| AGOSI (ALLGEMEINE GOLD und SILBERSCHEIDEANSTALT A.G.) c. ROYAUME-UNI

APPLICATIONiREQUETE N° 9118/80 ALLEMEINE GOLD- UND) v/the UNITED KINGDO M SILBERSCHEIDEANSTALT A .G . ) c/ROYAUME-UN I DECISION of 9 March 1983 on the admissibility of the application DÉCISION du 9 mars 1983 sur la recevabilité de la requête
Article 6, paragreph 2 of the Convention : Does the forfeiture of goods used in the commission of a criminal offerrce breach this provisioa in respect of the inrwcerrt owner :'
Arlicle 26 of the Conventlon : When there is a choice of various interaal remedies open to the appltcant, Article 26 must be applied to reflect the practical realities of this irrdividual's position in order to ensure the effective protection of the rights guaranteed . Arllcle 'of the Finl Prolocol : To what extent does this provision protect the imrocent (and in the present case alien) owner of goods which have been conJiscated as having been used in the commission of a criminal offence :'
Article 6, paragraphe 2, de la Conventlon : La confiscation de bierrs ayant servi à commettre une infractiotr viole-t-elle cette disposition à l'égard du propriétaire innoceeut :' Article 26 de la Convention : Lorsqu'une personne a le choix entre plusieurs voies de recours intemes, l'exigence de l'article 26 doit 2tre comprise compte tenu de la situation concrète de celte personne et d'une protection eJficace des droits garantis . Artlcle du Protocole addltlonnel : Dans quelle mesure cette disposition protège-t-elle le propriétaire immcent (et, en lespéce . étranger) de biens confisqués pour avoir servi à commettre une tirfractiomr :'
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(français : voir p . 167)
THE FACTS
The facts as they have been submitted by the applicant company's solicitors, Messrs Pritchard Englefield and Tobin of London, may be summarised as follows : The applicant is a public limited company incorporated and having it s registered office in the Federal Republic of Germany . Its principal business is metal smelting but it also deals in gold and siver coins . Between August 1974 and May 1975 X, a British citizen, sold pre-1947 British coinage, which hada high silver content, to the applicant . The total value of the silver refined from the coins was DM 6 .66 . Unbeknown to the applicant the coins had been illegally exported from the United Kingdom by X . They were delivered in cloth bank bags marked with the stamp of prominent British banks . In'April 1975 X .asked to be paid for the silver coins by way of a credit against his purchases of gold coins (Krûegerrands) and thereafter ieceived a total of 1900 Kruegerrands between 24 April and 30 June 1975 . On Saturday 2 August 1975 X . visited the applicant's factory with Y . whom he introduced as a wealthy businessman and asked to make an immediate purchase of 1,500 Kruegerrands having a value•of some £120,000 . The purchase was arranged but the cheque offered in payment was dishonoured . The applicant made a declaration of avoidance of the contract, in accordance with Article 123 of the German Civil Code in conjunction with Articles 142 and 143, by virtue of which the sale and delivery of the coins to X . and Y . became void ab initio . Furthermore the contract of sale contained a provision (clause 7) according to which ownership of the coins remained in the applicant's possession until full payment . On 2 August 1975 X . and Y ., with an accomplice Z ., attempted to smuggle the coins into the UnitedKingdom hidden in a spare tyre in contravention of an order made by the Secretary of State for Trade and Industry on 16 April 1975 under the Import of Goods (Control) Order 1954 (SI No . 23 of 1954) which had made the importation of gold coins without a special licence illegal . The car was searched by the customs at Dover and the coins were discovered and seized . X . and Y . were subsequently charged (inter alia) with the fraudulent evasion of the prohibition of the importation of gold coins contrary to Section 304 (b) of the Customs and Excise Act 1952 . 011 18 August 1975 the applicants tirst telexed the Customs and Excise in Dover and its solicitors subsequently wrote to the latter's Investigation Depart-
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ment in London ou 28 August 1975, notifying them that the coins remained the property of the applicant, which was the innocent victim of fraud, and requestiug the return of the coins . These communications constituted claims bv the applicant that the Kruegerrands were not liable Io forfeiture within the terms ot paragraphs 3 and 4 . Seventh Schedule . Customs and Excise Act 1952 . Thereatter the applicant co-operated with the Customs and Excise's enquiries relating to the criminal proceedings against X . and Y ., which were iustituted on 14 August 1975 bet'ore the Crown Court in Canterbury . Ofticers of'the United Kingdom Customs and Excise visited the applicaut's works on 20 August 1975 in connection with the prosecution, and investigated the circumstances ol', the sale . The applicant made its ignorance ot the coius' ultimate destination and of the recently introduced restriction upou their importation into the United Kingdom clear . On 13 October 1975 the applicant's lawyers wrote to the Commissioner s of' Customs and Excise, who had taken over responsibility for the case, requestiug the return of the coins, relying upon (inrer alia) public intemational law, including the Convention and especially Article 1 of the First Protocol . These arguments were subsequently expanded in February 1976 to include reterence to European Community Law . The coins were not however returned to the applicant . The criminal proceedings agalnst X . and Y . The applicant continued to co-operate with the Customs and Excise in the preparation of the prosecution of X . and Y . and a director of the applicant was a witness at their trial in January 1977 . At the trial . X . and Y . argued that the provisions of the Order made by the Secretary of State for Trade and Industry on 16 April 1975 under the Import of Goods (Control) Order 1954, restricting the importation of gold coius except under licence, was a breach of Article 30 of the Treaty of Rome guaranteeing the free movement of goods and hence that the offence with which thev were charged was void . The Judge at lirst instance held that the restrictions on the importation of gold coins did not int'ringe Article 30 of' the Treaty of Rome because they fell within the "public policy" provision of Article 36 of the Treaty and that the coius were capital, rather than goods, within the terms of Article 67 of the Treatv relatiug to the liberalisation of capital movements . The Judge at first iustauce did uot therefore regard a reference to the European Court of Justice uuder Article 177 of'the Treaty as necessary .
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X . and Y . appealed to the Court of Appeal on this question of European Community Law and on 15 December 1977 the Court of Appeal (C ri minal Division) referred the question of whether the coins were not capital within the meaning of Part Two, Title 111, Chapter 4 of the Treaty of Rome to the European Court of Justice under the Article 177 procedu re Court of Justice held in its judgment of 23 Novembe r .TheEuropan 1978, that Article 30 of the Treaty did not apply to the Kruegerrands, which were therefore to be regarded as capital, rather than goods . X . and Y .'s appeal therefore failed and they were convicted and fined .
Civil proceedings for the recovery of the coine After the decision at first instance in the criminal proceedings against X . and Y ., it became clear to the applicants that the Customs and Excise did not intend to restore the coins to them and proposed to initiate court proceedings for their condemnation pursuant to paragraph 6, Schedule 7, Customs and Excise Act 1952 . The applicants therefore issued a writ against the Commissioners of Customs and Excise in the High Court on 14 April 1977 seeking declarations that the coins were their property, were not liable to forfeiture by the Customs and Excise and should be returned to the applicants without conditions . The writ was heard on 20 February 1978 (i .e . before the reference was made to the European Court of Justice in the criminal proceedings against X . and Y .), when the applicants relied first on the argument of X . and Y . in their criminal proceedings, that the restriction on the importation of the coins on which their seizure was based was void as incompatible with Article 30 of the Treaty of Rome . The Commissioners of Customs and Excise argued however that the provisions of Article 30 of the Treaty were irrelevant since the proposed forfeiture of the coins was based on Section 44 (f) of the Customs and Excise Act 1952 which provides . . . (f) any imported goods are concealed or packed in an y :"Wher manner appearing to be intended to deceive an officer, those goods shall bë liable to forfeiture . " This provision, it was argued, could not interfere with the free movement of goods, in a manner incompatible with the Treaty . The applicant's reply to this contention was that the Treaty of Rome contains by implication the guarantees of the human rights and fundamental freedoms set out in the Convention and that legislation relating to the interstale freedom of movement of goods must be interpreted in a way which is compatible with the Convention .
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The court of tirst instance rejected the applicant's contentions, refusing a refereuce to the European Court of Justice under Article 177 of the Treaty of Rome, and ordered the forfeiture of the coins pursuant to Section 44 (f) of the Custonts aud Excise Act 1952 . The applicants appealed to the Court of Appeal, whose judgment on 10 December 1979 was given after the decision on the European Court of Justice in the criminal proceedings against X . and Y . The applicants argued that the coius were not liable to fortéiture under Section 44 (t) of the Customs aud Excise Act 1952 since the European Court of Justice had held that they were "capital" and not " goods" and Section 44 (p only refers to the forfeiture of "goods" . In addition the applicants maintained that forfeiture was in breach of the Convention and of general international law . The Court ot' Appeal held that the European Court of Justice's decision was irrelevant for the interpretation of what were "goods" for the purposes of Sectiou 44 (t) aud dismissed the appeal, Lord Denning having remarked that in the light of'the exceptions contained in the second paragraph of Article I of the First Protocol :"It is quite clear that there is nothing (in that article) which impairs the right ot' a State to torfeit property which has been brought iuto thc countrv iu breach of its Customs Laws" . The Court of Appeal did not grant leave to appeal to the house of Lords but on 27 March 1980 the applicants petitioned the House of Lords for leave to appeal, which was retused .
Uuder Section 288 of the Customs and Excise Act 1952 the Commissioners of Customs and Excise have a discretion to "restore, subject to such couditions, if anv, as they thinks proper, anything forfeited or seized under the (Act)" . The applicant's solicitors therefore wrote to the Commissiouers ou 1 April 1980 formally requesting them to exercise their discretiou to release the coius in the applicant's favour . The solicitors to the Commissiouers replied on I May 1980 that "the Commissioners . . . are not prepared to exercise their discretion to release the Kruegerrands in this case to eour clients . "
COMPLAINT S The applicants complain that 1 500 gold coins of which they were detrauded . but rentaiu the owners, were forfeited bv the Customs and Excise wheu third parties attempted to smuggle them into the United Kingdom . The iuuuceut applicants have failed to secure the return of the coins . The applicants invoke in particular Article 6 (2) of the Convention and Article I of the First Protocol . They argue that the confiscation by a State of goods of an innocent alien without compensation is contrary to public inter-
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national law, at least where the goods are not harmful, and a breach of the first paragraph of Article I of the First Protocol . In particular they maintain that the retention of the coins is not in the public interest, since this interest would not be threatened by the return of the coins to the applicants and that the incompatibility of the retention of the coins with the general principles of international law already referred to constitutes a further incompatibility with Article 1 of the First Protocol . Furthermore, the applicants argue that the second paragraph of that Article does not justify the interference with their property either on the grounds of general interest, or by way of a penalty, since any such penalty is either directed against the goods themselves, which fails to respect their rights of ownership or, if directed against the applicants, infringes the priciple nulla poena sine culpa . The applicants submit in addition that the forfeiture proceedings , although pronounced in a civil courts, are the civil consequence of criminal proceedings in which the applicants were not parties and they invoke Article 6 (2) o1' the Convention in respect of the application against them as owners of the sanction of forfeiture .
THE LA W 1 . The applicants complain that the forfeiture of Krugerrands by the British Customs and Excise of which they had been defrauded constitutes an interference with their right to the peaceful enjoyment of their possessions guaranteed bv Article I First Protocol . However the Commission must first consider the respondent Government's submissions that the applicant has failed to comply with Article 26 of the Convention . which provides that the Commission "may only deal with (a) matter after all domestic remedies have been exhausted, according to the generally recognised rules of international law . " The Government has contended in particular that Article 26 required the applicant to pursue a civil action against X . and Y ., either on the cheque which they tendered, or for the contract price for the coins . The applicant has contended that its procedural options were governe d by German law, which was the applicable law for the contract of sale, and which clearly distinguishes between an action in rem for recovery of the goods and an action in persoaani as a creditor for the price under the contract . The Commission notes that these alternatives were mutually exclusive under German law and that the applicants sought to proceed in rem rathe r - 164 -
than in persoaam . This decision necessarily precluded them from taking proceedings against X . and Y . who no longer had the coins and could not therefore return them . The Commission recalls the Cou rt 's decision in the Airey case ( Series A Judgments Vol . 32, para . 23) where it recognised that it is initially for the individual applicant to select which legal remedy to pursue . Where therefore there is a choice of remedies open to the applicant to redress an alleged violation of the Convention, A rt icle 26 of the Convention must be applied to reflect the practical realities of the applicant's position in order to ensure the effective protection of the rights and freedoms guaranteed by the Convention . The applicant has indicated the objective and reasonable grounds which led to the decision to institute proceedings in rem, which included in particular the avoidance of the difficult question of quantum of loss which could only have been resolved once it was clear that the coins would not be returned to the applicant . Since the recovery of the coins has at all times been the applicant's objective in the proceedings culminating in this application, the Commission does not tind that Article 26 of the Convention required the applicant to take proceedings against X . and Y . which would have made such recovery impossible and where the uncertainties of such proceedings and of their possible outcome were as serious as they were in the present case . Since for the purposes of admissibility respondent Government has abaudoned its contention in relation to the necessity of pursuing judicial review against the Commissioners' reiusal to exercise their discretion under Sectiou 288 Customs aud Excise Act 1952 favourabty, it follows that the applicaut has satistied the requirements ot' Article 26 of the Convention as to the exhaustiou of domestic remedies . 2 . The Commission must therefore consider that applicant's complaint uuder Article I First Protocol, which provides : "Everv natural or legal person is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions . No one shall be deprived of his possessions except in the public interest and subject to the conditions provided for by law and bv the general principles of international law . The preceding provisions shall not, however, in any way impair the right of a State to enforce such laws as it deems necessary to control the use of property in accordance with the general interst or to secure the pavment ot' taxes or other contributions or penalties . " The applicant contends that it his been deprived of its possessions without regard to the public interest and notwithstanding that the relevant con- 165 -
ditious of English law are, in its submission contrary to the general principles of iuteruational law, which are applicable to it as an expropriated alien . In particular it contends that it has been deprived of the coins notwithstaudiug its subsisting ownership of them and its innocence of any iuvolvemeut in their attempted smuggling into the United Kingdom . Furthermore the applicant complains that the proceedings in which it attempted to assert its innocent ownership as against the Customs and Excise did not comply with Article 6 ot the Convention and in particular with the prestimptiou of innocence contained in Article 6, paragraph 2 thereof, since the condemnation of the coins was ordered by reference to their association with the attempted smuggling and without reference to the applicant's iuuocence as their owner . The respoudent Government submit that the interference with the applicant's possessious arose as a control ot'their use within the terms of the second paragraph of Article I First Protocol and was justified for the enforcement of laws which the Governntent consider necessary in accordance with the general interest . They submit that the application of the 'third rule' contained in the second paragraph of Article 1, precludes the simultaneous operation of the second rule, contained in the second sentence, relating to the deprivation of possessions . In the alternative, should the second rule apply, its conditions are satistied since the general principles of international law recognise a state's right toforfeit smuggled goods . While-the Government further recognise that certain other states operat e a system of forfeiture linked to a court system to examine the claims of iunocent owners whose property has been forfeited, they submit that it is for the High Contracting Parties to the Convention to decide upon the machinery of implementation of the guarantees of the Convention which are adequately provided for by the discretion to restore forfeited goods pursuant to Section 288 Customs and Excise Act 1952 . in the light of the public policy réquirement of deterence which justifies the forfeiture of smuggled goods . The respondent Government furher contend that the applicant's reference to Article 6 (2) of the Convention is misconcéived, since the applicant company was at no time a "person charged with a criminal offence" . Furthermore, as the applicant asserts in its own defence, it and its agents were specitically assumed to be innocent by the English High Court at first instance iu the fortéiture proceedings and subsequently . The Commission has taken note of the parties' submissions but considers that they raise complex questions of the interpretation of the Convention, the determination of which can only be completed by an examination on the inerits .
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It follows that the application cannot be re garded as manifestly illfounded within the meaning of Article 27 (2) of the Convention and must be declared admissible no other ground for declaring it inadmissible having been estbalished . For these reasons the Commissio n DECLARES ADMISSIBLE, without prejudging the me rits, the applicatiou .
(TRADUCTION) EN FAI T Les faits, tels qu'ils ont été exposés par les avocats de la société requérante, le cabinet Pritchard, Englefield et Tobin, solicitors à Londres, peuvent se résumer comme suit : La société requérante est une société anonyme dont le siège social est en République Fédérale d'Allemagne . Elle s'occupe essentiellement de la fonte des métaux précieux niais également de pièces d'or et d'argent . Entre août 1974 et mai 1975, X, ressortissant britannique, a vendu à l a société requérante des monnaies britanniques datant d'avant 1947 et contenant une forte teneur en argent . La valeur totale de l'argent affiné à partir des pièces était de 6,66 millions de DM . A l'insu de la société requérante les pièces avaient été illégalement sorties par X . du Royaume-Uni . Elles furent livrées dans des sacs bancaires de toile portant l'estampille de banques britanniques connues . En avril 1975, X . demanda à ce que les pièces d'argent lui soient payées par un crédit lui permettant d'acheter des pi8ces d'or (Kruegerrands) et reçut un total de I 900 de ces Kruegerrands entre le 24 avril et le 30 juin 1975 . Le samedi 2 août 1975 . X . se présenta à l'usine de la société requérante, accompagné de Y ., qu'il introduisit comme un riche homme d'affaires, et demanda à faire immédiatement l'acquisition de 1 500 kruegerrands pour une valeur de quelque 120 000 livres sterling . Le marché fut conclu mais le chèque remis en paiement ne fut pas honoré . La société requérante fit une déclaration de nullité du contrat, conforme à l'article 123 du Code civil allemand, combiné avec les articles 142 et 143 , - 167 -
dispositions en vertu desquelles la vente et la livraison des pièces à X . et Y . étaient ab initio frappées de nullité . Au surplus, le contrat de vente contenait une disposition (clause 7) selon laquelle les pièces demeuraient la propriété de la société requérante tant que le paiement n'était pas effectué en totalité . Le 2 août 1975, X . et Y ., aidés d'un complice Z ., tentèrent d'introduire les pièces en fraude au Royaume-Uni en les cachant dans un pneu de rechange, en contravention à l'arrêté pris le 16 avril 1975 par le Ministre du Commerce et de l'Industrie en application de l'Ordonnance de 1954 sur les contrôles à l'importation de marchandises (SI N° 23 de 1954), qui déclare illégale toute importation de pièces d'or sans licence spéciale . La voiture ayant été fouillée par les douaniers de Douvres, les pièces furent découvertes et saisies . X . et Y . furent inculpés par la suite notamment de contravention frauduleuse à l'interdiction de l'importation de pièces d'or décrétée en vertu de l'article 304 (b) de la loi de 1952 sur les Douanes . Le 18 août 1975, la société requérante envoya tout d'abord un télex aux Douanes de Douvres, puis, le 28 aoyt 1975, ses avocats écrivirent au Service des enquêtes que les pièces demeuraient propriété de la société, victime innocente d'une escroquerie, et qu'elle en demandait la restitution . Ces communications constituaient de la part de la société la prétention affirmée que les Krugerrands n'étaient pas susceptibles de confiscation aux termes des paragraphes 3 et 4, chapitre 7, de la loi de 1952 sur les Douanes . Par la suite, la société requérante coopéra avec le Service des enquêtes douanières concernant les poursuites pénales engagées contre X . et Y . le 14 août 1975 devant la Crown Court de Canterbury. Des agents des Douanes du Royaume-Uni visitèrent les ateliers de la société le 20 août 1975 en liaison avec les poursuites et enquétérent sur les circonstances de la vente . La société requérante indiqua clairement son ignorance de la destination finale des pièces et de la limitation récemment introduite à leur importation au Royaume-Uni . Le 13 octobre 1975, les avocats de la requérante écrivirent aux Inspecteurs des Douanes chargés de l'affaire pour demander la restitution des pièces, en se fondant notamment sur le droit public intemational, y compris la Convention européenne et l'article l - du Protocole additionnel . Ces arguments furent par la suite développés en 1976 pour y inclure une référence au droit de la Communauté européenné . Cependant, les pièces ne furent pas restituées à la sdciété requérante . Les poursuites pénales con[re X . et Y . La société requérante a continué à coopérer avec le Service des Douanes dans la préparation des poursuites contre X . et Y . etun administrateur de la société témoigna au procès en janvier 1977 .-168
Au procès, X . et Y . firent valoir que les dispositions de l'arr@té pris le 16 avril 1975 par le Ministre du Commerce et de l'industrie en application de l'ordonnance de 1954 sur les contrôles à l'importation de marchandises et qui soumettaient à licence l'importation de pièces d'or, sont contraires à l'article 30 du Traité de Rome, qui garantit la libre circulation des marchandises et que, dès lors, l'infraction dont ils étaient accusés n'était pas constituée . Le juge de première instance déclara que les restrictions apportées à l'importation de pièces d'or ne violaient pas l'article 30 du Traité de Rome puisqu'elles relevaient de la clause «d'ordre public• figurant à l'article 36 du Traité et que les pièces étaient non pas des marchandises mais des capitaux aux termes de l'article 67 du Traité concernant la libéralisation des mouvements de capitaux . En première instance donc, le juge n'estima pas nécessaire de saisir la Cour de justice européenne en application de l'article 177 du Traité de Rome . X . et Y . se pourvurent devant la cour d'appel sur cette question de droit communautaire et le 15 décembre 1977, la chambre criminelle de la cour d'appel saisit la Cour de justice européenne, conformément à la procédure prévue à l'article 177, de la question de savoir si les pièces étaient ou non des capitaux au sens de la Deuxième Partie, Titre 111, Chapitre 4 du Traité de Rome . La Cour de justice européenne déclara dans son arrét du 23 novembre 1978 que l'article 30 du Traité ne s'appliquait pas aux Kruegerrands, qui devaient donc être considérés comme des capitaux et non comme des marchandises. X . et Y ., déboutés, furent reconnus coupables et condamnés à une amende .
L'action civile en restitution dec pièces Après la décision de première instance rendue dans les poursuites pénales contre X . et Y ., il apparut clairement à la société requérante que les Douanes n'avaient pas l'intention de lui rendre les pièces et elle envisagea d'engager une action en justice pour les faire condamner en application de l'article 7, paragraphe 6, de la loi de 1952 sur les Douanes . La société requérante assigna donc les Inspecteurs des Douanes devan t la High Court le 14 avril 1977 dans le but de faire déclarer que les pièces étaient sa propriété, n'étaient pas susceptibles de confiscation par les Douanes ét devaient lui étre restituées sans conditions . L'affaire fut entendue le 20 février 1978 (c'est-à-dire avant la saisine de la Cour de justice européenne dans l'action pénale engagée contre X . et Y .), à un moment où la société requérante invoquait en premier lieu l'argument que X . et Y . avaient fait valoir au pénal, à savoir que la restriction à l'importation des pièces sur laquelle se fondait la saisie était nulle puisque incompatible avec l'article 30 du Traité de Rome . Les Inspecteurs des Douanes firent valoi r
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cependant que les dispositions de l'article 30 du Traité étaient inapplicables en l'espèce puisque la confiscation proposée se fondait sur l'article 44 (f) de la loi de 1952 sur les Douanes, ainsi libellé : •Lorsque . . . (f) des marchandises importées sont dissimulées ou emballées de manière à chercher apparemment à tromper un agent des douanes, elles peuvent être confisquées . • Cette disposition, faisaient valoir les Douanes, pouvait constituer une entrave à la libre circulation des marchandises qui soit incompatible avec le Traité .
A cet argument, la société requérante répliquait que le .Traité de Rome contient implicitement les garanties de droits de l'homme et de libertés fondamentales énoncées dans la Convention et que la législation relative à la liberté de circulation des marchandises entre les Etats doit s'interpréter d'une manière compatible avec la Convention . Le juge de première instance rejeta les arguments de la société requérante, eri refusant de saisir la Cour de justice européenne en application de l'article 177 du Traité de Rome, et ordonna .la confiscation des pièces conformément à l'article 44 (f) de la loi de 1952 sur les Douanes . La société requérante se pourvut devant la cour d'appel, dont l'ar ê t rendu le 10 décembre 1979 est postérieur à la décision de la Cour de justice européenne concernant les poursuites pénales engagées contre X . et Y . La sociét requérante faisait valoir que les pièces n'étaient pas usceptibles de confiscation selon l'article 44 (f) de la loi de 1952 sur les Douanes, puisque la Cour de justice européenne avait déclaré qu'elles constituaient des •capitaux . et non des •marchandises . et que l'article 44 (f) ne concerne que la confiscation de • marchandises . . De plus, la société soutenait que la confiscation est contraire à la Convention et au droit international général . La cour d'appel déclara que l'arrêt de la Cour de justice européenne n'était pas déterminant quant à l'interprétation de ce qu'étaient des •marchandises ., au sens de l'article 44 (f), et rejeta en conséquence l'appel . Lord Denning ayant faire remarquer qu'à la lumière des exceptions figurant dans le deuxième paragraphe de l'article 1^ du Protocole additionnel :•il est tout à fait clair que rien (dans cet article) n'entrave le droit pour un Etat de confisquer des biens introduits dans :le pays au mépris dè la législation douanière . . La cour d'appel n'accorda pas ' l'autorisatioh d'inteijeter appel à la Chambre des Lords . Le 27 mars 1980,la société requérante demanda cette autorisation à la Chambre des Lords elle-même, qui la refusa . Aux termes de l'article 288 'de la loi de 1952 sur les Douanes, les Inspecteurs des Douanes ont la faculté de •restituer, sous réserve des conditions qu'ils jugeront adéquates, toutbien saisi ou confisqué conformément à l a - 170 -
(loi) . . Les avocats de la société requérante écrivirent donc aux Inspecteurs le l- avril 1980 pour leur demander formellement de faire usage de cette faculté de restituer les pièces à la société . Les avocats des Inspecteurs répondirent le 1- mai 1980 que .les Inspecteurs . . . ne sont pas disposés à faire usage en l'espèce de la faculté de restituer les Kruegerrands à vos clients . -
GRIEFS La société requérante se plaint que 1 500 pièces d'or dont elle a été privée par escroquerie mais dont elle demeure propriétaire, ont été confisquées par le Service des Douanes lorsque des tien essayaient de les introduire en fraude au Royaume-Uni . La société, innocente, n'a pas réussi à se faire restituer les pièces . La société requérante invoque notamment l'article 6, paragraphe 2, de la Convention et l'article 1 du Protocole additionnel . Elle fait valoir que la confiscation par l'Etat de marchandises appartenant à un étranger innocent et pratiquée sans indemnisation est contraire au droit international public, du moins lorsque les marchandises sont sans danger ; la confiscation est contraire aussi au premier paragraphe de l'article 1 du Protocole additionnel . La société soutient notamment que la rétention des pièces n'est pas d'utilité publique puisque cette utilité ne serait pas menacée par la restitution des pièces à la société requérante et que l'incompatibilité de la rétention des pièces avec les principes généraux du droit international déjà évoqués constitue une contravention supplémentaire à l'article 1 du Protocole additionnel .
Par ailleurs, la société requérante fait valoir que le deuxième paragraphe de cet article ne justifie pas l'atteinte portée à ses bien ni pour des raisons d'intérêt général, ni à titre de sanction, puisqu'aucune sanction n'est dirigée ni contre les marchandises elles-mêmes, ce qui ne respecterait pas le droit de propriété, ni contre la société requérante . ce qui serait contraire au principe nulla poena sine culpa. La société requérante soutient en outre que la procédure de confiscation, quoique prononcée par un tribunal civil, est la conséquence civile de poursuites pénales auxquelles elle n'était pas partie . Elle invoque à cet égard l'article 6 . paragraphe 2 . de la Convention pour ce qui conceme l'application qui lui a été faite de la sanction de confiscation .
EN DROIT I . La société requérante se plaint de ce que la confiscation, par le Service britannique des douanes, de Kruegerrands dont elle avait été dépouillée pa r
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escroquerie, constitue une atteinte au droit au respect des biens, que lui garantit l'a rt icle 1 du Protocole additionnel . La Commission examinera en premier lieu l'objection du Gouvernement défendeur selon laquelle le re quérant n'a pas respecté l'article 26 de la Convention qûi dispose que la Commission . ne peut être saisie qu'après épuisement des voies de recours intemes, tel qu'il est entendu selon les principes de droit international généralement reconnus . . Le Gouvernement a soutenu notamment que l'article 26 obligeait la société requérante à engager des poursuites civ il es contre X . et Y ., soit en raison du chèque qui lui avait été remis, soit en paiement du p ri x convenu pour les pièces de monnaie . La société requérante a soutenu de son côté que ses possibilités de choix en matière de procédure dépendaient du droit allimand, applicable au contrat de vente, qui distingue nettement entre' l'action in rem pour récupérer les marchandises et l'action in personam engagée en tant que créancier du prix prévu au contrat . La Commission relève qu'en droit allemand ces deux possibilités s'excluaient mutuellement et que la société requérante a cherché à engager une action in rem plutôt qu'uneaction in personam : Cette décision l'empêchait nécessairement d'engager des poursuites contre X . et Y . qui, ne possédant plus les pièces de monnaie, ne pouvaient donc pas les restituer . La Commission rappelle l'arrêt rendu par la Cour dans l'affaire Airey (Sé ri e A, Vol . 32, par . 33) où elle reconnait que le choix de la voie de droit à utiliser appartient en premier lieu à l'individu requérant . Lorsqû il existe un choix de recours ouverts au re quérant pour re médier à une violation alléguée de la Convention, l'art icle 26 doit être appliqué d'une maniè re corre spondant à la réalité de la situation du re quérant, afin de lui garantir une protection efficace des droits et libertés inscrits dàns la Convention . -La société requérante a indiqué les motifs .objectifs et raisonnables qui l'ont conduite à décider d'engager uné procédure in rem, pertnettant notamment d'éviter la question difficile du quantum de la pe rte, qui ne pouvait trouver de solution qu'après constatation que les pièces ne seraient pas restituées à la société requérante . - Etant donné que la récupération des pièces a toujou rs été l'objectif de l a société requérante dans la procédu re qui çulmine avec la présente requête, la Commission n'estime pas que l'article 26 de la Convention obligeait la société re quérante à engager contre X . et Y . une action qui aurait rendu cette récupération impossible et dont l'issue aurait é té aussi ince rtaine que dans la procédure choisie . - •172 -
Etant donné que dans le début sur la recevabilité le Gouvernement défendeur a abandonné sa thèse relative à la nécessité de recourir aux tribunaux contre le refus des Inspecteurs des douanes d'exercer la faculté que leur confère l'article 288 de la loi de 1952 sur les Douanes, il s'ensuit que la société requérante a réuni les conditions de l'article 26 de la Convention sur l'épuisement des recours internes . 2 . La Commission doit donc examiner le grief tiré par la société requérante de l'article 1 du Protocole additionnel, ainsi libellé : . Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens . Nul ne peut étre privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international . Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes . • La société requérante soutient avoir été privée de ses biens sans considération d'intérêt public et bien que les conditions prévues par le droit anglais soient, à son avis, contraires aux principes généraux du droit international, qui lui sont applicables en tant qu'étranger exproprié . La société soutient notamment avoir été privée des pièces de monnaie bien qu'elle en conservât la propriété et qu'elle fût innocente de toute participation à la tentative de les introduire en fraude au Royaume-Uni . De plus . la société requérante se plaint que la procédure par laquelle elle a tenté d'affirmer sa propriété innocente à l'encontre des Douanes n'a pas respecté l'article 6 de la Convention, et notamment la présomption d'innocence figurant au paragraphe 2 de cette disposition, puisque la confiscation des pièces a été ordonnée au motif qu'elles avaient fait l'objet de la tentative de contrebande et sans tenir compte de l'innocence du requérant propriétaire . Le Gouvernement défendeur soutient, quant à lui, que l'atteinte portée aux biens de la société requérante est née de la nécessité de réglementer l'usage de ces biens, au sens du second paragraphe de l'article 1 du Protocole additionnel, et qu'elle se justifiait pour mettre en vigueur des lois que le Gouvernement jugeait nécessaires, conformément à l'intérêt général . Le Gouvernement soutient que l'application de •la troisième règle•, figurant dans le second paragraphe de l'article 1, empéche la mise en jeu simultanée de la deuxième règle, figurant dans la deuxième phrase . et concernant la privation de biens . A titre subsidiaire, si la deuxième règle devait néanmoins s'appliquer, les conditions qu'elle prévoit sont remplies puisque les principes généraux du droit international reconnaissent à l'Etat le droit de confisquer des marchandises passées en fraude . - 173-
Le Gouvernement reconnait, en outre, que certains Etats ont instauré un système de confiscation judiciaire permettant d'examiner les réclamations de propriétaires innocents dont les biens ont été confisqués . Cependant, il soutient qu'il appartient aux Hautes Parties Contractantes à la Convention de décider du mécanisme de mise en ¢uvre des garanties prévues par la Convention . En l'espèce, ces garanties sont convenablement assurées par la faculté de restituer les marchandises confisquées, ainsi que le prévoit l'article 288 de la loi de 1952 sur les Douanes, compte tenu de la nécessité d'ordre public d'une action dissuasive, qui justifie la confiscation des marchandises introduites en fraude . - Le Gouvernement défendeur soutient en outre que c'est à tort que l a société requérante invoque l'article 6 . paragraphe 2, de la Convention, puisqu'elle n'a jamais été une .personne accusée d'une infraction . . En outre, comtime la société requérante l'affirme elle-même pour défendre sa thèse, ses agents et elle-même ont expressémént été tenus pour innocents par la High Court anglaise en première instance dans la procédure de confiscation et plus tard . ' - Ayànt pris note de l'argumentation des parties, la Commission estim e que l'affaire pose des questions complexes d'interprétation de la Convention qui appellent, pour en décider, un examen au fond . Il en découle que la requête ne saurait être considérée comme manifestement mal fondée, au sens de l'article 27, paragraphe 2, de la Convention, et qu'elle doit donc être déclarée recevable, aucun autre motif d'irrecevabilité n'ayant été établi . Par ces motifs, la Commissio réservés .
nDÉCLARE REQUÊTE RECEVABLE, tous moyens de fond étan t , . .
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