| SCHIESSER c. SUISSE

APPLICATION/REQUETE N° 7710/76 Friedrich SCHIESSER v/SWITZERLAND Friedrich SCHIESSER c/SUISS E
DECISION of 12 July 1977 on the admissibility of the applicatio n DÉCISION du 12 juillet 1977 sur la recevabilité de la requêt e
Article 5, paragraph 3 of the Convention : Is the District Artorney I Bezirksanwaltl of the Canton of Zürich an "officer authorized by law to exerclse judicial powe/" ? Application declared admtssible .
Artic%5, paragraphe 3, de la Convention : Le procureur de district 18ezirksanwaltl, dans /e canton de Zurich, est-il un x magistrat habilité par la loi à exercer des fonctions judiciaires » ? Requére déclarée recevable .
( /ran çais : voirp .245)
THE FACTS
The applicant' is a Swiss citizen who is under the strong suspicion of having committed or attempted to commit a series of aggravated thefts . He recognises that there are circumstances justifying his being suspected . On 5 April 1975 the applicant, who had been fleeing and had given himself up, was remanded in prison (Untersuchungshatt) on the authority of an order given on the same day by the District Attorney (Bezirksanwaltschaft) in Winterthur According to the District Attorney there was danger that the applicant might suppress evidence (Kollusionsgefahr, see Sect . 49a the Ziirich StPO = Code of Criminal Procedure) . The applicant's appeal (Rekurs) against this order was rejected by the Prosecutor IStaatsanwaltschaftl of the Canton of Zurich on 13 April 1976 . The Prosecutor stated that there were strong reasons to suspect the applicant and that the investigations had not yet been terminated . According to the Prosecuto r ' The applicanr is represented practising in Zurich .
before the Commission by Mr Edmund Schônenberper, a barrister
-238-
there was a danger that the applicant might abscond as he had no fixed abode in Switzerland . In addition, it appeared that he might suppress evidence . The applicant appealed against this decision to the Swiss Federal Court (Schweizerisches Bundesgericht) alleging a violation of Art . 4 of the Federal Constitution as well as Art . 5(1 ) Icl and (3) of the Convention . He stated that the finding that he might suppress evidence was arbitrary . Furthermore, he was of the opinion that the District Attorney was not an officer authorised by law to exercise judicial powers within the meaning of Art . 5 (3) of the Convention . By order of 20 April 1976 the President of the Prosecution Chamber (Anklagekammer) of the Court of Appeal (Obergericht) of the Canton of Zurich ordered that the applicant should remain in prison until 18 May 1976 . An appeal against this decision was to no avail . A further appeal Istaatsrechtliche Beschwerde) was rejected by the Federal Court on 25 May 1976 . On 14 July 1976 the Federal Court rejected the appeal against the abovementioned decisions of the prosecuting authorities . The Court pointed out that the order of the District Attorney remanding the applicant in prison was limited to the period from 5 to 18 April 1976 and that prolongations could only be ordered by the Chamber of Prosecution of the Court of Appeal . Nevertheless the Court admitted the appeal because it considered that it raised an important issue under Art . 5(3 ) of the Convention . As to the merits, the Court confirmed that there were reasons to believ e
that the applicant might suppress .evidence if he were released . The Court furthermore stated that there was no violation of Art . 5(1 ) (c) of the Convention as it was undisputed that there were circumstances giving rise to the strong suspicion that he might have committed theft . The Court finally rejected the argument that there had been a violation of Art . 5(3 ) of the Convention . Having regard to the interpretation of this provision in various commentaries to the Convention, the Court stated that the main criteria to decide whether or not an officer exercised judicial power within the meaning of this provision was the question whether or not this officer acted independently of other State powers, other organs exercising judicial functions and interest groups in public life . In the opinion of the Court Art . 5 131 of the Convention does not refer to judicial power in the sense of the term "judge" but speaks more generally of an officer authorised by law to exercise judicial power . In the opinion of the Federal Court this can only be understood to include the exercise of judicial power by administrative organs . Therefore, it is not the organisational position but the function exercised which is decisive under Art . 5 (3) of the Convention . The exercise of judicial power as well as the exercise of administrative tasks by one and the same person is in principle not excluded, so long as the independence of the officer in question is not touched upon insofar as his judicial power is concerned .
- 239 -
In support of this interpretation the Federal Court also pointed out that, contrary to the wording in paragraph 3 of Art . 5 of the Convention, drafters used the term "court" in paragraphe 4 of this Article and the term "independent and impartial tribunaP" in Art . 6(1 ) of the Convention . As regards the competences of the District Attorney the Court stated that he is both an investigation authority (Ermittlungs- und Untersuchungsbehdrdé ") under the direction of the Prosecutor as well as prosecuting authority in cases before a single judge or the District Court . In the present case, the Court pointed out that the District Attorney had only acted as an investigation authority . According to Section 31 StPO, the District Attorney, when performing the function of an investigation authority, has the duty to collect all evidence regardless of whether it was in favour of the defence or in favour of the prosecution . The investigation therefore does not unilaterally aim at an indictment but does not exclude the possibility of discharging the suspected person This task of the District Attorney is thus comparable to that of the investigation judge . It was therefore of no importance that the District Attorney was also an administrative authority, because in the proceedings in question he exercised only his judicial function . The fact that District Attornies are elected by the people-Section 99 (3) GVG ' -also whowed, in the opinion of the Federal Court, that compared to other executive and administrative organs, they enjoyed a certain independence . The Court also found that no imponance can be attached to the fact that the District Attorney carried out an investigation under the supervision of the Public Prosecutor in that the Public Prosecutor also exercised judicial power while the case is being investigated . Only when the indictment has been filed does the Public Prosecutor become a party in the criminal proceedings then pending before a court .
COMPLAINT S The applicant alleges a violation ol Art . 5 ( 3) of the Convention . He points out that District Attorneys are either elected by the people or appointed by the government of a Canton . In cases where there are several District Attorneys, it is the Government which establishes-at the request of the Public Prosecutor- executive rules (Geschaftsordnung) or appoints one or several directors and it necessary a deputy . The Government also gives directives with regard to the functioning of the Office of the District Attorney (see Sections 99 et seq Zürich GVG) . Consequently, the District Attorneysareexercising exclusively administrative power . A District Attorney is, according to Section 93 GVG, a prosecuting authority (Anklagebehi5rde) and therefore a party in criminal proceedings . While judges in all Convention States have to have certain qualifications, every citizen can be elected District Attorney regardless of his education an d ' Gericht6veAassunpepesetx = Judicature Act
- 240 -
professional training . According to the general practice the post of District Attorney is given to young lawyers who have just passed their examinations and have only had a short period of apprenticeship with a court but do not have sufficient experience to carry out a criminal investigation . Therefore, the District Attorney often only has a formal role . He forms part of the police apparatus and leaves the investigation to the police . The District Attorney is, like the Public Prosecutor, always under the pressure to reach a positive result in a criminal case . Therefore, so the applicant argues, these authorities have the tendency to take the first suspect they can get hold of . They then make him the author of the criminal act which has to be investigated . The applicant further argues that detention on remand is-like torture in former times-a means of bringing a suspect to confess . He therefore concludes that it is illegal that the prosecution authorities have the competence to decide on the imprisonment of a suspected person . He finally points out that in other Convention Stales the decision as to whether a suspect is to be kept in detention on remand is always made by a judge .
Proceedings before the Commissio n The Commission decided on 28 February 1977 to communicate the case to the Swiss Government for observations on admissibility . The respondent Government were consequently invited to submit their observations before 26 April 1977 . The observations were sent on that date, received on 29 April 1977 and the applicant was invited to reply before 25 May 1977, and his observations in reply were received on that date .
Respondent Government's Obse rvations on admissibility The complaint under Art . 5 (3) of the Convention is considered to be manifestly ill-founded . In order to judge the scope of Art . 5 (3) of the Convention, it was first necessary to assume that there is a basic difference between the requirements of Art . 5 (4) and Art . 6 (1) of the Convention on the one hand, and the provision concerned in this case . Whilst Art . 5 (4) and also Art . 6 (1) of the Convention expressly required a hearing by a "tribunal", Art . 5 (3) of the Convention referred to a judge "or other officer authorised by law to exercise judicial power" . This less far-reaching wording would not have been chosen if what was required of the "judge" under Art . 5 (3) of the Convention was the same as that required of the "tribunal" in pursuance of Art . 5 (4) and Art . 6 (1) of the Convention . It must therefore be concluded that, unlike the last two provisions, Art . 5 (3) ot the Convention does not specifically call for a decision on detention by a person who is formally part of the judicial organisation . It was sufficient for the decision to be taken by a person who is formally incorporated into the administration, but who has been authorised to exercise judicial power and who has judicial independence when performing his function .
- 241 -
Art . 5 131 of the Convention was clearly intended to prevent an accused person from being interrogated by junior officials depending on instructions, particularly the judicial police . The object of the hearing was to protect the individual from wrongful arrest and detention . For that reason Art . 5 (3) of the Convention stipulated that the hearing should not be conducted by the police . It was equally necessary that the competent authority at the hearing should be in law and in fact independent of instructions from the administration and that, particularly with regard to the criminal proceedings which are about to take place, the aulhority should have the necessary professional knowledge and competence . If these requirements were satisfied, then there could be no doubt that the guarantee aimed al in Art . 5 (3) of the Convention is satisfied and the authority concerned could be regarded as an organ within the meaning of this provision . The function of the Zurich District Attorney when hearing a detained person within the meaning of Art 5 131 of the Convention was that of a judge . The fact that the District Attorney came formally under the Public Prosecutor's Office and the latter, in its turn, came formally under the Department of Justice, does not in itself affect his function as a judge . It was obvious that, according to the situation in Zürich law and practice, the District Attorney could not be described as a police organ . Insofar as the District Attorney came under supervisory authorities it had to be stated that these authorities very rarely use their right to issue instructions and il was generally agreed in doctrine that such rights are kept within the principle of legality ILegallti3tsprinzipl i .e . oversight concerns only a check to establish whether the junior authorities are carrying out their legal functions, and not how this is done . Thus, the sphere of decision which constitutes the essence of the activities of an investigating judge was above the influence of the Executive . The District Auorney exercised judicial authority at the investigating stage and this could be summed up very clearly by stating that he is required under Section 31 of the Code on Criminal Procedure IStPOI to establish incriminating and exculpatory facts with equal care . It should also be added that ordinary District Attorneys were elected by the people The fact that special District Attorneys were appointed by the Cantonal Government could certainly not be construed as evidence of a lack of independence . Art . 5 (3) of the Convention was not violated by the fact that under Zürich law the District Attorney performs both the function of decision within the meaning of this provision, and that of prosecution . It had to be pointed out that criminal procedure takes place in different phases which must be separated functionally and in which all the organs responsible for prosecution perform different functions . Section 178 111 of the Code on Criminal Procedure IS1PO11 clearly stated that the District Attorney's Office only becomes a prosecuting authority at the trial . Furthermore, the position of the District Attorney as a prosecuting authority at the trial was of minor importance and usually restricted to drawing up the indictment and not to the personal presentation of the indictment before the Court .
- 242 -
However, even if such a dual function might constitute a violation of Art . 5(3) of the Convention, in the case at issue the applicant's rights would not have been interfered with, as in his case the indictment was drawn up by the Public Prosecutor's Office after the criminal investigation had been carried out by the District Attorney's Office . As regards the professional competence of District Attorneys, it had to be stated that most of them have already been employed in the Zürich legal profession for years or decades . Before they were elected, many District Attorneys undergo practical training as assessors (assistant clerks of the court) for about one yeat in a court, and then for a while as deputy clerks of the court in their own right . Other District Attorneys sometimes underwent other forms of practical training in the legal profession, private industry or the administration, and subsequently enter criminal law practice because they have an interest in it . Applicant's reply to the respondent Government's obse rv ations on admissibility The applicant denies that there is any fundamental difference between Art . 5 (3) of the Convention on the one hand and Arts . 5 (4) and 6 (1) on the other . He points out that in both cases the idea of a"judgé' or of "judicial" power is involved . The terms that matter are "judge", "court" and "judicial" . AII these have the same meaning : a State organ independent of the Executive and of the parties . Independence of the Executive involved personal and substantial independence of the Government . Personal independence was primarily a matter of position in the State organisation and also dependent on whether the official concerned is in all his actions subject to instructions, i .e . on the extent to which his conduct in a particular case can expose him to the Executive's reactions, and this must of course be judged by the legal situation, not by the factual circumstances . The Ziirich District Attorney was quite clearly and unambiguôusly one of the "administrative organs of prosecution" . It was he who directs the police to arrest a suspect and bring him before him . Art . 5 (3) of the Convention made it quite clear that the prisoner is to be brought before an impartial judge or other officer authorised by law to exercise judicial power who is not involved in the criminal investigation . It was convenient for the District Attorney to have the suspect near at hand in the District prison, and so the decision should not be taken by the District Attorney himself . The District Attorney was no more than a subordinate official bound by instructions . Even if, as was alleged by the respondent Government, such instructions were rarely given this altered nothing . Independence must always be complete, it was not divisible . The District Attorneys subordinate position was in itself sufficient reason why he could not be described as an officer authorised to exercise "judicial" power . It was a fundamental misuse of the terms "judge" and "judicial" to apply them to a person who at a later stage in the same proceedings climbs down fro m
- 243 -
the bench and mounts the bar . The respondent Government's opinion that it was enough, in order for an officer to be able to exercise judicial power in accordance with the Convention, that he should not form part of the police, was based on a false premise . The intention was not primarily that he should not form part of the pollce but that he should not be dependent on the Executive, and that it makes no difference whether such dependence is personal or substantial . It was also immaterial that in the present case it was not the District Attorney's Department itself but the Public Prosecutor's Office, its superior authority, that represented the prosecution . In this case the District Attorney's Department was an investigating organ at the service of the Public Prosecutor's Office, in other words its assistant . The requirement of Section 178 121 of the Code on Criminal Procedure (StPO)) that even at the stage of preparing the indictment the District Attorney must not use only the facts that tell against the suspect but must also give consideration to those in his favour was of no significance whatsoever In the last resort . Such a provision existed at the time of the Inquisition and has remained a pious hope throughout the centuries . When it is the case, as here, that most countries of Europe with a traditional constitutional approach laid down very specific requirements for the character and professional qualifications of persons to be appointed to judicial office, then this practice in the Contracting States must have a bearing on the question who can be considered for the post of "judge" at all within the meaning of the Convention . The applicant concludes that as long as the District Attorney who has to conduct the investigation was allowed to take his own decisions on detention being under the pressure to bring his investigation of a crime to a successful conclusion, there was a real danger that he would wrongly arrest a suspect and try, by ordering his detention, to induce him to confess He challenges the admissibility of detention being ordered by a person with such a direct interest in it as the District Attorney seems to have .
THE LA W The applicant complains that after his arrest he was brought before a District Attorney who ordered his detention on remand . He invokes Art 5 (3) of the Convention according to which everyone arrested in accordance with the provisions of para (1) Icl of this Article shall be brought promptly before a judge or other officer authorised by law to exercise judicial power . In the applicant's opinion the District Attorney cannot be considered to be an "officer authorised by law to exercise judicial power . " The applicant has exhausted domestic remedies and respected the six months time limit (Art . 26 of the Convention) .
_2Gq_
With regard to the question whether under Art . 27 (2) the application is inadmissible as being manifestly ill-founded, the Commission finds that the complaint raises questions of law and facts under Art . 5 (3) of the Convention which are also of a general interest for the application of the Convention . Having carried out a preliminary examination of the information and arguments submitted by the parties, the Commission considers that the determination of these questions must depend upon an examination of the merits . Consequently the application cannot be declared manifestly ill-founded within the meaning of Article 27, paragraph (2) of the Convention .
For ihese reasons the Commissio n DECLARES ADMISSIBL E
and retains the application without in any way prejudging the merits of the cas e
(TRADUCTION) EN FAIT Le requérant', ressortissant suisse, est fortement soupçonné d'avoir commis ou tenté de commettre une série de vols qualifiés . Il reconnait que certaines circonstances justifient les soupçons portés contre lui . Le 5 avril 1975, le requérant, qui, aprés avoir été en fuite, s'était constitué prisonnier, fut placé en détention préventive (Untersuchungshaft) en exécution d'une ordonnance rendue le même jour par le procureur de district (Bezirksanwaltschaft) de Winterthur . Selon le procureur de district, il y avait risque que le requérant fasse disparaitre des preuves (Kollusionsgefahr, voir art . 49a du Code de procédure pénale zurichois - Strafprozessordnung) . Le recours (Rekurs) formé par le requérant contre cette ordonnance fut rejeté par le procureur général IStaatsanwaltschaftl du canton de Zurich le 13 avril 1976 . Le procureur général déclara qu'il y avait de fortes raisons de soupçonner le requérant et que l'enquête n'était pas encore terminée . Selon le procureur général, il y avait risque que le requérant prenne la fuite car il n'avait aucun domicile fixe en Suisse . En outre, il semblait qu'il pût faire disparaitre des preuves . Le requArant est reprhentA devant la Commission par Me Edmund Schônenberp, avocat A Zurich .
- 245 -
Le requérant recourut contre cette décision auprès du Tribunal fédéral suisse ISchweizerisches Bundesgerichtl alléguant une violation de l'article 4 de la Constltution fédérale ainsi que de l'article 5, par . 1 Icl et par 3 , de la Convention II alléguait que la conclusion selon laquelle il risquait de faire disparaître des preuves était arbitraire De plus, il soutenait que le procureur de district n'était pas un magistrat habilité par la loi à exercer des fonctions judiciaires . au sens de l'article 5 , par . 3, de la Convention . Par ordonnance du 20 avril 1976, le président de la chambre d'accusation IAnklagekammerl de la cour d'appel (Obergericht) du canton de Zurich ordonna le maintien de la détention du requérant jusqu'au 18 mai 1976 Un recours contre cette décision fut rejeté . Un recours de droit public Istaatsrechtliche Beschwerdel fut rejeté par le Tribunal fédéral le 25 mai 1976 . Le 14 juillet 1976, le Tribunal fédéral rejeta le recours formé contre les décisions précitées du parquet . Le Tribunal souligna que l'ordonnance du procureur de district plaçant le requérant en détention préventive se limitait à la période allant du 5 au 18 avril 1976 et que des prolongations ne pouvaient étre ordonnées que par la chambre d'accusation de la cour d'appel . Néanmoins, le Tribunal déclara le recours recevable au motif qu'il soulevait un probléme important sous l'angle de l'article 5, par . 3, de la Convention . Au fond, le Tribunal fédéral confirma qu'II y avait des raisons de croire que le requérant risquait de faire disparaitre des preuves s'il était mis en liberté . Le Tribunal fédéral estima en outre qu'il n'y avait pas violation de l'article 5, par . 1 (c), de la Convention car, indiscutablement, es circonstances permettaient de soupçonner fortement le requérant d'avoir commis des vols . Enfin, le Tribunal fédéral rejeta le grief tiré d'une violation de l'article 5, par 3, de la Convention . Se référant à l'interprétation de cette disposition donnée dans divers commentaires de la Convention, le Tribunal fédéral estimait que la question essentielle à trancher pour dire si un magistrat exerçait ou n'exerçait pas des fonctions judiciaires, au sens de cette disposition, était celle de savoir si ce magistrat agissait indépendamment des autres pouvoirs publics, des autres organes exerçant des fonctions judiciaires et des groupes d'intérèt politique . Selon le Tribunal, l'article 5, par 3, de la Convention ne se limite pas aux fonctions judiciaires exercées par un u juge n à proprement parler mais utilise le terme plus général de personne habilitée par la loi à exercer des fonctions judiciaires . De l'avis du Tribunal fédéral, ce terme doit être compris comme visant l'exercice de fonctions judiciaires par des organes administratifs . C'est pourquoi ce n'est pas la position de l'intéressé dans l'organisation judiciaire qui est déterminante du point de vue de l'article 5, par . 3, de la Convention, mais la fonction exercée par lui L'exercice de fonctions judiciaires et de fonctions administratives par une seule et même personne n'est pas exclu en principe, pour autant que l'indépendance de la personne en question n'en soit pas affectée, en ce qui concerne ses fonctions judiciaires .
- 246 _
A l'appui de cette interprétation, le Tribunal fédéral reléve également que, contrairement à ce qui est écrit au paragraphe 3 de l'article 5 de la Convention, les rédacteurs avaient employé le terme de « tribunal » au paragraphe 4 de cet article et l'expression « tribunal indépendant et impartial » de l'article 6, par . 1, de la Convention . Quant aux compétences du procureur de district, le Tribunal fédéral déclarà que celui-ci est en même temps une autorité d'instruction IErmittlungs-und Untersuchungsbehdrdel, sous la direction du procureur général, et une autorité de poursuite dans les affaires portées devant le juge unique ou le tribunal de district . Le Tribunal fédéral souligne que, dans la présente affaire, le procureur de district a agi uniquement comme autorité d'instruction . Selon l'article 31 du code de procédure pénale, le procureur de district, dans l'exercice de ses lonctions d'instruction, a le devoir de rassembler tous les éléments de preuve, qu'ils soient en faveur de la défense ou en faveur de l'accusation . L'enquéte ne vise donc pas unilatéralement à accuser la personne soupçonnée et n'exclut pas la possibilité d'établir son innocence . Ce devoir du procureur de district est donc comparable à celui du juge d'instruction . En conséquence, il est sans importance que le procureur de district ait également des fonctions administratives, car dans la procédure en question il n'a exercé que ses fonctions judiciaires . Le fait que les procureurs de district soient élus au suffrage universel (art . 99 (3) de la loi sur l'organisation judiciairel' montre également, aux yeux du Tribunal fédéral, qu'ils jouissent d'une certaine indépendance par comparaison avec les autres organes exécutifs et administratifs . Le Tribunal fédéral a aussi jugé sans importance que le procureur de district conduise l'instruction sous la surveillance du procureur général, lequel exerce également des fonctions judiciaires pendant l'instruction . Ce n'est qu'après dép6t de l'acte d'accusation que le procureur général devient partie au procés pénal dés lors pendant devant un tribunal . GRIEF S Le requérant allégue une violation de l'article 5, par . 3, de la Convention . II signale que les procureurs de district sont soit élus au suffrage universel, soit nommés par le Gouvernement cantonal . Lorsqu'il y a plusieurs procureurs de district, c'est le Gouvernement qui fixe à la demande du procureur général - les instructions de détail IGeschïftsordnungl et qui nomme un ou plusieurs procureurs chefs et, si besoin est, un substitut . Le Gouvernement donne également des directives quant au fonctionnement des parquets de district (voir articles 99 et suivants de la loi sur l'organisation judiciaire zurichoise) . En conséquence, les procureurs de district exercent exclusivement des fonctions administratives . Le procureur de district est, selon l'article 93 de la loi sur l'organisation judiciaire, une autorité de poursuite (Anklagebehbrde) et il est donc panie au procés pénal . Gerichtsverfassun9sGesetz - Judicature Act .
- 247 -
Alors que les juges, dans tous les Etats parties à la Convention, doivent posséder certaines qualifications, tout citoyen peut étre élu procureur de district, quel que soit son niveau d'études et sa formation professionnelle . En pratique, le poste de procureur de district esi généralement confié à de jeunes juristes qui vienneni de passer leurs examens et qui, n'ayant effectué qu'un bref stage auprés d'un tribunal, n'ont pas l'expérience voulue pour diriger une instruction . C'est pourquoi le procureur de district n'a, dans bien des cas, qu'un rôle de pure forme . II fait partie de l'appareil de la police et laisse à celle-ci le soin de mener l'enquête . Le procureur de district est, tout comme le procureur général, impatient d'arriver à un résultat positif dans une affalre pénale C'est pourquoi, de l'avis du requérant, ces autorités ont tendance à s'attacher au premier suspect qui leur tombe sous la main et en font l'auteur du délit sur lequel porte l'enquète . Le requérant fait également valoir que la détention préventive est, comme l'était jadis la torture, un moyen d'amener le suspect à avouer . Il est donc contraire au droit que les autorités de poursuite soient habilitées à ordonner la détention d'un suspect . II signale enfin que dans les autres Etats parties à la Convention, c'est toujours A un juge qu'iI appartient de décider si un suspect doit être placé en délention préventive . Procédure devant la Commissio n La Commission a décidé le 28 février 1977 de communiquer la requête au Gouvernemem suisse pour recuelllir ses observations sur la recevabilité . Le Gouvernement défendeur a été invité à les soumettre avant le 26 avril 1977 . Envoyées à cette date, elles ont été reçues le 29 avril 1977 et le requérant a été invité à y répondre avant le 25 mai 1977 , ses observations en réponse à celles du Gouvernement ont été reçues à cette date .
Observations du Gouvernement défendeur sur la recevabilit é Le grief relatif à l'article 5, par . 3, de la Convention est considéré comme manifestement mal fondé . Afin de juger de la portée de l'article 5, par . 3, de la Convention, il faut partir de la considération qu'il y a une différence fondamentale entre les exigences de l'article 5, par . 4 et de l'article 6, par . 1, de la Convention d'une pari, et la disposition en cause dans la présente affaire d'autre part . Alors que l'article 5, par . 4, comme l'article 6, par . 1, de la Convention, requièrent expressément une comparution devant un « tribunal », l'article 5, par . 3, de la Convention se référe à un juge u ou un autre magistrat habilité par la loi à exercer des fonctions judiciaires n Ce libellé moins contraignant n'aurait pas été choisi si ce qui étart requis du « juge » en application de l'article 5, par . 3, de la Convention était identique à ce qui est requis du a tribunal », selon les articles 5, par . 4 et 6, par 1, de la Convention . II faut donc en conclure que, contrairement é ces deux derniéres dispositions, l'article 5, par . 3, de la Convention ne requiert pas spécifiquement que la décision relative à la détention soit prise par une personne appartenan t
- 248 -
formellement au pouvoir judiciaire . Il suffit que cette décision soit prise par une personne qui fait partie formellement de l'administration, mais qui a été habilitée à exercer des fonctions judiciaires et qui jouit de l'indépendance lorsqu'elle exerce ces fonctions . L'article 5, par . 3, de la Convention a nettement pour but d'empêcher qu'un accusé ne soit interrogé par des fonctionnaires subalternes agissant sur instructions, en particulier par la police judiciaire . L'objet de la comparution est de protéger l'individu contre toute arrestation ou détention abusive . C'est pour cette raison que l'anicle 5, par . 3, de la Convention stipule que l'audition ne doit pas avoir lieu devant la police . II faut également que l'autorité procédant à l'audition soit en droit et en fait indépendante d'éventuelles instructions de l'administration et que, particuliérement en ce qui concerne la procédure pénale qui débute, cette autorité ait les connaissances et la compétence professionnelles nécessaires . Si ces conditions sont satisfaites, il ne peut y avoir de doute que les garanties visées à l'article 5, par . 3, de la Convention sont accordées et que l'autorité en question peut être considérée comme correspondant au sens de cette dispostion . La fonction du procureur de district de Zurich, lors de l'audition d'une personne détenue, conformément à l'article 5, par . 3, de la Convention, est celle d'un juge . Le fait que le procureur de district dépende officiellement du procureur général et ce dernier, à son tour, du Département de la Justice, n'affecte pas, en soi, sa fonction de juge . Il est clair que, vu la situation qui prévaut en droit et en pratique à Zurich, le procureur de district ne peut être décrit comme étant un organe de la police . S'il est vrai que le procureur de district dépend de certaines autorités, il faut noter que celles-ci font trés rarement usage de leur droit de donner des instructions et la doctrine considére d'une façon générale que ce droit doit rester dans les limites du principe de la légalité (Legalitàtsprinzip) c'est-à-dire que la surveillance doit consister uniquement à s'assurer que les organes subordonnés exercent effectivement leurs fonctions juridiques, et non comment ils les exercent . Par conséquent, la sphére de décision qui constitue l'essence des activités d'un juge d'instruction échappe à l'influence du pouvoir exécutif . Le procureur de district exerce un pouvoir judiciaire lors de la phase de l'instruction, comme le résume trés clairement l'article 31 du code de procédure pénale IStP01, qui lui fait obligation d'établir avec un soin égal les faits incriminants et les faits disculpants . Il convient également d'ajouter que les procureurs de district ordinaires sont élus au suffrage universel . Le fait que les procureurs de district extraordinaires sont nommés par le Gouvernement cantdnal ne peut certainement pas être présenté comme une preuve d'absence d'indépendance . L'article 5, par . 3, de la Convention n'a pas été violé par le fait qu'en droit zurichois le procureur de district assume à la fois la fonction de décision visée par cette disposition et celle d'autorité de poursuite . Il faut souligner que la procédure générale se déroule en plusieurs phases fonctionnellement distinctes et dans lesquelles tous les organes .de la poursuite exercent des fonctions différentes . L'article 178, par . 1, du code de procédure pénale IStPOI indique clairement qu e
- 249 -
le parquet de district ne devlent autorité de poursuite qu'au moment du procés En outre, la position du procureur de district en tant qu'autorité de poursuite lors du procés est d'importance mineure et se limite généralement à rédiger l'acte d'accusation et non à le présenter personnellement devant le tribunal . Enfin, même si cette double fonction pouvait constituer une violation de l'article 5, par . 3, de la Convention, il n'aurait pas été porté atteinte aux droits du requérant dans la présente affaire, car, dans son cas, l'acte d'accusation a été rédigé par le parquet du procureur général, aprés que l'instruction eut été menée par le parquet de district . En ce qui concerne la compétence professionnelle des procureurs de district, il faut relever que la plupart d'entre eux exercent une profession juridique à Zurich depuis des années ou des décennies . Avant d'être élus, nombre de procureurs de district ont suivi une formation pratique en tant qu'assesseurs Igretfiers adjoints du tribunall pendant environ un an dans un tribunal, et ensuite durant un certain temps, en tant que suppléants responsables du greffier du tribunal . D'autres procureurs de district ont suivi parfois d'autres formes de formation pratique au sein de la profession juridique, dans l'industrie prlvée ou dans l'administration, et se sont tournés ultérieurement vers la pratique du droit pénal parce que ce domaine les intéressait . Réponse du requérant aux observations du Gouvernement défendeur sur la recevabilité Le requérant conteste qu'il y ait une différence fondamentale entre l'article 5, par . 3 . de la Convention d'une part, et les articles 5, par . 3, et 6, par . 1 de l'autre . II fail remarquer que dans l'un et l'autre cas, l'idée d'un « juge » ou d'un pouvoir « judiciaire n est présente . Les termes importants sont « juge ri, « tribunal » et « judiciaire » Tous ces termes ont le même sens : ils visent un organe étatique indépendant du pouvoir exécutif et des parties . L'indépendance à l'égard du pouvoir exécutif implique une indépendance, aussi bien dans sa personne que dans son activité, vis-à-vis du Gouvernement . L'indépendance personnelle dépend avant tout de la position de l'intéressé dans l'organisation de l'Etat et également de la réponse à la question de savoir si l'iméressé est, dans tous ses actes, soumis à des instructions, c'est-à-dire si son comportement dans une affaire particuliére peut l'exposer à des réactions du pouvoir exécutif, ce qu'il faut évidemment juger en considérant la situation juridique, et non les circonstances de fait . Le procureur de district zurichois est manifestement et sans ambiguïté possible l'un des « organes administratifs de la poursuite » . C'est lui qui ordonne à la police d'arr@ter un suspect et de l'amener devant lui . L'article 5, par . 3, de la Convention juridique très clairement que le détenu doit comparaître devant un juge impartial ou un autre magistrat habilité par la loi à exercer des fonctions judiciaires, qui n'est pas mélé à la conduite de l'enqui=te pénale . II était commode pour le procureur de district d'avoir le suspect à portée de la main dans la prison de district, et c'est pourquoi la décision n'aurait pas dû être prise par le procureur de district lui-même .
- 250 -
Le procureur de district n'est rien d'autre qu'un fonctionnaire subordonné lié par des instructions . Même si, comme le Gouvernement défendeur l'a allégué, de telles instructions sont rarement données, cela ne change rien à la chose . L'indépendance doit toujours être totale ; elle n'est pas divisible . La position subordonnée du procureur de district est en elle-même une raison suffisante pour qu'il ne puisse étre considéré comme un magistrat habilité à exercer des fonctions « judiciaires » . C'est un abus des termes « juge » et « judiciaire » que de les appliquer à une personne qui, à un stade ultérieur de la même procédure, quitte le siége et vient à la barre . L'avis du Gouvernement défendeur selon lequel il suffit, pour qu'un fonctionnaire soit en mesure d'exercer des fonctions judiciaires conformément à la Convention, qu'il ne fasse pas partie de la police, est fondé sur de fausses prémisses . L'objet de cette disposition n'est pas avant tout qu'il n'appartienne pas à la police, mais qu'il ne soit pas dans une situation de dépendance à l'égard du pouvoir exécutif, et il ne fait aucune différence que cette dépendance soit d'ordre personnel ou administratif . Il est également sans pertinence que, dans la présente affaire, ce n'ait pas été le parquet de district, mais celui du procureur général, échelon hiérarchique supérieur, qui ait exercé la poursuite . En l'espéce, le parquet de district a été un organe d'instruction au servicé du parquet du procureur général, en d'autres termes son assistant . La prescription de l'article 178, par . 2, du code de procédure pénale IStP01 selon laquelle, au stade de la préparation de l'acte d'accusation, le procureur de district doit prendre en considération non seulement les faits défavorables au suspect, mais également ceux qui plaident en sa faveur est en définitive tout à fait dépourvue de signification . Cette disposition existait à l'époque de l'Inquisition et est demeurée un vceu pie au cours des siécles . Lorsqu'il s'avére, comme ici, que la plupart des pays européens ayant une conception constitutionnelle traditionnelle ont fixé des exigences trés spécifiques en ce qui concerne la position et les qualifications professionnelles des personnes susceptibles d'être désignées pour exercer des fonctions judiciaires, cette pratique des Etats contractants doit éclairer la question de savoir à qui l'on peut envisager de confier le poste de « juge », d'une façon générale, au sens de la Convention . Le requérant conclut qu'aussi longtemps que le procureur de district, qui est chargé de l'instruction, est autorisé à prendre lui-même des décisions en matiére de détention, il existe un danger réel de le voir poussé par l'impatience de faire aboutir ses recherches, arrêter à tori un suspect et essayer, en ordonnant sa détention, de l'amener à avouer . Il estime inadmissible que la détention soit ordonnée par une personne ayant un intérét aussi direct à celle-ci que, apparemment, le procureur de district .
- 251 -
EN DROI T Le requérant se plaint d'avoir été conduit, aprés son arrestation, devant un procureur de district qui ordonna sa mise en détention préventive . Il invoque l'article 5, par . 3, de la Convention, selon lequel toute personne arrêtée dans les conditions prévues au paragraphe 7 Icl de cet article doit ètre aussitôt traduite devant un juge ou un autre magistrat habilité par la loi à exercer des fonctions judiciaires . De l'avis du requérant, le procureur de district ne peut être considéré comme étant un « magistrat habilité par la loi à exercer des fonctions judiciaires » Le requérant a épuisé les voies de recours internes et respecté le délai de six mois (article 26 de la Conventionl . En ce qui concerne le point de savoir si la requête est irrecevable comme manifestement non fondée au sens de l'article 27, par . 2, la Commission estime que celle-ci souléve des questions de droit et de fait sous l'angle de l'article 5, par . 3, de la Convention, qul présentent également un intérét général pour l'application de la Conventio n Ayant procédé à un premier examen des renseignements et arguments soumis par les parties, la Commission estime que la complexité des questions posées appelie un examen du fond de l'affaire . Il s'ensuit que la requête ne peut ètre déclarée manifestement non fondée, au sens de l'article 27, par . 2, de la Convention . Par ces motifs, la Commission DÉCLARE LA REQUÉTE RECEVABLE , tout moyen de fond étant réservé .
- 252 -