| KAPLAN c. ROYAUME-UNI

APPLICATION/REQUÉTE N° 7598/7 6 Joseph KAPLAN v/the UNITED KINGDOM` Joseph KAPLAN c/ROYAUME-UNI ' DECISION of 14 December 1978 on the admissibility of the application DECISION du 14 décembre 1978 sur la recevabilité de la requéte
Article 6, paragraph I of the Convention : Does this provision apply to a dispute arising out of an administrative measure restricting the activity of an insurance company on the ground that one of its directors was not fit to be a controller of the company? (Complaint declared admissible ) Article 26 of the Convention : Where the purpose is to obtain judicial review of an administrative measure in the field of surveyance of insurance companies, an application addressed to the High Court for review of the measure, or for a' prerogative" order, for instance order of certiorari, does not constitute an effective remedy.
Article 6 paragraphe 1, de la Convention : Cette disposition s'apptique-t-clte à un litige né d'une mesure admintstrative restreignant l'activité d'une compagnie d'assurance au motif que l'un de ses dirigeants n'est pas apte é en assurer la gestion ? (Grief déc/aré recevable) Article 26 de la Convention : S'agissant d'obtenir le contrôle judiciaire d'une mesure administrative en mattére de surveillance des entreprises d'assurance, une demande adressée é/a High Court en vue de la révision de la mesure ou en vue d'une ordonnance dite e prérogative u (order of certiorari, p . ex .) ne constitue pas un recours effectif .
The applicant is represented before the Commistion by Messrs Stilgoes, Solicitora, London . Le reouArant eaT repr6sentA devant la Commiaion par MM . Stilpoes, aolicitore d Londree .
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(français : voir p. 124 )
Summary of the facts
The applicant !s main share-holder and chairman-director general of an insurance company established in the United Kingdom the "Indemnity Guarantee Assurance Ltd . " (IGA) . The applicant and company were informed in November 1975 that the Secrera ry of State for Trade had initiated proceeding against them under the Insurance Companies Act 1974. Considering that a building owned by the IGA had not been inserted in the company's accounts at its true value, the Secreta ry of State intended ro use the powers which the Act conferred on him to impose certain restrictions on the activities of insurance companies . In accordance with the procedure prescribed by law, the applicant and the company made representations to the Secretary of State . In December 1975 they were heard by an officer of the Department of Trade . The hearing was held in private. Two days later, the Secretary of State informed the applicant that he found him an unfit and improper pe rson to be the conrroller of an insurance company and took a decision according to which IGA was no longer entitled either to effect new contracts of insurance or va ry any existing contracts . The applicant points out that as the major pan of the contracts are annuafly renewable such measures would lead to the company's complete run down .
THE LAW 1 . The applicant complains that, in the exercise of powers conferred by the Insurance Companies Act 1974, the Secretary of State for Trade made a finding that he was not a fit and proper person to control an insurance company, IGA, and on the basis of that finding took a decision imposing restrictions on the company's ability to conduct business, without either he or the company having been afforded a public hearing before a iribunal satisfying the requiremenis of Article 6 (1) of the Convention . Article 6 (1) provides inter alia as follows : "In the delermination of his civil rights and obligations or of any criminal charge against him, everyone is entitled to a fair and public hearing . . . by an independent and impartial tribunal established by law . . ." . 2 . The respondent Government have first submitted that the application is inadmissible for non-exhaustion of domestic remedies on the ground that neither the applicant nor the company applied to the High Court for review of the Secretary of State's decision . In particular they have submitted that an application for a declaratory judgment or prerogative order, for instance certiorari, would have provided an effective remedy insofar as the applican t
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appeared to be complaining that the decision had been reached unreasonably or unfairly . In this respect they have drawn particular attention to submissions made, on behalf of the applicant ai the hearing before officers of the Department of Trade to the effect that, on a true construction of the 1974 Act, the Secretary of State should proceed first in the criminal courts, or at least give the applicant the benefit of the procedural safeguards there available . Theyhave submitted that this, being a suggestion that the Sécretary of State was acting contrary to the 1974 Act, was,precisely the son of matter the domestic courts could deal with in an application for review . However the applicant's representatives in the proceedings before the Commissionaccepted, as did the Government, that the Secretary of State had a discretion to decide whether to bring a prosecution or not and that he was entitled to proceed as he did . They further submitted that, whilst the precise grounds of the Secretary of State's decision could not be known in the absence of reasons, there was nothing on the face of the proceedings to suggest that he had failed to comply with the requirements of fairness and reasonableness imposed by English law or had otherwise acted unlawfully or in error as to the facts (which had not been in-disputel . They accepted in particutar that there was material before him on whicha reasonable man could have come to the conclusions he did . The main gravamen of the applicant's complaint to the Commission i s that the questions in issue should not have been decided by the Secretary of State but by an independent and impartial tribunal, if not at first instance at least on a full review of themerits of the decision . He complains furthermore that he was not afforded a public hearing . It was accepted by both parties that these complaints would have formed good grounds for seeking judicial review of the decision . Furthermore they were in substance agreed that in an application for judicial review the courts will intervene only if a decision appears to have been taken in error as to fact or law unfairly ; unreasonably or otherwise unlawfully . It was agreed that the courts will not intervene merely on the ground that they would have exercised a discretionary power in a ditferent manner to the authority vested with it . In these circumstances the Commission finds that the applicant's complaints to it do not disclose any ground on which judicial review could have been sought and that an application to the High Court would not therefore have been an effective remedy for the complaints which the applicant brings before it . It follows that the application cannot be rejected for non-exhausiion of domestic remedies under Articles 26 and 27 (3) of the Convention .3 . It is evident, and is not disputed by the parties, firstly that neither th e
Secretary of State nor the officialswho heard the representations constitute d - 122-
a"tribunal" for the purposes of Article 6 (1) and secondly that the applicant and company did not receive a"public hearing" . The only issue of substance arising under Article 6 (1) is whether it was applicable or not . The applicant submits that it was applicable firstly on the ground that the finding and decision were decisive of "civil rights and obligations of himself and the company and secondly on the ground that the allegations made against him amounted, in substance, to a "criminal charge" . He has also suggested that it is relevant to take Article 13 into account in view of the limited scope of the judicial review which was available . The respondent Government submit, in brief, that no "rights" or "obligations" were affected, that any rights or obligations which were affected were not "civil" in character and that in any event there was no "determination" of rights or obligations . They further submit that the proceedings were not of a criminal nature and that there was no "criminal charge" against the applicant . They maintain that Article 6 (1) was therefore inapplicable and that the application is inadmissible under Article 27 (2) of the Convention as being incompatible with the Convention ratione materiae or manifestly ill-founded . In the Commission's view the principal issue arising is whether the finding or decision in question constituted a determination of any civil rights or obligations of the applicant or company . Having made a preliminary examination of the parties' submissions on this point, in the light in particular of the judgments of the European Court of Human Rights in the Ringeisen, Golder and K6nig cases, it has concluded that the case raises important and complex issues concerning the interpretation and application of Article 6(1 ) whose determination requires an examination of the merits of the application . Since the applicant's submissions are all related to the same facts, it is unnecessary for the Commission to examine, as a separate question at the present stage of proceedings, whether there was a "criminal charge" against the applicant or whether Article 13 of the Convention has any relevance to the applicant's complaints (cf . Eur . Court H .R . Handyside Case, Series A, Vol . 24, para . 41 ; K6nig Case, Judgment of 28 June 1978, para . 96) . It is sufficient to find that in view of the questions which arise in relation to "civil rights and obligations" the application cannot be described as incompatible with the Convention or manifestly ill-founded .
4 . No other ground of inadmissibility appears and the application must therefore be declared admissible . For these reasons, the Commission, without prejudging the merits , DECLARES THIS APPLICATION ADMISSIBL E
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Résumé des faits Le requérant est principal actionnaire et président-directeur général d'une compagnie d'assurance établie au Royaume-Uni, la rclndemnity Guarantee Assurance Ltd» 1/GA1 . Le requérant et la compagnie furent informés en novembre 1975 que le Ministère du Commerce avait ouvert, en application de la loi de 1974 sur les sociÉtés d'assurance (Insurance Companies Act 1974), une procédure les concernant . Estimant qu'un certain immeuble propriété d'IGA n'avait pas été porté au bilan pour sa valeur réelle, le Ministère envisageait de faire usage des pouvoirs que lui confère la loi d'imposer certaines restrictions à l'activité des sociétés d'assurances . Selon la procédure prévue par la loi, le requérant et - la compagnie présentérent au Ministère un mémoire . En décembre 1975, ils furent entendus par un fonctionnaire du Ministère au cours d'un entretien é huis clos . Deux jours plus tard, le Ministém informa /erequérant qu'il le jugeait inapte à assumer la gestion de la compagnie et rendit une décision aux termes de laquel/e IGA ne pouvait plus ni émettre de nouvelles polices d'assurances ni modifier des polices existantes. Le requérant fait observer que, la plupart des polices émises par IGA étant annuelles, une telle mesure risque de conduire la compagnie à sa liquidation .
(TRADUCTION ) EN DROIT 1. Le reqûérant se plaint que, dans l'exercice des pouvoirs conférés par la loi de 1974 sur les compagnies d'assurance, le Ministre du Commerce a déclaré qu'il n'était pas apte à exercer des fonctions dirigeantes dans une compagnie d'assurance, l'IGA ; que, se fondant sur cette affirmation, le Ministre a pris une décision resireignant la capacité d'exploitation de la compagnie, sans que le requérant ni la compagnie aient eu droit à@tre entendus publiquement par un tribunal conformément aux exigences de l'article 6, par . 1, de la Convention . L'article 6, par . 1 dispose notamment : «Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi qui décidera soit des contestations sur ses droits et obligations de caractére civil soit du bien-fondé de toute accusation en matiére pénale dirigée contre elle . . . » 2 . Le Gouvernement défendeur a objecté en premier lieu que la requéte était irrecevable pour non-épuisement des voies de recours internes en ce que ni le requérant ni la société n'avaient saisi la High Court d'une demande de vérification de la décision du Ministre . Le Gouvernement a soutenu, entr e - 124-
autres, qu'une demande de jugement déclaratoire ou d'ordonnance dite a prérogative», par exemple d'ordonnance de certiorari, aurait fourni un recours effectif dans la mesure où le requérant semblait se plaindre que la décision ait été prise de manière déraisonnable ou inéquitable . A ce propos le Gouvernement a attiré particulièrement l'attention sur l'argumentation présentée au nom du requérant à l'audience devant les fonctionnaires du Ministére du Commerce, à savoir que le Ministre devait d'abord porter l'affaire devant les instances pénales ou du moins donner au requérant les garanties de procédure qui existent devant ces instances . Comme cela impliquait que le Ministre aurait agit en contravention à la loi de 1974, il s'agissait précisément, de l'avis du Gouvernement, d'une question que les tribunaux internes pouvaient traiter dans le cadre d'une demande de vérification . Devant la Commission les représentants du requérant se sont ralliés à l a thése du Gouvernement selon laquelle le Ministre était libre de décider d'engager ou non des poursuites et avait le pouvoir d'agir comme il l'avait fait . En outre, ils ont fait observer que si les raisons précises de la décision du Ministre - non motivée - ne pouvaient être connues, rien dans la procédure suivie ne permettait de penser qu'il n'avait pas respecté le devoir d'agir équitablement et raisonnablement qu'impose le droit anglais ni qu'il avait agi contrairement au droit sous l'empire d'une erreur de fait . Ils ont reconnu en particulier que le Ministre disposait d'informations sur la base desquelles un homme raisonnable aurait pu aboutir aux mêmes conclusions que lui . Le principal grief soumis par le requérant à la Commission est que les questions en litige n'auraient pas dû être tranchées par le Ministre, mais par un tribunal indépendant et impartial, si ce n'est en première instance du moins lors d'un recours de pleine iuridiction . Il se plaint, de plus, que sa cause n'a pas été entendue publiquement . Les deux parties ont reconnu que ces griefs n'auraient pas constitué des motifs permettant d'espérer d'obtenir une vérification de la décision par les tribunaux . De plus, les parties s'accordent, pour l'essentiel, à dire que .dans le cadre d'un recours en vérification, les tribunaux ne peuvent agir que s'il apparaît que la décision est entachée d'erreur de fait ou de droit, ou a été rendue de maniére inéquitable, déraisonnable ou illégale pour toute autre raison . Elles ont reconnu que les tribunaux se refuseraient à agir pour la seule raison qu'ils auraient exercé un pouvoir discrétionnaire d'une maniére différente de l'autorité qui le détient . Dans ces conditions, la Commission considére que les griefs qui lui sont soumis par le requérant ne révélent l'existence d'aucun motif qui aurait permis de demander une vérification judiciaire, et qu'une demande adressée à la High Court n'aurait donc pas constitué un recours effectif quant aux griefs que le requérant fait valoir devant elle . Il s'ensuit que la requête n e
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peut être rejetée pour non-épuisement des recours internes au sens des articles 26 et 27, par ~ 3, de la Convention . ' . II est manifeste - et les parties ne contestent pas - premiérement qu e 3 ni le Ministre ni les fonctionnaires qui ont entendu leurs déclarations ne constituaient un atribunal» au sens de l'article 6, par . 1, et deuxiémement que la cause du requérant et de la société n'a pas été « entendue publiquement» . La seule question de fond sur le terrain de l'article 6, par . 1 est de savoir si celui-ci est applicable ou non . Le requérant fait valoir qu'il est applicable- tout d'abord pour le motif que la décision du Ministre était déterminante pour des « droits et obligations de caractére civil» de la société ainsi que pour les siens propres et deuxié- . mement que la cause du requérant et de la société n'a pas été « entendue publiquementx . La seule question de fond sur le terrain de l'article 6, , par . 1 est de savôir si celui-ci est applicable ou non . Le requérant fait valoir qu'il est applicable tout d'abord pour le moti f que la décision du Ministre était déterminante pour. des a droits et obligations de caractére civil » de la société ainsi que pour les siens propres et deuxièmement pour le motif que les allégations le concernant . équivalaient en substance 9~ «une accusation en matière pénale e . Il estime qu'il convient par ailleurs de prendre en considérationl'article 13, compte tenu de, la portée, limitée des possibilités de vérification judiciaire . Le Gouvernement défendeur soutient, en résumé, qu'aucun « droit » ni nobligation» n'ont été affectés, que tous droits ou obligations éventuellement affectés ne sont pas de caractére « civil » et que, quoi qu'il en soit, il n'ya pas eu de adécision d'une contestations portant sur des droits ou, obligations . Il soutient en outre que la procédure n'avait pas de caractère pénalzet qu'aucune aaccusation en matiére pénale » n'a été portée contre le requérant . Il en infère que l'article 6, par . 1 n'est pas applicableetque la requête est irrecevable aux termes de l'article 27, par . 2, de la Convention . comme incompatible ' 2rione materiae avec la Convention ou pour défaut manifeste de fondement . Commission, la principal question qui se pose est d e .Del'avisd savoir si la décision en questionconstituait une décision surune contestation portant sur quelque droit ou obligation de caractère civil du requérant ou de la société . Après un premier examen de l'argumentation des parties sur ce point, à la lumière, notamment, des arrêts rendus par la Cour européenne des Droits de l'Homme dans les affaires Ringeisen, Golder et Kdnig, elle estime que l'affaire soulève des problémesimportants et complexes quant à l'interprétation et à l'application del'article 6,par . 1, :problémes dont la 1 solution requiert un examen du fond de l'affaire . '
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Les arguments du requérant ayant tous trait aux mêmes faits, la Commission ne juge pas nécessaire d'examiner pour l'instant en tant que question distincte, le point de savoir si le requérant était sous le coup d'une «accusation en matiére pénale» ou si l'article 13 de la Convention est pertinent eu égard aux griefs du requérant (cf . Cour européenne des Droits de l'Homme, Affaire Handyside, Série A, Vol .' 24, paragraphe 41 ; Affaire K6nig, arrêt du 28 juin 1978, paragraphe 961 . II suffit de constater qu'étant donné les questions qu'elle pose sur le plan des «droits et obligations de caractère civil », . la requête ne saurait être considérée comme incompatible avec la Convention ni manifestement mal fondée .
4 . Aucun autre motif d'irrecevabilité n'ayant été constaté, la requête doit ., • donc étre déclarée recevable . Par ces motifs, la Commission, tout moyen de fond étantiéservé , DECLARE LA PRÉSENTE REOUETE RECEVABLE .
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