| J., B. et 361 parents d'élèves c. SUISSE et ITALIE

APPLICATION/REQUÉTE N° 8727/79 J ., B . and 361 parents v/SWITZERLAND and ITALY J, B et 361 parents d'élévés c/SUISSE et ITALI E DECISION of 8 July 1980 on the admissibiliiy of the application DÉCISION du 8 juillet 1980 sur la recevabilité de la requêt e
Article 25 of the Convention : The Convention does not provide for any "acuo popular .s" . Every applicant must claim to be a victim of a violation of the Convention Article 26 of the Convention : Where complaints are made under Articles 8, 71 and 14 and are directed against Swiss cantonal authorities, a public law appeal to rhe Swrss Federal Court is a remedy which must be exhausted . Competence of the Commission 'ratione personae' : A State's responsibility under the Convention does nor arise merely from the fact of its having been involved in negotiarions during which a principle was formulated which was applied in rhe particular case by anorher State
Article 25 de fa Convention : La Convention ne prévoit pas d'n actio popularis » , mais exige que le requérant se prérende victime d'une violarion de la Convention . Article 26 de fa Convention : S'agrssant de griefs tirés des articles 8, 71 et 14 et cfirigés contre une autoriré cantonale, le recours de droit public au Tribunal Fédéral sursse est un recours qui doit érre exercé . Compétence ratione personae de la Commission : La responsabilité d'un Etat, aux termes de la Convention, n'est pas engagée du seul fait qu'il a parricipé ,i des négociations au cours desquelles a été dégagé un principe, dont !/ est fait application, en /'espéce, par les autorirés d'un autre Etar .
230
EN FA,T
(English see p . 235)
Les faits exposés par les requérants peuvent se résumer comme sui t Le Pére J . , prêtre, de nationalité suisse, domirilié à Einsiedeln ISchwytzl . s'iméresse depuis de longues années au probléme de la scolarisation des enfants d'immigrés italiens en Suisse . Le Pére B ., prétre, est directeur de l'Ecole italienne « Scalabrini-Gmür n, école privée sise à Saint-Gall et qui s'est assigné pour mission de dispenser aux enfants d'immigrés italiens qui n'ont pas l'intention de s'établir en Suisse un enseignement bilingue leur donnant des chances égales d'insertion dans le régime scolaire de leur pays d'origine comme dans le régime scolaire suisse . La requête est également introduite par 361 parents dont les enfants tréquentent l'Ecolé « Scalabrini-Gmür n } M . B . et les 361 parents d'éléves ont donné mandat à M . J . de les ruprésenter devant la Commission, selon procurations sous seing privé qui figurent au dossier . A l'origine, la requête avait été introduite également au nom d'u n certain nombre de parents d'éléves fréquemant, à B81e et à Zurich, des écoles privées analoguAs à l'Ecole u Scalabrini-Gmür » . Toutefois, par lettre du 14 avril 1980, M . J a déclaré que la requête se limitait au cas de ce dernier établissement .
En vertu des articles 12 et 13 de la loi saint-galloise du 7 avril 1952 sur l'instruction (Erziehungsgesetz), l'enseignement privé : est, dans ce canton, soumis à autorisation . L'autorité compétente pour apprécier le niveau de l'enseignement, les programmes et le .malériel d'enseignement est le Conseil de l'instruction IErziehungsratl . L'Ecole élémentaire italienne « Scalabrini-Gmür » a obtenu en 1974 une autorisation provisoire de fonctionnement assortie de diverses conditions, en particulier celle de n'admettre que les enfants d'immigrés italiens qui manifestaient la ferme intention de nerésider que passagérement en Suisse et entreprenaient les démarches nécessairespour,rentrer dansleur pays . Une commission mixte composée de représentants . dés pouvoirs publics et de représentants de l'Ecoledevait recevoir les déclarations des parents et apprécier leur crédibilité . . Le 15 décembre 1976, l'Ecole reçut une autorisation définitive de foncuonnemeni, assortie d'une nouvelle condition la commission mixte pouvait réexaminer les conditions d'admission de chaque enfant après trois ans .
231
Par ailleurs, l'Ecole fut « reconnue » le 15 février 1978 par le Ministére italien des Affaires étrangéres, dont elle obtint une subvention .
Le 2 février 1978, la commission mixte refusa deprolonger l'admission à l'Ecole de 13 enfants dont les parents continuaient à résider en Suisse aprés trois ans (les parents de onze d'entre eux font partie des requérants) . Les parents intéressés recoururent le 25 tévrier 1978 au Conseil de l'instruction du canton de Saint-Gall . Le service juridique de ce conseil rejeta le recours le 16 mai 1979 . A la mème date, le Conseil de l'instruction fit part aux autorités de l'Ecole de son iniention de réviser fondamentalement les conditions de l'autorisation de fonctionnement en s'inspirant du principe d'intégratlon consacré par les arrangements italo-suisses . Une rencontre entre les représentants de l'Ecole et ceux des autorités, qui eut lieu le 17 octobre 1979, ne permit pas de parvenir à une entenie . En effet, l'article 22 de l'Accord entre la Suisse et l'Italie relatif à l'émigration de travailleurs italiens en Suisse, du 10 ao0t 1964, institue une commission mixte italo-suisse chargée de traiter les questions relatives à l'application de l'Accord et à la situation des immigrés italiens en Suisse . Cette commission mixte a elle-méme créé une commission ad hoc pour les questions scolaires .Gr, selon le procès-verbal de la réunion de cette commission du 24 au 26 janvier 1979, « les deux délégations réaffirment le principe général de l'intégration des enfants italiens dans le système scolaire et social suisse . . » et « la délégation italienne déclare que le principe général de l'intégration, altirmé ci-dessus, est valable aussi pour les écoles italiennes existant actuellement en Suisse, ce qui implique que ces institutions adaptent, si nécessaire, leurs règlements et leur enseignement en fonction des objectifs de l'intégration . n Selon les requérants, l'intention exprimée par le Conseil d'instruction du canion de Saint-Gall de réviser les conditions de l'autorisation de fonctionne . ment de l'Ecole él5mentaire italienne a Scalabrini-Gmür » est directement inspirée des principes affirmés par la commission ad hoc italo-suisse . GRIEFS Les requérants s'élèvent contre l'application du principe de l'intégratio n des enfants d'immigrés italiens au systéme scolaire suisse et revendiquent le maintien d'un enseignement permettant la réinsertion éventuelle de ces enfants dans le systéme scolaire italien . Ils estiment que l'intégration au système scolaire suisse porte atteinte à la vie privée ei familiale des immigrés italiens en Suisse, en violation de l'article 8 de la Convention . .
- 232 -
Ils alléguent en outre une violation de l'article 11 de la Convention, en ce qu'il est porté atteinte au but que se sont assigné les familles italiennes qui s'associent pour créer, entretenir ou soutenir des écoles italiennes en Suisse . Ils s'estiment en outre victimes d'une discrimination contraire é l'article 14 de la Convention dans la jouissance de la liberté du choix de la langue, reconnue en Suisse comme principe constitutionnel non écril . Les requérants parents d'éléves ajoutent qu'ils hésiteraient à faire usage des recours disponibles en Suisse, de crainte que les autorités suisses leur retirent leur autorisation de séjour et que les autorités italiennes suppriment l'aide financiére qu'elles ont accordée à l'Ecole « Scalabrini-Gmür n .
EN DROI T 1 . Dans la mesure où la requête est introduite par M . J ., la Commission constate que ce requérant, quel que soit l'intérét qu'il porte à la cause de la scolarisation des enfants d'immigrés italiens en Suisse, ne saurait se prétendre lui-mème victime d'une violation de la Conventiort, au sens de l'article 25 de celle-ci . Ses griefs rev@tent bien plutôt le caractére d'une actio popularis, concept étranger au système de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales institué par la Convention Icf p . ex . N° 6181/74, D .R 1, p . 79 ; N° 7045, D .R . 7 p . 871 . A cet égard, la requête est donc incompatible ratione personae avec les dispositions de la Convention et doit étre rejetée conformément à l'article 27, paragraphe 2 2 . Le requérant B . dirige l'Ecole « Scalabrini-Gmür » . Toutefois, la Commission estime que, même en cette qualité, il ne saurait lui non plus se prétendre lui-méme victime directe ou indirecte des violations des articles 8, 11 et 14 de la Convention que prétend dénoncer la requéte du fait de l'application du principe d'intégration des enfants d'immigrés italiens au système scolaire suisse A cet égard, la requête est donc également incompatible ratione personae avec les dispositions de la Convention . 3 . Dans la mesure où les griefs du requérant B . pourraient ètre interprétés comme la revendication d'un droit d'administrer une école selon les principes de son choix, la Commission constate qu'aucune disposition de la Conventlon ne garantit directement ou indirectement un tel droit . Il s'ensuit qu'un tel grief devrait ètre rejeté comme incompatible ration e materiae avec les dispositions de la Convention, au sens de son article 27, paragraphe 2 . 4 . Les 361 requérants agissant en qualité de parents d'éléves de l'Ecole Scalabrini-Gmùr » se plaignent essentiellement de l'intention exprimée pa r
- 233 -
l'autorité compétente saint-galloise de faire appliquer le principe de l'intégration au systéme scolaire suisse . La Commission remarque toutefois qu'ils n'ont pas fail état d'une décision formelle prise à l'égard de cette école, fixant de nouvelles conditions à l'autorisation de fonctionnement . Onze de ces requérants, il est vrai, ont vu leurs enfants exclus de l'Ecole « Scalabrini-Gmür n aprés trois ans . La Commission rappelle tout d'abord que les requérants ne sauraient invoquer à l'égard de la Suisse l'article 2 du Protocole additionnel, qui garantit le droit à l'instruction, la Suisse n'étant pas partie à cet instrument . Quant aux articles 8, 11 et 14 de la Convention, invoqués par les requérants, la Commission n'est pas appeléeà examiner si les faits exposés révélem l'apparence d'une violation de ces dispositions, puisqu'aux termes de l'article 26 de la Convention elle ne peut étre saisie qu'aprés épuisement des voies de recours internes . Or, en ce qui concerne les requérants dont les enfants ont été exclus de l'Ecole u Sr,alabrini-Gmür », la voie du recours de droit public au Tribunal Fédéral leur était ouverte contre la décision rendue en derniére instance cantonale . N'ayant pas fait usage de cette voie de recours, ces requérants n'ont pas satisfait aux exigences de l'article 26 de la Convention . Quant aux autres requérants ayant qualité de parents d'éléves, il leur sera loisible, si les décisions annoncées par l'autorité cantonale sont éffectivement prises, d'exercer le méme recours . Les requérants ont allégué, il est vrai, la crainte que l'usage des recour s disponibles en Suisse n'entraine le retrait de leur autorisation de séjour ou des subventions accordées à l'Ecole « Scalabrini-Gmür n . Sans doute une telle conséquence, si elle se produisaii, pourrait-elle poser, de l'avis de la Commission, certains problémes sur le terrain de la Convention Toutefois, les requérams n'ayant apponé aucun élément de fait à l'appui de cette allégation, la Commission ne reléve pas de circonstance particulière qui, en l'espéce, dispensait les requérants d'exercer les recours qui leur étaient offerts . Il s'ensuit que, sous cet aspect, la requète doit étre rejetée par application de l'arlicle 27, paragraphe 3 de la Convention . 5 . Les requérants entendent diriger leur requête non seulement conlre la Suisse mais aussi contre l'Italie Quant à ce dernier Etat, ils lui reprochent, semble-t-il, de s'être associé aux autoritéssuisses pour mettre en ceuvre le principe de l'intégration des enfants d'immigrés italiens en Suisse au systém e escolairu Quelles que soient les déclarations faites par la délégation italienne à la commission italo-suisse ad hoc pour les questions scolaires, la Commission estime que les décisions w déclaralions d'intention qui affectent les requé234
rants émanent exclusivement des autorités suisses . En particulier, le fait que les autorités du canton de Saint-Gall aient déclaré qu'elles appliqueraient un principe préconisé au cours de négociations auxquelles l'Italie était représentée ne saurait à lui seul engager la responsabilité de cet Etat sous l'angle de la Convention . Il s'ensuit que, dans la mesure où elle est dirigée contre l'Italie, la requête est, dans les circonstances de l'espéce, incompatible ratione personae avec les dispositions de la Convention et doit ètre rejetée en vertu de l'article 27, paragraphe 2 . Par ces motifs, la Commission DECLARE LA REQUETEIRRECEVABLE .
1 TRANSL A TION I
THE FACT S The facts as stated by the applicants may be summarised as follow s Father J ., a priest of Swiss nationaliiy resident in Einsiedeln ISchwylzl . has for many years been concerned with the probleni of educating the children of Italian immigrants in Switzerland . Father B ., a priest, is the headmaster of the Italian school "Scalabrin iGmür",apvtescholinSk-Gaspeclinhgtecildr of Italian imntigrants who do not intend to remain permanenlly in Switzerland on a bilingual basis, which gives thent equal chances of adapting themselves lo Ihe school system in their country of origin or in thal of Switzei lan d The application has also been lodged by 361 parents whose children atlend the "Scalabrini-Gmür" school . Father B . and the 361 parents have authorised Father J . to represent them before the Cornmission under powers of attorney which have been placed in the fBe . Originally, the application was also lodged on behalf of a certain nuniber of parents of children altending similar private schools in Basle and Zurich However, by a letter of 14 April 1980, Father J . stated that the application was limited to Ihe "Scalabrini-Gmilr" schoo l
235
Under Sections 12 and 13 of the Sankt-Gallen Education Act of 7 April 1952 private education in this canton is subject to authorisalion . The contpetem authority for judging the standards of teaching, curricula and teaching material is the Education Council . The Italian elementa ry school " Scalabrini-Gmür" was granted a provisional authorisation subject to various conditions in 1974 . in particular a condition that it would only admit children of Italian immigrants who evinced a fixed intention only to remain temporarily in Switzerland and look the necessary steps to return to the i r country . A joint committee made up of representatives of the public authorities and of the school was empowered to receive the statements o( Ihe parents and assess their credibility .
On 15 December 1976 the school received final authorisation subject to the loim committee was empowered to re-examine the a new condition conditions of admission of each child after three years . Furtherinore, the school was " recognised" in February 1978 by the Italian Ministry of Foreign Affairs from which it received a grant .
On 2 February 1978 the loint committee refused to extend Ihe right of 13 children whose parents continued to reside in Switzerland after three years to attend Ihe school Ilhe parents of eleven of these children are among the applicants ) On 25 February 1978 the parents concerned appealed to the SanktGallen cantonal Educational Council The Council's legal department rejected their application on 16 May 1979 . On the same dale the Education Council infornied Ihe school authorities of its intention to revise fundamentally the conditions of authorisation on the basis of Ihe integration principle established by the Italian-Swiss arrangements A meeting between the representatives of trie school and those of the authorities held on 17 October 1979 was unable to reach agreement . In fact . Article 22 of Ihe ItalianSwiss Agreement on the emigration of Italian workers to Switzerland of 10 August 1964 sets up a joint Italian-Swiss Commiuee to deal with matters relating to the application of the Agreement and Ihe position of Italian iinmigrams in Switzerland This Joint Committee itself set up an ad hoc school education comntittee . According to the minutes of the meeung of this commiltee on 24-26 January 1979 . "the two delegations reaflirnt Ihe general principle of Ihe inlegration of Italian children into the Swiss social and educational system . ." and "the Ilalian delegation declares that Ihe general principle of integration announced above shall als o
- 236 -
apply to the Italian schools at present existing in Switzerland, which implies thai these institutions shall if necessary adapt their regulations and teaching to comply with the objectives of integralion^ . AcCording to ihe applicants the intention expressed by the Sankt Gallen Education Council to revise the conditions of authorisation for the "Scalabrinl-Gmür" Italian elementary school stems direcily Iront the principles laid down by the ad hoc Italian-Swiss Committe e
COMPLAINT S The applicants protest against the application of Ihe principle of the integration of Italian migrant children into the Swiss school system and call for the retention of a system of leaching making d possible for the children to adapt themselves to the Italian school sysle m They consider that integration into the Swiss school system amounts to a violation of the right to privale and family life of Italian immigranis in Switzerland and an infringement of Article 8 of Ihe Convention . They also allege a violation of Article 11 of the Convention in the form of an interference with the aim pursued by the Italian families who had formed an association to set-up, maintain or support Italian schools in Switzerland . They also consider that Ihey are viclims of discrimination contrary to Article 14 of the Convention in the enloyment ol theirright to choose Iheir language ; this right is recognised in Switzerland as an unwritten constitutional principle .
The applicants who are parents of pupils added thai they had been reluctant to make use of the appeals available in Switzerland, being afraid Ihat the Swiss authorities would withdraw their residence permits and that Ihe Italian authorities would discontinue their financial assistance to the "Scalabrini-Gmiir" school .
THE LA W 1 . To the extent that the application was lodged by Father J ., the Commission finds that whatever interest this applicant may have in teaching the children of Italian immigrants in Switzerland, he cannot himself claim to be a victim of a violation of the Convention within the meaning of Article 25 His complaints may raiher be defined as a sort of actio popularrs, a concepl which is alien lo the system for the protection of human rights and 'fundametlrosupbytheCnvio(cf . e .g . No . 6481/74 , Decisions and Reports 1, p 79 ; No . 7045/75 . Decisions and Reports 7, p . 871 . In this respect, therefore, the application is incompatible ration e
237-
/ia .sonur wilh Ihe provisions of the Convention and must be rejecled in . .e :iccordanr wilh Article 27 . pomgraph 2 . 2 The applicant B . is in charge of the "Scalabrini-Gmür" school . However . Ihe Commission considers Ihat not even in Ihat capacity can he claini to he a rfirecl or indirect victim of Ihe violalions of Articles 8, 11 and 14 ol Ihe Convention nlleged in Ihe application as a result of the implemenlalion of Ihr prinr.iple of integration of Ilalian iinmigrant children into the Swiss . sr,hool sysleni . Here . Ioo . Ihe applicalion is, Iherelore, incompatible rarione /imsonun with IhP, provisions of the Conventio n 3 . In so lar as the npplicnnls B .'s complaints might be interpreted as r.lainiing a right lo ariminislei a school according to Ihe principles of his choir . Ihe Coanmission finrls that no provision of the Convention guarantees .e such a nght either direr:tly or indireclly . It follows that such a cornplainl ntust be rejected as incompatible rnrinnc rrcucrwo with Ihe provisions ol the Convenlion within the meaning of Arliclr 27, paragraph 2 . . 4 . The 321 applicams acting in their capacity as parents of pupils at the "Scalnbrini Gmilr" school complnin essenlially of the intention expressed by Ihe compelenl SnnkDGallen authorities to apply the principle of integration into the Swiss school system . Howr,ver . the Conimission points out that they havr, not asserted the r .xislence of a formal decision taken with respecl to Ihis sr,hool and laying down new condiGons of aulhorisation . II is true that the chilrlren of 11 of the applicants have been excluded from Ihr. "Scalabrini-Giniir" sr,hool aher three years . The Conimission first recnlls Ihat the applicanls cannot rely on Arlicle 2 of the First Prolor.ol, which guaranlees the right lo educalion . against Swilzerland as Ihat State is not a party to that instrument . Wilh regard to Articles 8, 1 t and 14 of Ihe Convention, relied on by Ihe applicants, the Commission is not required to investigale whether the facts alleged rlisclose the appearance of a violation of Ihese provisions since under Ailicle 26 of Ihe Convention it cannol deol with Ihe rnarter unGl after exhaustion of Ihe [fornestic remedies . As reyarcis Ihe u pplicants whose children were excluded from the "Sr.ulabrini-Grniir" school Ihe remedy of a puhlic law appeal to the Federal Court against Ihe decision al Inst instance by the canlonal authority was nvailable Having lailed to use this rernedy these applicams had not complied wilh Ihr• rerluirements ot Article 26 of Ihe Conventio n . As regwds Ihe olher opplicanls in their capacity as parents of a pupil Ihey will he able . if the decisions announr,ed by the canlonal authorities are in facl iniplenienled, to rrike use of Ihe saine remed y
- 238 -
The applicants have admittedly alleged that they fear that if they make use of the remedies available in Switzerland this may lead to the withdrawal of their residence permits or ol the grant made to the "Scalabrini-Gmür" school . Such a consequence, were it to occur, could in the Comrnission's opinion raise certain problr.ms under the Convention . However, since the applicants have not produced any evidence to support this allegation the Commission finds no special circumstances which . in the instant case, absolve the applicants from exercising Ihe remedies available to them It follows that this aspect of Ihe application must be rejected under Article 27, paragraph 3, of the Convention . 5 The applicants intended to bring Iheir application not only against Switzerland but also against Italy They appear to be complaining thal the latter State associaled ilself with the Sw I ss authorities in implementing the principle of integrating the children of Italian nnmigrants in Switzerland into the Swiss school syste m Whatever declarations the Italian delegation to the ItaliamSwiss ad hor, Committee for School Questions may have made, the Commission considers that the decisions or declarations of intention aflecting the applicants emanate exclusively from the Swiss authorities In particular the fact that the SanktGallen cantonal authorities declared that they would apply a principle recommended during negotiations in which Italy was represented could not ol itself render Ihat Slate liable Irom the point of view of the Conventio n It follows Ihat in so far as it is directed against Italy the application is, in the circumstances of the present case . incompatible rarione personoe, with the provisions of the Convention and musi be rejected under Article 27 . paragraph 2 . Now, therefore the Commissio n DECLARES THE APPLICATION INADMISSIBLE .
239