| KAMAL c. ROYAUME-UNI

APPLICATION/REQUÉTE N° 8378/78 Mohammed KAMAL v/the UNITED KINGDO M Mohammed KAMAL c/ROYAUME-UN I DECISION of 14 May 1980 on the admissibility of the application DÉCISION du 14 mai 1980 sur la recevabilité de la requêt e
Article 8 of the Convention : A Srate which recognises the princip/e of reuni(ying families has the right to set up a procedure to establish the truth of alleged family links . The Commission rs not . required to carry out a similar inquiry, but must ensure that those concerned are able to vindicate their rights to respect for family life . Article 26 of the Convention : An application for certiorari is not an effective remedy against a Brirrsh immigration tribunal dectsion refusing entry permission, if the challenge relates to a question of factual appreciarion . Examination of other remedies ; found equally ineffective .
A rticle 8 de la Convention : Un Etar qui admet le principe de la réunion des lamilles est en droit d'établir une procédure de vérification de la réalité des liens familiaux . La Commission n'a pas à procéder à sa place à pareille vérilication mais doit s'assurer que les intéressés ont été mis en mesure de faire valoir leur droir au respect de la vie lamiliale . Article 26 de la Convention : Contre une décision du tribunal britannique de recours en matiére d'immigration refusant une autorisation d'entrée une demande d'ordonnance judiciaire dite de certiorari ne constitue pas un recours efficace, lorsque le litige pone sur l'appréciation des faits . Examen d'autres voies de recours, jugées également inefficaces .
Summary of the relevant facts Ilrançais : voir p. 173) The applicant' who was born in Pakistan, has been living in the Unire d Kingdom since 1961 where he has acquired cirizenship . Having supported hi s ' Befoie lhe CommlSbon rhC appllcaum was rerLeSentetl bv Mr ZH Chi5hli, Depu1Y Uniietl Kioyoom Immigranls Atlvisorv Service .
- 168 -
Director,
family financially in Pakistan, he wanted them to join him in the United Kingdom . Khanma Jan and Aurang Zeb presented themselves as respectively his wife and son, and applied for permission to immigrate in 1975. The Briu'sh immigration official in lslamabad rejected their application, having considered the documents which they presented, since he doubted the existence of legal ties between Khanma Jan and Aurang Zeb and the applicant . On appeal the competent Adjudicator in the United Kingdom issued entry permits conditional upon the clarification of certain inconsistencies between the information supplied by them and their documents . The Home Secretary appealed in turn and his appeal was allowed by the Immigration Appeal Tribunal in 7978, which held that it had not been established that Khanma Jan was the applicant's wife and Aurang Zeb his son .
THE LAW (Extract ) The applicant has complained of the British immigration authorities' refusal of entry clearance to his purported wife and youngest son and of the clearance procedure itself .
Exhaustion of domestic remedies The Government have submitted that ihe applicant has failed to exhaust available domeslic remedies as required by Article 26 of the Convention which provides that, "The Commission may only deal with a matter after all domestic remedies have been exhausted, according to the generally recognised rules of international law . . ." . The applicant has replied that he has satisfied the requirements of Article 26 in pursuing all the effective remedies at his disposal . a . Judicial revie w The Government contended that the applicant could have applied to the Divisional Court for judicial review of the decision of the Immigration Appeal Tribunal on 14 April 1978 . The Divisional Court would have made an order of certiorari quashing the Tribunal decision if the Court had found that the Tribunal had erred in law, for example by arbitrarily or perversely reaching a conclusion on the facts of the case which no reasonable Tribunal could have reached . The applicant replied that he was not making any such allegation . His claim was simply that the Tribunal had erred on the facts in its refusal to recognise his family relationship with Khanma Jan and Aurang Zeb and to uphold the Adjudicator's favourable evaluation of the facts . He contented that the Divisional Court was not competent to review such a factual dispute .
- 169 -
The Commission notes that in such immigration cases the remedy of judicial review is principally a check on arbitrariness, a control, where necessary, of the lawfulness of the authorilies'decisions . The competence of the Divisional Court does not extend to dispules of fact although it may characterise as an error of law a decision on the facts made by an immigration authority which no reasonable person or authority could have reached . However, this is not the applicant's claim . In the absence of any precedents to indicate that the Divisional Court would clearly have had jurisdiction to consider the complaint as put by the applicant, and, thus, that such a claim would have had some minimal prospect of success, the Commission finds that the remedy of judicial review would have been ineffective in the circumstances of this case . The applicant was therefore absolved, according to the Commission's established jurisprudence and the generally recognised principles of international law from pursuing such a remedy Icf . Application No . 332/57, Yearbook 2, p . 308 , and Application No . 6840/74, Decisions and Reports 10, p . 5) . b . Registration of the applicant's purported wife as a British nationa l The Government submitted that as the applicant is a British subject by registration, his wife could also be registered under S . 6 121 of the British Nationality Act 1948 . The applicant queried whether the Immigration Act 1971 precluded his wife from applying for registration, but even assuming that she could, he contended that the same difficulty of proving her identity before the registration authorities would arise as did before the immigration authorities Moreover the Government acknowledged that, onthe basis of the evidence available to date, were an application for registration to be made by Khanma Jan, the Home Secretary would not be satisfied that the person in question is the applicant's wife . In view of this acknowledgement, the Commission finds that th e registration procedure would have been an ineffective remedy, thus the applicant was not obliged, under Article 26 of the Convention, tu pursue it .
c . Declaration The Government also stated that, as the applicant is a British subject, he could apply to the High Court for a declaration under S . 45 of the Matrimonial Causes Act 1973 that his marriage to Khanma Jan is valid . As, however, the Government have acknowledged that the question of identity, i .e whether the person calling herself Khanma Jan is in fact the applicant's wife, would remain unresolved, the Commission accepts the applicant's contention that such a remedy would also be ineffective . The Commission finds therefore that the applicant was not obliged under Arlicle 26 of the Convention to pursue such declaration proceedings . - 170 -
d . Other remedy The Commission notes the parties' agreement that no court remedy exists in the United Kingdom whereby the applicant could establish the identity of his purported wite and son or the latters' legitimacy . As regards the Pakistan Courts, the possibility of a declaratory decree concerning the applicant's marital status, under S . 42 of the Specific Relief Act, against the Entry Clearance Officer denying that status, is illusory in view of the Government's statement that the Entry Clearance Otficer would claim diplomatic immunit y The Commission considers, therefore, that there exists no effective remedy in either Pakistan or the United Kingdom to establish the applicant's family claims apart from that of the immigration clearance and appeal procedures which the applicant pursued . The Commission concludes that the applicant has satisfied the requirements of Article 26 of the Convention .
As regards Article 8 The applicant's principal grievance is that the refusal of entry clearance to his purported wife and son, and the immigration clearance procedure which they were obliged to follow, constitute an unjustified denial of his right to respect for family life ensured by Article 8 of the Convention . Article 8 provides that :
"1 Everyone has the right to respect for his private and lamily life . . 2 There shall be no interference by a public authority with ihe exercise of this right except such as is in accordance with the law and is necessary in a democratic society in the interests of national security, public safety or the economic well-being of the country, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, or for the protection of the rights and freedoms of others . " The Commission notes that it is not disputed that the applicant, as a person settled in the United Kingdom, has the right under United Kingdom law to have his wife and children, under 18 years of age, join him in the United Kingdom . Thus, in principle, the applicant's right to respect for family life is not in questio n What is in dispute in the present case is the evidence required to show that the woman and child in Pakistan are the applicant's wife and youngest son as claimed . The Government have contended that the applicant has failed to show, on the balance of probabilities, that these persons are related to him . As to the entry clearance procedure in general, they submit that little reliance ca n
- 171 -
be placed on identity documents from Pakistan, and that the only satisfactory way to verify such family claims is by personal interviews with the Entry Clearance Officer who has extensive experience of these matters, assisted by an interpreter . The fact that British tax authorities may accept someone's declaration, concerning his dependants overseas for tax purposes, is not conclusive of the actual family relationship or the identity of the persons overseas, as no investigation is made by the tax authorities of ihese matters . The Government referred to the appeal procedures through the Adjudicator and Immigration Appeal Tribunal by which a decision on the facts of a case may be reached independently of the Entry Clearance Officer's evaluation . These procedures are as fair and effective as possible in the circumstances, given ihe practical difficulties involved with immigration cases . As regards the present case, the Government submitted that the appllcant and his purported family had ample opportunity to present their evidence, both documentary and oral, and give explanations for the discrepancies which arose . This possibility .was offered on three occasions - before the Entry Clearance Officer and, with the additional help of a representative from the United Kingdom Immigrants Advisory Service, before the Adjudicator and Immigration Appeal Tribunal . The purported family were obliged, on the balance of probabilities only, to establish their claim, but the ultimate decision of the Immigration Appeal Tribunal found that they had failed to meet this requirement . The applicant replied that entry clearance procedures are unfair and ineffective, insufficient weight being given to documentary evidence, and inessential discrepancies, which may have plausible explanations, acquiring disproportionate signiiicance in the oral procedure . He submitted that the Immigration Appeal Tribunal was wrong in concluding that the Entry Clearance Officer's refusal of entry clearance should stand, rejecting the Adjudicator's conclusion on the facts . He averred that Khanma Jan and Aurang Zeb are his wife and son . In the Commission's opinion it is clear that the applicant's complaint falls for consideration under Article 8 of the Convention . It is equally clear however ihat a High ContractingParty, having accepted the principle of family reunification, is entitled under Article 8 of the Convention to establish a domestic verification procedure for the family claims of prospective or settled immigrants . The Commission's task is limited to that of a subsidiary organ of control . Where, as in the present case, there is a complaint thai the veriticaGon authorities were mistaken in their conclusions, it is not its role to take the place of the competent national authorities, but rather to review whether, in the exercise of their functions, those authorities acted outside what might reasonably be expected of theim under Article 8 of the Convention in ensuring the right to respect for family life . - 172 -
As regards the iacts of the present case it is noteworthy that the applicant was able to submit documentary evidence of his lamily ties and that the Adjudicator, who heard the applicant, found in his favour . However the Entry Clearance Gflicer also heard the evidence of the purported wife and child and, despite the documentary evidence, was not satisfied of the claimed relationships . Moreover the Immigration Appeal Tribunal in view of various discrepancies and despite the further submissions of the applicant's representative felt unable to uphold the Adjudicator's appreciation of the facts . In these circumstances the Commission is satisfied that before all three instances the applicant was given a fair opportunity to present his case . Given the difficulties of conducting such immigration inquiries, the Commission finds that it has not been shown that the immigration authorities have acted perversely, arbitrarily or otherwise, in denial of the applicant's right to respect for family life . An examination by the Commission ol this complaint, as ii has been submitted, does not therefore disclose any appearance of a violation of the right to respect for family life ensured by Article 8 of the Convention . It follows that this aspect of the application is manifestly ill-founded within the meaning of Article 27, Paragraph 2, of the Convention .
Résumé des faits pertinents D'origine pakistanaise, le requérant' est établi depuis 1961 au RoyaumeUnr; dont il a acquis la nationalité. Après avoir soutenu /inanciérement sa famille, demeurée au Pakistan,le n :quérant voulut la réunir au Royaume-Uni . Khanma Jan et Aurang Zeb, se présentant respectivement comme son épouse et son fils, demandérent en 1975 l'autorisation d'immigrer. Aprés les avoir reçus et avoir examiné les documents présentés par eux, l'agent d'immigration britannique à Islamabad rejeta leur demande au motif qu'il avait des doures sur l'existence des liens juridiques de famille de Khanma Jan et Aurang Zeb avec le requérant. Saisi d'un recours, le lonctionnaire compétent au Royaume-Uni (Adjudicator) accorda l'autorisation d'entrée en dépir de certaines divergences dans les déclarations des intéressés et les documents produits par eux. - Le reouAran i Alail reprQsenlA devanr la Commisslon oar M Z H . Chishri, Direcleur atlioint tlu Service britannioue de conseds aux immigrants .
- 173 -
Le Minrsrére de l'intérieur recourut à son tour et le tribunal de recours en matière d'immigration (Immigration Appeal Tribunafl lui donna raison en 1978, estimant non établi que Khanma Jan lOt l'épouse du requérant et Aurang Zeb son fils .
(TRADUCTION )
EN DROIT (Extrait ) Le requérant se plaint du refus, par les autorités britanniques d'immigration . de laisser entrer ceux qu'i9 prétend étre sa femme et son plus jeune fils : il se plaint aussi de la procédure d'admission en elle-méme . Epuisement des voies de recours interne s Le Gouvernement soutient que le requérant n'a pas épuisé les voies de recours internes qui lui étaient ouvertes, comme l'exige l'article 26 de la Convention, aux termes duquel « La Commission ne peut être saisie qu'après l'épuisement des voies de recours internes, tel qu'il est entendu selon les principes de droit international généralement reconnus . . . rr . Le requérant répond qu'il a satisfait aux exigences de l'article 26 en exerçant tous les recours efficaces dont il disposait . a . Contrôle judiciaire Le Gouvernement soutient que le requérant aurait pu demander à la Divisional Court un conudle judiciaire de la décision du 14 avril 1978 du tribunal d'appel en matiére d'immigration . La Divisional Court aurait rendu une ordonnance dite de certiorari cassant la décision du tribunal si elle avait estimé que celui-ci avait commis une erreur de droit, par exemple en adoptant arbitrairement ou de mauvaise foi sur les faits de la cause une conclusion à laquelle aucun tribunal n'aurait raisonnablement pu parvenir . Le requérant répond qu'il ne prétend rien de tel . II fait simplement valoir que le Iribunal a erré en fait en refusant de reconnaître ses liens familiaiix avec Khanma Jan et Aurang Zeb et de confirmer l'appréciation favorable des faits effectuée par le fonctionnaire des services d'immigration II affirme que la Divisional Court n'était pas compétente pour revoir ces points de fait litigieux . La Commission reléve que dans de pareilles affaires d'immigration le contr6le judiciaire se limite essentiellement à l'arbitraire, et, le cas échéant, à la légalité des décisions des autorités . La compétence de la Divisional Court ne s'étend pas aux contestations de fait encore que celle-ci puisse qualifier d'erreur de droit une décision en fait des autorités de l'immigration à laquelle aucune personne ou autorité n'aurait raisonnablement pu aboutir . Mais tel n'est pas le grief du requérant Faute de précédents jurisprudentiels indiquant que la Divisional Court aurait manifestement eu compé- 174-
tence pour examiner la plainte telle qu'elle a été formulée par le requérant et que celle-ci aurait ainsi eu, ne fût-ce que quelques chances de succés, la Commission estime que le contrôle judiciaire aurait été inefficace dans les circonstances de l'espéce . Le requérant était donc relevé, conformément à la jurisprudence constante de la Commission et aux principes de droit international généralement reconnus, de l'obligation d'exercer pareil recours (cf . Requête N° 332/57, Annuaire 2, p . 309 , et Requête N° 6R40/74, D R . 10, p . 5 ) b . Déc/aration de la femme prétendue du requérant en vue d'être reconnue comme ressortissante britanniqu e Le Gouvernement fait valoir que, comme le requérant est sujet britannique par déclaration, sa femme pourrait elle aussi faire semblable déclaration en vertu de l'article 6, paragraphe 2, de la loi de 1948 sur la nationalité britannique . Le requérant se demande si la loi de 1971 sur l'immigration n'empêche pas sa femme de faire cette déclaration mais, à supposer même qu'elle ait cette faculté, il prétend qu'elle aurait autant de mal à prouver son identité devant les instances compétentes en matiére de déclaration que devant les autorités de l'immigration . Le Gouvernement reconnait en outre que,vu les éléments de preuve disponibles à ce jour, si Khanma Jan introduisait une déclaration, le Secrétaire d'Etat à l'intérieur ne serait pas convaincu que cette personne est l'épouse du requérant . Etant donné cet aveu, la Commission juge que la procédure de déclaration n'aurait pas constitué un recours efficace, de sorte que le requérant n'était donc pas tenu de l'exercer pour satisfaire aux exigences de l'article 26 de la Convention . c . Jugement déclaratoire Le Gouvernement fait aussi valoir que, comme le requérant est sujet britannique, il pourrait demander à la High Court de rendre un jugement déclaratoire de la validité de son mariage avec Khanma Jan . en vertu de l'article 45 de la loi de 1973 sur les affaires matrimoniales (Matrimonial Causes Act 1973) . Comme, toutefois, le Gouvernement reconnait que la question de l'identité, c'est-é-dire celle de savoir si la personne se faisant appeler Khanma Jan est en fait l'épouse du requérant, ne serait pas résolue, la Commission fait sienne la thèse du requérant selon laquelle ce recours serait lui aussi inefficace Elle estime donc que le requérant n'était pas tenu, en vertu de l'article 26 de la Convention, d'engager cette procédure de jugement déclaratoire .
d . Autre recours La Commission note que les parties s'accordent à dire qu'aucun recours judiciaire n'existe au Royaume-Uni qui permette au requérant d'établir l'identité de son épouse et de son fils prétendus ou la légitimité de ce dernier . Pour ce - 175 -
qui est des tribunaux pakistanais, concernant le statut matrimonial du loi sur l'assistance spéciale ISpecifiç fonctionnaire d'immigration lui dér Gouvernement diclare que ce fonc tique .
r possibilité d'un jugement déclaratoire requérant, en vertu de l'article 42 de la Relief Actl, lequel serait rendu contre le ant ce statut, est illusoire puisque le onnaire invoquerait l'immunité diploma-
Elle estime donc qu'il n'existe ni au Pakistan ni au Royaume-Uni une voie de recours eflicace permettant d'établir les liens familiaux du requérant , mises à part les procédures d'admission et d'appel en matiére d'immigration dont le requérant s'est prévalu . La Commission conclut que le requérant a satisfait aux exigences de l'article 26 de la Convention . Quant à l'article 8 Le principal grief du requérant est que le refus de laisser entrer son épouse et son fils prétendus au Royaume-Uni ainsi que la procédure d'admission des immigrants qu'ils ont été tenus de suivre, constituent un déni injustifié de son droit au respect de sa vie familiale garanti par l'article 8 de la Convention . L'article 8 stipule que : « 1 . Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale . . . 2 II ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sOreté publique, au bienêtre économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou é la protection des droits et libertés d'autrui . x La Commission reléve qu'il n'est pas contesté que le requérant, en tant que personne établie au Royaume-Uni, a le droit, en vertu de la législation britannique, que son épouse et ses enfants mineurs de 18 ans le rejoignent au Royaume-Uni . En principe, le droit du requérant au respect de sa vie familiale n'est donc pas en cause . Ce qui est en cause en l'espéce, ce sont les preuves exigées pou r démontrer que la femme et l'enlant qui se trouvent au Pakistan sont l'épouse et le plus jeune fils du requérant, comme il le prétend . Le Gouvernement soutient que le requérant n'a pu démontrer à satisfaction de droit que ces personnes lui sont apparentées . Pour ce qui est de la procédure d'admission en général, il soutient qu'on ne peut guére se fier aux documents d'identité émanant du Pakistan et que le seul moyen satisfaisan t - 176 -
de véritier ces liens familiaux consiste en des entrevues personnelles avec le responsable des admissions, qui jouit d'une expérience approfondie de ces questions et qui est assisté d'un interpréte . Le fait que les autorités fiscales britanniques peuvent admettre à des fins fiscales la déclaration de l'intéressé concernant les personnes à sa charge outre-mer ne prouve pas les liens familiaux effectifs ni l'identité des personnes qui se trouvent outremer, puisque les autorités fiscales ne procédent à aucune enquête sur ces questions . Le Gouvernement s'est référé aux procédures de recours auprés du fonctionnaire supérieur et du tribunal d'appel en matiére d'immigration, qui peuvent aboutir à une décision sur les faits de la cause qui différe de l'appréciation du responsable des admissions . Ces procédures sont aussi équitables et efficaces que les circonstances le permettent, vu les difficultés pratiques que comportent les affaires d'immigration . Pour ce qui est de la présente affaire, le Gouvernement soutient que le requérant et sa famille prétendue avaient de larges possibilités de fournir des preuves, par écrit et oralement, et d'expliquer les divergences qui sont apparues . Cette possibilité leur a été offerte à trois reprises : devant le responsable des admissions et, avec l'aide d'un représentant du Service consultatif britannique pour les immigrants, devant le fonctionnaire supérieur et le tribunal d'appel en matiére d'immigration . La famille prétendue n'avait qu'é démontrer à satisfaction de droit le bien-fondé de ses allégations ; mais finalement le tribunal d'appel en matiére d'immigration a estimé qu'elle n'avait pas satisfait à cette exigence . Le requérant a répliqué que les procAdures d'admission sont inéquitables et inefficaces : un crédit insuffisant est accordé aux preuves écrites et des divergences sans importance, qui peuvent trouver des explications plausibles, prennent un poids disproportionné aù cours de la procédure orale . Il soutient que le tribunal d'appel en matiére d'immigration s'est trompé lorsqu'il a conclu que le refus du responsable des admissions devait être maintenu, rejetant ainsi la conclusion du fonctionnaire supérieur sur les faits . Il affirme que Khanma Jan et Aurang Zeb sont son épouse et son fils . De l'avis de la Commission, le grief du requérant doit manifestement être examiné sur le terrain de l'article 8 de la Convention . Il est tout aussi manifeste, cependant, qu'une Haute Partie Contractante qui admet le principe de la réunion des familles, a le droit, au regard de l'article 8 de la Convention, d'instituer une procédure interne de vérification pour les prétentions familiales d'immigrants futurs ou établis . La tàche de la Commission se limite à celle d'un organe subsidiaire de contrôle . Lorsque, comme en l'espéce, l'intéressé se plaint que les autorités chargées de la vérification se soient trompées dans leurs conclusions, elle n'a pas pour r61e de se substituer aux autorités nationales compétentes, mais seulement d'examiner si, dans l'exercice de leurs fonctions, ces autorités on t - 177 -
agi au-delé de ce que l'on peut raisonnablement attendre d'elles, s'agissant de l'article 8 de la Convention pour sauvegarder le droit au respect de la vie familiale . En l'espéce, il faut noter que le requérant a pu fournir des preuves écrites de ses liens familiaux et que le fonctionnaire supérieur qui l'a entendu, s'est prononcé en sa faveur . Toutefois, le responsable des admissions a également entendu le témoignage de l'épouse et de l'enfant prétendus et, en dépit des éléments de preuve écrits, il n'a pas été convaincu de l'existence des liens revendiqués . En outre, le tribunal d'appel en matiére d'immigration, vu certaines divergences et en dépit de nouveaux arguments du représentant du requérant, n'a pas été en mesure de confirmer l'appréciation des faits à laquelle le fonctionnaire supérieur était arrivé . Dans ces conditions la Commission doit admettre que devant chacune de ces trois instances le requérant a eu une possibilité équitable de présenter sa cause . Compte tenu des difficultés des enquêtes en matiére d'immigration, la Commission estime qu'il n'a pas été démontré que les autorités d'immigration aient agi de mauvaise foi, arbitrairement ou, de toute autre manière, au mépris du droit du requérant au respect de sa vie familiale . L'examen par la Commission de ce grief tel qu'il lui a été présenté ne permet donc de déceler aucune apparence de violation du droit au respect de la vie familiale garanti par l'article 8 de la Convention . Il s'ensuit que cet aspect de la requête est manifestement mal fondé au sens de l'article 27, paragraphe 2, de la Convention .
- 178 -