 of the Convention : An application raising complex questions of law, which are also of a general interest, cannot be regarded as manifestly ill-founded . Article 25 de la Convention : Peut se prÃ©tendre victime d'une violation celui qui pourrait Ãªtre l'objet d'une mesure qui n'est pas toujours portÃ©e 6/a connaissance de l'intÃ©ressÃ© . Article 27, paragraphe 2, de la Convention : Une requÃªte soulevant des problÃ©mes juridiques complexes et d'intÃ©rÃªt gÃ©nÃ©ral ne saurait Etre considÃ©rÃ©e comme manifestement mal fondÃ©e .
THE FACTS
IfranÃ§ais : voir p . 30 )
The facts of the case as submitted by the applicants may be summarised as follows : The five applicarits, one judge (Mr Jiirgen NUSSBAUM ) , one public prosecutor (Mr Gerhard KLASS) and three barristers (MM . Peter LUBBERGER, Hans-JÃ¼rgen POHL, Dieter SELB), are German citizens living in Mannheim and Heidelberg respectively . 1 . The applicants lodged a constitutional appeal with the Federal Constitutional Court (Bundesverfassungsgericht) complaining of certain restrictions concerning the secrecy of mail and telecommunications . 2 . Art . 10 of the Basic Law IGrundgesetz = GG) of the Federal Republic originally guaranteed the inviolability of the secrecy of mail, post and telecommunications with the exception that restrictions could be ordered pursuant to a law (Gesetz) . In 1968 Art . 10 GG was amended and now reads as follows : "Article 1 0 (1) Secrecy of the mail, post and telecommunications shall be inviolable . (2) Restrictions may be ordered only pursuant to a law . Where such restrictions are ordered for the purpose of protecting the free democratic constitutional order, or the existence or security of the Federation or of a Land, the law may provide that the person concerned shall not be notified of the restriction and that legal remedy through the courts shall be replaced by a system of scrutiny by organs and auxilia ry bodies appointed by the people's elected representatives . " The Act of 13 August 1968 (G 10) published in BGB1 I, p . 949, restricting the secrecy of th mail, post and telecommunications (supplementing Art . 10 of the Basic Law) specifies the cases in which restrictions as provided for in Art . 10 (2) GG may be imposed and the procedure to be followed in such cases . Art . 1 . Sec . 1 (1) of G 10 authorises the authorities, for the protection of the constitutional order of the Federation and of the LÃ©nder, to open and inspect communications which are subject to the secrecy of the mail, post and telecommunications .
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to monitor telegraphic messages and to monitor end record telephone conversations in a number of ce rt ain specified cases, inter alia, if this appea rs necessary for the prolection of the free democratic constitutional order, the existence or security of the Federation or of a Land . Pursuant to Art . 1, Sec . 2 of G 10, restrictions may be ordered under Sec . 1 if "there is factual evidence for suspecting that a person . . . plans to commit, is committ ing or has commi tt ed" cert ain criminal acts such as treason and acts endangering peace, the internal or external security of the State or its democratic constitutional order . Art . 1, Sec . 2 121, (phrase 21 of G 10 provides : "It (the order) may only be directed against the suspect or such other persons who may, on the basis of specific evidence, be presumed to receive or forward communications intended for the suspect or emanating from him or whose telephone the suspect may be presumed tu use . " According to Art . 1, Sec . 4 of G 10, restrictions under Sec . 1 may be ordered only on application . Applications may be made by the heads of cenain authorities, which are enumerated . Orders under Sec . 1 are given by the competent supreme Land authority or a Fedral Minister respectively . The validity of the orders is limited to a period of not more than three months, extensions may be granted on application . Art . 1, Sec . 5 (5) of G 10 provides : "The person concerned shall not be notified of restrictive measures ." Art . 1, Sec . 9 read s
"(1) The Federal Minister referred to under Sec . 5 (1) as being responsible for ordering restrictive measures shall report on the application of this lew at intervals of not more than six months to a Board consisting of five members of Parliament appointed by the Parliament (Bundestag) . (2) The competent Federal Minister shall report each month to a Commission on the restrictive measures ordered by him . The Commission shall decide ex officio or on receipt of complain's as to the admissibility and necessity of such restrictive measures . Any measures which are declared by the Commission to be inadmissible or unnecessary shall be rescinded immediately by the competent Federal Minister . (3) The Commission shall be composed of a Chairman, who shall have the qualiification to be appointed as a judge, and two assessors . The members of the Commission shall perform their duties independently and shall not be required to comply with instructions . They shall be appointed by the Board referred to under para . (1) after consultation with the Federal Government . (5) There shall be no legal remedy through the courts in respect of the imposition and execution of restrictive measures . " Art . 2 of G 10 contains provisions amending the Code of Criminal Procedure (StP0), as to the admissibility of monitoring and sound-recording of telecommunications in connection with criminel proceedings . Such monitoring may now be ordered by a judge or a public prosecutor in urgent cases if there is factual evidence for the suspicion that q person has alone, or in company with others, committed or, in cases where the attempt is itself an offence, is attempting to commit, or has, by means of a punishable act, made preparations to commit certain specified political offences or certain other dangerous or grievous crimes (e .g . murder) and if it would be impossible, or substantially more difficult, to ascertain the facts or the suspected subject's whereabouts by other means . Sec . 101 (1) StPO, as amended by Art . 2, No . 3, of G 10, reads as follows : "The persons concerned shall be notified of the measures imposed . . . as soon as this is possible without prejudice to the outcome of the investigations" .
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Supplementary acts have been passed in the Federal LÃ¯nder by virtue of Art . 1, Sec . 9 (4) of G 10 . 3 . The applicants complained in their constitutional appeal to the Federal Constitutional Court of the provision contained in Art . 10, para . (2) (2) of the Basic Law and in Art . 1, Sec . 5, para . 5, and Sec . 9, para . (5) of the above cited G 10 . They alleged that these provisions violated basic principles of the constitution . By judgment of 15 December 1970 the Federal Constitutional Court decided that Art . 1, Sec . 5 (5) of G 10 was incompatible with the Basic Law insofar as it provides that the person concerned is not informed of the measures taken against him even if this would be possible without prejudice to the result of the investigation . The remainder of the applicants' appeal was rejected as being unfounded . The Court found that the provisions complained of were justified in the interest of the protection of the Federal Republic and its free, democratic constitutional order and that they did not violate any basic constitutional principles . In a dissenting vote, three judges of the Federal Constitutional Court stated that they considered the provisions in question to be unconstitutional .
COMPLAINTS The applicants allege that those provisions of Art . 10 (2) of the Basic Law and of G 10 which authorise the authorities to control their correspondence and telephone communications without obliging the authorities to inform them subsequently of the measures taken against them, and which exclude the possibility of lodging an appeal against such measures to the ordinary courts, violate Arts . 6, 8 and 13 of the Convention . 1 . They state that the right to protection of secrecy of correspondence and telecommuni . cations is a'civil right within the meaning of Art . 6 ( 1) because each restriction of this right affects the private sphÃ©re of a citizen . ThÃ© exercise of private rights, for example in family 'or bÃ»siness matters, is seriously hindered if a person inÃ¹st be aware that ail his correspondence and telecommunications are controlled . They are of the opinion that Art . 6 t1) must be interpreted to the effect that it does not only guarantee a fair trial before an impartial tribunal if the Government has decided to institutesuch tribunals for certain matters, but on the contrary it guarantees a fair trial generally in each case where a civil right has allegedly been affected . Art . 6 11) is therefore violated because the supervision by a parliamentary commission of the authorities who carry out the control of correspondence and telecommunications is not a trial before an impartial and independent tribunal within the meaning of Art . 6 111 . The members of parliament who sit on that commission are necessarily influenced by their party or the Government, if their party is represented in it . The person concerned cannot defend his case before the Parliamentary Commission, nor can he challenge the members of the Commission and present or cross-examine witnesses . Although the authorities have, according to the decision of the Federal Constitutional Court, in certain cases to inform the person concerned of the measures which have been taken against him, there is still no possibility to complain against such measures to a court and to find in advance whether one is a victim of wiretapping and control and for what reason . Furthermore, it is entirely up to the discretion of the authorities and subject to no control whether or not a person should be subsequently informed of the measures taken against him . 2 . The applicants admit that certain interferences with correspondence and private telephone communications are necessary for the prevention of crime and the protection of the State and the democratic order . They are, however, of the opinion that the person concerned must in any case at least be informed subsequently of the measures taken against him and he must be able to complain to the ordinary courts, because otherwise, so they argue, the rights guaranteed by Art . 8 (1) of the Convention are completely abolished . 3 . Arts . 6 (1) and 8 (1) being violated there should, according to Art . 13 of th e _22_
Convention, be the possibility to complain to a "national authority' . This term requires an independent and impartial tribunal . However, the Parliamentary Commission cannot be considered as being independent . Art . 13 is directly violated because there is no "national authority" which is competent, in each individual case, to examine whether or not measures taken against private persons are in conformity with Art . 8 121 of the Convention . It may, therefore, even be possible for the competent authorities to take measures which are not covered by the provisions of G 10 . The supervision of the Parliamentary Commission is insufficient to prevent such abuses . The applicants are of the opinion that Art . 13 obliges each Contracting Party to set up a "national authority' which has competence to examine all complaints alleging a violation of the rights and freedoms guaranteed by the Convention and the Protocols . Otherwise Art . 13 becomes meaningless . 4 . The applicants request the Commission to decide that the respondent Government has violated Arts . 6(1 ) , 8 (1) and 13 of the Convention by passing the Act of 24 June 1968 IBGB7 I, p . 709-714) amending Art . 10 of the Basic Law and the Act of 13 August 1968 IBGB1 I, p . 949-952) restricting the secrecy of mail, post and telecommunications . III . PROCEEDINGS BEFORE THE COMMISSIO N The Commission decided on 9 Februa ry 1972 to give notice of the application to the respondent Government . The Govirnment were consequently invited to submit their observations in writing on the admissibility of the application before 6 April 1972 . The observations were received on 4 April and the applicants were invited to submit their obse rv ations jn reply before 28 April 1972 . This time limit was extended until 31 May 1972 and the applicants' reply dated 31 May 1972 was received on 2 June 1972 . IV . SUMMARY 0F THE FEDERAL GOVERNMENT'S WRITTEN OBSERVATION S 1 . It is not quite clear to what extent the applicants complain of the changes of the Basic Law and of the provisions of the Act of 13 August 1968 (G 10) restricting the secrecy of mail, post and telecommunications . It has to be pointed out that the applicants' constitutional appeal was only directed against Arts . 10, para . (2), phrase (2), and 19, para . (4), phrase (3 ) , of the Basic Law and Art . 1, paras . 5 151, 9(5 ) of G 10 . The have therefore exhausted domestic remedies to this extent only .
2 . Art . 10, para . (2), phrase (2), of the Basic Law only provides that a law-still to be enacted-may provide that the person concerned (of measures of clandestine supervision) shall not be notified of the restriction and that legal remedy through the courts shall be replaced, while Art . 19, para . (4), phrase (3) of the Basic Law only contains a reserve IUnberÃ¼hrtklausell in iespect of Art . 10, para . (2), phrase (2) . These provisions cannot directly violate any rights or freedoms guaranteed by the Convention . The applicants are consequently not "victims" of the amendments of the Basic Law .
3 . The question whether or not the applicants are victims of a violation of the Convention as a result of the provisions of G 10 can for the time being be left open for the following reasons : the Federal Constitutional Court has decided that Art . 1, para . 5(5 ) of G 10 is unconstitutional insofar as it excludes a notification of the person subjected to restrictions even in the case where such notification would not prejudice the purpose of the restrictions . This decision necessitates an amendment of G 10 by a new law . The Government is preparing such a law which will probably give to the individual concerned even more rights than is necessary according to the Federal Constitutional Court's decision .
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The Government therefore suggest to adjourn the proceedings before the Commission until the new law has been enacted . V. SUMMARY OF THE APPLICANTS' WRITTEN REPLY T O THE GOVERNMENT'S PROPOSAL TO ADJOURN THE PROCEEDING S The applicants state that according to information received from the Ministry of Interior the new law which is being prepared by that Ministry will provide for the necessary protection of the individual as was requested by them . However, they point out that one and a half years have elapsed since the decision of the Federal Constitutional Court was given and that in their opinion G 10 in its present form violates Arts . 6, 8 and 13 of the Convention . They therefore consent to an adjournment with the reservation that they can request the continuation of the proceedings if the Bill is not submi tt ed to Parliament within a reasonable delay and if the new law should not contain provisions which improve the legal status of the individual . VI . FURTHER DEVELOPMENT S In view of the preparation of the Amendment Bill by the respondent Government the Commission decided repeatedly to adjourn the examination of the case . The respondent Government submitted the following informatio n - on 15 January 1973 that a Bill amending G 10 had been drafted but could not, in view of the premature general elections for a new Parliament, be forwarded to Parliament before the 6th legislative period ; - on 8 June 1973 that the Bill was being revised and would contain a provision making an exception for barristers ; - on 14 December 1973 that the Bill had been submitted to the three allied powers (Frence, United Kingdom and United States of America) for consultation ; - on 1 April 1974 that the Bill had been accepted by the Federal Cabinet . Copies of the Bill were submitted to the Commission's Secretary . The Bill provides, inter alia, that barristers who are appointed as defence counsels concerning offences mentioned in Art . 1, Sec . 2, para . 1 of G 10, may only be supervised if they are also suspects . Furthermore, if provides that the person affected by clandestine measures of supervision has to be informed of these measures unless the purpose of these measures requires otherwise ; - on 5 July 1974 that the Bundesrat IFederal Council) had examined the Bill o n 5 April 1974 and had submitted its observations . The Government added that the Bill would now be forwarded to Parliament shortly . The Commission decided on 17 July 1974 no longer to adjourn the examination of the case and referred it to a member for the preparation of a report . On 8 October 1974 the Commission found that an examination of the file in the present state did not give the information required for determining the question of admissibility . It therefore decided in accordance with Rule 46 (2) of the Rules of Procedure, to invite the parties to submit their observations on admissibility at an oral hearing, which ' was held in Strasbourg on 17 December 1974 .
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VII . ORAL SUBMISSIONS OF THE PARTIES (summary ) A . The Federal Governmen t 1 . fhe Federal Government's representatives opened their case by explaining why Art . 10 of the Basic Law (GG) had been amended and Act G 10 passed . The legislation governing restrictions on the secrecy of mail, post and telecommunications existing before these changes in the Basic Law was not adequate to provide the State with eHective protection against attacks on its existence and security and free democratic constitutional system . They were available only to prosecuting authorities in the course of a pending preliminary investigation . The observation and early detection of treasonable activities was particularly important in the Federal Republic of Germany which owing to the political circumstances was in a very exposed position . Since those engaged on activities directed towards overturning the existing system of government employed conspiratorial methods and were particularly dependent on the smooth operation of means of communication, it would be irresponsible to allow these enemies of the State and its free democratic constitutional system to benefit from an unlimited protection of the secrecy of mail, post and telecommunications . It was for these reasons that G 10 was passed not only in the interests of the security of the Federation and the L5nder but also that of the forces of the non-German members of the North Atlantic Pact stationed in the Federal Republic and those of the three Allied Powers in Berlin .
A further reason for enacting G 10 were the then still existing reserved powers of the three Allied Powers under the Bonn Convention . These reserved powers included, inter alia, the right to restrict the secrecy of mail, post and telecommunications so far as was required to avert dangers threatening the security of the forces of these Powers stationed in the Federal Republic . It was an essential condition for the release of these reserved powers that the German authorities should be in possession of corresponding statutory authority enabling them to guarantee as effectively as before not only the security of the Federal Republic of Germany but also that of the fo :ces of the three allied Powers who were stationed there . 2 . Unlimited interference with fundamental freedoms was certainly not permitted under the new statutory provisions . On the contrary, interference with the rights of the individual was allowed only when and in so far as this was necessary to attain the purpose of the Act . A series of strict conditions had to be satisfied before measures imposing such restrictions could be ordered . There must be factual grounds for suspicion that a person was planning, committing or had committed one of the offences against the State specified in Sec . 2 ot G 10, e .g . plotting aggression against the Federation, revolution or threats to the democratic constitutional system . A further requirement was that the investigation of the facts by methods not involving the imposition of such restrictions would offer no hope ot success or be considerably more difficult . Applications to impose such limitations could be made only by specified authorities statutorily empowered to make such applications . Every such application must state the type and extent of the measures applied for and the period for which they would continue ; it must be in writing and contain reasons . The order authorising such measures was itself made by the Minister designated in that behalf by the Federal Chancellor . The Act further provided that the responsible Minister should report once a month on the measures he had ordered to a commission . The members of the commission were independent in the exercise of their functions and not subject to directions . They were elected by a Board consisting of inembers of the Federal Parliament (Bundestag) . The commission consisted of a President, who must be qualified to hold judicial office, and two assessors . They are not necessarily chosen among members of parliament but may also be independent persons . In any event, care was taken to see that the commission was composed of an equal number of representatives from each of the parties in the Bundestag . The same applied to the ParGamentary Board .
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The commission decided both on the legality (Zul5ssigkeit) of such restrictions and on the necessity for imposing them : should it declare any of the measures ordered unlawful or unnecessary, the responsible Federal Minister must terminate them immediately . Although G 10 merely prescribed that the Commission must be informed within a month after an Order was made, except in urgent cases the responsible Federal Minister obtained the consent of the Commission before putting such measures into effect . This practice which had been followed for years with the object of increasing the protection of the persons concerned was now to be given statutory force by an Amendment Act . A further controlling body was the above-mentioned Parliamentary Board consisting of five Members of Parliament appointed by the Bundestag to which the responsible Federal Minister had to report on the implementation of the Act at intervals of not more than six months . The measures ordered were effective for three months on each occasion . On expiry of this period, they could only be continued on fresh application . Such continuation required a decision by the responsible Federal Minister on whose lawfulness and necessity the Commission had to decide within a month at the latest . Apart from the three months' time limit, the measures had to be discontinued at once if the circumstances on the strength of which they had been ordered had ceased to obtain . All measures arising out of an Order must be carried out under the supervision of a n official qualified for judicial office . The object of this was to limit the numbers of those responsible for the detailed implementation of the Act and to ensure that those carrying out these measures should act in strict accordance with the statutory provisions . The information and documents obtained by such measures must not be employed for other purposes, not even for the investigation and prosecution of offences other than those serious offences against the security of the State specified in Sec . 2 of G 10 . All documents obtained by such measures must be destroyed as soon as they are no longer required for the purposes of these measures . The destruction must be carried out under the supervision of an official qualified to hold judicial office . The object of this was to prevent any improper use of these documents not in accordance with the purpose of the Act . It was pointed out that the judgment of the Federal Constitutional Court of 15 December 1970 was directly effective and that Sec . 5 (5) of G 10 which had been declared unconstitutional by that Court could accordingly no longer be applied . Since, and in accordance with, that judgment, the person concerned has been informed of the measures ordered against him when they were discontinued if it was possible to do so without endangering the purpose for which the measures were taken . To this extent, recourse to the Courts was no longer excluded after such information had been given . Information about current measures was naturally excluded as it would inevitably render them purposeless . To give information in such circumstances was out of the question, even adopting the standards laid down by the Federal Constitutional Court . It was proposed, in the above-mentioned Amendment Act to G 10, to give statutory form to administration's duty to inform the person concerned as defined in the Federal Constitutional Court's judgment . The new version of Sec . 5 (5) would provide that the person concerned should be informed of such measures after they had been discontinued whenever this was possible withoutjeopardising the purpose of the measures in question .
Since in cases where the person concerned was not informed of such measures, recourse to the Courts was excluded but the "rule of law" required that the person in question should not be denied all legal protection, the legislature had made the necessary provision by prescribing that the restrictive measures should be examined by organs established by Parliament and ancillary organs, i .e . the Commission and the Board . The Federal Constitutional Court found in its above-cited judgment that this so-called substitute procedure was equivalent to judicial supervision and equally effective . In answer to a question, the representative of the Federal Republic stated that the surveillance of persons coming into contact with suspects (Kontaktperson) was the exception rather than the rule . In practice, the conversations listened to were recorded on tape and the tapes obliterated as soon as the information was no longer required . In such cases all other connected documents were also destroyed .
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It was again emphasised that measures of surveillance could only be ordered if there were factual grounds for suspicion that someone was planning one of the specified offences . So-called exploratory listening was not permitted . In cases in which it was initialfy out of the question to inform the person concerned that such measures had been taken, the question whether it might be possible to inform him at a later stage was reconsidered at regular intervals over a period of five years . Moreover, in the Amendment Act to G 10, it would be provided that the persons concerned might have recourse to the courts . " The amendment came before the Bundestag in the form of a Government Bill on its first reading on 18 October 1974 and was referred to the Committees for Home and Legal Affairs for further consideration . It was originally contemplated that the committee stage would be completed by Christmas . However, certain events, in particular those connected with the Baader-Meinhof Group, had led to these committees being occupied at short notice with other Government Bills relating to criminal law and procedure . It was, however, expected that this Amendment Bill would be discussed in the committees in January or February and the Act passed by the Bundestag before the middle of 1975. In some cases the Commission had already decided that the factual evidence available was not sufficient to justify monitoring and the measures were therefore disallowed . For security reasons, exact figures for the number of cases the Commission dealt with on average each month could not be mentioned . The present practice under which restrictive measures were not implemented until the Commission had given its consent was not required by the existing legislation . However, since it constituted a very important factor in the legal protection of the persons concerned, it was proposed to give it a statutory foundation in the Amendment Act . 3 . The representatives of the Federal Republic further produced material on comparative legislation and came to the conclusion that independent parliamentary control organs such as those prescribed by German law in respect of measures restricting the secrecy of mail, post and telecommunications did not exist in any other State . 4 . The representatives of the Federal Government then dealt with the legal problems raised by the application . (a) They began by arguing that the applicants were obviously only concerned with subsequent information and that on this matter they had to all intents already been successful before the Federal Constitutional Court . Their grievance hed thus to a large extent ceased to exist seeing that as required by the Constitutional Court's judgment the practice of giving subsequent information was followed, in most cases, subject to the limited reservation that such subsequent information must be excluded when this continued to be necessary in the interests of security . As the law stood, recourse to the Courts in case of subsequent information was certainly possible, since the statutory provisions only excluded such recourse with respect to the ordering and implementation of restrict'rve measures . There were so far no cases in which recourse had been had to the courts and it was therefore impossible to say how the courts would react to such proceedings .
The applicants could therefore at most be treated as if they had a grievance, i .e . it must be assumed that they had a grievance although in fact this could hardly be the case . (b) Coming to Art . 8 of the Convention, it was pointed out that this did not mention telephone communications in para . 1 . Nevertheless, the Federal Government did not intend to draw any conclusions from this omission and based its case on the assumption that telephone communications were covered by Art . 8 . Interference with the rights conferred by Art . 8(1 ) were only possible if authorised by law . There was such statutory authorisation in the Federal Republic . To comply with Art . 8 (2) supervision involving restrictions must be necessary . It followed from the concept of necessity that the interference must be proportionate to the danger threatened . This condition too, was satisfied, since under G 10 the supervisory measures could not be initiated blindly or indiscriminately but only if ihere was a factual basis for suspecting that important legal interests were threatened .
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Art . 8 (2) also contained a reference to democratic society . This was the basis for the rule that the information gathered must not be used for alien purposes, e .g . discovering a person's political convictions : i .e . there must be no ferreting out or spying into political opinions .
G 10 was therefore compatible with the requirements of Art . 8 (2) of the Convention . In addition, G 10 laid down a number of further procedural safeguards already mentioned . In this connection it should again be pointed out that an official who improperly disclosed information obtained in the course of supervision was liable to severe penalties (see Art . 353 Idl of the Criminal Code) . ' Subsequent reporting and information was not required by Art . 8(2) . The Federal legislature had therefore gone further than the Convention required . As regards the duty to inform the persons concerned, a balance must be struck between the State's interest in its security and the individual's interest in being informed . The Basic Law did not incorporate a purely individualistic concept of human nature but rather than of the individual in society . This meant that the individual had duties as well as rights . It entitled the State to impose certain burdens on the individual . In the present case in the interests of protecting the State and its security it imposed on the individual the relatively slight disadvantage that in certain cases the person concerned was not subsequently informed that his communications had been monitored .
If the applicants' wishes were to be complied with, essential permanent security interests would simply have to be ignored merely on account of a formal desire for information with regard to measures which had already been put into effect . In view of this fact, there could be no question of applying for them to be set aside, but at the most of making an application for a court declaration . In striking a balance between the interest an individual might have in obtaining such a declaration and the community's interest in being effectively protected against activities threatening the existence of the State, preference must be given to the interests of the community . That provision was made for the surveillance of certain professions who might come into contact with suspects as, for example, lawyers, ministers of religion and doctors, did also not constitute an intolerable burden . It must, however, be pointed out that the Amending Bill went beyond the requirements of the Federal Constitutional Court and expressly provided that tawyers should only be supervised when they were themselves suspect . And this was already the existing practice . Icl At most, it might be possible to base a certain duty to give information on Art . 8 (2) , in combination with Art . 13 . However, in the opinionof the Federal Government, that was only possible when actual evidence could be adduced that in some way improper use was being made of the powers of surveillance . However, the applicants could not produce the slightest evidence of such misuse . Art . 13 of the Convention merely required there to be an effective remedy before a national authority . It is not essential as the applicants suggested that this must always be a judicial authority . There was no doubt that the supervising commission established under Sec . 9 of G 10 satisfied the requirements of Art . 13 of the Convention . In any case, in the opinion of the Federal Republic Art . 13 had an ancillary function and did not confer an independent right . It was also stressed in connection with Art . 13 that the supervisory commission had access to files and documents to a much greater extent than would be possible in the case of a court . For this reason, the Federal Government considered that the Commission constituted an authority within the meaning of Art . 13 which provided judicial protection equivalent to that given by a court . Idl On Art . 6 of the Convention, the representative of the Federal Government argued, inter alia, that interference by the authorities in the form of measures of surveillance was an act of State which fell within the definition of public law and that therefore in the instant case Art . 6(1 ) was inapplicable ratione materiae since no civil right was involved .
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B . The applicants 1 . The applicant Pohl stressed that it was not the purpose of the application to deprive the Federal Republic of Germany of the means of defence intended to protect a free and democratic State based on the rule of law . The applicants were merely asking for subsequent control of measures of surveillance because they were afraid there was a danger that citizens might be subjected to total surveillance . They were therefore attacking only those provisions which refused the citizen a subsequent control of the measures employed against him . With regard to Art . 6, he called oin the Commission to reconsider the concept of "civil rights" in connection with the present case . In his opinion, Art . 6(1 ) of the Convention was applicable and this provision, in combination with Art . 13 required that the old Roman rule "audiatur et altera pars" should be applied to these circumstances . This meant that not only those who had an interest in limiting the secrecy of mail, post and telecommunications should put their case before the tive man committee of parliament but also that the person affected should be able to present his case, at any rate subsequently . Moreover, a parliamentary committee did not satisfy the essential criteria of independent control . For a parliamentary committee would in all probability reflect the majority of the Government which had ordered the restrictive measures . It followed that the possibilities of control provided by G 10 merely constituted a fictitious self-control limited by certain conditions . 2 . The applicants Selb and Lubberger stated that the case had been too narrowly put by the applicant Pohl . They were of the opinion that the principle of proportionality was violated because an indefinite number of unconnected persons could be drawn into the ambit of the measures of surveillance . Statutory provisions allowing this sort of thing to happen were not covered by Art . 8 of the Convention . They pointed out that intereference could be justified by simple suspicion without proof of guilt and that this included the case of persons not under suspicion, for example, a lawyer, like themselves, a minister of religion or a doctor . They therefore felt that their personal rights were being violated since they could no longer telephone or correspond freely with a person who was under suspicion of planning treasonable activities . Even the representatives ot the Federal Republic of Gennany had conceded, so they pointed out, that the Convention would certainly be violated if G 10 were improperly used . This meant that the Commission had to decide whether an Act which it was possible, even if only theoretically, to misuse in this way must not for that reason alone be considered as violating the Convention . There could be no doubt that if the State were tostart supervising the thoughts of its citizens, individual human rights would be violated. The Commission must therefore lay down how far one could proceed in the matter of surveillance without reaching the point where human rights were violated . Priority must, in their opinion, be given to protecting the private life of the individual . . Finally, the applicants had now been waiting for four years for the Amendment Act which had been promised ever since the judgment of the Federal Constitutional Court but the Act had still not been passed ; the Commission must therefore take steps to see that the violation of human rights complained of was brought to an end . THE LA W The applicants allege violations of Arts . 6 (1), 8 111 and 13 of the Convention . According to Art . 25 (1) only the victim of an alleged violation may bring an application . The applicants, however, state that they may be or may have been subject to secret surveillance, for example, in course of legal representation of clients who were themselves subject to surveillance, and that persons having been the subject of secret surveillance are not always subsequently informed of the measures taken against them . In view of this particularity of the case the applicants have to be considered as victims for purposes of Art . 25 . Before lodging this application the applicants have put their case before the Federal Constitutional Court complaining of Art. 10, para . 2, phrase 2 of the Basic Law (GG) es
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amended by the 17th Act of 24 June 1968 amending the Basic Law, and of Art . 1, Secs . 5, pate . 5 and 9, para . 5, of the Act of 13 August 1968 restricting the secrecy of mail, post and telecommunications . They consequently have to this extent exhausted domestic remedies as is required by Art . 26 of the Convention . This Article further provides that the Commission may only deal with a matter within a period of six months from the date on which the final decision was taken . In this respect the decision of the Federal Constitutional Court, being the final decision, was taken on 15 December 1970, and the present application was introduced with the Commission within the time limit of six months, namely on 11 June 1971 . With regard to the question whether under Art . 27 (2) the application is inadmissible as being manifestly ill-founded, the Commission finds that it raises complex questions of law and fact, which are also of a general interest for the application of the Convention . Having carried out a preliminary examination of the infortnation and arguments submitted by the parties the Commission considers that the determination of these questions must depend upon an examination of the merits . It follows that the application cannot be regarded as manifestly ill-founded within the meaning of Art . 27 (2) of the Convention and no other ground for declaring it inadmissible has been established . Now therefore the Commissio n DECLARES THE APPLICATION ADMISSIBL E
ITRADUCTION I EN FAI T
Les faits de la cause, tels qu'ils ont Ã©tÃ© exposÃ©s par les rÃ©quÃ©rants, peuvent se rÃ©sumer comme suit : Lescinq requÃ©rants, unjuge IM . JÃ¼rgen NUSSBAUMI, un procureur IM . Gerhard KLASS) et trois avocats (MM . Peter LUBBERGER, Hans-JÃ¼rgen POHL et Dieter SELS) sont ressor. tissants allemands et rÃ©sident les uns Ã Mannheim, les autres Ã Heidelberg . 1 . Les requÃ©rants ont formÃ© un recours constitutionnel devant la Cour constitutionnelle fÃ©dÃ©rale (Bundesverfassungsgericht) pour se plaindre de certaines restrictions affectant le secret de la correspondance et des tÃ©lÃ©communications . 2. L'article 10 de la Loi fondamentale (Grundgesetz = GG) de la RÃ©publique FÃ©dÃ©rale garantissait dans sa version initiale l'inviolabilitÃ© du secret de la correspondance, des envois postaux et des tÃ©lÃ©communiwtions, Ã ceci prÃ©s que des restrictions pouvaient Ã©tre ordonnÃ©es en vertu d'une loi (Gesetz) . L'article 10 de la Loi fondamentale a Ã©tÃ© modifiÃ© en 196 8 et se lit maintenant comme suit 0 :rAticle1 (1) Le secret de la correspondance, ainsi que celui des envois postaux et des tÃ©lÃ© . communications, sont inviolables . (2) Des restrictions affectant ce secret ne doivent itre ordonnÃ©es que sur la base d'une loi . Si la mesure restrictive vise Ã assurer la protection de l'ordre fondamental libÃ©ral et dÃ©mocratique ou la sÃ©curitÃ© de la FÃ©dÃ©ration ou d'un Land, la loi peut disposer qu'il n'en est pas donnÃ© avis Ã l'intÃ©ressÃ© et qu'il est substituÃ© au recours juridictionnel de droit commun le contrÃ´le par les organes et organes auxiliaires dÃ©signÃ©s par la reprÃ©sentation du peuple . Â» La Loi du 13 aoÃ¼t 1968 (G 10) IpubliÃ©e au BGB1 . I, p . 949), qui a apportÃ© des restrictions Ã l'inviolabilitÃ© du secret de la correspondance, des envois postaux et des tÃ©lÃ©communications (et a complÃ©tÃ© l'article 10 de la Loi fondamentalel, prÃ©cise les cas dans lesquels les restrictions prÃ©vues Ã l'article 10 (2) de la Loi fondamentale peuvent Ãªtre imposÃ©es, ainsi que la procÃ©dure Ã suivre dans ces cas .
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L'article 1, paragraphe 1 111, de la G 10 habilite les autoritÃ©s, aux fins de la protection de l'ordre constitutionnel de la FÃ©dÃ©ration et des LÃ¯nder, Ã ouvrir et inspecter les correspondances couvert es par le secret de la correspondance, des envois postaux et des tÃ©lÃ©communications, Ã surveiller les messages tÃ©lÃ©graphiques, et Ã©â¢urveiller et enregietrer les conversations tÃ©lÃ©phoniques dans un certain nombre de ces dÃ©terminÃ©s, notamment lorsque ces mesures apparaissent nÃ©cessaires pour protÃ©ger l'ordre fondamental libÃ©ral et dÃ©mocratique ainsi que l'existence ou la sÃ©curitÃ© de la FÃ©dÃ©retion ou d'un Land . Aux termes de l'article 1, paragraphe 2, de la G 10, des mesures restrictives peuvent Ã©tre ordonnÃ©es en vertu du paragraphe 1 s4r il existe des donnÃ©es de fait conduleent A penser qu'une personne . . . se propose de commettre, est en train de commettre ou a commis Â» certains actes criminels, tels qu'un acte de trahison et des actes mettant en danger la paix, la sÃ©curitÃ© intÃ©rieure ou extÃ©rieure de l'Etat ou son ordre constitutionnel dÃ©mocratique . L'article 1, paragraphe 2(2), (deuxiÃ¨me phrase), de la G 10 dispose : Â« Il (l'ordre) ne peut viser que le suspect ou d'autres personnes qui peuvent . sur la base d'indices prÃ©cis, Ãªtre prÃ©sumÃ©s avoir reÃ§u ou transmis des communications destinÃ©es au suspect ou Ã©manent de lui, ou dont le suspect peut Ãªtre prÃ©sumÃ© avoir utilisÃ© le tÃ©lÃ©phone . Â» Aux termes de l'article 1, paragraphe 4, de la G 10, des restrictions ne peuvent Ãªtre ordonnÃ©es en application du paragraphe 1 que sur demande . Ces demandes peuvent Ãªtre faites par les responsables de certaines autoritÃ©s nommÃ©ment dÃ©signÃ©s . Les ordres prÃ©vus au paragraphe 1 sont donnÃ©s par l'autoritÃ© suprÃªme compÃ©tente du Land ou un Ministre fÃ©dÃ©ral . La durÃ©e de validitÃ© des ordres ne peut dÃ©passer trois mois, mais elle peut Ãªtre prolongÃ©e sur demande . L'article 1, paragraphe 5 151, de la G 10 dispose Â« L'intÃ©ressÃ© n'est pas avisÃ© desdites mesures restrictives . : Â»L'article1,pgh9stlibeÃ©comu Â« (1) Le Ministre fÃ©dÃ©ral habilitÃ© en vertu du paragraphe 5 (1) Ã ordonner des mesures restrictives rend compte de l'application de Ie prÃ©sente loi, au plus tous les six mois, Ã un Bureau composÃ© de cinq dÃ©putÃ©s dÃ©signÃ©s par le Parlement (Bundestag) . 121 Le Ministre fÃ©dÃ©ral compÃ©tent rend compte chaque mois Ã© une Commission des mesures restrictives qu'il a ordonnÃ©es . La Commission statue, d'office ou Ã la rÃ©ception de plaintes, sur la recevabilitÃ© ou la nÃ©cessitÃ© desdites mesures restrictives . Le Ministre fÃ©dÃ©ral compÃ©tent rappo rte immÃ©dietement les mesures que la Commission a dÃ©clarÃ©es irrecevables ou non nÃ©cessaires . (3) La Commission se compose d'un prÃ©sident, ayant les qualifications requises pour Ã¨tre juge, et de deux assesseurs . Les membres de la Commission s'acqui tt ent de leur mission en toute indÃ©pendance et n'ont pas d'instructions Ã recevoir . Ils sont nommÃ©s par le Bureau visÃ© Ã l'alinÃ©a 111, aprÃ©s consultation du Gouvernement fÃ©dÃ©ral . (5) L'adoption et l'exÃ©cution desdites mesures restrictives sont insusceptibles de recours devant les tribunaux . Â» L'article 2 de la G 10 modifie les dispositions du Code de procÃ©dure pÃ©nale (StPO) relatives Ã la surveillance et Ã l'enregistrement sonore des tÃ©lÃ©communications dans le cadre de procÃ©dures pÃ©nales . Cette surveillance peut dÃ©sormais Ãªtre ordonnÃ©e en cas d'urgence par un juge ou un membre du MinistÃ¨re public, dÃ©s lors qu'il existe des donnÃ©es de fait conduisant Ã penser qu'une personne, seule ou avec d'autres, a commis, ou dans les cas oÃ¹ la tentative est elle-mÃªme constitutive d'une infraction, tente de commettre, ou a fait, 8 l'aide d'un acte punissable, des prÃ©paratifs en vue de commettre certaines infractions politiques dÃ©terminÃ©es ou certains autres crimes dangereux ou graves Ipar exemple un meurtrel, et dÃ©s lors qu'il serait impossible, ou notablement plus difficile, de dÃ©terminer par d'autres moyens les faits ou le lieu oÃ¹ se trouve le suspect .
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L'article 101 (1) du StPO, modifiÃ© par l'article 2, NÂ° 3, de la G 10, se lit comme suit : Â« Les intÃ©reasÃ©s sont avisÃ©s des mesures imposÃ©es . . . dÃ¨s que cela est possible sans nuire Ã© la bonne fin de l'enquÃ©lte . Â» Des lois complÃ©mentaires ont Ã©tÃ© adoptÃ©es par les LÃ©nder en application de l'article 1, paragrapge 9(4) de la G 10 . 3 . Dans le recours constitutionnel qu'ils ont fonnÃ© devant la Cour constitutionnelle fÃ©dÃ©rale, les requÃ©rants se sont plaints des dispositions figurent Ã l'article 10, paragraphe 2 (2) de la Loi fondamentale ainsi qu'aux paragraphes 5 (5) et 9 (5) de l'article 1, de la G 10, allÃ©guant que ces dispositions contrevenaient aux principes fondamentaux de la Constitution . Par un arrÃªt en date du 15 dÃ©cembre 1970, la Cour constitutionnelle fÃ©dÃ©rale a jugÃ© que l'a rticle 1, paragraphe 5 (5), de la G 10 est incompatible avec la Loi fondamentale, dans la mesure oÃ¹ il prÃ©voit que l'intÃ©ressÃ© n'est pas avisÃ© des mesures prises Ã son encontre, mÃ©me lorsque cela serait possible sans nuire Ã© la bonne fin de l'enquÃªte . Le reste du recours formÃ© par les requÃ©rants a Ã©tÃ© rejetÃ© comme dÃ©nuÃ© de fondement . La Cour a estimÃ© que les dispositions incriminÃ©es se justifiaient dans l'intÃ©ri't de la protection de la RÃ©publique FÃ©dÃ©rale et de son ordre fondamental libÃ©ral et dÃ©mocratique, et qu'elles ne contrevenaient Ã aucun principe constitutionnel fondamental . Dans une opinion dissidente, trois juges de la Cour constitutionnelle fÃ©dÃ©rale ont dÃ©clarÃ©juger anticonstitutionnelles les dispositions en question . II . GRIEFS Les requÃ©rants dÃ©noncent comme contraires aux articles 6, 8 et 13 de la Conventio n les dispositions de l'article 10 (2) de la Loi fondamentale ainsi que celles de la G 10 qui d'une part, habilitent les autoritÃ©s Ã surveiller leur correspondance et leurs communications tÃ©lÃ©phoniques, saps obliger ces mÃªmes autoritÃ©s Ã les aviser ultÃ©rieurement des mesures prises Ã leur encontre et, d'autre part, ne permettent pas d'attaquer ces mesures devant les juridictions de droit commun . 1 . Ils font valoir que le droit Ã la protection du secret de la correspondance et des communications tÃ©lÃ©phoniques est un droit civil au sens de l'article 6 (1), du fait que toute restriction apportÃ©e Ã l'exercice de ce droit affecte la vie privÃ©e du citoyen . L'exercice des droits privÃ©s, dans le domaine familial ou commercial par exemple, est sÃ©rieusement entravÃ© dÃ¨s lors qu'une personne a conscience que toute sa correspondance et toutes ses tÃ©lÃ©communications sont surveillÃ©es . Ils estiment que l'article 6 (1) doit Ã©tre interprÃ©tÃ© comme garantissant non seulement le droit Ã un procÃ©s Ã©quitable devant un tribunal impartial, lorsque le Gouvernement a dÃ©cidÃ© de crÃ©er de tels tribunaux pour juger certaines affaires, mais aussi, chose plus importante encore, le droit Ã un procÃ¨s Ã©quitable en gÃ©nÃ©ral, toutes les fois qu'est allÃ©guÃ©e une atteinte Ã un droit civil . L'article 6 (1) est donc violÃ©, car la surveillance exercÃ©e par une commission parlementaire sur les autoritÃ©s qui contrÃ´lent la correspondance et les tÃ©lÃ©communicarions ne constitue pas un jugement devant un tribunal impartial et indÃ©pendant au sens de l'article 6 (1) . Les dÃ©putÃ©s membres de cette commission sont forcÃ©ment influencÃ©s par leur parti, ou par le Gouvernement lorsque leur parti y est reprÃ©sentÃ© . L'intÃ©ressÃ© ne peut pas plaider sa cause devant la Commission parlementaire, pas plus qu'il ne peut rÃ©cuser les membres de cette Commission et prÃ©senter ou contre-interroger des tÃ©moins . Bien qu'en vertu de l'arrÃªt de la Cour constitutionnelle fÃ©dÃ©rale, les autoritÃ©s doivent aviser dans certains cas l'intÃ©ressÃ© des mesures prises Ã© son encontre, on ne peut toujours pas se plaindre de ces mesures devant un tribunal et dÃ©couvrir Ã l'avance si l'on fait l'objet d'Ã©coutes tÃ©lÃ©phoniques et d'une surveillance, et pour quelle raison . En outre, il dÃ©pend entiÃ¨rement du bon vouloir des autoritÃ©s, qui ne sont d'ailleurs soumises Ã aucun contrÃ´le, d'aviser uRÃ©rieurement l'intÃ©ressÃ© des mesures prises Ã son encontre . 2 . Les requÃ©rants concÃ¨dent que certaines ingÃ©rences dans W correspondance et les communications tÃ©lÃ©phoniques privÃ©es sont nÃ©cessaires pour prÃ©venir te crime et protÃ©ge r
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l'Etat et l'ordre dÃ©mocratique . Mais ils estiment que dans tous les cas, l'intÃ©ressÃ© doit au minimum Ã©tre avisÃ© ultÃ©rieurement des mesures prises Ã son encontre et qu'il doit pouvoir se plaindre devant les tribunaux de droit commun, car s'il en Ã©tait autrement, les droits garantis par l'article 8 (1) de la Convention seraient, selon les requÃ©rants, totalement supprimÃ©s .
3 . En prÃ©sence d'une violation des articles 6 (1) et 8 11), il devrait Ãªtre possible, en vertu de l'article 13 de la Convention, de se plaindre devant une rt instance nationale n . Cette expression implique l'existence d'un tribunal impartial et indÃ©pendant . Toutefois, la Commission parlementaire ne saurait Ãªtre considÃ©rÃ©e comme une instance indipendante . L'article 13 est directement violÃ©, car il n'existe pas d'a instance nationale Â» compÃ©tente pour examiner, dans chaque cas, si les mesures prises Ã l'encontre de particuliers sont conformes ou non Ã l'article 8 (2) de la Convention . II peut donc mÃªme arriver que les autoritÃ©s compÃ©tÃ¨ntes prennent des mesures qui ne sont pas prÃ©vues par les dispositidns .de la G 10 .
La surveillance exercÃ©e par la Commission parlementaire ne suffit pas pour empÃªcher de tels abus . Les requÃ©rants estiment que l'article 13 oblige chaque Partie Contractante Ã crÃ©er une Â« instance nationale n compÃ©tente pour examiner toutes les violations allÃ©guÃ©es des droits et libertÃ©s garantis par la Convention et les Protocoles . Sinon l'article 13 perd toute utilitÃ© . 4 . Les requÃ©rants demandent Ã la Commission de dire que le Gouvernement dÃ©fendeur a violÃ© les articles 611), 8 ( 1) et 13 de la Convention en faisant adopter, d'une part, la Loi du 24 juin 1968 (BGBI . I, pp . 709-714) amendant l'article 10 de la Loi fondamentale et, d'autre part, la Loi du 13 ao0t 1968 (BGBI . I . pp . 949-952) restreignant le droit au secret de la correspondance, des envois postaux et des tÃ©lÃ©communications . III . PROCEDURE DEVANT LA COMMISSIO N La Commission a dÃ©cidÃ© le 9 fÃ©vrier 1972 de po rter la prÃ©sente requBte Ã la connaissance du Gouvernement mis en cause . Le Gouvernement a Ã©tÃ© invitÃ© Ã prÃ©senter par Ã©crit avant le 6 avril 1972 ses observations s ir la recevabilitÃ© de la requÃªte . Ces observations ont Ã©tÃ© reÃ§ues le 4 avril, et les requÃ©rants ont Ã©tÃ© invitÃ©s Ã soumett re leurs observations en rÃ©ponse avant le 28 avril 1972 . Cette Ã©chÃ©ance a Ã©tÃ© repoussÃ©e au 31 mai 1972, et la rÃ©ponse des requÃ©rants, datÃ©e du 31 mai 1972, est pa rv enue le 2 juin 1972 . IV . RESUME DES OBSERVATIONS ECRITES DU GOUVERNEMENT FEDERA L 1 . II est difficile de savoir dans quelle mesure exactement les requÃ©rants se plaignent des modifications apportÃ©es Ã la Loi fondamentale ainsi que des dispositions de la Loi du 13 ao0t 1968 (G 10) restreignant le droit au secret de la correspondance, des envois postaux et des tÃ©lÃ©communications . Il convient d'observer que le recours constitutionnel des requÃ©rants a Ã©tÃ© dirigÃ© uniquement contre les articles 10, paragraphe 2, deuxiÃ©me phrase, et 19, paragraphe 4, troisiÃ©me phrase, de la Loi fondamentale ainsi que contre l'article 1, paragraphes 5 (5) et 9 (5) de la G 10 . En consÃ©quence, ce n'est que dans cette mesure qu'ils ont Ã©puisÃ© les voies de recours internes . 2 . L'article 10, paragraphe 2, deuxiÃ¨me phrase, de la Loi fondamentale dispose seulement qu'une loi - qui n'existe pas encore - peut prÃ©voir que l'intÃ©ressÃ© (ayant fait l'objet de mesures de surveillance subreptice) ne sera pas avisÃ© de ladite mesure restrictive et qu'un autre contrÃ´le sera substituÃ© aux recours juridictionnels de droit commun, tandis que : l'article 19, paragraphe 4, troisiÃ©me phrase, de la Loi fondamentale contient seulement une rÃ©serve (UnberÃ¼hrtktausel) en ce qui concerne l'article 10, paragraphe 2, deuxiÃ¨me phrase . Ces dispositions ne peuvent constituer une violation directe d'aucun droit ou libertÃ© reconnu par la Convention . Les requÃ©rants ne sont donc pas a victimes Â» des amendments apportÃ©s Ã la Loi fondamentale.
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3 . La question de savoir si les requÃ©rants sont ou non victimes d'une violation de la Convention Ã raison des dispositions de la G 10 peut btre laissÃ©e de cÃ´tÃ© pour l'instant pour les reisdns suivantes : la Cour constitutionnelle fÃ©dÃ©rale a dÃ©cidÃ© que l'article 1, paragraphe 5 (5) de la G 10 est inconstitutionnel dans la mesure oÃ¹ il interdit d'aviser la personne fÃ¢rsant l'objet de mesures restrictives, mÃªme dans le cas oÃ¹ cet avis n'irait pas Ã l'encontre de l'objet de ces mesures . Cette dÃ©cision implique de modifier la G 10 Ã l'aide d'une nouvelle loi . Le Gouvernement prÃ©pare actuellement cette loi, qui donnere probablement Ã l'intÃ©ressÃ© davantage de droits encore qu'il n'est nÃ©cessaire aux termes de l'arrÃªt de la Cour constitutionnelle fÃ©dÃ©rale . Le Gouvernement propose donc d'ajourner la procÃ©dure devant la Commission jusqu'Ã© l'adoption de la nouvelle loi . V. RESUME DE LA REPONSE ECRITE DES REQUÃRANTS A LA PROPOSITION DU GOUVERNEMENT D'AJOURNER LA PROCEDUR E Les requÃ©rants dÃ©clarent que selon des renseignements en provenance du MinistÃ¨re de l'IntÃ©rieur, la nouvelle loi que ce MinistÃ¨re prÃ©pare actuellement garantira la protection nÃ©cessaire de l'individu, telle qu'ils l'ont rÃ©clamÃ©e . Toutefois, ils font observer qu'un an et demi s'est Ã©coulÃ© depuis l'arrÃ©t de la Cour constitutionnelle fÃ©dÃ©rale et que dans sa forme actuelle, la G 10 viole, selon eux, les articles 6, 8 et 13 de la Convention . En consÃ©quence , ils consentent Ã un ajournement sous rÃ©serve de pouvoir demander la reprise de la procÃ©dure ei le projet de loi n'est pas soumis au Parlement dans un dÃ©lai raisonnable et si la nouvelle loi ne contient pas des dispositions amÃ©liorant la situation juridique de l'individu . VI . DÃVELOPPEMENTS ULTÃRIEUR S Comme le Gouvernement dÃ©fendeur Ã©tait en train d'Ã©tablir le projet de loi modificative, la Commission a dÃ©cidÃ© Ã plusieurs reprises d'ajourner l'examen de l'affaire . Le Gouvernement mis en cause a fait parvenir les informations suivante s - le 15 juin 1973, il a dÃ©clarÃ© qu'un projet de loi portant modification de la G 10 avait Ã©tÃ© Ã©tabli, mais ne pouvait, en raison de l'avancement des Ã©lections gÃ©nÃ©rales Ã un nouveau Parlement, Ãªtre dÃ©posÃ© sur le bureau du Parlement avant la sixiÃ©me lÃ©gislature ; - le 8 juin 1973, il a dÃ©clarÃ© que le projet de loi Ã©tait en cours de rÃ©vision et contiendrait une disposition prÃ©voyant une exception en faveur des avocats ; - le 14 dÃ©cembre 1973, il a dÃ©clarÃ© que le projet de loi avait Ã©tÃ© soumis pour consultation eux trois puissances alliÃ©es IFrance, Royaume-Uni et Etats-Unis 1 d'AmÃ©rique) ; - le 1â¢1 avril 1974, il a dÃ©clarÃ© que le projet de loi avait Ã©tÃ© acceptÃ© par le Cabinet fÃ©dÃ©ral . Des exemplaires de ce projet de loi ont Ã©tÃ© communiquÃ©s au SecrÃ©taire de la Commission . Ce projet prÃ©voit notamment que les avocats dÃ©signÃ©s pour dÃ©fendre des parties prÃ©vues d'infractions mentionnÃ©es Ã l'article 1, paragraphe 2 111, de la G 10 ne peuvent Ãªtre surveillÃ©s que s'ils sont eux-mÃªmes suspects . En outre, ce projet prÃ©voit que la personne soumise Ã une surveillabce subreptice doit Ãªtre avisÃ©e de ces mesures, Ã moins que l'objet de ces derniÃ¨res n'exige qu'il en soit autrement ; - le 5 juillet 1974, il a dÃ©clarÃ© que le Bundesrat (Conseil fÃ©dÃ©ral) avait examinÃ© le projet de loi le 5 avril 1974 et communiquÃ© ses observations . Le Gouvernement a ajoutÃ© que le projet de loi serait soumis sous peu au Parlement . La Commission a dÃ©cidÃ© le 17 juillet 1974 de ne plus diffÃ©rer l'examen de l'affaire et a chargÃ© un de ses membres d'Ã©tablir un rapport . Le 8 octobre 1974, la Commission a constatÃ© qu'un examen du dossier, dans l'Ã©tat oÃ¹ il se travait, ne permettait pas de dÃ©gager les renseignements nÃ©cessaires pour statuer sur l a
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question de la recevabilitÃ©. Elle a donc dÃ©cidÃ©, conformÃ©ment Ã l'article 46 (2) du RÃ©glement intÃ©rieur, d'inviter les parties Ã prÃ©senter leu rs observations sur la recevabilitÃ© lo rs d'une audience contradictoire, qui s'est tenue Ã Strasbourg le 17 dÃ©cembre 1974 . VII . OBSERVATIONS ORALES DES PARTIES
IrÃ©sumÃ© l A . Le Gouvernement fÃ©dÃ©ra l 1 . Les reprÃ©sentants du Gouvernement fÃ©dÃ©ral ont d'abord expliquÃ© les raisore pour lesquelles on avait modifiÃ© l'article 10 de la Loi fondamentale (GG) et fait voter la loi G 10. Jusqu'B l'adoption de ces amendements Ã la Loi fondamentale, la lÃ©gislation rÃ©gissent les restrictions pouvant Ãªtre apportÃ©es eu droit au secret de la correspondance et des envois postaux et des tÃ©lÃ©communications ne permettait pas Ã l'Etat de se protÃ©ger efficacement contre les attaques visant son existence, sa sÃ©curitÃ© et l'ordre fondamental de la libertÃ© dÃ©mocratique . Seul le MinistÃ©re public pouvait se prÃ©valoir des dispositions de cette lÃ©gislation dans le cadre d'une enquÃªte prÃ©liminaire en cours . L'observation et la dÃ©tection en temps utile des activitÃ©s contre la sÃ»retÃ© de l'Etat revÃªtaient une particuliÃ¨re importance en RÃ©publique FÃ©dÃ©rale d'Allemagne qui, par suite des circonstances politiques, se trouve dans une situation trÃ¨s exposÃ©e . Comme les individus qui se livrent Ã des activitÃ©s tendant Ã renverser l'actuel systÃ©me de gouvernement recourent Ã des mÃ©thodes de conspiration et sont particuliÃ©rement tributaires du bon fonctionnement des moyens de communication, il serait dÃ©raisonnable de permettre Ã ces ennemis de l'Etat et de son systÃ©me constitutionnel de libertÃ© dÃ©mocratique de se prÃ©valoir d'une protection illimitÃ©e du droit au secret de la correspondance, des envois postaux et des tÃ©lÃ©communications . C'est pour ces raisons que la G 10 a Ã©tÃ© adoptÃ©e, et ce dans l'intÃ©rÃ©t de la sÃ©curitÃ© non seulement de la FÃ©dÃ©ration et des LÃ¯nder, mais aussi des forces des autres membres (non-allemands) du Pacte de l'Atlantique Nord stationnÃ©es en RÃ©publique fÃ©dÃ©rale et de celles des trois puissances alliÃ©es Ã Berlin . Une autre raison de faire voter la G 10 rÃ©sidait dans le fait que les trois Puissances alliÃ©es dÃ©tenaient, encore Ã cette Ã©poque, des pouvoirs rÃ©servÃ©s en vertu de la Convention de Bonn . Ces pouvoirs rÃ©servÃ©s comportaient notamment le droit de restreindre l'inviolabilitÃ© du secret de la correspondance, des envois postaux et des tÃ©lÃ©communications dans la mesure jugÃ©e nÃ©cessaire, pour faire face aux dangers menaÃ§ant la sÃ©curitÃ© des forces de ces Puissances stationnÃ©es en RÃ©publique fÃ©dÃ©rale . Une condition essentielle mise Ã l'abandon de ces pouvoirs rÃ©servÃ©s a Ã©tÃ© que les autoritÃ©s allemandes soient habilitÃ©es de par la loi Ã garantir aussi efficacement qu'auparavant non seulement la sÃ©curitÃ© de la RÃ©publique FÃ©dÃ©rale d'Allemagne, mais aussi celle des forces des trois Puissances alliÃ©es stationnÃ©es sur son territoire .
2 . Les nouvelles dispositions lÃ©gislatives n'autorisent certainement pas une ingÃ©rence illimitÃ©e dans l'exercice des libertÃ©s fondamentales . En fait, une ingÃ©rence dans l'exercice des libertÃ©s fondamentales . En fait, une ingÃ©rence dans l'exercice des droits de l'individu n'est autorisÃ©e qur dans la mesure oii elle est nÃ©cessaire pour atteindre l'objectif de la loi . . Un certain nombre de conditions trÃ¨s prÃ©cises doivent Ã©tre rÃ©unies avant que des mesures restrictives puissent Ã©tre ordonnÃ©es . Il doit exister des donnÃ©es de fait conduisant Ã penser qu'une personne projette ou est en train de commettre, ou a commis, l'une des infractions contre l'Etat Ã©noncÃ©es Ã l'article 2 de la G 10, par exemple une agression contre la FÃ©dÃ©ration, une rÃ©volution ou des menaces pour le systÃ©me constitutionnel dÃ©mocratique . Il est indispensable par ailleurs que l'enquÃ©te sur les faits par des mÃ©thodes n'impliquant pas l'imposition de ces mesures restrictives n'offre pas de chances de succÃ¨s ou soit beaucoup plus difficile . Les demandes visant Ã obtenir l'imposition de mesures restrictives ne peuvent Ãªtre faites que par certaines autoritÃ©s habilitÃ©es par la loi Ã les formuler . Chaque demande doit prÃ©ciser le type et la portÃ©e des mesures sollicitÃ©es ainsi que leur durÃ©e de validitÃ© ; elles doivent Ã©tre faites par Ã©crit et Ã©tre motivÃ©es . L'ordre autorisant l'application de ces mesures est donnÃ© par le Ministre dÃ©signÃ© Ã cet effet par le Chancelier fÃ©dÃ©ral .
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La loi dispose par ailleurs que le Ministre responsable doit rendre compte chaque mois Ã une commission des mesures qu'il a ordonnÃ©es . Les membres de cette commission exercent leur mission en toute indÃ©pendance et n'ont pas d'instructions Ã recevoir. Ils sont dÃ©signÃ©s par un Bureau composÃ© de dÃ©putÃ©s du Parlement fÃ©dÃ©ral (Bundestag) . La commission se compose d'un PrÃ©sident, ayant les qualifications requises pour Ã©tre juge, et de deux assesseurs . Ils ne sont pas nÃ©cessairement choisis parmi les dÃ©putÃ©s, mais peuvent Ãªtre de simples particuliers . Dans tous les cas, on veille Ã ce que la commission soit composÃ©e Ã parts Ã©gales de reprÃ©sentants de chacun des partis au Bundestag . Il en va de m@me pour le Bureau parlementaire . La commission statue Ã ta fois sur la lÃ©galitÃ© IZulÃ¯ssigkeitl et la nÃ©cessitÃ© de ces restrictions : si elle dÃ©clare illÃ©gales ou non nÃ©cessaires les mesures ordonnÃ©es, le Ministre fÃ©dÃ©ral responsable doit les rapporter immÃ©diatement . Si la G 10 stipule seulement que la Commission doit Ã©tre informÃ©e dans le mois suivant la date oÃ¹ l'ordre a Ã©tÃ© donnÃ©, le Ministre fÃ©dÃ©ral responsable obtient, sauf en cas d'urgence, l'accord de la Commission avant de mettre ces mesures en application . Cette pratique, qui a Ã©tÃ© suivie pendant des annÃ©es dans le but d'accroÃ®tre la protection des individus concernÃ©s, va maintenant recevoir force lÃ©gale grace Ã une Loi modificative . Un autre organe de contrÃ´le est le Bureau parlementaire ci-dessus mentionnÃ©, composÃ© de cinq dÃ©putÃ©s dÃ©signÃ©s par le Bundestag et auquel le Ministre fÃ©dÃ©ral responsable doit rendre compte de l'application de la Loi au plus tous les six mois . La durÃ©e de validitÃ© des mesures ordonnÃ©es est de trois mois . A l'expiration de cette pÃ©riode, elles ne peuvent Ãªtre reconduites que si une nouvelle demande est faite . Cette reconduction nÃ©cessite une dÃ©cision du Ministre fÃ©dÃ©ral responsable, et la Commission doit statuer dans le dÃ©lai maximum d'un mois sur la lÃ©galitÃ© et la nÃ©cessitÃ© de cette dÃ©cision . Outre leur durÃ©e de validhÃ© maximale de trois mois, les mesures doivent Stre rapportÃ©es immÃ©diatement lorsque les circonstances ayant motivÃ© leur adoption ont disparu . Toutes les mesures prises en application d'un ordre doivent Ãªtre exÃ©cutÃ©es sous l a surveillance d'un fonctionneire ayant les qualifications requises pour Ãªtre juge . L'objet de cette disposition est de limiter le nombre des responsables de la mise en ceuvre pratique de la Loi et de faire en sorte que les personnes chargÃ©es de l'exÃ©cution de ces mesures agissent de faÃ§on strictement conforme aux dispositions lÃ©gislatives . Les renseignements et documents obtenus Ã l'aide de ces mesures ne peuvent pas Ã©tre utilisÃ©s Ã d'autres fins, pas mÃªme pour l'instruction et la poursuite d'infractions autres que les infractions graves contre la sÃ¹retÃ© de l'Etat, Ã©noncÃ©es Ã l'article 2 de la G 10 . Tous Fes documents obtenus Ã l'aide de ces mesures doivent Ãªtre dÃ©truits dÃ¨s qu'ils ne sont plus nÃ©cessaires aux fins de l'exÃ©cution de ces mesures . Leur destruction doit se faire sous laâ¢surveilWnce d'un fonctionnaire ayant les qualifications requises pour Ãªtre juge . L'objet de cette disposition est d'empÃªcher que ces documents fassent l'objet d'une utilisation abusive non conforme Ã l'esprit de la loi . On a fait observer que l'arrÃªt de la Cour constitutionnelle fÃ©dÃ©rale du 15 dÃ©cembre 1970 prenait directement effet et que par voie de consÃ©quence, l'articte 5, paragraphe 5, de la G 10, qui avait Ã©tÃ© dÃ©clarÃ© inconstitutionnel par cette Cour, ne pouvait plus Ãªtre appliquÃ© . Depuis cet arrÃªt, et conformÃ©ment Ã celui-ci, la personne surveillÃ©e est avisÃ©e des mesures la concernant au moment oÃ¹ elles sont rapportÃ©es, lorsque cette notification est possible sans nuire au but pour lequel ces restrictions ont Ã©tÃ© ordonnÃ©es . Dans cette mesure, les recours juridictionnels ne sont plus exclus aprÃ¨s que ces renseignements ont Ã©tÃ© communiquÃ©s . Il est naturellement exclu de donner des informations sur des mesures en cours d'application, car ceci aboutirait inÃ©vitablement Ã les rendre sans effet . Il est hors de question de donner des renseignements dans ces conditions, mÃªme en adoptant les critÃ©res dÃ©finis par la Cour constitutionnelle fÃ©dÃ©rale . Il est proposÃ©, dans la loi modificative de la G 10 ci-dessus mentionnÃ©e de consacrer dans la loi le devoir de l'administration d'informer la personne surveillÃ©e, tel qu'il a Ã©tÃ© dÃ©fini dans l'arr0t de la Cour constitutionnelle fÃ©dÃ©rale . Dans sa nouvelle version, l'article 5, paragraphe 5, disposera que l'intÃ©ressÃ© doit Ã©tre avisÃ© des mesures le concernant, aprÃ¨s qu'elles ont Ã©tÃ© rapportÃ©es, chaque fois que cela est possible sans nuire Ã l'objectif desdites mesures .
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Dans les cas oÃ¹ l'intÃ©ressÃ© n'est pas avisÃ© des mesures le concernant, un recours devant les tribunaux est exclu ; toutefois, comme le principe de la prÃ©Ã©minence du droit (rule of law) exige que l'intÃ©ressÃ© ne se voie pas refuser toute protection lÃ©gale, le lÃ©gislateur a pris les dispositions nÃ©cessaires en prescrivant que les mesures restrictives seront examinÃ©es par des organes crÃ©Ã©s par le Parlement, ainsi que par des organes auxiliaires, Ã savoir la commisssion et le Bureau . La Cour constitutionnelle fÃ©dÃ©rale a jugÃ© dans son arrÃªt ci-dessus mentionnÃ© que cette procÃ©dure de remplacement Ã©quivalait Ã un contrÃ´le judiciaire et Ã©tait tout aussi efficace . En rÃ©ponse Ã une question, le reprÃ©sentant de la RÃ©publique fÃ©dÃ©rale a dÃ©clarÃ© que la surveillance exercÃ©e sur les personnes se trouvant en contact avec des suspects (Kontaktperson) Ã©tait l'exception plutÃ´t que la rÃ©gle . Dans la pratique, les conversations Ã©coutÃ©es sont enregistrÃ©es sur bande magnÃ©tique et les bandes sont effacÃ©es dÃ¨s que ces renseignements ne sont plus nÃ©cessaires . En pareils cas, tous les autres documents connexes sont aussi dÃ©truits . Il a Ã©tÃ© soulignÃ© une nouvelle fois que des mesures de surveillance ne pouvaient Ãªtre ordonnÃ©es que s'il existait des Ã©lÃ©ments de fait conduisant Ã penser qu'une personne envisageait de commettre l'une des infractions spÃ©cifiÃ©es . Les Ã©coutes dites exploratoires ne Sent pas autorisÃ©es .
En ce qui concerne les cas oÃ¹ il n'Ã©tait pas possible, au dÃ©part, d'informer la personne Ã©coutÃ©e que des mesures avaient Ã©tÃ© prises contre elle, la question de savoir s'il serait possible de l'informer ultÃ©rieurement a Ã©tÃ© rÃ©examinÃ©e Ã intervalles rÃ©gutiers pendant cinq annÃ©es . En outre, dans la Loi modificative de la G 10, il est prÃ©vu que les personnes visÃ©es peuvent intenter un recours devant les tribunaux . L'amendement, prÃ©sentÃ© sous la forme d'un projet de loi gouvernemental, est venu en premiÃ¨re lecture devant le Bundestag le 18 octobre 1974 et a Ã©tÃ© renvoyÃ© pour plus ample examen devant les Commissions des affaires intÃ©rieures et des affaires juridiques . Il Ã©tait initialement prÃ©vu que les Commissions en auraient terminÃ© pour NoÃ«l . Toutefois, par suite de certains Ã©vÃ©nements, particuliÃ©rement ceux liÃ©s Ã l'affaire du groupe Baader-Meinhof, ces Commissions ont Ã©tÃ© saisies d'urgence d'autres projets de loi gouvernementaux ayant trait Ã la procÃ©dure pÃ©nale et au droit pÃ©nal . On prÃ©voit, toutefois, que ce projet de Loi modificative sera examinÃ© par les commi .sions en janvier ou fÃ©vrier et sera votÃ© par le Bundestag avant le milieu de 1975 . Dans certaines affaires, la Commission a dejÃ© dÃ©cidÃ© que les donnÃ©es de fait disponibles ne suffisaient pas pour justifier une surveillance, et les mesures n'ont pas Ã©tÃ© autorisÃ©es . Pour des raisons de sÃ©curitÃ©, le nombre moyen exact d'affaires traitÃ©es chaque mois par la Commission n'a pu Ãªtre rÃ©vÃ©lÃ© . La pratique actuelle selon laquelle les mesures restrictives ne sont pas mises en oeuvr e
tant que la Commission n'a pas donnÃ© son accord n'est pas obligatoire aux termes de la lÃ©gislation actuelle . Toutefois, comme elle reprÃ©sente un Ã©lÃ©ment trÃ¨s important pour la protection juridique des intÃ©ressÃ©s, il a Ã©tÃ© proposÃ© de consacrer cette pratique dans la Loi modfficative . 3 . Les reprÃ©sentants de la RÃ©publique fÃ©dÃ©rale ont prÃ©sentÃ© par ailleurs une documentation de droit comparÃ© et sont venus Ã© la conclusion que dans aucun autre Etat, il n'existait des organes de contrÃ´le parlementaire indÃ©pendants, comme ceux qui ont Ã©tÃ© mis en place par le droit allemand pour contrÃ´ler les mesures restreignant le secret de la correspondance, des envois postaux et des tÃ©lÃ©communications . 4 . Les reprÃ©sentants du Gouvernement fÃ©dÃ©ral ont abordÃ© ensuite des problÃ¨mes juridiques soulevÃ©s par la prÃ©sente requÃªte . Ils ont fait valoir d'abord que les requÃ©rants ne se prÃ©occupaient man-rfestement que (a) de la notification ultÃ©rieure aux intÃ©ressÃ©s et que, sur ce point, la Cour constitutionnelle fÃ©dÃ©rale leur avait dÃ©jÃ pratiquement donnÃ© gain de cause . Leurs griefs avaient donc, dans une large mesure, cessÃ© d'exister, Ã©tant donnÃ© que, comme l'arrÃªt de la Cour constitutionnelle le prescrivait, la pratique de la notification ultÃ©rieure Ã©tait suivie dans la plupart des cas, Ã cette rÃ©serve prÃ¨s, de portÃ©e limitÃ©e d'ailleurs, que cette notification ultÃ©rieure doit Ã©tre supprimÃ©e lorsque cela s'avÃ©rait nÃ©cesseire dans l'intÃ©r8t de la sÃ©curitÃ© . Dans l'Ã©tat de
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la lÃ©gislation, les recours juridictionnels en cas de notification ultÃ©rieure sont certainement possibles, vu que les dispositions lÃ©gales n'Ã©cartent ces recours qu'en ce qui concerne l'adoption et la mise en ceuvre de mesures restrictives . Comme il n'y a pas eu jusqu'alors de cas de recours devant les tribunaux, il est impossible de dire de quelle faÃ§on les tribunaux rÃ©agiraient en pareil cas . En consÃ©quence, il faut dÃ©s lors procÃ©der comme si les requÃ©rants avaient un grief, autrement dit supposer qu'ils ont un grief, bien qu'en rÃ©alitÃ© ce ne soit pas le cas . (b) S'agissant de l'article 8 de la Convention, il a Ã©tÃ© fait remarquer que son paragraphe 1 ne fait pas Ã©tat des communications tÃ©lÃ©phoniques . Toutefois, le Gouvernement fÃ©dÃ©ral n'a pas manifestÃ© l'intention de tirer quelque conclusion que ce soit de cette omission et a fondÃ© son argumentation sur l'hypothÃ©se suivant laquelle les communications tÃ©lÃ©phoniques sont bien visÃ©es par l'article 8 .
Des ingÃ©rences dans les droits reconnus par l'article 8 111 ne sont possibles que si elles sont autorisÃ©es par la loi . Il existe de telles autorisations lÃ©gales en RÃ©publique fÃ©dÃ©rale . Pour rÃ©pondre aux exigences de l'article 8(2), la surveillance se traduisant par de s mesures restrictives doit Ãªtre nÃ©cessaire . Il dÃ©coule de la notion de nÃ©cessitÃ© que l'ingÃ©rence doit Ãªtre proportionnÃ©e au danger . Cette condition est, elle aussi, satisfaite, puisqu'aux termes de la G 10, les mesures de surveillance ne peuvent Ã©tre prises de faÃ§on aveugle ou arbitraire, mais seulement lorsqu'il existe des donnÃ©es de fait conduisant Ã penser que des intÃ©rÃ©ts importants protÃ©gÃ©s par la loi sont menacÃ©s . L'article 8 (2) contient par ailleurs une rÃ©fÃ©rence Ã la sociÃ©tÃ© dÃ©mocratique . Cette rÃ©fÃ©rence est Ã la base de la rÃ¨gle suivant laquelle les renseignements recueillis ne doivent pas Ã©tre utilisÃ©s Ã des fins Ã©trangÃ©res Ã© l'objectif Ã atteindre, par exemple pour dÃ©couvrir les convictions politiques d'une persqnne : autrement dit, il n'est pas question de chercher Ã dÃ©couvrir les opinions politiques des gens .
La G 10 est donc compatible avec les exigences de l'article 8(2) de la Convention . Par ailleurs, la G 10 Ã©nonce un certain nombre d'autres garanties procÃ©durales, dÃ©j8 mentionnÃ©es . Il convient de faire observer Ã© cet Ã©gard que le fonctionnaire qui dÃ©voile abusivement des renseignements obtenus au cours d'une surveillance est passible de sanctions sÃ©vÃ©res (cf . l'article 353 d ) du Code pÃ©nall . L'article 8(2) n'exige aucun compte rendu ou notification ultÃ©rieurs . Le lÃ©gislateur fÃ©dÃ©ral est donc allÃ© au-delÃ© des exigences posÃ©es par la Convention . S'agissant du devoir d'aviser les intÃ©ressÃ©s, il convient de mettre en balance l'intÃ©rÃ©t de l'Etat en matiÃ¨re de sÃ©curitÃ© et l'intÃ©rÃªt de l'individu Ã Ã©tre informÃ© . La Loi fondamentale n'est pas fondÃ©e sur une conception purement individualiste de la nature humaine, mais plut6t sur une conception de la place de l'individu dans la sociÃ©tÃ© . Il s'ensuit que l'individu a des devoirs aussi bien que des droits, ce qui habilite l'Etat Ã lui imposer certaines sujÃ©tions . En l'espÃ©ce, pour protÃ©ger l'Etat et sa sÃ©curitÃ©, la Loi fondamentale impose Ã l'individu un inconvÃ©nient relativement lÃ©ger, Ã savoir que, dans certains cas, l'intÃ©ressÃ© n'est pas avisÃ© ultÃ©rieurement que ses communications ont Ã©tÃ© surveillÃ©es . Si l'on devait accÃ©der aux souhaits des requÃ©rants, il conviendrait purement et simplement de nÃ©gliger certains intÃ©rÃ©ts essentiels et permanents sur le plan de la sÃ©curitÃ©, pour tenir compte seulement d'un dÃ©sir formel d'Ãªtre avisÃ© de mesures qui ont dÃ©j9 Ã©tÃ© mises Ã exÃ©cution . Compte tenu de ce fait, il ne peut plus Ãªtre question de demander l'annulation de ces mesures, mais tout au plus d'obtenir d'un tribunal une dÃ©cision dÃ©claratoire . Lorsqu'on met en balance l'intÃ©rÃ©t qu'un individu peut avoir Ã obtenir cette dÃ©claration et l'intÃ©rÃ©t de la communautÃ© Ã Ãªtre efficacement protÃ©gÃ©e contre des activitÃ©s menaÃ§ant l'existence de l'Etat, il convient de donner la prÃ©fÃ©rence aux intÃ©rÃ©ts de la communautÃ© . Cette disposition, qui a Ã©tÃ© adoptÃ©e pour les cas de surveillance des membres de certaines professions, comme les avocats, les ministres du culte et les mÃ©decins, susceptibles d'entrer en contact avec des suspects, ne constitue pas une sujÃ©tion intolÃ©rable . Il convient de faire observer, toutefois, que le projet de loi modificative a plus que satisfait aux exigences posÃ©es par la Cour constitutionnelle fÃ©dÃ©rale et a stipulÃ© expressÃ©ment que les avocats ne devaient Ãªtre surveillÃ©s que s'ils Ã©taient eux-mÃ©mes suspects, ce qui est dÃ©j8 la pratique en vigueur aujourd'hui .
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(C) Tout au plus pourrait-on fonder une certaine obligation d'informer les intÃ©ressÃ©s sur l'article 8 (2) combinÃ© avec l'article 13 . Toutefois, selon le Gouvernement fÃ©dÃ©ral, cela ne serait possible que lorsqu'on peut faire Ã©tat de donnÃ©es de fait montrant que les pouvoirs de surveillance ont Ã©tÃ©, d'urie faÃ§on ou d'une autre, utilisÃ©s abusivement . Mais les requÃ©rants n'ont pas pu administrer la moindre preuve de tels abus . L'article 13 de la Convention requiert seulementqu'un recours efficace soit possible devant une autoritÃ© nationale . Il n'est pas indispensable, contrairement Ã ce que prÃ©tendent les requÃ©rants, que cette autoritÃ© soit toujours une autoritÃ© judiciaire . Il ne fait pas de doute que la commission de surveillance crÃ©Ã©e en vertu de l'article 9 de la G 10 satisfait aux exigences de l'article 13 de la Convention . De toute faÃ§on, selon la RÃ©publique fÃ©dÃ©rale, l'article 13 est une disposition auxiliaire et ne confÃ©re pas un droit indÃ©pendant . Il a aussi Ã©tÃ© fait valoir, au sujet de l'article 13, que la commission de surveillance avait beaucoup plus de facilitÃ©s qu'un tribunal pour accÃ©der Ã© des dossiers et des documents . Le Gouvernement fÃ©dÃ©ral estime pour cette raison que la commission reprÃ©sente une autoritÃ©, au sens de l'article 13, qui accorde une protection judiciaire Ã©quivalant Ã celle donnÃ©e par un tribunal . Idl En ce qui concerne l'article 6 de la Convention, le reprÃ©sentant du Gouvernement fÃ©dÃ©ral a fait valoir, entre autres choses, que les ingÃ©rences des autoritÃ©s sous la forme de mesures de surveillance constituaient des actes de gouvernement ressortissant au droit public et que par voie de consÃ©quence, l'article 6 111 Ã©tait inapplicable ratione materiee en l'espÃ¨ce, puisqu'aucun droit civil ne se trouvait en jeu .
8 . Les requÃ©rants 1 . Le requÃ©rant Pohl a fait valoir que l'objectif de la requÃªte n'Ã©tait pas de priver la RÃ©publique FÃ©dÃ©rale d'Allemagne des moyens de dÃ©fense permettant de protÃ©ger un Etat libre et dÃ©mocratique fondÃ© sur la prÃ©Ã©minence du droit . Les requÃ©rants ont seulement demandÃ© un contrÃ´le ultÃ©rieur des mesures de surveillance, parce qu'ils redoutaient que des citoyens puissent Ãªtre soumis Ã une surveillance intÃ©grale . Ils n'attaquaient donc que les dispositions refusant au citoyen un contrÃ´le ultÃ©rieur des mesures prises contre lui . En ce qui concerne l'article 6, il a demandÃ© Ã la Commission de reconsidÃ©rer Ã l'occasion de la prÃ©sente affaire le concept de t i droits civils n . A son avis, l'article 6 111 de la Convention est applicable et cette disposition, combinÃ©e Ã l'article 13, exige que l'ancienne rÃ¨gle de droit romain Â« audiatur et altera pars Â» soit appliquÃ©e dans ces circonstances . Il s'ensuit que non seulement ceux qui ont un intÃ©rÃ©t Ã restreindre le secret de la correspondance, des envois postaux et des tÃ©lÃ©communicationsdoivent pouvoir soumettre l'affaire Ã la commission parlementaire de cinq membres, mais que l'intÃ©ressÃ© devrait pouvoir le faire aussi, ultÃ©rieurement tout au moins . Par ailleurs, une commission parlementaire ne rÃ©pond pas aux critÃ©res essentiels de l'indÃ©pendance du contrÃ´le . En effet, une commission parlementaire reflÃ©te selon toutes probabilitÃ©s la majoritÃ© du Gouvernement qui a ordonnÃ© les mesures restrictives . Les possibilitÃ©s de contrÃ´le prÃ©vues par la G 10 ne reprÃ©sentent donc qu'un auto-contrÃ´le fictif limitÃ© par certaines conditions .
2 . Les requÃ©rants Selb et Lubberger ont dÃ©clarÃ© que l'affaire avait Ã©tÃ© prÃ©sentÃ©e dans un cadre trop Ã©troit par le requÃ©rant Pohl . Ils estiment que le principe de la proportionnalitÃ© est violÃ© du fait qu'un nombre indÃ©fini de personnes sans lien les unes avec les autres peuvent Ãªtre touchÃ©es par les mesures de surveillance . Des dispositions lÃ©gales autorisant ce genre de choses ne sont pas couvertes par l'article 8 de la Convention . Ils ont fait observer que dÃ©s lors qu'une ingÃ©rence pouvait Ãªtre justifiÃ©e par un simple soupÃ§on, sans preuve de culpabilitÃ©, cela n'excluait pas les personnes non encore suspectes, par exemple un avocat (comme eux-mÃªmes), un ministre du culte ou un mÃ©decin . Ils estiment donc que leurs droits personnels ont Ã©tÃ© violÃ©s du fait qu'ils ne peuvent plus tÃ©lÃ©phoner ou correspondre librement avec une personne qui est soupÃ§onnÃ©e de projeter des activitÃ©s contre la sOretÃ© de l'Etat .
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MÃªme les reprÃ©sentants de la RÃ©publique FÃ©dÃ©rale d'Allemagne ont reconnu, font-ils observer, que la Convention serait certainement violÃ©e si la G 10 Ã©tait appliquÃ©e abusivement . En consÃ©quence, il appartient Ã la Commission de dÃ©cider si une Loi qu'il est possible, ne serait-ce que thÃ©oriquement, d'appliquer abusivement de cette faÃ§on ne doit pas Ã©tre considÃ©rÃ©e pour cette unique raison comme violant la Convention . Il ne fait pas de doute que si l'Etat entreprenait de surveiller les pensÃ©es de ses citoyens, les droits fondamentaux de l'individu seraient violÃ©s . La Commission devra donc dÃ©terminer jusqu'oÃ¹ il est possible d'aller en matiÃ¨re de surveillance, sans violer les droits de l'homme . La prioritÃ© doit Ãªtre donnÃ©e, selon les requÃ©rants, Ã la protection de la vie privÃ©e de l'individu . En dernier lieu, les requÃ©rants soulignent qu'ils attendent maintenant depuis quatre ans la Loi modificative promise depuis l'arrÃªt de la .Cour constitutionnelle fÃ©dÃ©rale ; mais cette Loi n'a pas encore Ã©tÃ© votÃ©e ; la Commission devra donc prendre des dispositions pour faire en sorte que cesse la violation incriminÃ©e des droits de l'homme .
EN DROI T Les requÃ©rants allÃ¨guent des violations des articles 6 (1), 8 (1) et 13 de la Convention . Aux termes de l'article 25 (1), seule la victime d'une violation allÃ©guÃ©e peut introduire une requÃªte . Toutefois, les requÃ©rants dÃ©clarent, d'une part, qu'ils peuvent itre, ou ont pu Ãªtre, soumis 8 une surveillance secrÃ©te, par exemple lorsqu'ils reprÃ©sentaient des clients qui faisaient eux-mÃªmes l'objet d'une surveillance et, d'autre part, que les personnes qui ont fait l'objet d'une surveillance secrÃ©te ne sont pas toujours avisÃ©es ultÃ©rieurement des mesures prises Ã leur encontre . En raison de cet aspect particulier de la prÃ©sente affaire, les requÃ©rants doivent Ãªtre considÃ©rÃ©s comme des victimes, au sens de l'article 25 . Avant d'introduire la prÃ©sente requÃ©te, les requÃ©rants ont saisi la Cour constitutionnelle fÃ©dÃ©rale pour se plaindre de l'article 10 (2), deuxiÃ©me phrase, de la Loi fondamentale (GG), modifiÃ©e par la dix-septiÃ¨me Loi du 24 juin 1968, amendant la Loi fondamentale, ainsi que de l'article 1, paragraphes 5 (5) et 9 ( 5), de la Loi du 13 aoÃ»t 1968 restreignant le droit au secret de la correspondance, des envoies postaux et des tÃ©lÃ©communications . En consÃ©quence, ils ont Ã©puisÃ© dans cette mesure les voies de recours internes, comme l'exige l'article 26 de la Convention . Cet article dispose par ailleurs que la Commission ne peut Ãªtre saisie d'une affaire que dans le dÃ©lai de six mois Ã partir de la date de la dÃ©cision interne dÃ©finitive . A cet Ã©gard, l'arrÃªt de la Cour constitutionnelle fÃ©dÃ©rale, qui est la dÃ©cision dÃ©finitive, a Ã©tÃ© rendu le 15 dÃ©cembre 1970, et la prÃ©sente requÃªte a Ã©tÃ© introduite auprÃ¨s de la Commission dans le dÃ©lai prescrit de six mois, Ã savoir le 11 juin 1971 .
Sur le point de savoir si, au sens de l'article 27 .(2) . la requÃªte est irrecevable comme manifestement mal fondÃ©e, la Commission juge que celle-ci soulÃ©ve des questions complexes de droit et de fait, qui prÃ©sentent d'ailleurs un intÃ©rbt gÃ©nÃ©ral pour l'application de la Convention . Ayant procÃ©dÃ© Ã un examen prÃ©liminaire des faits et des arguments prÃ©sentÃ©s par les parties, la Commission estime qu'une dÃ©cision sur ces questions dÃ©pend d'un examen au fond . Il s'ensuit que la requÃªte ne peut pas Ãªtre considÃ©rÃ©e comme manifestement mal fondÃ©e, au sens de l'article 27 (2) de la Convention ; par ailleurs, aucun autre motif d'irrecevabilitÃ© n'a Ã©tÃ© Ã©tabli . En consÃ©quence, la Commission DECLARE LA REQUETE RECEVABLE .
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| KLASS et autres c. REPUBLIQUE FEDERALE D'ALLEMAGNE

Synthèse

Parties

Origine de la décision

Source