| X. c. REPUBLIQUE FEDERALE D'ALLEMAGNE

APPLICATION/REQUETE N° 9704/82 X . v/the FEDERAL REPUBLIC OF GERMAN Y X . c/RÉPUBLIQUE FÉDÉRALE D'ALLEMAGN E DECISION of 16 December 1982 on the admissibilitv of the application DECISION du 16 décembre 1982 sur la recevabilité de la requêt e
Article I of the Convention :/t follows from the wording "everyone within their jurisdiction" that the fact that an applicant is a civil servant does not prevent the Commission from examining a complaint based on Anic% 10 of the Convention . Artlcle 10, paragraph I of the Con ventlon : This pruvision does not only protect against the extinction of fieedom of expression, but also against the restrictions thereoj, for instance the imposition of certain sanctions on its exercise . Obliging someone to declare his political beliefs falls under this provision .
Article 1 de la Convention :/( résulte des mots - toute personne relevant de leur juridication • que le fait qu'uti requérant ait le statut de fonctionnaire n'empêche pa.s la Commission d'examiner un grief qu'il tire de l'article 10 de la Convention . Artlcle 10, paragraphe I, de Ie Conventlon : Cette disposition protège non seulement contre la suppression de la liberté d'expression, mais aussi contre des restrictions à ce!!e-ci, par exemple le fait d'attacher certaines sanctions à son exercice. Relève de cette disposition le fait d'obliger une personne à déclarer ses opinions politiques .
- 243 -
THE FACTS
((rancais : voir p . 252)
The facts as thev have been submitted bv the applicant, a Germa n citizen born in 1934 and living in N . who is represented before the Commission by Rechtsanwalt N . Wingerter of Heilbronn, may be summarised as follows : The applicant has a doctorate in phvsics and was research assistant professor (wissenschaftlicher Assistant) at the Phvsics facultv of Heidelberg University from I August 1963 until 31 October 1968, a post carrving temporary public servant status . Thereafter he continued to be emploved as a research assistant during his tenure of office as a member of the Regional Parliament of Baden-WOrtemberg (Landtag) after his election in 1968 as a candidate for the National Democratic Party of Germany (NPD) in which he wasactive in various capacities . He was a candidate for the NPD in the Federal elections in 1972 and was appointed President of the Rhine-Neckar branch of the NPD on 26 January 1973 and in Autumn 1973 he was elected to the Federal Committee of the party . After the completion of his elective term of office, on 1 September 1972, he was appointed bv the Ministry of Science and Art of Baden-WOrtemberg as a lecturer in Physics and Mathematics in the N . Technical College, a post with probationary public service status . On 17 October 1973 the Principal of the College asked the Ministry of Science and A rt of Baden-Wü rt emberg to confirm the applicant as a public servant for life as soon as possible . However the Ministry replied that thev thought that the applicant's dismissal should be considered, since doubts had arisen as to his allegiance to the Constitution in the light of his political attitudes and activities . On 13 February 1974 the applicant attended a hearing to examine the question of his preparedness to defend and advocate the principles of the Constitution and on 28 Februarv 1974 he was informed that he was dismissed with effect from 30 June 1974 since his attitude did not reveal sufficient allegiance to the democratic constitutional basic order . The applicant took proceedings to challenge his dismissal before the Stuttgart Administrative Court in June 1974 during the course of which it transpired that the Personnel Committee of the Technical College had not been consulted about his proposed dismissal . His dismissal was vitiated by the omission and on 8 April 1975 the Ministry of Culture withdrew the dismissal of 28 February 1974 and, having consulted the Personnel Committee on 6 March 1975, dismissed the applicant afresh with effect from 30 June 1975, in reliance upon Section 38 sub-section 1 No . 2 read in conjunction with Section 41 sub-section I Baden-Würtemberg Regional Civil Servants Act (Landesbeamtengesetz Baden-WOrtemberg, LBG) which provide for the dismissal of a probationary public servant who shows insufficient aptitude, competence or professional achievement . These grounds include thereby the requirement containe d
-244-
in Section 64 LBG that every public servant must be prepared to recognise the free democratic basic order in the sense of the Basic Law by means of his whole behaviour or to intervene for its protection . The Ministry maintained that the applicant had identified himself with the NPD's unconstitutional aims by virtue of his activities as a representative of the party and as an active member and had thus shown that he was not prepared to protect the Constitution and was in breach of Paragraph 64 Section I LBG . On 2 May 1975 the applicant lodged an administrative appeal (Widerspruch) against his dismissal, stating that it was common knowledge that he had personally and actively taken steps to protect the Constitution . Furthermore he stressed that he had greatly restricted his political activities including speeches, and had declined party posts, since his appointment as lecturer . On 7 May 1975 the Ministry of Science and Art rejected the applicant's appeal relving in particular on a book compiled bv the applicant ( . . .) . On 9 June 1976 the latter appealed to the Stuttgart Administrative Court, pointing out, inter a(ia, that his involvement in the NPD predated his appointment as lecturer and was known to the Ministry of Science and Art at that time . On 26 January 1977 the Stuttgart Administrative Court allowed the applicant's appeal . The respondent Ministry appealed in turn to the Regional Administrative Court which allowed this appeal on 28 February 1978, relying in turn on extracts from another book, published by the applicant after the date of his second dismissal ( . . .) . The Regional Court noted in particular that the applicant did not analyse the Nazi period of German history, with which the book was in part concerned, in a negative light and sought, if anything, to stress positive aspects of the period . It concluded that legitimate doubts existed as to the applicant's allegiance to the Constitution and his attitude to the basic rights thereb,v guaranteed . However, the Regional Court did not consider the applicant's mere membership of the NPD as sufficient to justifv his dismissal, since that party was not banned under the specific provision of the Basic Law (Article 21 Section 2) as anti-constitutional . The applicant appealed from this decision to the Federal Administrative Court which refused the appeal on 28 November 1980 whilst at the same time disapproving some of the lower Court's reasoning . The federal Administrative Court particularly noted that membership of a party might provide evidence of a lack of allegiance to the Constitution, even where that partv was not banned pursuant to Article 21 Section 2 of the Basic Law . Since the proceedings before the Administrative Courts had suspended the effect of the applicant's dismissal he remained employed in the same capacity at N . Technical College until the decision of the Federal Administrative Court, whereupon he was notified on 15 December 1980 that his employment was terminated .
-245-
The Federal Administrative Court's Decision was served on 20 February 1981 and on 16 March 1981 the applicant appealed to the Federal Constitutional Court, relying, inter alia, on Article Section I• and Article 103 Section 2'* of the Basic Law . On 31 Julv 1981 the Federal Constitutional Court declined to take up the case since it had insufticient prospects of success . The decision was served on 31 August 1981 .
COMPLAINTS The applicant complains that his dismissal from his post as a lecturer at N . Technical College on the grounds of his political activities and beliefs and their alleged incompabilitv with allegiance to the Federal Constitution infringes Articles 7 and 10 of the Convention . He points out that the NPD is not banned as anticonstitutional in the Federal Republic of Germany and submits that his membership of it cannot be held against him either in the abstract or in the specific context of his activities for the party and involvement with it . Furthermore he maintains that his dismissal has been justified by the Courts bv references to his book, which was published after his dismissal, taken out of context . Finally he points out that he ceased to be a member of the NPD after the Federal Administrative Court's decision (and therebv before his dismissal became final) . He suggests that his dismissal was instigated to show that the authorities were pursuing an even-handed policy against "infiltration" into the public service bv the extreme ri ght and le ft , and points out that his o ri ginal dismissal on 13 February 1974 came two days before a statement on this problem was to be made before the Federal Parliament ( Bundestag) .
• Article 5 Section I Basic Law provides : "Everyone shall have the right freely to express and disseminate his opinion by speech, writing and pictures and freely to inform himself from generally accessible sources . Freedom of the press and freedom of reporting by means of broadcasts and filnts are guaranteed . There shall be no censorship" . •• Article 103 Section 2 of the Basic law provides : "An act can be punished only if it was an offence against the law before the act was committed ."
-246-
THE LA W 1 . The applicant complains that he was dismissed from his post as a lecturer at the N . Technical College on the grounds of his political activities and beliefs and their alleged incompatibilitv with allegiance to the Basic Law . 2 and Section 41 subsection 1 of the Lan de,inacordwthSn38No Civil Service Act Baden-Würtemberg, since he had been a prominent officer of the NPD, and had identified himself with the anti-constitutional aims of that party and had thereby expressed that he did not, in evervthing he did and said, advocate the free democratic basic order as laid down bv the Basic Law and was not prepared to stand up for its preservation . Furthermore, in the administrative court proceedings which followed the applicant's dismissal, two books written by the applicant were analvsed with a view to establishing the applicant's political attitudes and beliefs . The applicant contends that his rights guaranteed by Article 10 of the Convention have been violated . The respondent Government contend that the applicant is seeking a right not guaranteed bv the Convention, namelv the right of access to and continued employment - in the public service, and that therefore the application is incompatible with the Convention . They contend that the applicant has not been prevented from holding or expressing his opinions or from his political activities, and that no question arises of the distribution of his books having been restricted or in any way affected . The Commission must therefore consider first the extent to which the present complaint relates to rights guaranteed by the Convention, and in particular by Article 10, which provides : "I . Evervone has the right to freedom of expression . This right shall include freedom to hold opinions and to receive and impart information and ideas without intederence from public authority and regardless of frontiers . This article shall not prevent States from requiring the licensing of broadcasting, television or cinema enterprises . 2 . The exercise of these freedoms, since it carries with it duties and responsibilities, may be subject to such formalities, conditions, restrictions or penalties as are prescribed by law and are necessary in a democratic society, in the interests of national security, territorial integrity or public safety, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, for the protection of the reputation or rights of others, for preventing the disclosure of information received in conf ­ dence, or for maintaining the authority and impartiality of the judiciary . " The applicant's dismissal from his post as Assistant Professor wa s specifically based on his membership of the NPD and, in particular, the opinions which he was regarded as holding by virtue of his political involve-
- 247 -
ment with that party, and the opinions which he had expressed in his publications . The respondent Government maintain that the applicant continued to be free to hold his opinions and to associate as he wished, thus exercising rights which were in their opinion notaffected by the termination of his appointment . Thus they contend that the applicant can only complain of the termination of his appointment by implicitv invoking a right of access and continued employment in the public service, which right is not guaranteed by the Convention . Furthermore, the Commission's consistent case law confirms that not only is the right of access to public employment not guaranteed by the Convention, but nor can any issue arise under Article 14 of the Convention where the refusal of access to a particular post is allegedlv based on discriminatorv grounds, since Article 14 of the Convention onlv prohibits discrimination in the enjoyment or exercise of the rights and freedoms guaranteed bv the Convention itself (e .g . Applications No . 3788/68, Coll . 35, pp . 56 at 71 ; 7565/76, D .R . 9, pp . 117 at 120) . The applicant maintains by contrast that an interference may arise wit h the rights guaranteed by Article 10 of the Convention notwithstanding that he remains able to hold and express his opinions, thus exercising the rights guaranteed by Article 10, in the face of and despite the restrictions imposed on him . Nevertheless, he submits that his dismissal from his post was a "restriction or penalty" on his rights guaranteed bv Article 10, paragraph I of the Convention which could not be justified under the terms of Article 10, paragraph 2 . The Commission notes that the examination of the applicant's nomination for appointment to the civil service for life involved an investigation of his attitudes and opinions in order to establish whether he displayed a sufficient degree of positive allegiance towards the Basic Law, and in particular towards the fundamental principles of parliamentary democracy . His prospective appointment as a civil servant for life included a positive requirement to reveal and express his convictions and opinions as to the basic principles of the German constitutional system, and an examination of his political involvement and aMivitv . The application is clearlv different in this respect from Application No . 8493/79, where the Commission found that the applicant's candidature as a judge had no direct or indirect effect on the exercise of his freedom of religion, taking account that that applicant did not even allege that he had suffered any restrictions in the practice of his religion, nor had he shown how his religious practice could-have in any way been affected by the success of his candidature as a judge . *
• See D .R . 25 p . 210
- 248 -
The applicant does not dispute that he wa .s in fact able to continue to hold his opinions and remain a member of the NPD, although he ceased to be a member of that party in December 1980, and had already restricted his activities in it prior to that date . The question therefore arises whether Article 10 of the Convention protects individuals only from the complete suppression of an opinion, or also covers limitations of a more indirect kind which nevertheless result direcdy from the holding or expression of an opinion . In determining whether the applicant's rights as guaranteed by Article 10, paragraph 1 of the Convention are at issue in the present complaint, the Commission must take account of the terms of Article 10, paragraph 2 of the Convention, which refers to "formalities, conditions, restrictions or penalties" which mav be imposed upon the exercise of the freedoms guaranteed by Article 10, paragraph 1 . Clearly, where an interference with the right to freedom of expression is established, the Commission must decide whether it is justified under the terms of Article 10, paragraph 2 . However the terms used in Article 10, paragraph 2 to define the interferences which mav be justifiable illustrate at the same time the way in which the drafters of the Convention envisage that an interference with the right guaranteed by Article 10, paragraph I might arise in the first instance . In particular the Commission recognises that a measure imposed in connection with an expression of opinion such as a fine or other sanction, could properly be described as a"penaltv' within the meaning of Article 10, paragraph 2 but would not necessarily have extinguished the right to freedom of expression contained in Article 10, paragraph I which it might merelv have restricted . It follows that Article 10, paragraph I may not merelv forbid the complete interruption and prevention of freedom of expression, but may extend further to protect the individual against certain other restrictions or penalties which result directly from the expression of an opinion . The Commission considers that the fact that the applicant was required to express his opinions and reveal his attitudes and formatly declare his allegiance to the Basic Law, and that his appointment was terminated in the light of opinions and attitudes and by reference to his lawful political activities and the contents of his two books, bring his present application within Article 10 of the Convention . The mere fact that the applicant was at that time a civil servant on probation does not preclude the Commission from examining his complaints, since under Article I of the Convention the High Contracting Parties undertake to "secure to evetyone within their jurisdiction" the right and freedoms guaranteed by the Convention . The fact that the right of access to or continued employment in the public service is not one of those rights or freedoms cannot restrict the scope of the operation and the protection of the Convention in respect of rights which it does guarantee, or prevent the Commission from investigating whether the procedure followed and any
- 249 -
sanctions amounted to an interference with the applicant's rights guaranteed bvArticle 10, paragraph I of the Convention . The Commission finds sûpport for this interpretation of Article 10 in the fict that the Federal Constitutional Court has discussed thecompatibilitv of the vetting practice in question with the right to freedom of expression contained in Article 5 of the Basic Lâw (BVerfGE 39, p . 334, at pp . 360-367) . It has further noted the settled case law of the United States Supreme Court controlling the oath of allegiance'procedure on the basis of the right to freedom of;expression, because of the "chilling effect" such requirements may have for the free expression of opinions in society (Comp . Kevishian v . the Board of Regents 385 US 589 (1967) and for a detailed description Novak Rotunda - Young, Constitutional Law, 1978, pp . 359-801) . Freedom of expression constitutes one of the essential foundations of a democratic societv (ECHR vol . 30, p . 40, Sundav Times Case), and it follows that the applicant's complaints cannot be regarded as incompatible with the provisions of the Convention and in particular with Article 10 thereof . The Commission must therefore considelwhether the matters complaine d .2 of by the applicant constituted an interference with his rights guaranteed by Article 10, paragraph 1of the Convention, and if 'so, whether they were justified under the terms of Article 10, paragrapii 2 of the Convention . The applicant maintains that his dismissal from the public service was "a mstriction or penaltv `within the meaning of Article 10, paragraph 2 on his rights guaranteed by Article 10, paragraph1 of the Convention, since it was expresslv based upon his political activities and the opinions which he had expressed in his two books . The respondent Government contend on the other hand that the domestic proceedings concerned only the question whether the applicant should be appointed as a civil servant for life,,and that therefore the applicant's . dismissal, which resulted from the finding that he could not adequately guaranteethat he would at all times advocate the principles of the free democratic basic order was an-automatic consequence of his failure to fulfill the necessary prerequisites for such an appointment . Thus the Government contend that no element . of restriction or penalt-v was at issue in the present éase and that no interference therefore arose with the applicant's rights guaranteed by .Article 10, paragraph I of the Convention which continued tinaffected . In particular they stress that the applicant continued to be able to pursue lawful political activities, and that no restrictions at allwere placed upon the publications of his books or their distribution . Nor can the present case be assimilated to the general duty of civil servants to exercise restraint i n
- 250 -
expressing their views or in their political activities to the extent that these mav cast doubt on their impartialitv in office, which were clearly foreseen by Article 1 0, paragraph 2 of the Convention, since the matter at issue concerned the specific dutv of political allegiance to the democratic basic order of the Federal Republic of Germany, which is a personal prerequisite for appointment as a civil service for life . Furthermore, an individual who seeks and obtains temporarv employment in the civil service does so voluntarily, and must voluntarilv be taken to have accepted the implicit restrictions and general dutv of discretion in the exercise of his opinions and anv such ab initio restrictions are in conformity with Article 1 0, paragraph 2 of the Convention . Finally, the respondent Government submit that if an interference with the applicant's' rights guaranteed by Article 10, paragraph I of the Convention is established, such an intertérence is justified under the terms of Article 10, paragraph 2 in the light of the contents of the applicant's political writings, aspects of which appear to glorify National Socialism, as an ideal state order worth striving for, a viewpoint inherently contradictory to the Convention . However the Commission finds that the application raises complex questions of the interpretation of the Convention which should be resolved bv an examination on the merits of the case . It follows that the application cannot be regarded as manifestly illfounded within the meaning of Article 27, paragraph 2 of the Convention and must be declare d admissible, no other ground for declaring it inadmissible having been established .
For these reasons the Commission, without prejudging the meri ts , DECLARES THE APPLICATION ADMISSIBLE . .
- 251 -
(TRADUCTION) EN FAIT Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par le requérant, ressôrtissànt allemand né en 1934 et vivant à N ., représenté devant la Commission par M• N . Wingerter, avocat à Heilbronn, peuvent se résumer comme suit : Le requérant, docteur en physique, a été assistant de recherche (Wissenschaftlicher Assistant) à la faculté de physique de l'Université de Heidelberg du 1^ août 1963 au 31 octobre 1968, poste qui lui donnait le statut de fonctionnaire à titre temporaire . Il a ensuite continué à être employé comme assistant de recherche pendant son mandat de membre du parlement régional (Landtag) de Bade-Wurtemberg après son élection de 1968 comme candidat du Parti National Démocratique d'Allemagne (NPD), où il a joué un rôle à plus d'un titre . Candidat du NPD aux élections fédérales de 1972, il a été nommé président de la branche Rhin-Neckar de ce parti le 26 janvier 1973 et, en automne 1973, il a été élu au comité fédéral du parti . A la fin de son mandat, le 1^' septembre 1972, le ministère des Sciences et des Arts de BadeWurtemberg l'a nommé maitre-assistànt de physique et de mathématiques à l'Institut technique de N ., poste lui donnant le statut de fonctionnaire à ütre probatoire . Le 17 octobre 1973, le directeur de 1'Institut a demandé au ministère des Sciences et des Arts de Bade-Wurtemberg de titulariser le requérant le plus tôt possible . Le ministère a toutefois répondu qu'il estimait devoir envisager la révocation du requérant, des doutes ayant surgi quant à sa loyauté envers la Constitution, eu égard à son comportement et ses activités politiques . Le 13 février 1974, le requérant a assisté à une audience qui avait pour but de déterminer s'il était prêt à défendre et prôner les principes de la Constitution . Le 28 février 1974, il a été avisé de son renvoi avec effet au 30 juin 1974, son comportement ne révélant pas une allégeance suffisante à l'ordre constitutionnel démocratique fondamental . En juin 1974, le requérant a introduit un recours contre son renvoi devant le tribunal administratif de Stuttgart . 11 est alors apparu que le comité du personnel de 1'Institut technique n'avait pas été consulté sur le projet de renvoi . Ce demier était donc vicié par cette omission et, le 8 avril 1975, le ministère de la Culture a annulé le renvoi du 28 février 1974 . Puis, après avoir consulté le comité du personnel le 6 mars 1975, il a de nouveau révoqué le requérant, avec effet au 30 juin 1975, conformément à l'article 38, alinéa 1, 2°, combiné à l'article 41, alinéa 1, de la Loi sur les fonctionnaires du Land de Bade-Wurtemberg (Landesbeamtengesetz Baden Wflrtemberg, LBG), qui prévoit la révocation de tout fonctionnaire à titre probatoire faisant montre d'une aptitude, d'une compétence ou d'une expérience professionnelle insuffisante . Ces motifs englobent ainsi la condition posée à l'article 64 LBG, à
-252-
savoir que tout fonctionnaire doit étre prêt à reconnaitre par tous ses actes l'ordre fondamenlal de liberté et de démocratie au sens de la Loi Fondamentale et à muvrer pour sa protection . Le ministère soutenait que le requérant s'était solidarisé avec les objeclifs anticonstitutionnels du NPD en raison de ses activités de représentant et de membre actif du parti et que, par conséquent, il avait montré qu'il n'était pas prêt à protéger la Constitution, enfreignant ainsi l'article 64, alinéa 1 LBG . Le 2 mai 1975, le requérant forma opposition (Widerspruch) à sa révocation, affirmant qu'il était de notoriété publique qu'il avait pris personnellement et activement des mesures pour protéger la Constitution . Il a souligné, en outre, qu'il avait beaucoup restreint ses activités politiques, y compris les discours, et qu'il avait refusé des postes au sein du parti, depuis sa nomination comme maitre-assistant . Le 7 mai 1975, le ministère des Sciences et des Arts a rejeté cette opposition en se fondant notamment sur un ouvrage préparé par le requérant ( . . .) . Le 9 juin 1976, ce dernier a formé recours auprès du tribunal administratif de Stuttgart, en faisant notamment remarquer que son engagement au sein du NPD était antérieur à sa nomination en tant que maitre-assistant et qu'il était connu, à l'époque, du ministère des Sciences et des Arts . Le 26 janvier 1977, le tribunal administratif de Stuttgart a fait droit au recours du requérant . Le ministère défendeur a recouru à son tour auprès du tribunal administratif régional, qui a accueilli ce recours le 28 février 1978, en se fondant sur des extraits d'un autre livre, publié par le requérant après la date de son second renvoi ( . . .) . Le tribunal régional a relevé notamment que le requérant n'analysait pas la période nazie de l'histoire allemande, à laquelle l'ouvrage était en partie consacré, en la plaçant sous un jour négatif et qu'il cherchait plutôt à en souligner les aspects positifs . Il en a conclu à l'existence de doutes légitimes sur la loyauté du requérant à l'égard de la Constitution et sur son comportement vis-à-vis des droits fondamentaux qu'elle garantit . Le tribunal régional n'a toutefois pas jugé que la simple appartenance du requérant au NPD suffisait à justifier sa révocation, ce parti n'ayant pas été interdit pour anticonstitutionnalité en application de la disposition de la Loi Fondamentale (article 21, alinéa 2) prévue à cet effet . Le requérant a recouru contre cette décision auprès de la Cour administrative fédérale, qui l'a débouté le 28 novembre 1980 tout en infirmant une partie du raisonnement suivi par la juridiction inférieure . La Cour administrative fédérale a fait observer notamment que l'appartenance à un parti pouvait être la preuve d'un manque de loyauté envers la Constitution, même lorsque ce parti n'était pas interdit aux termes de l'article 21, alinéa 2 de la Loi Fondamentale . La procédure devant les tribunaux administratifs a,vant suspendu l'effet de la révocation du requérant, celui-ci est resté à son poste à l'Institut technique de N . jusqu'à la décision de la Cour administrative fédérale . Il fut alors avisé, le 15 décembre 1980, de la cessation de ses fonctions .
- 253 -
. La décision du tribunal administratif fédéral lui ayant été signifiée le 20dévrier 1981, le requérant a introduit un .pourvoi auprès de la Cour constitutionnelle fédérale le 16 mars 1981, en se fondant notamment sur l'article 5, alinéa 1 * et sur l'article 103, alinéa 2", de la Loi Fondamentale . Le 31 juillet 1981 . la Cour constitutionnelle fédérale arefusé dé connaitre de l'affaire, au motif qu'elle n'avait pas suffisamment de chan~es d'aboutir . Cette décision a été notifiéé le 31 août 1981 .
GRIEFS Le requérant allègue que le renvoi de son poste de maitre-assistant à l'institut technique de N . en raison de ses activités et convictions politiques et de leur prétendue incompatibilité avec son allégeance à la Constitution fédérale . constitue une violation des articles 7 et 10 de la Convention . 11 fait remarquer que le NPD n'est pas . interdit pour anticonstitutionnalité en République Fédérale d'Allemagne et il estimé qué son appartenance à ce parti ne saurait être retenue contre lui ni dans l'abstrait ni dans le càdre spécifique de ses activités pour le parti et de son engagement au sein de celui-ci . • 11 soutient en outre que les tribunaux ont justifié sa révocation en faisant des références à son livre, paru après celle-ci, et en les sortant de leur contexte . Enfin, il signale qu'il a cessé d'appartenir au NPD après la décision de la Cour administrative fédérale (et donc avant que sa révocation ne soit devenue définitive) . • . .11 laisse entendre que son renvoi avait pour but de montrer que les autorités poursuivaient une politique impartiale contre le •noyautage• de la fonction publique par l'extréme-droite et l'extréme-gauche, et il fait remarquer que son premier renvoi, le 13 fév rier 1974, est su rvenu deux jours avant une déclaration qui devait être faite sur ce problème devant le Parlement fédéral (Bundestag) .
• L'article 5• alinéa 1 de la Loi fondamentale dispose : .Chacun a le droit de s'exprimer librement et de faire connaitre son opinion par la parole, les écrits et les images et de s'informer librement grâce aux sources accessibles â tous . La liberté de la presse et la liberté d'information par la radio-télévision et le cinéma sont garânties . La censure est interdite • . L'article 103 . alinéa 2 de la Loi fondamentale dispose «Uo acte ne peut étre sanctionné que s'il constituait une infraction avant sa commission • .
- 254 -
EN DROIT 1 . Le requérant se plaint d'avoir été démis de ses fonctions de maitreassistant à l'institut technique de N ., en raison de ses activités et convictions politiques et de leur prétendue incompatibilité avec son allégeance à la Loi fondamentale, conformément à l'article 38, 2°, et à l'article 41 ;alinéa 1, de la Loi sur les fonctionnaires du Land de Bade-Wurtemberg . En effet, ayant occupé une place importante au sein du NPD, il se serait solidarisé avec les objectifs anticonstitutionnels de ce parti, montrant par là méme qu'il ne soutenait pas, dans chacun de ses actes et de ses paroles, l'ordre fondamental de liberté et de démocratie établi par la Loi Fondamentale et qu'il n'était pas prêt à le défendre . En outre, au cours de la procédure administrative qui a suivi le renvoi du requérant, deux livres écrits par de dernier ont fait l'objet d'une analyse en vue de déterminer le comportement et les convictions politiques du requérant . Celui-ci affirme qu'il y a eu violation de ses droits garantis par l'article 10 de la Convention . Le Gouvernement défendeur soutient que le requérant cherche à obteni r un droit qui n'est pas garanti par la Convention, à savoir le droit à l'accès et au maintien à un poste dans la fonction publique, et que sa requéte est donc incompatible avec la Convention . Il allègue que le requérant n'a pas été empêché d'avoir ou d'exprimer ses opinions, ni d'exercer ses activités politiques, et qu'il n'a jamais été question de restreindre ou de géner le moins du monde la distribution de ses ouvrages . . La Commission doit donc rechercher en premier lieu dans quelle mesur e la présente requête porte sur des droits garantis par la Convention et, notamment, par son article 10, qui dispose : . . . Toute personne a droit à la liberté d'expression . Ce droit comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques et sans considération de frontibre . Le présent article n'empêche pas les Etats de soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime d'autorisations . 2 . L'exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions, prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l'intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d'autrui, pour empécher la divulgation d'informations confidentielles ou pour garantir l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire . Le renvoi du requérant de son poste de maitre-assistant était expressément fondé, d'une part, sur son appartenance au NPD et, notamment, sur le s
- 255 -
opinions qui lui étaient attribuées en raison de son engagement politique dans ce parti, et, d'autre part, sur les opinions qu'il avait exprimées dans ses ouvrages . Le Gouvemement défendeur soutient que le requérant a continué à jouir d'une totale liberté d'opinion et d'association, exerçant ainsi des droits qui n'ont pas été affectés par sa révocation . Il prétend donc que le requérant ne peut se plaindre de sa révocation qu'en invoquant de manière implicite un droit à l'accès et au maintien à un emploi dans la fonction publique, droit qui n'est pas garanti par la Convention . En outre, la jurisprudence constante de la Commission confirme que non seulement le droit d'accès à un emploi public n'est pas garanti par la Convention, mais qu'aucune question ne saurait être soulevée aux termes de l'article 14 de la Convention s'il est allégué que le refus de l'accès à un certain poste repose sur des motifs discriminatoires ; en effet, l'article 14 de la Convention n'interdit les discriminations que dans la jouissance ou l'exercice des droits et libertés garantis par la Convention elle-même (cf . Requêtes N° 3788 /68, Rec . 35, p . 56 à la p . 71 ; 7565/76, D .R . 9, pp . 117, 120) . Le requérant soutient en revanche qu'il peut y avoir ingérence dans l'exercice des droits garantis par l'article 10 de la Convention nonobstant le fait qu'il reste en mesure d'avoir et d'exprimer des opinions, exerçant ainsi les droits garantis par l'article 10 malgré les restrictions qui lui sont imposées . Il prétend néanmoins que sa révocation constituait une restriction ou sanction . à l'égard de ses droits garantis par l'article 10, paragraphe 1, de la Convention, restriction ou sanction qui ne saurait être justifiée aux termes de l'article 10, paragraphe 2 . La Commission observe que l'examen de la candidature du requérant à un emploi à vie dans la fonction publique comprenait une enquête sur son comportement et ses opinions, afin de déterminer s'il faisait montre d'un degré suffisant de loyauté effective à l'égard de la Loi Fondamentale et notamment à l'égard des principes fondamentaux de la démocratie parlementaire . Pour être éventuellement titularisé, il était tenu concrètement de dévoiler et d'exprimer ses convictions et son point de vue sur les principes fondamentaux du système constitutionnel allemand, et de laisser effectuer une enquête sur son engagement et ses activités politiques . La présente requête est manifestement différente à cet égard de la Requête N° 8493/79 * , où la Commission a estimé que la candidature du requérant à un poste de juge n'avait aucun effet direct ou indirect sur l'exercice de sa liberté de religion, étant donné que le requérant ne se plaignait même pas d'avoir subi des entraves dans la pratique de sa religion et qu'il n'avait pas non plus établi comment l'accueil de sa candidature à un poste de magistrat aurait pu affecter le moins du monde sa pratique religieuse . • Voir D .R . 25 . p . 210 .
- 256 -
Le requérant ne conteste pas le fait qu'il ait pu continuer à jouir de la liberté d'opinion et rester membre du NPD, bien qu'il ait cessé d'appartenir à ce parti en décembre 1980 et qu'il ait déjà restreint ses activités au sein de celui-ci avant cette date . ll s'agit donc de savoir si l'article 10 de la Convention ne protège les individus qu'à l'égard de l'interdiction complète d'une opinion, ou s'il porte également sur des limitations plus indirectes mais néanmoins directement liées au fait d'avoir ou d'exprimer une opinion . Pour déterminer si les droits du requérant garantis par l'article 10, paragraphe 1, de la Convention sont en cause en l'espèce, la Commission doit tenir compte des termes de l'article 10, paragraphe 2, de la Convention qui vise les .formalités, conditions, restrictions ou sanctions . auxquelles peut être soumis l'exercice des libertés garanties par l'article 10, paragraphe 1 . De toute évidence, lorsqû est établie une ingérence dans l'exercice du droit à la liberté d'expression, la Commission doit déterminer si elle est justifiée aux termes de l'article 10, paragraphe 2 . Toutefois, les termes employés à l'article 10, paragraphe 2, pour définir les ingérences éventuellement justifiables illustrent en même temps la manière dont les rédacteurs de la Convention ont envisagé la naissance même d'une ingérence dans l'exercice du droit reconnu par l'article 10, paragraphe 1 . La Commission estime notamment qu'on peut à bon droit décrire comme une .sanction» au sens de l'article 10, paragraphe 2, une mesure - telle qu'une amende ou une autre sanction - infligée à l'occasion de l'expression d'une opinion mais qui ne fait pas nécessairement disparaitre le droit à la liberté d'expression visé à l'article 10, paragraphe 1, droit qui a pu s'en trouver simplement restreint . Il s'ensuit que l'article 10, paragraphe 1, peut ne pas se borner à interdire l'interruption ou la suppression totale de la liberté d'expression, mais s'étendre à la protection de l'individu contre certaines autres restrictions ou sanctions directement liées à l'expression d'une opinion . La Commission estime qu'étant donné que le requérant a dû exprimer ses opinions, dévoiler sa position et déclarer formellement son allégeance à la Loi Fondamentale, et qu'il a été démis de ses fonctions en raison de ses opinions, de son comportement, de ses activités politiques légales et du contenu de ses deux livres, sa présente requête rentre bien dans le champ d'application de l'article 10 de la Convention . Le simple fait que le requérant ait été à l'époque fonctionnaire à titre probatoire n'empêche pas la Commission d'examiner ses griefs . En effet, aux termes de l'article 1 de la Convention, les Hautes Parties Contractantes . reconnaissent à toute personne relevant de leur juridiction • les droits et libertés définis dans la Convention . Le fait que le droit à l'accès ou au maintien à un poste dans la fonction publique ne fasse pas partie de ces droits ou libertés ne limite pas le champ d'application et de protection de la Convention à l'égard des droits qu'elle garantit effectivement . Il n'empêche pas non plus la Commission d'examiner si la procédure suivie et les sanctions auxquelles ont donné lieu la possession ou
- 257 -
l'expression de ces opinions constituaient une ingérence dans l'exercice des droits du requérant garantis par l'article 10, paragraphe 1, dela Convention . La Commission trouve une confirmation de cette interprétation de l'article 10 de la Convention dans le fait que la Cour constitutionnelle fédérale se .soit,penchée sur la compatibilité de la procédure de contrôle en question avec le droit à la liberté d'expressionvisé à l'article 5 de la Loi Fondamentale (BVerfGE 39 . p . 334, aux pages 360-367) . Elle observe aussi la jurisprudence bien établie de la Cour suprême des Etats-Unis qui exerce son contrôle sur la prestation du serment d'allégeance en se fondant sur le droit à la liberté d'expression, en raison de l'éventuel .effet sclérosant•que pourraient avoir de telles exigences à l'égard de la libre expression des opinions dans la société (comparer Keyishian c/Board of Regents 385 US 589 (1967) et, pour une description détaillée, Novak - Rotunda - Young, Constitutional Law, 1978, pp . 759-801) . La liberté d'expression constituant l'un des fondements essentiels d'une société démocratique (CEDH, Volume 30, p . .40, Affaire Sunday Times), il s'ensuit que les griefs du requérant ne sauraient étre considérés comme incompatibles avec les dispositions de la Convention et notamment de son article 10 .
2 . La Commission doit par conséquent rechercher si les faits dont se plaint le requérant constituaient une ingérence dans l'exercice de ses droits garantis par l'article 10, paragraphe 1, de la Conventiôn et, le cas échéant, s'ils étaient justifiés aux termes de l'article 10 . paragraphe 2, de la Convention . Le requérant soutient que sa révocation constituait une .restriction ou sanction . au sens de l'article 10, paragraphe 2, à l'égard de ses droits reconnus par l'article 10, paragraphe 1 ; de la Convention . En effet, elle était fondée expressément sur ses activités politiques et sur les opinions qu'il avait exprimées dans ses deux ouvrages . Le Gouvernement défendeur soutient, quant à lui, que la procédure interne portait uniquement sur la question de savoir si le requérant devait être titularisé et que, par conséquent . le renvoi du requérant, dû au fait qu'on le'jugeait incapable de garantir qu'il défendrait à tout moment les principes de l'ordre fondamental de liberté et de démocratie, était la conséquencedirecte de son inaptitude à remplir les conditions préalables exigées pour un tel poste . Aussi le Gouvernement soutient-il qû aucun élément de restriction ou de sanction n'était en cause en l'espèce et qu'il n'y a donc eu aucune ingérence dans les drôits du requérant garantis' par l'article 10, paragraphe l,de la Convention, drôits qui ont été maintenus sans entraves . Il souligne notamment que le requérant a pu continuer à poursuivre ses activités politiques légales, et que ni la publication ni la diffusionde ses ouvrages n'ont souffert de la moindre restriction . On ne saurait non plus assimiler le présent cas d'espèce au devoir général de réserve des fonctionnaires dans l'expression de leurs opinions ou dans leurs activités politique s
-258-
pour ne pas risquer de laisser planer des doutes sur leur impartialité dans l'exercice de leurs fonctions, ce qu'a expressément prévu l'article 10, paragraphe 2, de la Convention . En effet, ce dont il s'agissait, c'était de l'obligation particulière d'allégeance politique à l'ordre démocratique fondamental de la République Fédérale d'Allemagne, qui constitue une condition personnelle préalable à la titularisation dans la fonction publique . En outre, lorsqu'un individu recherche et obtient un emploi temporaire dans la fonction publique, il le fait volontairement . On doit donc supposer que c'est volontairement qu'il a accepté les restrictions implicites et le devoir général de réserve, toutes ces restrictions ab initio étant conformes à l'article 10, paragraphe 2, de la Convention . Enfin, selon le Gouvernement défendeur, si une ingérence dans l'exercice des droits du requérant, reconnus par l'article 10, paragraphe I . de la Convention est établie, cette ingérence est justifiée aux termes de l'article 10, paragraphe 2, eu égard au contenu des écrits politiques du requérant, dont certains aspects semblent glorifier le nazisme, le considérant comme un ordre étatique idéal valant la peine d'être défendu, point de vue qui est fondamentalement opposé à la Convention . Néanmoins, la Commission estime que la requête soulève des questions complexes d'interprétation de la Convention qu'il convient de résoudre par un exanien au fond . Il s'ensuit que la requête ne saurait être considérée comme manifestement nial fondée, au sens de l'article 27, paragraphe 2, de la Convention et qu'elle doit donc être déclarée recevable . aucun autre moyen d'irrecevabilité n'ayant été établi . Par ces motifs, la Commissio n
DÉCLARE LA REQUÊTE RECEVABLE, tout moyen de fond réservé .
- 259 -