| P. Ltd. c. le ROYAUME-UNI

APPLICATIONS/REQUETES Nos . 8847/80 & 8853/80 (Jotned/jolnten ) P . Ltd . and X . v/the UNITED KINGDO M
Sté P . et X . c/ROYAUME-UN I DECISION of 5 May 1981 on the admissibility of the applications DËCISION du 5 mai 1981 sur la recevabilité des requête s
Article 6, pa reQraph I of the Convention : Where it decides to grant or to withhold the licence for an activity regulated by law, the administrative authority does not determine civil rights and obligations .
Artlele 6, paragraph l, de la Convention : Lorsqu'elle accorde ou refuse une autorisation d'ezercer une activité réglementée. l'autorité administrative ne décide pas d'une contestation portant sur des droits et obligations de caractère civil.
THE FACTS
(jTancais : voir p . 171)
The facts of the case as presented on behalf of the applicants may be summarised as follows : The first applicant, P . Limited (referred to as "P .") is a limited company formed in England and having its registered office in London . It has the object (among others) of operating a casino in London . The second applicant, X ., is a company director having addresses in London and New York . It appears that he is a United States citizen . He is a director of P . The applicants are represented by MM . Ronald Fletcher, Baker & Co ., solicitors, of London . On . . . October 1978 P . requested the Gaming Board for Great Britain ("the Board") to issue it with a Certiticate of Consent under the Gaming Act 1968 for the operation of a casino in London . The 1968 Act provides for a system of licensing of gaming establishments . Licences a re granted by local magistrates but before a licence can b e
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La Commission a certes déclaré, dans sa jurisprudence antérieure, que l'article 5 . paragraphe 1, s'applique également à une privation de liberté de très courte durée (Décisions et Rapports 18, pp . 154, 156 ; Décisions et Rapports 7, p . 123) . II Faut néanmoins que les actes de la police puissent, dans les circonstances du cas d'espèce, être réellement considérés comme une privation de liberté . Les décisions ici citées concernent le cas d'une personne amenée par la police dans un établissement médical pour y subir un examen sanguin auquel elle se refusait, et celui de deux ressortissants japonais qui furent, avant leur expulsion, arrBtés et détenus en Suède pendant une heure environ avant d'être mis dans un avion à destination du Japon . Dans ces affaires-là, l'action de la police avait manifestement pour objet de priver les intéressés de leur liberté alors qu'en la présente espèce elle ne visait pas à incarcérer les enfants mais simplement à s'informer sur la manière dont ils s'étaient appropriés les objets trouvés en leur possession et sur les vols survenus précédemment dans l'établissement scolaire .
La Commission a également examiné ce grief au regard de l'article 3 de la Convention mais, pour regrettable et inopportune qu'ait pu être l'action de la police en l'occurrence, elle n'équivaut pas en soi à un traitement inhumain ou dégradant . Certes, les mineurs ne sont pas pénalement responsables avant un certain âge (14 ans généralement) mais il est justifié, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice et de la protection desdroits d'autrui, de les soumettre à des mesures d'enquête, par exemple un interrogatoire de la police . en cas de soupçon fondé qu'ils ont été impliqués dans des activités qui seraient punissables s'ils étaient pénalement responsables . Il est bien sûr nécessaire de mener les interrogatoires d'enfants d'une manière adaptée à leur âge et à leur vulnérabilité . La présente requérante n'a allégué aucune irrégularité quant à l'interrogatoire qu'elle a subi à la police . Elle se plaint seulement d'avoir été placée quelque temps dans une cellule non fermée à clé . Toutefois . rien ne dénote que ce séjour l'ait particulièrement affectée . La Commission tient contpte également du fait que la requérante se trouvait en compagnie de deux camarades d'école . L'examen, par la Commission, de ce grief tel qu'il a été présenté, y compris un examen d'office, ne révèle donc aucune apparence de violation des droits et libertés consacrés par la Convention, notamment en son article 5, paragraphes 1 et 3 . Il s'ensuit que cette partie de la requéte est manifestement mal fondée au sens de l'article 27 . paragraphe 2, de la Convention .
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applied for, the applicant must obtain a certificate of consent from the Board . Under paragraph 4( 5 ) of Schedule 2 of the 1968 Act, in deciding whether to issue a certificate, the Board : . . . shall have regard only to the question whether in their opinion, the applicant is likely to be capable of, and diligent in, securing that the provisions of this Act and of any regulations made under it will be complied with, that gaming . . . will be fairly and property conducted, and that the premises will be conducted without disorder or disturbance . " Paragraph 4 (6) of the Schedule provides that the Board "shall in particular take into consideration the character, reputation and financial standing" of a) the applicant and b) any other persons by whom the gaming club would be managed or for whose benefit it would be carried on . Mr . X . was a person whose character etc . would have had to be taken into account in the present case . On . . . December 1978 the Board wrote to P .'s solicitors inviting representatives of the company, including Mr. X ., to a meeting on . . . January 1979 and listing five matters which the Board particularly wished to discuss in connection with the application . The meeting took ptace on . . . January 1979 . According to an affidavit by an employee of the applicants' solicitors various matters were raised at the meeting which had not been referred to in the Board's letter and if P . had had prior notice of these matters, steps would have been taken to produce evidence to satisfy the Board that they did not detract from P.'s claim to be a fit and proper person to receive a certificate of consent . By lett er of . . . February 1979 the Board stated that they had decided not to issue a ce rt ificate of consent . In accordance with their general practice they did not give reasons for their decision . Thereafter P . applied to the High Cou rt for judicial review of the Board's decision . Their application was re fused by the Divisional Cou rt on . . . February 1979 . Lord Justice W ., who delivered the leading judgment, first deatt with the question whether the Board had complied with their duty to act fairly, in part icular whether they had given sufficient notice of the objections against the company . He found that they had and that the various ma tters relied on by the company as showing unfairness did not do so. A further ground for the application was the failure of the Board to give reasons for their decision . Lord Justice W . found that they we re requi red to give reasons . In this respect he followed the decision of the Court of Appeal in the case of R . v. Gaming Board for Great Britain, es parte Benaim and another [197012 AlIER 528. In Pa rt icular he quoted and relied on the following passage from Lord Denning's judgment in that case : "Accepting that the Board ought to do all this when they come to give their decision, the question a rises, are they bound to give their reasons ?
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I think not . Magistrates are not bound to give reasons for their decisions : see Rex v. Northumberland Compensatiorr Appeal Trihunal, ex parte Shaw 1 1952 1 1 K .B . 338 . at p . 352. Nor should the Gaming Board be bound . After all, the only thing that they had to give is their opinion as to the capability and diligence of the applicant . If they were asked by the applicant to give their reasons, they could answer quite sufficiently : 'In our opinion . you are not likely to be capable of or diligent in the respects required of you' their opinion would be an end of the matter . " P . did not appeal against the decision of the Divisional Cour t Complaints The applicants allege the violation of Article 6 of the Convention an d state that the object of their applications is to secure a fair hearing of P .'s claim to be issued with a certificate of consent and in particular to be infornted of any reasons that the Board may consider it has for withholding such a certificate with sufficient particularity and in sufficient time to enable them to make an effective reply . They submit that a decision to grant or withhold a Certificate of Consent, upon which depends an applicant's abilitv to earn his livelihood in his chosen manner, is a"deterntination" of "civil rights or obligations" under Article 6 of the Convention . They refer to previous case-law of the Commission to the effect that the concept of "civil rights and obligations" is an autonomous one and submit that the fact that the proceedings in question took place before an administrative and political organ vested with certain judicial functions does not justifv the finding that the case falls outside Article 6 . They also refer to the judgments of the Court in the Ringeisen and Kbnig cases and submit that Article 6 is applicable to all proceedings the result of which is decisive for private rights and obligations* . The applicants submit that the proceedings before the Board in the present case were decisive of their private rights and in particular of P .'s right to dispose of its premises as it wished and to engage as it wished in commercial dealings with its proposed customers . Thev contend that they were denied a fair hearing by the Board in that it gave no reasons for its decision . They submit that a reasoned decision is intplicit in the requirement of a fair hearing** . The applicants submit that they have exhausted domestic remedies . In particular the company has been advised by counsel that it would be futile t o • Ringeisen Case . Se ri es A . No . 13 . para . 94 ; Klinig Case . Series A . No. 27, para . 90 . •' Jacobs . The European Convention on Human Rights . Oxford UP 1975 . p . 102 .
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appeal to the Court of Appeal against the decision of the Divisional Court, since the Court of Appeal has decided in ex parte Benaim (sup . cit .) that the Board is not bound to give reasons for its decisions . They further state that in that case an application for leave to appeal to the House of Lords was refused by the Appeal Committee and submit that it would not be open to P . to raise the matter on appeal to the House of Lords .
THE LA W The applicants complain that they did not receive a fair hearing before the Gaming Board and invoke A rt icle 6(1) of the Convention which so far as relevant, provides : "In the determination of his civil rights and obligations . . . every one is entitled to a fair and public hearing . . . by an independent and impa rt ial tribunal established by law . " They have referred to the Cou rt 's judgments in the Ringeisen and Künig cases and have submitted that the proceedings before the Board were decisive of their private rights and that A rt icle 6 (1) was therefore applicable . However even if the proceedings before the Board did have some bearing on the applicants' "civil rights", this is not decisive for the applicability of Article 6(1), in the Contmission's opinion . In this respect the Commission refers to its Repo rt under A rt icle 31 of the Convention in the case of Kaplan v . the United Kingdom' . In that case the Commission examined questions concerning the applicability of Article 6 in relation to administrative acts affecting private or "civil" rights . It obse rved that Article 6 did not prohibit the conferment on public authorities of powers to take action affecting the private rights of citizens and did not go so far as to provide that all decisions which affected such rights had to be taken by a tribunal ( para . 151) . It made the following observations concerning the role and applicability of Article 6 in this area : "In the Commission's view the essential role of A rt icle 6(1) in this sphere is to lay down guarantees concerning the mode in which claims or disputes concerning legal rights and obligations ( of a 'civil' character) are to be resolved . A distinction must be drawn between the acts of a body which is engaged in the resolution of such a claim or dispute and the acts of an administrative or other body purpo rt ing merely to exercise or apply a legal power vested in it and not to resolve a legal claim or dispute . Article 6(I) would not, in the Commision's opinion, apply to the acts of the latter even if they do affect 'civil rights' . It could not be con• Report on 17 July 1980 : see also Resolution DH (81) 1 adopted by the Committee of Minislers on 23 January 1981 : D .R . 21 . p . S .
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sidered as being engaged in a process of 'determination' of civil rights and obligations . Its function would not be to decide ('décidera') on a claim, dispute or 'contestation' . Its acts may, on the other hand, give rise to a claim, dispute or 'contestation' and Article 6 may come into play in that way ." (para . 154) . As to the present case the Commission notes that the Gaming Board was engaged in the performance of a statutory function of deciding on P .'s application for a certificate of consent . This was a preliminary step in the licensing procedure for gaming establishments laid down by the 1968 Act . The Board was essentially acting as a licensing authority and was not resolving any legal claim brought by the applicants or any dispute concerning their legal rights . It was thus not, in the Commission's opinion, engaged in the "determination" of civil rights and obligations . The Commission accordingly considers that Article 6 of the Convention was not applicable to the proceedings of the Gaming Board itself . Furthermore insofar as P . disputed the legality of the acts of the Gaming Board, and thus claimed that there had been infringement of their legal rights, their claim was determined by the High Court . There is no indication that the proceedings in the High Court failed to meet the requirements of Article 6 in any respect . The Comntission accordingly finds no appearance of a breach of Article 6 in the present case . It follows that the application is manifestly ill-founded and must be considered inadmissible under Article 27 (2) of the Convention . For these reasons, the Commissio n
DECLARES THIS APPLICATION INADMISSIBLE .
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(TRADUCTION) EN FAI T Les faits de la cause tels qu'ils ont été exposés par les requérants peuvent se résumer comme suit : Le premier requérant, P . Ltd ( . P .) est une société anonyme constituée en Angleterre, ayant son siège à Londres et qui a notamment pour objet d'exploiter un casino à Londres . Le second requérant, X . est administrateur de sociétés justifiant d'adresses à Londres et New York . Il serait ressortissant des Etats-Unis . Il est administrateur de P. Les requérants sont représentés par MM . Ronald Fletcher, Becker & Co ., solicitors à Londres . Le . . . octobre 1978. P . demanda à l'Office des jeux pour la GrandeBretagne (• l'Office .) de lui délivrer, conformément à la loi de 1968 sur les maisons de jeu, un certificat d'approbation pour exploiter un casino à Londres . La loi de 1968 a en effet instauré un système d'autorisation des établissements de jeu . L'autorisation est délivrée par le juge local mais, avant de pouvoir la solliciter, l'intéressé doit obtenir de l'Office un certificat d'approbation . Aux termes du paragraphe 4 (5) de l'article 2 de la loi de 1968, pour décider de délivrer un certificat, l'Office : • . . . ne doit tenir compte que du point de savoir si, à son avis, le demandeur parait posséder les compétences requises et montrer la diligence nécessaire pour s'assurer que les dispositions de la loi et ses réglements d'application seront dûment respectés, que les opérations de jeux . . . seront menées avec l'honnéteté qui convient et que les locaux seront gérés sans désordre ni trouble . » Le paragraphe 4 (6) de cette disposition prévoit que l'Office • doit notamment prendre en considération la personnalité . la réputation et la situation financière .(a) du demandeur et (b) de quiconque gérera l'établissement ou au bénéfice de qui il sera exploité . X . est une personne dont la personnalité, etc . devait être prise en considération en l'espèce . Le . . . décembre 1978, l'OfiTce écrivit aux solicitors de P . en invitant les représentants de la société . dont X ., à une réunion fixée au . . . janvier 1979, et en indiquant cinq questions que 1'Office souhaitait examiner tout particulièrement en liaison avec la demande . La réunion eu lieu le . . . janvier 1979 . Selon une déclaration sous serment faite par un employé des solicitors des requé -rants,léuiobdversqution meaitpslrde l'Office . Si P . avait eu connaissance de ces questions avant la réunion, il aurait pris des mesures pour donner à l'Office les éléments propres à le convaincre qu'il ne démentait pas ses prétentions à répondre aux conditions requises pour obtenir le certificat d'approbation .
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Par lettre du . . . février 1979 . l'Office signifia sa décision de ne pas délivrer le certificat d'approbation et . selon l'usage . il ne motiva pas sa décision . Par la suite, P . s'adressa à la High Court pour faire réexaminer en justice la décision de l'Office mais fut débouté par la Divisional Court le 18 février 1979 . Le juge W ., qui prononça en l'espèce l'arrêt au nom de la majorité, examina d'abord si l'Office s'était acquitté de son obligation d'agir avec équité, notamment s'il avait clairement donné connaissance des objections élevées contre la société . Le juge constata que tel était le cas et que les divers arguments invoqués par la société pour prouver l'absence d'équité n'étaient pas fondés . La demande se fondait aussi sur le fait que l'Office n'avait pas motivé sa décision mais le juge W . estima que l'Office n'était pas tenu d'indiquer ses motifs . Il suivit à cet égard l'arrêt rendu par la Cour d'appel dans l'affaire R. v. Gaming Board jor Great Britain, ex parte Benaim et autre (1070) 2 AII ER 528 et invoqua notamment le passage suivant, extrait de l'arrêt rendu dans cette affaire par Lord Denning : « En admettant que l'Office doit faire tout cela pour prendre sa décision, la question se pose de savoir s'il est tenu de préciser ses motifs . Je ne le pense pas . Les magistrats ne sont pas tenus de motiver leurs décisions : voir Rex r. Northumberland Compensation Appeal Tribunal, ex parte Shaw (1952) 1 K .B . 338, p . 352 . L'Office des jeux, lui non plus, n'est pas tenu de le faire . Après tout, la seule chose qu'il ait à faire est de donner son aris sur la compétence et la diligence du requérant . Si l'intéressé lui demande d'indiquer ses motifs, il peut parfaitement répondre, et ce sera suffisant :'Vous n'êtes pas, à notre avis, susceptible de montrer l'aptitude ou la diligence voulues dans les domaines où ce sera exigé de vous' et cet avis mettra un point final à l'affaire . . P . n'a pas fait appel de l'arrêt rendu par la Divisional Court . Griefs Les requérants allèguent la violation de l'article 6 de la Convention . Par leurs requêtes, ils cherchent à obtenir que la prétention de P . à se voir délivrer un certificat d'approbation soit équitablement examinée et notamment à être informés des motifs que pourrait avoir l'Office de refuser le certificat, et à en être informés avec suffisamment de détails et en temps voulu pour leur permettre d'y répondre efficacement . Ils font valoir que la décision d'accorder ou de refuser un certificat d'approbation, dont dépend la possibilité par le demandeur de gagner sa vie de la manière qu'il a choisie est un moyen de décider de ses droits et obligations de caractère civil . au sens de l'article 6 de la Convention . lis se réfèrent à la jurisprudence antérieure de la Commission selon laquelle la notion de - droits et obligations de caractère civil . a un caractère autonome et sou-172-
tiennent que le fait que la procédure en question a eu lieu devant un organe administratif et politique investi de ce rt aines fonctions judiciaires ne permet pas de conclure que l'affaire échappe à l'article 6 . lls se réfèrent également aux arrêts rendus par la Cour dans les Affaires Ringeisen et KtSnig et soutiennent que l'article 6 s'applique à toutes les procédures dont l'issue est déterminante pour des droits et obligations de caractère privé• . Selon les requérants, la procédure suivie en l'espèce devant l'Office a été décisive pour leurs droits privés et notamment pour le droit de P . de disposer de ses locaux comme il l'entendait et de s'engager comme elle le souhaitait dans des opérations commerciales avec les clients qu'elle se proposait d'avoir . Ils prétendent que l'Office leur a refusé un procès équitable puisqu'il n'a pas motivé sa décision . Selon eux, la nécessité d'une décision motivée est implicitement contenue dans l'exigence d'un procès équitable•• . Les requérants affirment avoir épuisé les voies de recours internes . La société a notamment reçu d'un avocat le conseil qu'il serait inutile d'attaquer la décision de la Divisional Court devant la Court of Appeal, cette juridiction ayant en effet décidé dans l'affaire ex parre Benaim (cit . sup .) que l'Ofiice n'est pas tenu de motiver ses décisions . Les requérants déclarent en outre que, dans cette affaire-là, la Commission des appels a refusé l'autorisation d'interjeter appel devant la Chambre des Lords et soutiennent que P . n'aurait pas la possibilité de recourir à la Chambre des Lords .
EN DROIT Les requérants se plaignent de n'avoir pas bénéficié devant l'Office des jeux d'un procès équitable et invoquent l'article 6, paragraphe 1, de la Convention, dont les dispositions ici pertinentes stipulent : . Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement . . . par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera . . . des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil . . Les requérants ont invoqué les arrêts de la Cour dans les Affaires Ringeisen et KiSnig et soutenu que la procédure devant l'Office était déterminante pour leurs droits privés, de sorte que l'article 6, paragraphe 1, leur était applicable
. • Affaire Ringeisen . Série A, N° 1 3 . par . 94 ; Affaire Kbnig, Série A, N" 27, par . 90 . •• Jacobs, The European Convention on Human Rights, Oxford UP 1975, p . 102 .
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Cependant, quand bien même la procédure suivie devant l'Office aurait effectivement eu quelque influence sur des . droits civils . des requérants, la Commission estime que ce fait n'est pas décisif pour que s'applique l'article 6, paragraphe 1 . Elle se réfère à cet égard au rapport qu'elle a établi conformément à l'article 31 de la Convention dans l'affaire Kaplan c/Royaume-Uni• . Dans cette affaire, la Commission a examiné les questions relatives à l'applicabilité de l'article 6 en liaison avec des mesures administratives affectant des droits privés ou • civils . . Elle a fait remarquer que l'article 6 n'interdit pas de conférer à des autorités publiques le pouvoir de prendre des mesures affectant les droits privés des citoyens et ne va pas jusqu'à exiger que toutes les décisions affectant ces droits soient prises par un tribunal (paragraphe 151) . S'agissant du rôle et de l'applicabilité de l'article 6 en la matière, la Commission a fait les observations suivantes :
. Selon la Commission, le rôle essentiel de l'article 6, paragraphe 1, dans ce domaine est de fixer des garanties concernant le moyen par lequel les contestations concernant les droits et obligations (juridiques) de caractère civil doivent être tranchées . 1l convient de faire une distinction entre les actes d'un organe engagé dans le règlement de cette contestation et les actes d'un organe administratif ou autre qui est uniquentent censé exercer ou appliquer un pouvoir qui lui a été conféré par la loi, et non pas trancher une contestation juridique . L'article 6, paragraphe 1, ne s'appliquerait pas, selon la Commission, aux actes de ce dernier organe, même s'ils affectent bien des 'droits de caractère civil' . Il ne saurait être considéré comme engagé dans un processus de 'décision' sur des contestations portant sur des droits et obligations de caractère civil . Sa fonction ne consisterait pas à décider ('décidera') d'une contestation . D'un autre côté, ses actes peuvent donner naissance à une contestation et l'article 6 peut entrer en ligne de compte par ce biais . (paragraphe 154) . En l'espèce, la Commission relève que l'Office des jeux se trouvait dans l'exercice d'une fonction statutaire quand il a pris sa décision relative à la demande de certificat d'approbation présentée par P . Il s'agissait là d'une première étape dans la procédure d'autorisation que doivent suivre les établissements de jeux en vertu de la loi de 1968 . L'Office a donc essentiellement agi comme une instance d'autorisation et n'a tranché aucune contestation juridique formulée par les requérants ni aucun litige relatif aux droits que leur reconnait la loi . Il ne s'agissait donc pas . selon la Commission, de décider de conleslations sur des droits et obligations de caractère civil .
• Rappon adopté le 17 juillet 1980 ; voir également la Résolution DH ( 81) 1 adoptée par le Comité des Ministres le 23 janvier 1981 : D .R . 21 p . 5 .
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La Commission estime en conséquence que l'article 6 de la Convention n'est pas applicable à la procédure devant l'Office des jeux . Du reste, dans la niesure où P . contestait la légalité des décisions de l'Office des jeux et alléguait en conséquence une atteinte à ses droits, l'affaire a été tranchée par la High Court . Or, rien n'indique que la procédure suivie devant la High Court n'ait pas respecté les exigences de l'article 6 . La Commission estime en conséquence qu'il n'y a pas en l'espèc e apparence de violation de l'article 6 . II s'ensuit que la requéte est manifestement mal fondée et doit être déclarée irrecevable conformément à l'article 27, paragraphe 2, de la Convention . Par ces motifs, la Commissio n DÊCLARE LA REOUETEIRRECEVABLE .
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