| KARRER ET AUTRES c. AUTRICHE

APPLICATION/REOUÉTE N° 7464/7 6 J . KARRER, S . FUCHS and F . KODRNJA v/AUSTRIA ' J . KARRER, S . FUCHS et F . KODRNJA c/AUTRICHE ' DECISION of 5 December 1978 on the admissibility of the application DÉCISION du 5 décembre 1978 sur la recevabilité de la requêt e
Article 6, paragraph 1 of the Convention : Reasonable time. The determination of the length of civil proceedings requires an examination of the proceedings as a whole. Alledgedly unjustified suspension of proceedings. Retention for consideration on the merits of the extent of the applicants responsibility for the delays encountered . (Complaint declared admissible l Artic%26 of the Convention : Exhaustion of domestic remedies . A hierarchicaf appeal (Dienstaufsichtsbeschwerde) directed against a judge cannot be considered as an effective remedy where it fs alleged that the al/edgedly excessive length of civil proceedings was due to an unjustified decision to suspend the proceedings.
Article 6, paragraphe 1 de la Convention : Délai raisonnable. L'appréciation de la durée d'une procédure civile nécessite un examen de l'ensemble de la procédure. Décision prétendument injustifiée de suspension d'instance . Renvoi à l'examen au fond de la question de savoir dans quelle mesure le requérant peut étre lui-même rendu responsable des retards encourus . (Grief déclaré recevable) . Article 26 de fe Convention : Epuisement des voies de recours internes . Un recours hiérarchique (Dienstaufsichtsbeschwerde) visant le juge ne peut étre considérée comme un recours efficace dans la mesure où il est allégué que la durée prétendumenr excessive d'une procédure civile était due à une décision injustifiée de suspension d'instance .
The applicants are repreaented before the Commission by Mr Hans Proksch, a barrister practising in Vienna .
Les requ6rants sqnt repréeentéb devant la Commission par M• Hans Prokxh, avocet d Vienne .
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I francais : voir p . 56)
Summa ry of the relevant facts
The applicants were joint owners of premises - which they had inherired in Vienna and which had been developed as a car park . In 1942 and 1943 part of the building was let ro the Postal Administration of the German Reich whose successor, since 1945, has been the Austrian Postal Administration . The owners have never been able to obtain a readjustmenr of the rent . This has not changed since the beginning of the lease since rhe adminrsrration (Finanzprokuratur) has relied on legislation concerning the freezing of rents . In 1970 the applicants brought an action in the District Court (Bezirksgericht)of Vienna to declare the lease terminated . In 1971 they broüght a fuither éction in the Regional Court (Landesgericht) of Vienna seeking eviction of the postal administration and compensation . The proceedings before the Regional Court ended in 1973 . In so far as it declared itself competent, the Court dismissed the action . In 'the proceedings begun in 1970 before the District Cdun, the Supreme Coun (ObersterGerichrshof) gave its final judgment in November 1978, although thls had not yet beén notified to the applicants at the date of . . , , • the present decision .
THE LAW ( Extract ) .. .. .. .. .. ..
2 . The Commission now comes to the applicants' complaint that the proceedings on the issue of termination of contract which took place before the District Court of Vienna City were not dealt with within a reasonable time as required by Article 6 11) of the Convention . . In fact the action was filed on 11 February 1970 and after variou s appeals the Supreme Court referred the case back to the District Court on 21 September 1972 . The District Couri held a hearing on 30 March 1973 when it adjourned the case sine die . The proceedings were not resumed before 14 April 1976 and did not lead to a decision of first instance before 8 May 1978 . The appeal proceedings are still pending . The Government admit that in the présent case the complaint of unreasonable length of proceedings cannot be considéred as manifestly illfounded insofar as the delay between 30 March 1973 and 14 April 1976 is concerned . However the Government submit that the applicants did not lodge a hierarchical appeal' under s . 78 of the Act on the Organisation o f Dienstaufslchatsbesechwerde .
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Courts of Law with regard to the alleged delay of the administration of justice in their case, and thereby failed to exhaust the domestic remedies available to them under Austrian law, as required by Article 26 of the Convention . The applicants consider that a hierarchical appeal is not an effective remedy which they were required to exhaust under this provision of the Convention . The Commission first observes that in examining the question whether the length of proceedings in a given case has been reasonable, it must take into account the development of the proceedings as a whole and not only isolated factors which might have contributed to the overall length of the proceedings . It is true that in the present case the most important delay occured during the period between March 1973 and April 1976 to which the Government have referred . However, the other parts of the proceedings must also be taken into account and in particular the frequent change of judges and the subsequent repetition of parts of the procedure during the initial phases of the proceedings in the present case cannot be overlooked . These are factors which according to the Government themselves could not have been made the subject of a hierarchical appeal . The Commission therefore finds that the remedy suggested by the Government does not cover the whole extent of the applicants' complaint . However, it could be argued that the requirement to exhaust "all" domestic remedies (English text of Art . 26) would nevertheless have obliged the applicants to have recourse to such remedies as are available with regard to those factors in the present case which appear to have been principally responsible for the delay : the District Court's inability to obtain a file of other proceedings the consultation of which it had decided, and its decision to send away its own file in connection with proceedings which were of no importance to the determination of the issues before it . The Commission notes that according to the Government the applicants should first have applied to the District Court itself to resume its proceedings without waiting for the Regional Court's file, and only if such an application had turned out to be unsuccessful they should have made a hierarchical appeal . In its decision on the admissibility of application No . 1918/63 which was also directed against Austria, the Commission found that the hierarchical appeal is not a sufficient remedy if an ordinary remedy exists to redress an alleged wrong Icf . Yearbook 6 , p . 4921 . The question therefore arises whether in the present case the possibility of making an application to the District Court itself would have absolved the applicants from having recourse to a hierarchical appeal . However, the Commission finds that the applicants could not reasonably be expected to abandon the application for a consultation ot the Regional Court's file which they had made and which wa s
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apparently considered as valid by the District Court when it decided on 30 March 1973 to adjourn with a view to consult the Regional Court's file . It is also clear from the facts that the decision to consult this file did not mean the same as awaiting the outcome of the Regional Court's proceedings . In fact, the suspension of the District Court's proceedings for this purpose had been refused by an earlier decision (Regional Court's decision of 5 April 1972 rejecting the defendant's application for an adjournment) . In these circumstances the Commission considers that an application to the District Court itself was not indicated as long as the District Court had not received the file in question . It does not appear from the information submitted by the Government whether the Regional Court's file was ever transmitted to the District Court, and if so on which date . In these circumstances the Commission assumes that the applicants were entitled to file immediately a hierarchical appeal, and this was in fact the only remedy available to them which would not have compromised the procedural position earlier taken by them which had been accepted by the court . It therefore remains to be seen whether such hierarchical appeal would have constituted an effective remedy within the meaning of Article 26 of the Convention According to the constant jurisprudence of the Austrian Courts and the unanimous opinion of legal writers, the hierarchical appeal does not give the person making 'it a personal right to the exercise by the State of its supervisory powers . The hierarchical appeal in fact is no more than information submitted to the supervisory organ with the suggestion to make use of its powers if it sees fit to do so . These powers can be exercised in exactly the same way without the initiative coming from a hierarchical appeal . But if such an appeal is made, the supervisory organ is only obliged to take up the matter with the official against whom the hierarchical appeal is directed if it considers that the appeal is not manifestly ill-founded . Otherwise it will take no action whatsoever . If proceedings are taken, they take place exclusively between the supervisory organ and the official concerned, and the applicant will not be a party in these proceedings . Consequently he will also .not get a decision regarding his hierarchical appeal . The only reply he gets is information telling him in which way the supervisory organ has dealt with his hierarchical appeal . This is current practice, but it appears that there is not even a legal obligation to give him such information . The effect of any action taken will concern the personal position of the responsible official, but there will not be any direct and immediate consequence for the proceedings which have given rise to the hierarchical appeal . In these circumstances the Commission does not consider that the hierarchical appeal referred to by the Government can be considered as an effective remedy within the meaning of Article 26 of the Convention whic h
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the applicants in the present case would have been obliged to take . The Commission therefore need not go into the question whether the applicants were absolved from having recourse to such hierarchical appeal by reason of the fact that in the present case the supervisory organs already knew about the delay which had occurred . It also need not consider whether the consequences of a hierarchical appeal for the impartiability of the judge, or the eventuality of a punishment in case that the hierarchical appeal is considered to be abusive, are relevant for judging the effectiveness of this remedy . It follows that the applicants must be considered as having complied with the requirement as to the exhaustion of domestic remedies under Article 26 of the Convention . The only remaining issue which must be examined by the Commission at this stage of the proceedings is the question whether or not the applicants' complaint about the length of the proceedings before the District Court is manifestly ill-founded . In this connection, the Commission notes that the respondent Government themselves have not argued that it can be considered as manifestly ill-founded insofar as the delay between March 1973 and April 1976 is concerned . The Commission finds that a duration of eight years, or if the first phase of the proceedings until the Supreme Court's decision of 21 September 1972 is deducted, of more than five years is exceptionally long for proceedings of first instance in the matter of the termination of a rent contract . The question whether or not the appljcants by their own behaviour in the relevant proceedings, including the filing of numerous appeals, the failure to apply for a resumption of the proceedings or to lodge a hierarchical appeal, are themselves responsible for the delays which have occured is a matter which according to the constant jurisprudence of the Commission can only be determined in the context of a consideration of the merits of a case of this kind . It follows that this complaint of the applicants cannot be rejected as being manifestly ill-founded within the meaning of Article 27 (2) of the Convention .
IComp/aint declared admissib/el .
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Résumé des faits pertinents Les requé2nts ont en propriété commune - pour l'avoir acquis par succession - un immeuble sis à Viénne, aménagé en parking pour autom . obiles En 1942 et 194 3, une partie de cet immeuble a été loué à l'Admintstration des postes du Reich allemand, au droit duquel se trouve, depuis 1945, l'Administration autrichienne des postes . Les propriétaires n'ont jamais pu obtenir un réajustemenr du loyer, don t le montant n'a pas été modifié depuis l'origine, l'administration (Finanzprokuratur) s'étant rerranchée derrière la législation sur le gel des loyers . En 1970, les n=quérants ont intenté devant le tribunal de district (Bezirksgerichr) de Vienne une action en résiliation du bail . En 1971, ils introduisirent une autre action devant le tribunal régional (Landesgericht) de Vienne, tendant à l'éviction de l'Administration des postes er au paiement d'une indemnité . La procédure devant le tribunalrégional prit fin en 1973, cette juridictiôn ayant débouté les requérants, dans la mesure o0 elle s'était déclarée compétente . Dans la procédure introduite en 1970 devant le tribunal de district, la Cour suprême (Obersrer Gerichtshof) a rendu son arrêt final en novembre 1978 mais celui-ci n'avait pas encore été notifié aux requérants à la date de la présente décision . . .
(TRADUCTION ) EN DROIT (Extrait ) .. .. .. .. .. .. .. 2 . La Commission en vient au grief formulé par les requérants selon lequel la procédure concernant la question de la -résiliation du contrat, qui s'est déroulée devant le tribunal de district de la ville de Vienne, n'a pas été menée dans un délai raisonnable, comme l'exige l'article 6, paragraphe 1 de la Convention . En fait, l'action a été introduite le 11 février 1970 et, aprés que divers recours aient été interjetés, la Cour suprême a renvoyé l'affaire devant le tribunal de district le 21 septembre 1972 . Ce dernier a tenu le 30 mars 1973 une audience à l'issue de laquelle il a ajourné l'affaire sine die . L'instance n'a pas été reprise avant le 14 avril 1976 et n'a abouti à une décision de premiére instance que le 8 mai 1978 . La procédure de cassation est toujours en cours .
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Le Gouvernement reconnaît qu'en l'occurrence on ne saurait considérer comme manifestement dépourvu de fondement l'allégation d'une durée déraisonnable de la procédure quant au retard pris par l'affaire entre le 30 mars 1973 et le 14 avril 1976 . Toutefois, le Gouvernement fait valoir que les requérants n'ont pas introduit le recours hiérarchique' prévu par l'article 78 de la Loi sur l'organisation judiciaire pour ce qui concerne le retard prétendument apporté à l'administration de la justice dans leur affaire : ils n'ont donc pas épuisé les voies de recours internes à leur disposition en droit autrichien, comme l'exige l'article 26 de la Convention . Les requérants estiment par contre qu'un recours hiérarchique n'est pas une voie de recours efficace qu'ils étaient tenus d'épuiser aux termes de cette disposition de la Convention . La Commission fait remarquer lout d'abord qu'en examinant le point de savoir si, dans une affaire donnée, la longueur de la procédure a été raisonnable, il lui laut tenir compte du déroulement de l'instance dans son ensemble et pas seulement de facteurs isolés ayant pu concourir à l'àllongement global de la procédure . Certes, en l'espéce, le retard le plus important se situe entre mars 1973 et avril 1976, comme le Gouvernement l'a relevé . Toutefois, il faut tenir compte aussi des autres phases de la procédure et, notamment, ne pas négliger les changements fréquents de magistrats et, par suite, la répétition de certaines parties de la procédure pendant les phases initiale et finale de l'instance . Ce sont des points qui, selon le Gouvernement lui-même, n'auraient pas pu faire l'objet d'un recours hiérarchique . Aussi la Commission estime-t-elle que le recours proposé par le Gouvernement n'englobe pas la totalité du grief des requérants . On pourrait toutefois prétendre que la condition de l'épuisement des voies de recours internes ( « all domestic remedies », dit le texte anglais de l'article 26) aurait néanmoins obligé les requérants à utiliser les recours à leur disposition quant aux faits auxquels paraissent dus, en l'espéce, les principaux retards : l'impossibdité pour le tribunal de district de se procurer le dossier des autres affaires en cours, qu'il désirait consulter, et sa décision de se dessaisir de son propre dossier pour des affaires sans importance pour la solution des problémes dont il était saisi . La Commission relève que, selon le Gouvernement, les requérants auraient dû demander d'abord au tribunal de district lui-m@me de reprendre la procédure sans attendre le dossier du tribunal régional et c'est seulement en cas d'échec de cette demande qu'ils auraient dû introduire un recours hiérarchique .
Dienstaulsichtsbeschwerde
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Dans sa décision sur la recevabilité de la requête N° 1918/63, également dirigée contre l'Autriche, la Commission a déclaré que le . recours hiérarchique n'est pas une voie de recours suffisante s'il existe un recours ordinaire pour parer au préjudice allégué (voir Annuaire 6, p . 492) . La question se pose donc de savoir si, en l'espéce, la possibilité d'adresser une demande au tribunal de district lui-même pouvait dispenser les requérants d'introduire un recours hiérarchique . Toutefois, la Commission estime que l'on ne pouvait pas raisonnablement attendre des requérants qu'ils renoncent à leur demande de consultation du dossier du tribunal régional, demande qu eedlltribunadscemitondércevalbpuisq'éc,l 30 mars 1973, d'ajourner l'affaire pour consulter le dossier du tribunal régional . De même il ressort aussi clairement des faits que décider de consulter ce dossier ne revenait pas à attendre l'issue de la procédure en cours devant le tribunal régional .D'ailleurs, le tribunal régional avait déjé, le 5 avril 1972, refusé de suspendre à cet effet la procédure pendante devant le tribunal de district et rejeta la demande d'ajournement formulée par le défendeur . Dans ces conditions, la Commission estime qu'il n'était pas indiqué de présenter une telle requête au tribunal de district tant que celui-ci n'avait pas reçu le dossier en question . Les élements d'information fournis par le Gouvernement n'indiquent pas si le dossier du tribunal régional a jamais été transmis au tribunal de district et si oui, à quelle date . Aussi la Commission admet-elle que les requérants étaient fondés à introduire immédiatement un recours hiérarchique ; c'était d'ailleurs pour eux la seule voie de recours qui n'aurait pas compromis l'attitude qu'ils avaient adoptée auparavant quant à la procédure et que le tribunal avait acceptée . Il reste donc à examiner si ce recours hiérarchique aurait constitué une voie de recours efficace, au sens de l'article 26 de la Convention . Selon la jurisprudence constante des tribunaux autrichiens et l'avis unanime de la doctrine, le recours hiérarchique ne confère pas à celui qui l'introduit L ri droit personnel à obtenir de l'Etat qu'il exerce ses pouvoirs de surveillance . Le recours hiérarchique n'est en fait rien de plus qu'une info rmation que l'on soumet à l'organe de surveillance en lui suggérant qu'il pourrait faire usage de ses pouvoirs s'il le juge indiqué . Mais ces pouvoirs peuvent éi re exercés exactement de la même manière sans que l'initiative vienne d'un-recours hiérarchique . Cependant, si un tel recours est introduit, l'organe de surveillance n'a pas d'autre obligation, s'il estime que la demande n'est manifestement pas dépourvue de fondement, que celle d'examiner la . question avec le magistrat contre lequel le recours hiérarchique est dirigé . Dans le cas contraire, il ne prendra absolument aucune mesure . S'il y a ouverture d'une procédure, elle se déroulera exclusivement entre l'organé de su rveillance et le magistrat visé, le requérant n'y étant pas partie . Donc, là non plus, le requérant n'obtiendra pas de décision sur son recours hiérarchique . Tout au plus lui fera-t-on savoir comment l'organe de surveillance a
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donné suite à son recours hiérarchique . Telle est la pratique courante mais il semble que la loi n'oblige mème pas à fournir cette information . Toute mesure qui sera prise alors affectera la situation personnelle du magistrat responsable mais n'aura aucune incidence directe ni immédiate sur l'affaire qui est à l'origine du recours hiérarchique . Dans ces conditions, la Commission n'estime pas que le recours hiérarchique évoqué par le Gouvernement puisse être considéré comme une voie de recours efficace au sens de l'article 26 de la Convention, voie de recours que les requérants auraient été obligés d'exercer en l'espéce . La Commission ne juge donc pas nécessaire d'approfondir, la question de savoir si les requérants se trouvaient relevés de l'obligation d'utiliser ce recours hiérarchique, les organes de surveillance étant déjé, en l'occurrence, au courant des retards enregistrés . Elle n'a pas besoin non plus d'examiner si les conséquences d'un recours hiérarchique sur l'impartialité du juge ou l'éventualité d'une sanction au cas où le recours hiérarchique serait considéré comme abusif, sont des éléments pertinents pour apprécier l'efficacité de cette voie de recours . Il s'ensuit que les requérants doivent être considérés comme ayant satisfait à la condition de l'épuisement des voies de recours internes stipulée à l'article 26 de la Convention . Le seul point qu'é ce stade de la procédure la Commission doit encore examiner est celui de savoir si le grief formulé par les requérants à propos de la longueur des procédures devant le tribunal de district est manifestement dépourvude fondement . A cet égard, la Commission reléve que le Gouvernement défendeur lui-même n'a pas fait valoir qu'on pourrait le considérer comme manifestement mal fondé, pour autant qu'il s'agisse du délai allant de mars 1973 à avril 1976 . La Commission estime qu'une durée de huit ans ou - si l'on déduit la premiére phase de la procédure, antérieure à la décision de la Cour suprême du 21 décembre 1972 - de plus de cinq ans et demi, est exceptionnellement longue pour une procédure de premiére instance dans une affaire de résiliation de bail . La question de savoir si par leur comportement dans la procédure, notamment les nombreux recours qu'ils ont interjetés, par le fait de n'avoir pas sollicité une reprise de l'instance ou introduit un recours hiérarchique, les requérants sont eux-mêmes responsables des retards qui se sont produits, est une question qui, selon la juiisprudence constante de la Commission, ne saurait être tranchée que dans le cadre d'un examen au fond d'une affaire de ce genre . Il s'ensuit que le présent grief des requérants ne saurait être rejeté comme manifestement dépourvu de fondement, au sens de l'article 27, paragraphe 2, de la Convention .
(Grief dAclaré recevable) .
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