| LE COMPTE c. BELGIQUE

APPLICATION/REQUETES N° 6878/75 Herman LE COMPTE v/BELGIUM Herman LE COMPTE c/BELGIQU E DECISION of 6 October 1976 on the admissibility of the application DECISION du 6 octobre 1976 sur la recevabilitA de la requêt e
Article 6, peregreph 1 of the Convention : civil rights and obligation s a . This is an autonomous concept which should be interpreted independently of the domestic law of the High Contracting Parties even though the general principles of domestic law must necessarily be taken into consideration in any such interpretation .
b . Does the decision of a body, acting in an official capacity, to suspend the right to practice medicine involve the determination of civil rights and obligations ? (Complaint declared admissible) . Article 11 of the Convention : a . Is the Belgian medical association (Ordre des médecins) an association within the meaning of Anicle 11 ?
b . Does Article 11 guarantee the right of non-association ? (Complaint declared admissible). Article 26 of the Convention : Exhaustion of domestic remedies . a . There is no exhaustion when a domestic appeal is not admitted because of a procedural mistake. . The appficant has not exhausted his domestic remedies if he has not reised, at b least in substance, before the competent national authorities the complaint brought before the Commission . c . However the applicant who invokes Article 17 in conjunction with Article 11 of the Convention, before the Commission, has exhausted domestic remedies even though he only invoked Anicle 11 before the national authority . Article 6, paragraphe 1, de ta Convention : Droits et obligations de caractére civil. a . il s'agit d'une notion autonome qu'i1 faut interpréter indépendamment du droi t interne des Hautes Parties Contractantes, même si les principes généraux du droit interne doivent nécessairement étre pris en considération . b . La décision d'un organisme exerçant des fonctions officielles prononçant la suspension du droit de pratiquer la médecine porte-t-elle sur des droits et obligations de ca re ctére civil ? (Grief déctaré recevable) . Articfe 11 de /e Convention : a . L'Ordre belge des médecins est-il une association au sens de l'article 11 ? _79_
b . L'article 11 garantit-t-il la liberté de ne pas s'associer ? (Griel déclaré recevable) . Article 26 de la Convention : Epuisement des voies de recours internes . a . ll n'y a pas épuisement lorsqu'un recours interne a été déctaré irrecevable à la suite d'une intormalité . b . N'a pas épuisé les voies de recours le requérant qui n'a pas soumis, au moins en substance, aux autorités nationales compétentes le grief qu'il fait valoir devant la Commission . c . Toutefois le requérant qui, devant la Commission, invoque l'article 17 combiné avec t'artic% 11 de la Convention a épuisé les voies de recours internes même sïl n a invoqué que l'article 11 devant les autorités nationales.
(English : see p . 90 )
EN FAIT
Les faits de la cause peuvent se résumer comme suit : Le requérant, de nationalité belge est né le 26 avril 1929 à Alost IBelgique) . Il est médecin de profession et domicilié à Knokke-Heist (Belgique) . Il est représenté devant la Commission par Me John Bultinck, avocat au barreau de Gand, en vertu d'une procuration délivrée le 28 octobre 1974 . 1 . Le 28 octobre 1970 le Conseil provincial de l'Ordre des médecins de la Flandre occidentale prononça à l'encontre du requérant une suspension du droit d'exercer l'art médical d'une durée de six semaines, au motif qu'une interview accordée par lui à un journal belge constituait une publicité contraire à la dignité et à l'honneur de la profession . Le requérant forma opposition à l'encontre de cette décision rendue par défaut . Le 23 décembre 1970 le Conseil provincial confirma cependant sa première décision, le requérant ayant à nouveau fait défaut . Le requérant interjeta appel auprès du Conseil d'appel de l'Ordre des médecins à Bruxelles mais ce dernier déclara l'appel irrecevable le 10 mai 1971 . Un pourvoi en cassation du requérant fut déclaré irrecevable par la Cour de cassation le 7 avril 1972, au motif qu'il avait été introduit sans l'intervention d'un avocat à la Cour de cassation . Le requérant ne respecta pas la suspension du droit d'exercer sa profession qui, suite à l'arrét de la Cour de cassation, avait pris cours le 20 mai 1972 . Il fut condamné le 20 février 1973 par le tribunal correctionnel de Furnes à une peine d'emprisonnement de quinze jours, assortie d'un sursis de trois ans pour dix jours d'emprisonnement, et à une amende de quinze mille francs (en application de l'article 31 de l'arrété royal N° 79 du 10 novembre 1967 relatif à l'Ordre des médecins)• pour exercice de l'art médical pendant la durée de la suspension qu'il avait encourue . Devant le tribunal correctionnel le requérant avait allégué notamment des violations des articles 6, § 1 et 11 de la Convention . • Arlicle 31 de l'ArrBté royal N° 79 du 10 novembre 1967 : v Est puni des peines prévues à l'article 38, § 1•1 , 1°, de l'arrété royal N° 78 du 10 novembre 1967 relatif à l'art de guérir, à l'exercice des professions qui sy rattachent, et aus commissions médicales, le mLdecin qui exerce l'an médical s'il n'esl pas inscrit au tableau de l'Ordre alors qu'il est tenue de l'étre, ou s'il a élé omis ou rayé de ce tableau, ainsi que le mLdecin qui exerce l'art mCdical pendant la durée de la suspension qu'il a encourue. n
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Le requérant interjeta appel et, par son arrét du 12 septembre 1973 la cour d'appel de Gand confirma la décision du tribunal correctionnel de Furnes dans toutes ses dispositions . Il se pourvut ensuite en cassation mais la Cour de cassation, par son arrêt du 25 juin 1974, rejeta le pourvoi• . 2 . Le 30 juin 1971 le Conseil provincial de l'Ordre des médecins de la Flandre occidentale, statuant par défaut, infligea au requérant une nouvelle suspension du droit d'exercer sa profession, pour une durée de trois mois cette fois, au motif qu'il avait donné par la voie de la presse un retentissement aux décisions des organes juridictionnels de l'Ordre, cit0es ci-dessus, et à ses propres critiques à l'égard de celles-ci, outrageant ainsi l'Ordre des médecins . Le 30 octobre 1972, le Conseil d'appel de l'Ordre des médecins confirma cette décision en maintenant la suspension prononcée, sans cependant retenir l'accusation d'outrage à l'Ordre .
Le requérant se pourvut en cassation . Devant la Cour de cassation il souleva les moyens qu'il avait déjà soulevés en appel et notamment : a . que la décision contre laquelle le pourvoi était dirigé avait été prise par un organe de l'Ordre des médecins, institué par l'Arrété royal N° 79 du 10 novembre 1967 alors que cet Arrété royal dispose que l'exercice de l'art médical est soumis à affiliation obligatoire du médecin audit Ordre et dés lors à son assujettissement aux organes juridictionnels de ce dernier . Il avait allégué que cette affiliation et cet assujettissement obligatoires seraient contraires au principe de la liberté d'association garanti par l'article 11 de la Convention et par l'article 20 de la Constitution belge • La Cour rejeta ce moyen en statuant que l'inscription obligatoire au tableau d'un ordre qui, comme l'Ordre des médecins est une institution de droit public, ayant pour mission de veiller au respect des régles de la déontologie médicale et au maintien de l'honneur, de la probité et de la dignité de ses membres, ne peut étre considérée comme inconciliable avec la liberté d'association . b . Dans un autre moyen le requérant avait fait valoir une violation des articles 92 et 94•••de la Constitution belge par le fait que la décision incriminée avait été prise par un organe juridictionnel institué par l'Arrêté royal N° 79 précité qui avait eu à trancher sur un droit civil, le droit d'exercer la médecine, alors que l'article 92 de la Constitution belge réserve la connaissance exclusive des contestations concernant des droits civils aux tribunaux et que l'article 94 de la Constitution interdit la création de tribunaux extraordinaires destinés à trancher de tels droits .
A ce moyen la Cour répondit cependant que le requérant avait fait l'objet d'une mesure disciplinaire et que les poursuites disciplinaires ne constituent pas, en principe, des contestations dont l'article 92 de la Constitution réserve la connaissance exclusive aux cours et tribunaux (contestations concernant des droits civilsl . • La motivation de cet arrèt est pratiquement la même que celle de l'arrêt du 3 mai 1974 dont il sera question cidessous Ip . 821 . • - Article 20 de la Connitution belpe « Les Belaes ont le droit de s'assucier : ce droit ne peut 3tre soumis à aucune mesure préventive . » •••Anicle 92 de la Constitution belge « Les contestations qui ont pour objet des droits civils sont exclusivement du resson des tribunaux . s Anicle 94 de la Constitution belpe : u Nul tribunel, nulle iuridiction contentieuse ne peut être établi qu'9n v9rtu d'une loi . II ne peut être créé de comm6eions ni de tribunaux exlraordinair2s, sous Guelque dénominetion que ce soit . s
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La Cour ajouta que les Conseils de l'Ordre des médecins n'avaient pas compétence pour se prononcer sur des contestations dont l'a rt icle 92 de la Constitution réserve la connaissance exclusive aux cours et tribunaux et que, par conséquent, ces conseils n'étaient pas des tribunaux extraordinaires dont la création était prohibée par l'a rticle 94 de ladite Constitution . Enfin, la Cour fit observer que l'a rticle 1, alinéa 8, lett re a) de la loi du 31 mars 1967• autorisait le Roi à s . . . promouvoir la qualité et d'assurer la dispensation normale des soins de santé par une révision et une adaptation de la législation relative à l'exercice des différentes branches de l'a rt de guérir . . . a et que le législateur s'était entre autres référé à la loi du 25 juillet 1938 e créant l'Ordre des médecins n qui conférait audit Ordre des compétences en matiére disciplinaire .
c . Le requérant avait ensuite fait valoir que l'a rticle 6, § 1 de la Convention avait été violé en ce que la décision incriminée avait é té rendue sans que la cause ait été préalablement instruite en audience publique, et en ce que cette décision avait été rendue par une juridiction composée de médecins, alors que les faits mis à la charge du requérant, é tant de nature à nuire aux confréres du requérant lé supposer que la prévention soit fondée), une telle juridiction composée de confréres ne pouvait être considérée comme impartiale au sens de l'a rt icle 6, § 1, de la Convention . La Cour rencontra ce moyen en rappelant que le Conseil de l'Ordre des médecins n'avait pas eu à statuer sur des droits civils et que l'a rt icle 6 n'était pas applicable aux procédures disciplinaires . La Cour rejeta le pou rvoi par son arrit du 3 mai 1974 . 3 . Le requérant ne respecta pas la suspension de l'exercice de l'a rt médical qui était devenue définitive par l'arrét de la Cour de cassation en date du 3 mai 1974 et à deux reprises, les 16 septembre et 15 octobre 1974, fut condamné par le tribunal correctionnel de Bruges à des peines de prison et à des amendes pour ce motif . Le premier jugement fut frappé d'appel, le second, rendu par défaut, d'opposition . Depuis lors, d'autres poursuites, entamées par l'Ordre des médecins, fondées quasi uniquement sur la publicité donnée par le requérant à sa querelle avec ledit Ordre s'accumulent ainsi que les poursuites pénales pour ses refus de s'incliner devant les mesures prises par les conseils de l'Ordre . Le requérant cite une troisiéme, quatriéme et cinquiéme procédures disciplinaires - dont une a abouti provisoirement à une suspension de l'exercice de sa profession d'une durée de deux ans - ainsi que des procédures pénales ayant abouti en premiére instance à des peines d'emprisonnement de respectivement un mois avec sursis et trois mois effectifs ainsi qu'8 d'impo rtantes amendes . Il demande par conséquent à la Commission d'examiner sa requéte d'urgence . GRIEF S 1 . Le requérant allégue en premier lieu des violations de l'article 10 de la Convention, par le fait que toutes les décisions des organes juridictionnels de l'Ordre des médecins auraient pour but de l'empêcher de répandre ses idées concernant sa spécialité profes . sionnelle et de fournir par la voie de la presse, de la radio et de la télévision des infor• Loi « anribuant cenains pouvoirs au Roi en vue d'assurer la relance économique . l'accélération de la reconversion répionale et la stabilisation de l'équilibre budpélaire » .
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mations concernant le fond du litige qui l'oppose à l'ordre des médecins ainsi que concernant les décisions rendues é son encontre par lesdites organes . 2 . II allégue ensuite des violations de l'article 11, tant pris isolément que combiné avec l'article 17 de la Convention . Son argumentation peut se résumer comme suit : a . Les décisions des conseils provinciaux et d'appel de l'Ordre des médecins o n été rendues par des organes institués par l'Arr2té royal N° 79 du 10 novembre 1967 . Le requérant est soumis é leur juridiction en vertu de l'article 2, alinéa 2 du méme Arrété royal qui dispose :
rtPour pouvoir pratiquer l'art médical en Belgique tout médecin doit être inscrit au tableau de l'Ordre . » L'Ordre des médecins est une association au sens de l'article 11, § 1, de la Convention . L'Arrété royal précité dispose dans son article 1, alinéa 3 que l'Ordre «jouit de la personnalité civile de droit publicn . Le requérant estime que l'affiliation forcée à l'Ordre des médecins constitue une entrave é la liberté d'association qui implique la liberté de ne pas s'associer . b . En outre, il affirme que cette affiliation forcée, imposée par Arrété royal, donc par acte du pouvoir exécutif, excéde les limites de restrictions autorisées par le paragraphe 2 de l'article 11 de la Convention, vu que ni cette obligation de s'affilier, ni même l'association des médecins dans un Ordre ne constituent des mesures nécessaires é la protection de la santé dans une société démocratique . De telles mesures existent par ailleurs dans la législation belge, par exemple dans les prescriptions de l'Arrété royal N' 78 du 10 novembre 1967 «relatif é l'art de guérir, A l'exercice des professions qui s'y rattachent et aux commissions médicalesr . Selon le requérant, la création de t'Ordre des médecins et plus spécialement l'obligation d'y adhérer n'ajoute rien à la protection de la santé publique et ne vise que l'établissement d'une association corporatiste qui défend ses propres intéréts lessentiellement de caractére matériell ainsi que ceux de ses membres et dont le fonctionnement est contraire à l'intérÈt général d'une société démocratique . c. Le requérant estime non seulement que l'ArrEté royal N° 79 précité et les décisions rendues par les organes institués par celui-ci violent la liberté d'association mais il affirme également que la création même de l'Ordre des médecins constitue un acte des pouvoirs législatif et exécutif belges qui n'a pas seulement pour but d'apporter des restrictions à la liberté d'association, comme l'y autorise le paragraphe 2 de l'article 11 de la Convention, mais qui vise l'abolition pure et simple de cette liberté . La création de l'Ordre des médecins tend donc à la destruction d'une des libertés reconnues par la Convention, ou au moins é une limitation de celle-ci qui est plus ample que celles prévues à la Convention et constituerait donc également une violation de l'article 17 . 3 . Enfin, le requérant allégue une violation de l'article 6, § 1, de la Convention par le fait que les conseils provinciaux et d'appel de l'Ordre des médecins seraient, tant en ce qui concerne leur institution que leur composition ou leurs régles de procédure, contraires aux prescriptions de cette disposition . Il affirme que, contrairement é ce que soutient la jurisprudence belge, les organes de l'Ordre des médecins ne sont pas uniquement des collégues disciplinaires, mais de véritables tribunaux, qui connaissent de droits et obligations de raractére civil, tels qu e
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la liberté d'expression et le droit d'exercer la profession de médecin . (Les conseils peuvent meme prendre une mesure de radiation du tableau de l'ordre ce qui, en vertu des articles 38, § 1 de l'Arrété royal N° 78 précité et 2 de l'Arrèté royal N' 79 précité, entraîne l'interdiction d'exercer la médecine . ) Les dispositions de l'article 6 doivent par conséquent s'appliquer à ces jurisdictiorv5 . Or le requérant fait observer : a . que celles-ci ne sont pas établies par la loi mais par un ArrBté royal (acte de l'exécutifl alors que le § 1 de l'article 6 exige un tribunal établi par la loi . b. que d'autre part les conseils provinciaux de l'Ordre sont composés de médecins originaires de la méme province que le requérant, confrères de celui-ci, qui se considérent comme partie lésée, par conséquent comme adversaires du justiciable . En outre, les membres du conseil auraient à titre personnel fait des déclarations hostiles au requérant en public . Quant aux conseils d'appel de l'Ordre des médecins, ils ont une composition paritaire, étant composés pour la moitié de médecins et pour la moitié de magistrats de carriére . Cette composition paritaire n'offre cependant aucune garantie d'impartialité puisque la moitié des membres du conseil - les médecins confrères et concurrents du requérant - serait partial . Le requérant estime d'ailleurs que la présence au sein d'un tel conseil d'un seul membre dont les intéréts pourraient être contraires à ceux des justiciables serait inconciliable avec une justice impartiale .
D'autre part, il n'existerait dans ces conseils aucune séparation entre les personnes qui occupent la fonction d'accusateur public et celles qui occupent celles d'organe d'instruction et de juge du fond . Toutes ces qualités sont confondues dans le chef des mémes personnes . Le requérant estime que ces faits constituent des violations du 4 1 de l'article 6 de la Convention qui garantit à toute personne le droit à un procés équitable par un tribunal indépendant et impartial . c . que les conseils de l'Ordre des médecins siége à huis clos (article 19 de l'Arri'té royal du 6 février 1970) ce qui serait contraiie à la régle de la publicité des procédures, instaurée par le § 1 de l'article 6 précité . Le requérant réclame des dommages et intéréts évalués à titre provisionnel à 1 franc belge .
PROCEDUR E Le 30 mai 1975, la Commission décida de communiquer cette requite au Gouvernement de la Belgique et d'inviter ce dernier, en application de l'article 42, § 2, lettre b) du Réglement intérieur à présenter ses observations écrites sur la recevabilité de la requête, en signalant audit Gouvernement qu'elle venait de rendre une décision déclarant recevable une affaire analogue (Reqéte N° 6232/73, K6nig c/République Fédérale d'Allemagne•) et que cette décision lui serait envoyée dés qu'elle aurait été redigée et signée par le Président . Cf D .R .2 p . 77 .
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La décision sur la requ8te N° 6232/73, KSnig c/République Fédérale d'Allemagne, a été envoyée au Gouvernement de la Belgique le 23 septembre 1975 . Les observations du Gouvernement défendeur datées du 15 décembre 1975 au Secrétaire de la Commission et ont été communiquées le 17 décembre 1975 à l'avocat du requérant . Le 18 février 1976, le Secrétaire de la Commission a reçu les observations du requérant datées du 15 février 1976 . Le 11 mars 1976 le Rapporteur s'est livré à un examen de la recevabilité de cette requête, à la lumiére des observations des parties . La Commission a repris l'examen de la recevabilité de la présente requéte les 20 mai et 15 juillet 1976 mais a ajourné sa décision en raison des délibérations qu'elle menait en même temps dans une affaire soulevant des problémes analogues . Elle a repris l'examen de la présente requête les 2 et 6 octobre 1976 . ARGUMENTATION DES PARTIE S A . Quant à l'épuisement des voies de recour s Selon le Gouvernement défendeur, le requérant a négligé, en ce qui concerne les arrétés royaux N° 78 et 79 du 10 novembre 1967 et l'arrêté royal du 6 février 1970, d'introduire en temps utile le recours en annulation que lui ouvrait la loi organique du Conseil d'Etat . Toutefois, il n'a pas manqué de contester la légalité des deux premiers de ces arrétés au cours des procédure disciplinaire et judiciaire visées dans sa requête . Au cours de ces procédures le requérant n'a à aucun moment soulevé des moyens sous l'angle des articles 10 et 17 de la Convention et le Gouvernement de conclure que le requérant n'a pas, sur ce point, é puisé les voies de recours internes au sens de l'article 26 l de la Convention . I
Le Gouvernement défendeur admet que le requérant a soulevé formellement au cours de la procédure consécutive à la nouvelle mesure de suspension d'exercer la médecine prononcée à son encontre le 30 juin 1971 les griefs ayant trait à des violations des articles 6, § 1 et 11 de la Convention . Le requérent conteste ce point de vue et considére qu'il résulte explicitement ou implicitement de plusieurs documents que la violation des a rticles 10 et 17 a été par lui invoquée .
B . Quant à une nouvelle violation de l'a rt icle 11 pris isolément ou combiné avec l'art icle 17 de la Conventio n Selon le Gouvernement défendeur la requête est incompatible avec les dispositions de la Convention et dénuée de fondement . L'article 11, qui garantit la liberté d'association, serait inapplicable en l'espéce . L'Ordre des médecins n'est pas une association mais comme l'a dit la Cour de cassation dans ses arrêts du 3 mai 1974 «une institution de droit public . . . ayant pour mission de veiller au respect des régles de la déontologie médicale et au maintien de l'honneur, de la discrétion, de la probité et de la dignité de ses membresrr . Pour pouvoir pratiquer l'a rt médical en Belgique, tout médecin doit aétre inscrit au tableau de l'ordren (Article 2 de l'arrété N° 79 du 10 novembre 1976) . Il en a été
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ainsi décidé en raison du caractère d'intérèt général de la discipline de la profession considérée . On ne saurait en aucun cas soutenir que l'existence de t'«Ordre» et de son fonctionnement portent atteinte A la liberté d'association (article 11) . Il ne peut, à plus forte raison étre question, en l'espéce, d'agissements visant à la destruction de cette liberté ou à des limitations plus amples de celle-ci que celles prévues par la Convention (article 17 de la Convention) . Par ailleurs, il y a lieu de relever que les médecins sont libres de s'affilier ou de ne pas s'affilier à quelque association que ce soit, notamment à des organisations constituées pour la défense de leurs intér0ts professionnels .
Le requérant allégue que l'affiliation obligatoire é l'Ordre des médecins constitue une entrave à la liberté d'association, qui implique, selon lui, la liberté de ne pas s'associer . Il affirme par ailleurs que la création de l'Ordre des médecins consitue un acte des pouvoirs législatif et exécut'rf belges qui n'a pas seulement pour but d'apporter des restrictions A la liberté d'association, comme l'y autorise le paragraphe 2 de l'article 11, mais qui vise à l'abolition de cette liberté, en violation de l'article 17 de la Convention . C . Quant à une éventuelle violation de l'article 6, § 1, de la Conventio n Selon le Gouvernement défendeur l'article 6, § 1 ne s'applique pas en matiére disciplinaire . Par ailleurs, le droit que l'on pourrait avoir d'exercer une profession, qui n'est même pas garanti en tant que tel par la Convention, ne constitue certainement pas un droit civil, ce d'autant moins qu'il s'agit d'une activité qui touche à l'intérét général . Enfin, à supposer que l'article 6,§ 1 soit applicable, rien ne permet d'affirmer que les procédures devant les Conseil de l'Ordre et la Cour de cassation seraient contraires 8 cette disposition . Le requérant affirme, quant 8 lui, que les conseils provinciaux et d'appel d e l'Ordre des médecins seraient, tant en ce qui concerne leur institution que leur composition et leurs régles de procédure, contraires à l'article 6,§ 1 . La reqête est dirigée contre des décisions et jugements qui retirent (ou sanctionnent le retrait de) l'autorisation d'exercer la profession de médecin au requérant . Ces décisions et jugements sont par conséquent déterminants pour des rapports de caractére civil (contrats de prestations de service dans le cadre de l'exercice d'une profession entre le requérant et des tiers) . Il est dès lors sans importance pour l'application de l'article 6, § 1, de la Convention que ces décisions soient prises par une juridiction administrative ou disciplinaire . La question de savoir si un droit est de caractére civil dépend uniquement de la nature de la demande elle-même et de son objet . (Comm . Eur .D .H . Requéte N° 6232/73, D .R . 2, p . 77 (81) . ) La notion de xdroits et obligations de caractére civiln est une notion autonome qu'il faut interpréter indépendamment des droits internes des Hautes Parties Contractantesn . Les législation et jurisprudence supra-nationales ont la prédominance sur les législation et jurisprudence internes . Ce principe est accepté par la Cour de Cassation belge (Ass . 27 .5 .1971 e .c . Etat belge c/Le Ski - Jurisprudentie over constitutioneel recht, Leuven, 1973) .
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Or, même d'après le systéme juridique belge sont considérés comme droits civils ces droits qui concernent l'intérét des citoyens dans leurs rapports avec d'autres citoyens et avec les pouvoirs publics (Proc .Gén . Ganshof Van der Meersch, Cour Cass . 21 .12 .1956, Pas . 1957, I, 430) . Les garanties de l'article 6, § 1, de la Convention s'étendent donc bien é la procédure disciplinaire en question et concernent toutes les infractions relevées dans la requéte . Dans le cas d'espéce les décisions ont été prises sans base légale faute de code disciplinaire promulgué en bonne et due forme conformément à l'article 15, § 1, de l'arrété royal N° 79 du 10 novembre 1976 ; les conseils de l'Ordre étaient non seulement composés de collégues-concurrents du requérant mais étaient en plus juge et partie ; les débats et même le prononcé des décisions se sont déroulés en huis clos . La Cour de cassation ne connait pas le fond du litige . D . Quant à une éventuelle violation de l'article 10 de la Conventio n Selon le Gouvernement défendeur l'a rt icle 10, indépendamment du fait qu'il n'a jamais été invoqué par le requérant au cours des procédures disciplinaire et pénale (cf . A ci-dessus) n'est de toute maniére pas applicable en l'espèce . Le Gouvernement reléve que le requérant a été frappé d'une mesure de suspension d'une durée de trois mois, non pas pour avoir fait usage de sa liberté d'expression, mais pour avoir fait de la publicité personnelle par la voie de la presse . Le requArant, quant é lui, conteste ce point de vue, considérant qu'il s'est agi, en l'occurence, d'une tentative de la part de l'Ordre d'étouffer sa liberté d'expression . EN DROIT Le requérant prétend que les décisions des organes de l'Ordre des médecins et les procédures afférentes à ces décisions auraient violé les articles 6, § 1, 10 et 11, ce dernier tant pris isolément que combiné avec l'article 17 de la Convention . Il se pose à la Commission la question préalable de savoir si les conditions énoncées à l'article 26 de la Convention sont réunies . A . Quant à l'épuisement des voies de recours interne s 1 . Le requérant sa plaint de la décision rendue à son encontre par le Conseil provincial de l'Ordre des médecins de la Flandre occidentale le 28 octobre 1970 et allégue que l'institution, la composition et la procédure de ce conseil sont contraires à l'article 6, § 1, de la Convention, que la décision incriminée a pour but de l'empêcher de repandre des idées et des informations, contrairement à l'article 10 de la Convention, qu'elle consacre une violation de son droit à la liberté d'association garanti par l'article 11 de la Convention, enfin que la création de l'Ordre des médecins tend à la destruction de la liberté d'association, en contravention à l'article 17 combiné avec l'article 11 de la Convention . La Commission, toutefois, ne s'estime pas appelée à se prononcer sur le point de savoir si la décision incriminée comporte l'apparence d'une violation de l'une ou l'autre des dispositions invoquées par le requérant . En effet, aux termes de l'article 26 de la Convention, ala Commission ne peut étre saisie qu'après l'épuisement des voies de recours internes, tel qu'il est entendu selon les principes de droit international généralement reconnusn . _67 -
En l'espéce, le requérant a, il est vrai, saisi la Cour de cassation d'un pourvoi dirigé contre la décision rendue le 10 mai 1971 par le Conseil d'appel de l'Ordre des médecins de la Flandre occidentale, statuant sur le recours du requérant contre la décision rendue le 23 décembre 1970 par le Conseil provincial de l'Ordre des médecins, laquelle confirmait celle rendue par le même conseil le 28 octobre 1970 . Toutefois, la Cour de cassation a déclaré le pourvoi irrecevable, au motif qu'il avait été introduit sans l'intervention d'un avocat à la Cour de cassation . La Cour de cassation n'ayant donc pu examiner le pourvoi introduit par le requérant, celui-ci n'a pas valablement épuisé les voies de recours internes dont il disposait en droit belge, de sorte que cette partie de la reqéte doit étre rejetée en application de l'article 27, § 3, de la Convention . 2 . Le requérant formule les mêmes griefs en ce qui concerne la décision rendue à son encontre par le Conseil provincial de l'Ordre des médecins de W Flandre occidentale le 30 juin 1971 .
Parmi ces griefs, le requérant allégue la violation de l'article 10 de la Convention en ce que la décision du 30 juin 1971 aurait pour but de l'empêcher de répandre ses idées concernant sa spécialité et de fournir par la voie de la presse, de la radio et de la télévision, des informations concernant le fond du litige qui l'oppose à l'Ordre des médecins ainsi que les décisions rendues à son encontre . Il est vrai que l'article 10 de la Convention reconnait à toute personne le droit à la liberté d'expression . Toutefois, la Commission n'est pas appelée à se prononcer sur le point de savoir si la décision en question comporte l'apparence d'une violation de cette disposition, le requérant n'ayant pas épuisé les voies de recours internes conformément à l'article 26 de la Convention . La Commission reléve, à cet égard, que le requérant a omis de soulever le grief ayant trait à l'article 10, même en substance, devant les instances qui ont eu à connaitre de ses recours contre la décision incriminée . La Commission estime donc que le requérant ne peut dès lors être considéré comme ayant épuisé sur ce point les voies de recours internes dont il disposait en droit belge . De plus, l'examen de l'affaire n'a permis de déceler aucune circonstance particuliére qui aurait pu dispenser le requérant, selon les principes de droit international généralement reconnus en la matiére, d'épuiser les voies de recours internes . Il s'ensuit que le requérant n'a pas satisfait à la condition relative à l'épuisement des voies de recours internes et que sa requête doit être rejetée, sur ce point également, conformément à l'article 27, § 3, de la Convention . 2 . Le requérant allégue, en outre, la violation des articles 6, § 1, 11 et 17 de la Convention, en ce qui a trait à la décision du 30 juin 1971 . En l'espéce, il n'est pas contesté que le requérant a soulevé formellement au cours de cette seconde procédure, et cela jusqu'en cassation, les griefs ayant trait à des violations des articles 6, § 1 et 11 de la Convention . Il importe peu qu'il n'ait pas invoqué devant la Cour de cassation l'article 17, comme le fait observer le Gouvernement défendeur . En effet, le requérant invoque devant la Commission l'article 17 combiné avec l'article 11 et il suffit à cet égard que le requérant ait invoqué devant les instances nationales une violation du droit garanti par l'article 11 . Le Commission est donc d'avis qu'à cet égard le requérant a valablement épuisé les voies de recours internes .
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B . Quant à l'applicabilité de l'article 6, § 1 et de l'article 11 pris isolément ou combiné avec l'article 17 de la Conventio n 1 . Le requérant allègue que l'affiliation obligatoire à l'Ordre des médecins constitue une entrave à la liberté d'association énoncée à l'article 11, § 1, laquelle implique, selon lui, la liberté de ne pas s'associer .
Il affirme par ailleurs que la création de l'Ordre des médecins constitue un acte des pouvoirs législatif et exécutif belges qui n' a pas seulement pour but d'apporter des restrictions é la liberté d'association, comme l'y autorise le paragraphe 2 de l'article 11, mais qui vise à l'abolition de cette liberté, en violation de l'article 17 de la Convention . La Commission est d'avis que ce grief pose des problémes complexes d'interprétation, parmi lesquels, notamment, les suivants : Un premier probléme est soulevé par le Gouvernement défendeur lorsqu'il estime que l'ordre des médecins, étant une xinstitution de droit public ayant pour mission de veiller au respect de la déontologie médicale et au maintien de l'honneur, de la discrétion, de la probité et de la dignité de ses membresn n'est pas une association et qu'il conclut que l'article 11 n'est pas d'application .
Un second probléme pourrait être celui de savoir, dans l'hypothèse où l'on considére que l'article 11 est applicable, si celui-ci garantit la liberté de ne pas s'associer, ainsi que la Commission l'a décidé, dans une seule décision antérieure (Requête N° 4072/69 c/Belgique, Rec . 32, p . 80 (861, Ann . 13, p . 7081 . Enfin, dans la mesure où l'article 11 serait applicable en l'espéce et selon la portée qu'on lui attribue, il y aurait lieu de vérifier si les restrictions apportées par la loi et la réglementation belges au droit de ne pas s'associer peuvent se justifier eu égard au paragraphe 2 de l'article 11 et de l'article 17 .
La Commission est d'avis que ces questions se révélent suffisamment complexes et importantes pour que leur solution doive relever de l'examen du fond de l'affaire et qu'é cet égard la requéte ne peut étre déclarée irrecevable ni comme incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention ni comme étant manifestement mal fondée au sens de l'article 27, § 2, de la Convention . 2 . Le requérant affirme que les conseils provinciaux et d'appel de l'Ordre des médecins seraient, tant en ce qui concerne leur institution que leur composition et leurs règles de procédure, contraires à l'article 6, § 1, de la Convention, aux termes duquel atoute personne a droit à ce que sa cause soit entendue ( . . .) dans un délai raisonnable, par un tribunal ( . . .) qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractére civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matiére pénale dirigée contre elle . . »La Commission est d'avis que ces conseils n'ont pas eu é décider du bien-fondé d'une accusation en matiére pénale dirigée contre le requérant . Elle estime, par contre, que la question se pose de savoir si les organes de l'Ordre des médecins sont ou non appelés à décider de contestations portant sur des droits et obligations de caractére civil comme aussi celle de savoir si la liberté d'expression et le droit d'exercer la profession de médecin doivent i?tre considérés comme ayant ce caractère . au sens de l'article 6 . § 1 , de la Convention . La Commission rappelle que, de jurisprudence constante, elle a jugé que la notion de tdroits et obligations de caractère civibt est une notion autonome «qu'il fau t
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interpréter indépendamment des droits internes des Hautes Parties Contractantes, même si les principes généreux du droit interne . . . doivent nécessairement être pris en considération lors d'une telle interprétation 1RequAte N° 1931/63, Ann . 7, p . 213, Rec . 15, p . 8 (18) ) . Ce principe a été maintenu dans de nombreuses décisions, notamment dans celle du 19 juillet 1968 sur la recevabilité des requêtes N° 3435 à 3438/67, Rec . 28, p . 109 (128), Ann . 11, 111, pp . 601 à 6071, de même que devant la Cour européenne des Droits de l'Homme dans l'affaire Neumeister (cf . publication de la Cour Eur .D .H ., Série A, p . 29) . La Commission fait également référence à sa décision récente, rendue le 27 mai 1975 sur la recevabilité de la requête N° 6232/73, Kônig c/Rép . Féd . d'Allemagne, D .R . 2, p . 77 1811, où les problémes quant à l'applicabilité de l'article 6 . § 1, sont analogues à ceux soulevés dans la présente requête . La Commission estime, à la lumiére d'un examen préliminaire de l'argumentation des pa rt ies, de la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l'Homme Icf . Cour Eur .D .H ., arrêt Ringeisen, Série A, § 94), ainsi que de sa propre jurisprudence, notamment de sa décision sur la recevabilité dans 1'affaire Kbnig c/Rép . Féd . d'Allemagne, que les griefs formulés par le requérant soulévent des questions difficiles à propos de l'applirabilité de l'a rt icle 6, § 1-, de la Convention, en particulier quant é la notion de adroits et obligations de caractére civibr . Elle est d'avis que les problèmes posés par lesdits griefs sont d'une telle complexité qu'il ne saurait être statué à leur sujet qu'aprés un examen au fond . Ces griefs ne peuvent donc pas être considérés comme incompatibles ratione materiae avec les dispositions de la Convention, au sens de l'article 27, § 2 . Ces griefs ne peuvent pas non plus iftre déclarés manifestement mal fondés au sens de l'a rticle 27, § 2, de la Convention, en ce qui concerne les procédures devant les Conseils de l'Ordre incriminées sous l'angle de l'a rt icle 6, § 1 - , de la Convention . Par ces motifs, la Commissio n - Déclare irrecevables les griefs du requérant portant sur la décision rendue à son encontre par le Conseil provincial de l'Odre des médecins de la Flandre occidentale le 28 octobre 1970 ainsi que le grief du requérant selon lequel la décision rendue à son encontre par le même conseil le 30 juin 1971 aurait pour but de l'empêcher de répandre des idées et des informations, contrairement aux droits que lui reconnaît l'article 10 de la Convention ; - Pour le surplus, déclare la requête recevable, tout moyen de fond étant réservé .
(TRANSLATION ) THE FACTS The facts of the case may be summarised as follows : The applicant, of Belgian nationality, was born on 26 April 1929 at Alost (Belgium) . he is a doctor by profession and lives at Knokke-Heist (Belgium) . He is represented before the Commission by Maitre John Bultinck, Barrister at Ghent, by virtue of a power of attorney made out on 28 October 1974 . 1 . On 28 October 1970 the West Flanders Provincial Council of the Medical Association ( rtOrdre des Médecins») debarred the applicant from practising medicine for a period of 6 weeks, on the grounds that an interview he had given to a Belgian newspaper constituted publicity out of keeping with the dignity and honour of the profession .
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The applicant challenged this decision which had been rendered by default . On 23 December 1970 the Provincial Council confirmed its previous decision, the applicant having again failed to appear . The applicant then applied to the Appeals Board of the Medical Association in Brussels, which found his appeal inadmissible on 10 May 1971 . An appeal by the applicant to the Cour de Cassation was declared inadmissible on 7 April 1972, on the grounds that it had been made without the assistance of counsel at the Cour de Cassation . The applicant did not comply with his debarment from practising medecine which, in accordance with the Cour de Cassation's ruling, had taken effect as from 20 May 1972 . On 20 February 1973 he was sentenced by the Furnes Criminal Court ITribunal correctionnel) to 15 days' imprisonment, of which 10 days was in the form of a sentence suspended for 3 years, and a fine of 15,000 Frs (in pursuance of Article 31 of Royal Order N° 79 of 10 November 1967 concerning the Medical Association)' for having practised medicine during the period of his debarment . During the Criminal Cou rt proceedings, the applicant has alleged violations of Art icle 6 .1 and A rticle 11 of the Convention . The applicant appealed and, on 12 September 1973, the Ghent Cou rt of Appeal confirmed the Furnes Criminal Cou rt decision in all its provisions . He then appealed to the Cour de Cassation, which found against him on 25 June 1974 "
2 . On 30 June 1971, the West Flanders Provincial Council of the Medical Association, in the absence of the applicant, again debarred him, this time for a period of 3 months, on the grounds that he had, through the press, publicised the above decisions of the Association's tribunals and his own criticism of them, constituting contempt of the Medical Association . On 30 October 1972, the Appeals Board of the Medical Association confirmed this decision, maintaining the debarment, but without upholding the accusation of contempt .
The applicant then applied to the Cour de Cassation, adducing the same arguments that he had already advanced on appeal, viz : a . The decision appealed against had been made by an organ of the Medical Association, instituted by the Royal Order N° 79 of 10 November 1967 ; this Royal Order made the practice of medicine subject to compulsory membership of the Medical Association and hence to the jurisdiction of the Order's tribunals . Such compulso ry membership and jurisdiction were contra ry to the principle of treedom of association, as guaranteed by A rticle 11 of the Convention and A rt icle 20 of the Belgian Constitution"' • Article 31 of Royal Order No . 79 of 10 November 1967 :"Any physician practising medicine while not entered on the Register of the Association although required to be so or who has been omhted from or struck off such ReOister . or who practises medicine during a period of debarment, shall be liable to the penalties provided for in Anicle 38 .1 111 of Royal Order No . 78 of 10 November 1967 concerning the healing art, the exercise of occupations related to its practice and medical commissions" . '• The reasons steted in this decision are vi rt ually the same as for the decision of 3 May 1974, which will be dealt with below. •••Article 20 of the Belgian Constitution :"Belpians have the right to associate ; this right may not be subject to any preventive measures ."
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The Court rejected this argument, ruling that compulsory registration with an association which, like the Medical Association, is a public law institution whose purpose is to ensure compliance with rules of professional conduct and maintenance of the honour, probity and dignity of its members, cannot be regarded as irreconcilable with freedom of association . b . Articles 92 and 944 of the Belgian Constitution had been violated, in that the decision complained of had been arrived at by a tribunal set up under Royal Order N° 79, which had had to rule on a civil right, the right to practise medicine, whereas Article 92 of the Belgian Constitution reserved the right to try cases involving civil rights to the law courts and Article 94 of the Constitution prohibited the establishment of extraordinary tribunals to deal with such rights .
The Court found that the applicant had been subjected to a disciplinary measure and that disciplinary proceedings did not, in principle, constitute contestations such as may be tried, according to Article 92 of the Constitution, only by the courts of law ( contestations arising out of civil rights) . The Court added that the Councils of the Medical Association had no jurisdiction in regard to contestations the hearing of which is reserved exclusively, under Article 92 of the Constitution, to courts of law and that, accordingly, such Councils were not extraordinary courts, the establishment of which was prohibited under Article 94 of the Constitution . Lastly, the Court observed that Section 1, 8(a) of the Act of 31 March 1967" authorised the Crown to " . . . further the quality and ensure satisfactory provision of health care by means of review and adjustment of legislation governing the practice of the various branches of medicine . . ." and that the legislator had referred inter alia to the Act of 25 July 1938 "establishing the Medical Association", which conferred disciplinary powers on that Association . c . Article6 .1 of the Convention had been breached in that the decision complained of was arrived at without a prior public hearing of the case and by a tribunal composed of doctors, although the applicant was charged with conduct which (assuming the charges to be founded) was such as to harm his colleagues ; such a tribunal composed of colleagues could not be considered impartial within the meaning of Article 6 .1 of the Convention . The Court replied that the Council of the Medical Association had not had to rule on civil rights and that Article 6 did not apply to disciplinary proceedings . The Court rejected the appeal by a decision of 3 May 1974 . 3 . The applicant did not comply with his debarment, which had become final with the Cour de Cassation's decision of 3 May 1974, and was twice-on 16 September and 15 October 1974-sentenced by the Bruges Criminal Court to imprisonment and fines for this reason . He appealed against the first judgment and challenged the second, which had been rendered in absentia . - Article 92 of the Belgian Constrtution Contestations arising out of civil rights come under the esclus'rve iurisdiction of the law courts . " Article 94 of the Belgian Constitution ~ "No tribunal or coun of arbitration may be set up save under a law . No extraordinary commisaions or courts may be set up under any denomination whelspever . " •' Act "granting certain powers to the Crown for the purpose of securinp economic recove rv, acceleration of regional development and stebilisation of the budpetarv balance" .
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Since then, various further proceedings have been brought by the Medical Association, almost entirely in connection with the publicity the applicant has given to his quarrel with the Association and there have also been various criminal proceedings resulting from his refusal to comply with the measures imposed by the Council and Board of the Association . The applicant mentions a third, fourth and fifth set of disciplinary proceedings -one of which has provisionally resulted in two years' debarment from practising medicine-and criminal proceedings which have resulted in prison sentences of one month (suspended) and three months, and substantial fines . He accordingly requests the Commission to give his application their urgent attention . COMPLAINTS 1 . The applicant alleges first breaches of Article 10 of the Convention, on the ground that all decisions by the tribunals of the Medical Association are intended to prevent him from spreading his ideas about his professional speciality and from imparting information through the press, radio and television about the merits of the dispute between him and the Medical Association and the relevant bodies' decisions concerning himself . 2 . He further alleges violations of Article 11, in isolation and in conjunction with Article 17 of the Convention . His argument may be summarised as follows : a . The decisions of the Provincial Council and the Appeals Board of the Medical Association were rendered by bodies set up under Royal Order N° 79 of 10 November 1967 .
The applicant is subject to their jurisdiction by virtue of Article 2 .2 of the same Royal Order, which provides as follows : "Every doctor, in order to be able to practise medicine in Belgium, shall be entered on the Register of the Association . " The Medical Association is an association within the meaning of Article 11 .1 of the Convention . Article 1 .3 of the above-mentioned Royal Order stipulates that the Association "enjoys civil personality in public law" . The applicant considers that compulsory membership of the Medical Association constitutes a restriction of freedom of association, which also implies freedom not to associate . b . He further asserts that this compulsory membership, laid down by Royal Order, that is to say by an act of executive authority, exceeds the limits of the restrictions authorised by Article 11 .2 of the Convention, since neither compulsory membership, nor the combination of physicians in an association constitutes a measure necessary to the protection of health in a democratic society . Such measures exist moreover in Belgian legislation, for example in the provisions of Royal Order N° 79 of 10 November 1967 "concerning medicine, the exercise of occupations related to its practice and medical commissions" . According to the applicant, the establishment of the Medical Association and, more particularly, the obligation to belong to it in no way improve the protection o f _93_
public health and seek only to establish a corporate association which defends its own (primarily material) interests and those of its members and whose operation is contrary to the general interest in a democratic society . c . The applicant not only considers that Royal Order N° 79 and the decisions arrived at by the bodies set up under it violate freedom of association, but also maintains that the very creation of the Medical Association constitutes an act of the Belgian legislative and executive authorities which is not only intended to impose restrictions on freedom of associations, as is authorised under Article 11 .2 of the Convention, but seeks purely and simply to abolish such freedom .
The effect of the establishment of the Medical Association is hence to destroy one of the freedoms recognised by the Convention, or at least to restrict it more greatly than is provided for in the Convention, and hence constitutes a breach of Article 17 . 3 . Lastly, the applicant alleges violation of Article 6 .1 of the Convention in that the Provincial Council and Appeals Board of the Medical Association are contrary to the provisions of this clause as regards both their establishment and their membership or rules of procedure . He argues that, contrary to the rulings of the Belgian courts, the organs of the Medical Association are not merely disciplinary panels, but actual tribunals, which t ry cases involving civil rights and obligations, such as freedom of expression and the right to practise medicine . (The councils may even order a member to be struck off the register which, under Article 38 .1 of Royal Order N° 78 and Article 2 of Royal Order No . 79, entails debarment from practising medicine . ) The provisions of Article 6 must accordingly apply to these tribunals . However, the applicant points out : a. that they are not established by law, but by Royal Order (an act of the executive), whereas Article 6 .1 requires a court established by law ; b . that the provincial councils of the Association are composed of doctors from the same province as the applicant, his own colleagues, who regard themselves as injured parties and hence as his adversaries . Furthertnore, members of the Council are alleged to have personally made declarations hostile to the applicant in public . As regards the Appeals Boards of the Medical Association, these are composed half of doctors and half of professional magistrates . This equi-representative membership by no means guarantees impartiality, however, since half of the Boards members-the doctors who are the applicant's colleagues and competitors-would be biased . The applicant considers moreover that the presence on such a board of one single member whose interest might be contrary to those of the person being tried would be irreconcilable with impartial justice . Furthermore, there is no separation between the persons performing the functions of prosecution, investigation and judgment . All these functions are performed by the same people . The applicant considers that these facts constitute violations of Article 6 .1 of the Convention, which entitles everyone to a fair trial by and independent and impartial tribunal . -9q-
c . that the Councils of the Medical Association meet in ramera (Article 19 of the Royal Order of 6 February 1970 ) , which is contrary to the rule laid down in Article 6 .1 whereby proceedings must be public . The applicant claims provisional damages of one Belgian franc .
PROCEDUR E On 30 May 1975, the Commission decided to forward this application to the Belgian Government with a request, in pursuance of Rule 42, 2 Ibl of its Rules of Procedure, for written observations on the admissibility of the application, mentioning that it had just reached a decision declaring a similar case admissible (Application N° 6232/73, KSnig against Federal Republic of Germany) and that this decision would be forwarded as soon as it had been put in writing and signed by the President . The decision on Application N° 6232/73, Ktinig against Federal Republic of Gennany', was sent to the Belgian Government on 23 September 1975 . The respondent Government' observations of 15 December reached the Secretary of the Commission on 16 December 1975 and were forwarded on 17 December 1975 to the applicant's counsel . On 18 February 1976, the Secretary of the Commission received the applicant's observations dated 15 February 1976 . On 11 March 1976, the Rapporteur examined the application as to its admissibility in the light of the observations by the parties .
The Commission resumed consideration of the admissibility of this application on 20 May and 15 July 1976, but postponed its decision because of deliberations it was conducting at the same time in a case raising similar problems . Consideration of this application was resumed on 2 and 6 October 1976 .
SUBMISSIONS OF THE PARTIE S A.
As regards exhaustion of remedie s
According to the respondent Government, the applicant failed to institute an action in time to set aside Royal Orders N° 78 and 79 of 10 November 1967 and the Royal Order of 6 February 1970, as permitted under the Organic Law of the Council of State . However, he did not fail to contest the legality of the first two of these Orders during the disciplinary and judicial proceedings referred to in his application . In the course of these proceedings, the applicant at no time invoked Articles 10 and 17 of the Convention and the Belgian Government submits that, on this point, he did not exhaust domestic remedies within the meaning of Article 26 of the Convention . The respondent Government concedes that the applicant, during proceedings following his renewed debarment from medical practice on 30 June 1971, did formally enter complaints regarding violations of Article 6 .1 and Article 11 of the Convention . The applicant contests this point of view and maintains that violations of Articles 10 and 17 are explicitly or implicitly referred to by him in various documents . See D .R . 2, p . 77 .
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B . As regards violation of A rt icle 11 in isolation or in conjunction with A rt icle 17 of the Conventio n According to the respondent Government. the application is incompatible with the provisions of the Convention and is without foundation . A rticle 11, which guarantees freedom of association, does not apply in this case . The Medical Association is not an association in the ordina ry sense but, as the Cour de Cassation ruled in its judgments of 3 May 1974 and 25 June 1974, "a public law institution . . . whose purpose is to ensure compliance with the rules of professional medical conduct and to maintain the honour, discretion, probity and dignity of its members" . In order to be able to practice medicine in Belgium, eve ry doctor must be "entered on the register of the Association" (Article 2 of Royal Order N° 79 of 10 November 1967) . This decision was taken because the discipline of the medical profession was a ma tt er of general interest . It can in no way be maintained that the existence or functioning of the Association impai rs freedom of association IArticle 11) . Nor, a fo rtiori, can there be any question in this instance of seeking to destroy such freedom or to restrict it more than is permi tt ed under the Convention (Article 17) . Fu rthermore, it should be pointed out that doctors are free to join or not to joi n any association, including organisations set up to defend their professional interests . The applicant alleges that compulsory membership of the Medical Association constitutes a restriction of freedom of association which, in his view, also includes freedom not to associate . He also maintains that the establishment of the Medical Association constitutes an act by the Belgian legislative and executive authorities which is intended not only to restrict freedom of association, as it is permi tted under A rt icle 11 .2 but to abolish such freedom, in breach of Article 17 of the Convention . C . As regards violation of A rticle 6.1 of the Conventio n According to the respondent Government, A rt icle 6 .1 does not apply to disciplina ry matters . Futhermore, any right to exercise an occupation, which is not guaranteed as such by the Convention, ce rtainly does not constitute a civil right, pa rticularly in the case of an activity affecting the general interest . Lastly, even if A rt icle 6 .1 did apply, there would be no grounds for asse rt ing that proceedings before the Council and Board of the Association and the Cour de Cassation were contra ry to this provision . The applicant maintains that the Provincial Council and Appeals Boards of the Medical Association are contra ry to A rt icle 6 .1 as regards their establishment, their membership and their rules of procedure . The application is directed against decisions and judgments which withdraw lor sanction the withdrawal of) authorisation to practise medicine . These decisions and judgments are accordingly decisive for civil relationships Iservice contracts in connection with the exercise of a profession between the applicant and third parties) . It is accordingly irrelevant, as regards the application of A rticle 6 .1 of the Convention, wether these decisions were taken by an administrative or a disciplina ry
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tribunal . Whether or not a right is civil in nature depends solely on the nature and object of the claim (European Commission of Human Rights, Application N° 6232/73, D .R . 2, p . 82 (86) 1 . "Civil rights and obligations" is an autonomous concept which must be interpreted independently of the rights existing in the law of the High Contracting Parties . Supra-national legislation and case-law take precedence over domestic legislation and court practice . This principle is accepted by the Belgian Cour de Cassation ICass . 27 .5 .1971 : Belgium against Le Ski - Jurisprudentie over constitutioneel recht, Leuven, 1973) . However, even in Belgian law, rights are considered civil rights if they concern citizens' interests in their relations with other citizens and with the public authorities (Pro . Gén . Ganshof Van der Meersch, Cour de Cass . 21 .12 .1956, Pas . 1957, I, 430) . The guarantees stated in Article 6 .1 of the Convention accordingly do extend to the disciplinary proceedings in question and concern all the infringements mentioned in the application . In the case in point, the decisions were taken without legal foundation, in the absence of a disciplinary code promulgated in due form in pursuance of Article 15 .1 of Royal Order N° 79 of 10 November 1967 ; the Council and Board of the Association were not only composed of competitor colleagues of the applicant,but were both judge and party ; the proceedings took place and even the decisions were pronounced in camera . The Cour de Cassation does not examine the merits of a case . D . As regards violation of Article 10 of the Conventio n According to the respondent Government, A rticle 10, regardless of the fact that it was never invoked by the applicant in the course of the disciplinary and criminal proceedings (cf . A . above), does not in any case apply in this instance .
The Government states that the applicant was debarred for 3 months, not for making use of his freedom of expression, but for having sought personal publicity through the press . The applicant contests this viewpoint, maintaining that this was an attempt by the Association to stifle his freedom of expression .
THE LA W The applicant maintains that the decisions by the organs of the Medical Association and the procedures relating thereto violated Article 6 .1, Article 10 and Article 11, the latter both in isolation and in conjunction with Article 17 of the Convention . The Commission has first to decide wether the conditions specified in Article 26 of the Convention are fulfilled . A . As regards exhaustion of domestic remedies 1 . The applicant complains of the decision given against him by the West Flanders Provincial Council of the Medical Association on 28 October 1970 and alleges that the establishment, membership and procedure of that Council are contrary to Article 6 .1 of the Convention, that the decision complained of is intended to prevent him from spreading ideas and information, contrary to Article 10 of the Convention, that it
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constitutes a violation of his right to freedom of association as guaranteed by Article 11 of the Convention, and that the establishment of the Medical Association has the effect of destroying freedom of association, in contravention of Article 17 in conjunction with Article 11 of the Convention . The Commission, however, does not consider itself called upon to pronounce on whether the decision complained of involves an apparent violation of any of the provisions invoked by the applicant . Under Article 26 of the Convention, "The Commission may only deal with the matter after all domestic remedies have been exhausted, according to the generally recognised rules of international law" .
It is true that in this case the applicant did appeal to the Cour de Cassation against the decision rendered on 10 May 1971 by the Appeals Board of the West Flanders Medical Association on his appeal against the decision of 23 December 1970 by the Provincial Council of the Medical Association, which had confirmed its own decision of 28 October 1970 . However, the Cour de Cassation declared his appeal inadmissible, on the grounds that it had been made without the assistance of counsel at the Cour de Cassation . As the Cour de Cassation was thus not able to consider his appeal, the applicant has not properly exhausted all domestic remedies available to him under Belgian law, so that this part of the application has to be rejected in pursuance of Article 27 .3 of the Convention . 2 . The applicant makes the same complaints with regard to the decision made against him by the West Flanders Provincial Council of the Medical Association on 30 June 1971 . • Among them, he alleges violation of Article 10 of the Convention in that the decision of 30 June 1971 was intended to prevent him from spreading his ideas concerning his speciality and from imparting information through the press, radio and television about the merits of the dispute between him and the Medical Association and the decisions made against him . It is true that Article 10 of the Convention guarantees everyone freedom of expression . However, the Commission is not called upon to pronounce on whether the decision in question appears to violate that provision, as the applicant has not exhausted all domestic remedies in pursuance of Article 26 of the Convention . The Commission notes, in this respect, that the applicant omitted to enter any complaint in regard to Article 10, even indirectly, before the bodies trying his appeals against the decision complained of . The Commission considers, therefore, that the applicant cannot be regarded as having exhausted, on this point, the domestic remedies available to him under Belgian law . Furthertnore, no particular circumstance has been brought to light which would have dispensed the applicant, according to the generally recognised rules of international law, from exhausting domestic remedies . It follows that the applicant has not fulfilled the condition of exhaustion of domestic remedies and that his application must be rejected, on this point also, in pursuance of Article 27 .3 of the Convention . 3 . The applicant also alleges violation of Article 6 .1, Article 11 and Article 17 of the Convention, where the decision of 30 June 1971 is concerned . In this case, it is not contested that the applicant did formally complain of violation of Article 6 .1 and Article 11 of the Convention during these second proceedings ,
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up to and including proceedings before the Cour de Cassation . It is of little importance that he should not have referred to Article 17 before the Cour de Cassation, as the respondent Government points out . The applicant has invoked before the Commission Article 17 in conjunction with Article 11, and it is sufficient in this repect that he should have invoked a violation of a right guaranteed by Article 11 before the national courts . The Commission therefore considers that in this respect the applicant has properly exhausted domestic remedies . B . As regards the applicability of Article 6 .1 and Article 11 in isolation or in conjunction with Article 17 of the Conventio n 1 . The applicant alleges that compulsory membership of the Medical Association constitutes a restriction of the freedom of association referred to in Article 11 .1 which, in his submission, also includes freedom not to associate . He further asserts that the establishment of the Medical Association constitutes an act by the Belgian legislative and executive authorities which is intended not only to restrict freedom of association, as is authorised under Article 11 .2, but to abolish such freedom, in violation of Article 17 of the Convention . The Commission considers that this complaint raises complex problems of interpretation, including the following : A first problem is raised by the respondent Government in arguing that the Medical Association, being a"public law institution whose purpose is to ensure compliance with the professional medical code of conduct and to maintain the honour, discretion, probity and dignity of its members", is not an association in the ordinary sense and that Article 11 does not apply .
A second problem might be whether, should Article 11 be found applicable, this Article guarantees freedom not to associate, as the Commission has found in one previous decision (Application N° 4072/69 against Belgium, Coll . 32, p . 80 (86), Yearbook 13, p . 7061 . Lastly, if Article 11 is applicable in the case at issue and depending upon the scope attributed to it, it would have to be established whether the resstrictions made by Belgian law and regulations may be justified in terms of Article 11 .2 and Article 17 . The Commission considers that these questions are sufficiently complex and important to require examination of the merits and that in this respect the application cannot be declared inadmissible neither as incompatible ratione materiae with the provisions of the Convention, nor as being manifestly ill-founded, within the meaning of Article 27 .2 of the Convention . 2 . The applicant asserts that the Appeals Board of the Medical Association are, alike as regards their establishment, their membership and their Rules of Procedure, contrary to Article 6 .1 of the Convention, according to which "everyone is entitled to a . . . hearing within a reasonable time by a . . . tribunal, in the determination of his civil rights and obligations or of any criminal charge against him" . The Commission considers that the Council and the Board were not required to rule on the merits of a criminal charge against the applicant .
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Itdoes consider, however, that the question arises of whether or not the orqans of the Medical Medical Association are called upon to rule on matters regarding civil rights and obligations and of whether freedom of expression and the right to practise medicine may be regarded as such, within the meaning of Article 6 .1 of the Convention . The Commission points out that it has consistently maintained that "civil rights and obligations" is an autonomous concept, which must be interpreted independently of rights existing in the law ot the High Contracting Parties, even though the general principles of domestic law . . . must necessarily be taken into consideration in any such interpretation" (Application N° 1931/63, Yearbook 7, p . 213, Coll . 15, p . 8(13) 1 . This principle has been upheld in numerous decisions, including that of 19 July 1968 on the admissibility of Applications N° 343 5-3438/67, Coll . 28. p . 109 (128), Yearbook 11 111, pp .600- 6061, and before the European Court of Human Rights in the Neumeister case (cf . publications of the European Court of Human Rights, Series A, p . 29 ) .
The Commission also refers to its recent decision, given on 27 May 1975, on the admissibility of Application N° 6232/73, Kiinig against Federal Republic of Germany, D .R . 2, p . 82 (861, where the problems of the applicability of Article 6 .1 are similar to those raised in the present application . The Commission considers in the light of a preliminary examination of the submissions of the parties, the case law of the European Court of Human Rights (cf . European Court of Human Rights, Ringeisen judgment, Series A, paragraph 94), and of its own previous practice, particularly its decision on admissibility in the case of Kiinig against Federal Republic of Germany, that the complaints made by the applicant raise difficult questions regarding the applicability of Article 6 .1 of the Convention, particularly as regards the notion of "civil rights and obligations" . It considers that the problems raised by these complaints are of such complexity that no ruling can be made on them without an examination of the merits . These complaints accordingly cannot be regarded as incompatible ratione materiae with the provisions of the Convention, within the meaning of Article 27 .2 . Neither can these complaints be declared manifestly ill-founded within the meaning of Article 27 .2 of the Convention, as regards proceedings before the Council and Board of the Association, as complained of with reference to Article 6 .1 of the Convention . Now, therefore, the Commissio n - Declares inadmissible the applicant's complaints concerning the decision given against him by the West Flanders Provincial Council of the Medical Association on 28 October 1970 and his complaint that the decision given against him by the same Council on 30 June 1971 was intended to prevent him from spreading ideas and information, in breach of the rights guaranteed under Article 10 of the Convention ; - Declares the remainder of the application admissible, without prejudice to the merits .
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