| W. c. SUISSE

APPLICATION/REQUETE N° 9022/80 W . v/SWITZERLAN D W . c/SUISS E DECISION of 13 July 1983 on the admissibility of the application DÉCISION du 13 juillet 1983 sur la recevabilité de la requêt e
Article 6, peragraphe 3(c), of the Convention : The Commission must ensure the observance of this provision by considering the proceedings as a whole . The application of this provision to preliminary investigations cannot be excluded in a procedural system where the principal taking of evidence occurs at that stage . The Courts are obliged to ensure the accused's effective defence, but the person concerned must provide them with the wherewithal to notice any deficiency in the defence . Article 26 of the Convention : !n order to exhaust domestic remedies, the person concerned must pursue those remedies available under national law, as interpreted and applied by the competent authorities, in accordance with their constant case-law. Competence ratlone penonae of the Comndedon : A lawyer, even if officially appoirtted, does not incur the liability of the State under the Convention . Article 6, peragraphe 3, Iltt . c), de la Convention : C'est en prenant en considération l'ensemble de la procédure que la Commission doit s'assurer du respect de cette disposition . Dans un système procédurai où l'essentiel de l'administration des preuves se fait lors de l'instruction, on ne saurait exclure l'application de cette disposition à cette phase de la procédure. Les tribunaux ont l'obligation de s'assurer que l'accusé bénéficie d'une défense effective mais enco re faut-il que l'intéressé les mette en mesu re de s'apercevoir d'une défaillance de la défense . Article 26 de la Conventlon : Pour épuiser les voies de recours internes, l'intéressé doit exercer les recours disponibles selon la loi nationale, telle qu'elle est interprétée et appliquée, selon leur jurisprudence bien établie, par les autorités compétentes .
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Compétence ratlone personae de la Commleslon : Un avocat, même désigné d'office, n'engage pas la responsabi(ité de ('Etat au regard de la Convention .
(English : see p . 3 1 )
EN FAIT
Le requérant, ressortissant suisse né en 1925, réside à W . (Saint Ga ll) . Il est re présenté devant la Commission par M° Manf re d Kuhn, avocat à Zu rich . Les faits de la cause, tels qu'ils ont é té exposés par les pa rt ies, peuvent se résumer comme suit : 1. Après la faillite de son entreprise de construction, le requérant a fait l'objet de pou rsuites pénales comme soup ç onné d'avoir établi et payé des factures fictives dans l'espoir de faire croire à une meilleure situati on de ses affaires. A ce sujet, le requérant prétend qu'il aurait été en réalité abusé par certains de ses employés qui auraient utilisé son nom et ses relations d'a ffai re s dans leur propre intérét . 2 . Une instruction pénale fut ouve rte en septembre 1975 contre le requérant, qui fut arrêté et gardé en détention préventive du 1°1 septembre 1975 au 8 janvier 1976 . 3 . Le requérant fut pourvu d'un avocat commis d'office le 9 septemb re 1975 . Cet avocat, qui exerç ait en même temps la charge de président de la cour de cassation zu ri choise, serait resté complètement inacti f durant toute la période de l'instruction . Il aurait en effet déclaré au requérant que celui-ci aurait à s'occuper seul de cette phase de la procédu re , son propre rôle ne commenç ant qu'avec l'ouverture du procès. A l'exception de la présentati on d'une demande de mise en libe rté, l'avocat n'aurait pas part icipé à l'instruction, omettant de comparaitre devant le magistrat instructeur et d'effectuer les démarches, requêtes et recours demandés par son client . 4 . Pendant un ce rtain temps, le requérant ne réagit pas, s'en re me tt ant à l'auto ri té et à l'expérience p rofessionnelle de son avocat . Cett e situa tion changea lors que, ve rs la fin de l'instrnction, le requérant voulut déposer une plainte pénale contre un expert et contre le procu re ur de dist ri ct, qu'il soupç onnait d'avoir collaboré à l'établissement d'un rapport d'expe rtise fallacieux . L'avocat refusa de déposer ces plaintes et suggéra au re quérant qu'il demande la nominati on d'un aut re avocat. Ayant insisté, le re quérant re ç ut de l'avocat une lettre datée du 10 octobre 1977, ainsi con ç ue : .Je ne suis nullement convaincu de votre innocence et j'estime au contraire que vous vous êtes, en grande pa rtie, rendu coupable d'escroque ri es . Sans doute puis-je assumer la défense d'un coupable, mais lo rs qu'un coupable croit devoir déposer plainte pénale cont re les auto-
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rités d'instruction, cela dépasse ce qu'il m'est possible de faire . Je crois d'ailleurs que vous vous causez du tort par une attitude bornée . Dans votre cas, on ne peut plaider que les circonstances atténuantes mais non l'acquittement . Ainsi que je vous l'ai déjà dit, je souhaiterais être déchargé de mon mandat . . . . 5 . Ayant reçu le 14 octobre une convocation à l'audience de cl8ture de l'instruction, l'avocat demanda à la chambre d'acçusation de le décharger de son mandat et de commettre d'office un autre avocat au requérant . La chambre fit droit à cette demande le 17 octobre 1977 . 6 . Le nouvel avocat n'assista pas au dernier interrogatoire du requérant, qui eut lieu le 20 octobre, mais comparut à l'audience de clôture du 27 octobre, dont personne n'avait demandé l'ajournement . Vu le peu de temps dont il avait disposé pour prendre connaissance du volumineux dossier de l'affai re , le nouvel avocat n'aurait pu défend re effectivement les intérêts du requérant . 7 . Le résultat de l'instruc tion fut consigné par le procu re ur de district (Bezirksanwalt) de P ., magistrat instructeur, dans un rappo rt final daté du 28 octobre 1977 . 8 . Le 24 février 1978, le ministère public transmit l'acte d'accusation à la chambre d'accusation du tribunal cantonal (Obergericht) de Zurich . Le président de cette chambre le communiqua le 27 février à l'avocat du requérant en l'invitant à faire savoir s'il avait des objections à formuler contre la recevabilité de l'acte d'accusation, faute de quoi il serait procédé sur la base du dossier . Le 17 mars, l'avocat fit savoir par téléphone qu'il renonçait à discuter de la recevabilité de l'acte d'accusation . Celui-ci fut déclaré recevable le 21 man 1978 par la chambre d'accusation, qui renvoya alors le requérant devant le tribunal cantonal pour y être jugé . 9 . L'audience du tribunal cantonal eut lieu le 10 avril 1979 . Les parties (le ministère public, le requérant et son avocat commis d'office, l'avocat représentant une partie civile) y furent entendues mais il ne fut procédé à aucune administration de preuves . A l'audience, l'avocat du requérant tenta d'attirer l'attention du tribunal sur un certain nombre de points que l'instruction n'avait pas clarifiés et plaida que le requérant, durant la première partie de la procédure, n'avait pas été convenablement défendu du fait de l'inaction de son premier avocat . Le tribunal, toutefois, déclara ne pas pouvoir accepter que l'on apporte des . retouches . au résultat de l'instruction, comme le souhaitait la défense . Par jugement rendu le Il avril 1979, le tribunal, conformément aux réquisitions du ministère public, reconnut le requérant coupable d'une série d'infractions (escroquerie par métier et tentative d'escroquerie par métier, faux dans les titres, abus de confiance, gestion déloyale, appropriation d'objets trouvés, banqueroute simple, abus de permis de circulation et de plaques minéralogiques, infractions à la loi fédérale sur l'assurance-vieillesse et survivants) et le condamna à quatre ans et demi de réclusion .
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10 . Le requérant se pourvut contre ce jugement devant la Cour de cassation du canton de Zurich en faisant valoir notamment que les autorités judiciaires avaient omis de veiller à ce que sa défense fût assurée de manière adéquate . En particulier, le tribunal avait connaissance de la complète inaction de l'avocat commis d'office à l'époque de l'instruction, ce qui avait eu des conséquences d'autant plus graves que le juge du fond n'avait pas pris en considération les arguments nouveaux présentés par la défense à l'audience, au motif qu'ils ne se fondaient pas sur les pièces du dossier de l'instruction . De ce fait, le requérant n'avait pas bénéficié d'un procès équitable . 11 . Par arrêt du 21 décembre 1979, la Cour de cassation rejeta le pourvoi du requérant . Elle estimait que les auto ri tés judiciai re s n'avaient pas manqué à leurs devoirs et que l'essentiel des g riefs du requérant visaient son avocat d'office, dont il lui aurait appartenu de demander le remplacement à l'époque de l'instruc tion . Quant à l'interrogatoi re du 20 octobre 1979, la présence d'un défenseur n'y était pas re quise . D'autre part , la défense n'avait pas demandé un ajournement de l'audience fi nale du magistrat instructeur, fixée au 27 octobre 1977 . Enfin, la cour jugeait insuffisamment é tayés les reproches visant la procédure de jugement devant le t ribunal cantonal . 12 . Au recours de droit pubGc au Tribunal fédéral qu'il avait déjà formé contre le jugement de condamnation le requérant ajouta un second recours de droit public visant l'arrêt de la Cour de cassation .Ces deux recours furent rejetés par le Tribunal fédéral le 31 mai 1980 . 13 . Quant au premier recours, il était irrecevable pour non-épuisement préalable des voies de recours cantonales . Le Tribunal fédéral ajoutait qu'il estimait l'article 6 de la Convention inapplicable à la phase de l'instruction pénale et que, quoiqu'il en soit, on ne pouvait en déduire un droit à l'égalité des armes durant l'instruction ni un droit à un comportement déterminé d'un avocat commis d'office . 14 . Quant au second recours, le Tribunal fédéral le déclara mal fondé, notamment pour absence d'arbitraire dans l'arrêt de la Cour de cassation zurichoise . En particulier, on ne pouvait reprocher à celle-ci d'avoir fait une distinction, quant à la manibre dont la défense était assurée, entre l'instruction et la procédure de jugement : lors de l'instruction, il suffisait que le magistrat instructeur convoque l'avocat de l'inculpé à l'interrogatoire des témoins et des experts mais il n'avait pas à se préoccuper de la non-comparution de cet avocat et à en déduire une insuffisance de la défense ; c'était à l'inculpé de demander en temps utile le remplacement de son avocat d'office s'il avait l'impression d'être mal défendu . Quant à l'audience de clôtûre de l'instruction, le nouvel avocat d'office n'en avait pas demandé le renvoi et, au surplus, ne s'était pas plaint d'avoir manqué de temps . La procédure de jugement, elle, était seule réellement contradictoire et le tribunal devait veiller, lors de cette phase là, à ce que la défense fût efficacement assurée ; mais il n' y
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avait pas contestation sur ce point et les aut re s g riefs du requérant portant sur cette partie de la procédure avaient, sans arbitraire, é té jugés insuffisamment étayés par la Cour de cassation cantonale .
GRIEFS 1 . Le requérant souligne que la procédure pénale zurichoise est conçue de manière telle que tout l'accent est mis sur la phase de l'instruction et sur le dossier constitué à la clôture de celle-ci . Il s'ensuit que le procès lui-même se limite en pratique à une évaluation de faits déjà établis et que le juge du fond n'est pas disposé à laisser rapporter devant lui des preuves qui ne se rattachent pas directement au contenu du dossier de l'instruction . En l'espèce, le tribunal cantonal n'a pas admis ce qu'il appelait des .retouches• au résultat de l'instruction, alors que, contrairement à l'opinion du juge, le second avocat du requérant offrait de prouver des faits importants et pertinents . Le requérant estime qu'une telle procédure ne saurait être considéré e
comme équitable . 2 . Le requérant se prétend victime d'une violation de l'article 6, paragraphe 3 (c), de la Convention, notamment tel que l'a interprété la Cour européenne des Droits de l'Homme dans son arrêt Artico . En effet . le but de la Convention est de protéger des droits non pas théoriques ou illusoires, mais concrets et effectifs, en particulier celui de tout accusé à être effectivement défendu . Ce droit prend toute son importance lorsque, comme en l'espèce, un avocat commis d'office manque à ses devoirs . Le premier avocat commis d'office à la défense du requérant était un avocat d'expérience revêtant par ailleurs une haute charge judiciaire et le requérant avait toutes raisons d'avoir en lui une confiance absolue . Cet avocat a laissé croire et même positivement affirmé au requérant qu'il n'était pas nécessaire que le défenseur intervienne lors de la phase de l'instruction, alors que pareille intervention est en réalité de la plus haute importance dans le système de la procédure zurichoise . Il n'est donc pas surprenant que le requérant ait été, dans un premier temps, empêché de s'apercevoir que son avocat manquait à ses devoirs, Le requérant en prit conscience lorsque cet avocat lui déclara - pour la première fois - ne pas croire à son innocence, à une époque trop tardive pour qu'un autre avocat puisse utilement agir sur le cours et le résultat de l'instruction . Le requérant conteste l'opinion du Tribunal fédéral selon laquelle les autorités ne sont pas responsables des actes d'un avocat, en particulier lorsque la stratégie adoptée par lui apparaît défectueuse . Selon le requérant, l'avocat commis d'office devient une sorte d'agent de l'Etat, par lequel celui-ci s'ac-
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quitte de son obligation de veiller à ce que l'accusé soit effectivement défendu, comme l'exige l'article 6, paragraphe 3 (c) . Dans un système procédural qui confère une importance décisive à la phase de l'instruction, l'Etat doit s'assurer que la défense est effective dès cette phase . Si tel n'est pas le cas, la diligence d'un autre avocat commis d'office lors de la phase du jugement-ne permet plus de combler la lacune antérieure . 3 . Enfin, le requérant allègue une violation de l'article 6, paragraphe 2, de la Convention en ce que son premier avocat, qui engageait la responsabilité de ._ . l'Etat, l'a considéré comme coupable avant l'issue du procés .
EN DROIT 1 . Le requérant se plaint d'une procédure pénale dirigée contre lui et allègue qu'il n'aurait pas bénéficié d'une défense effective, notamment lors de l'instruction, du fait de la complète inaction du premier avocat qui lui avait été désigné d'office . A cet égard, il invoque en particulier l'article 6, paragràphe 3 (c), de la Convention, tel qu'il a été interprété par la Cour européenne des Droits de l'Homme dans son arrét Artico . Le requérant allègue en outre une violation du principe du procès équitable, énoncé à l'article 6, paragraphe 1,_ de la Convention, en cé que la situation défavorable dans laquelle l'a placé l'absence alléguée d'une défense effective au stade de l'instruction n'a pas été rétablie ultérieurement, singulièrement lors de l'audience contradictoire devant le tribunal cantonal de Zurich, comme elle aurait pu l'être par l'admission d'un complément de preuve . 2 . La Commission rappelle tout d'abord sa jurisprudence constanteselon laquelle le respect de la garantie d'un procès équitable énoncée àl'article 6, paragraphe 1, de la Convention et explicitée, pour ce qui est du pénal, par les garanties spécifiques de l'article 6, paragraphe 3, doit être examiné dans chaque cas en prenant en considération l'ensemble de la procédure et nonsur la base d'incidents isolés (cf. Rapport de la Commission sur l'affaire Nielsen, Ann . 4, p . 548) . Dans la présente affaire c'est donc l'ensemble du déroulement de la procédure qui doit être pris en considération pour apprécier si le principe d'une défense effective découlant de l'article 6, paragraphe 3 (c) a été respecté ou ne l'a pas été . Dans un système procédural tel que célui qui était appliqué en l'espèce, où l'audience de jugement ne comporte pas fégulièrement une administration de preuves, la phase de l'instruction préparatoire revêt pour l'exercice des droits de la défense une importance telle qu'on ne saurait exclure - du moins catégoriquement et sans exception - que l'article 6de la Convention s'y applique . L'objection du Gouvernement défendeur, selon laquelle la requête devrait être rejetée comme incompatible avec les dispositions de la Convention dans la mesure où est alléguée une violation de l'article 6 lors de la phase de l'instruction préparatoire, ne peut donc pas étr e
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retenue et, dans les circonstances du cas d'espèce, la Commission ne peut pas exclure de son examen cet aspect de l'affaire . 3 . Par contre, la Commission es time que les griefs que le re quérant formule directement à l'encontre du premier avocat qui lui fut désigné d'office doivent être rejetés comme incompa ti bles ratione personae avec les dispositions de la Convention . En effet, aux termes de l'art icle 25 de la Convention, la Commission peut être saisie d'une requête par toute personne qui se prétend victime d'une viola tion par l'une des Hautes Pa rties Contractantes des droits re connus dans la Convention . Hautes Pa rties Contractantes doit s'entend re des organes de celles-ci . Or, un avocat, même désigné d'office, ne saurait être considéré comme un tel organe é tatique . Ses actes ou omissions ne sont pas directement imputables à une autori té de l'Etat et, comme tels, ne peuvent engager la responsabilité de ce dernier au regard de la Convention . En l'espèce, les griefs selon lesquels l'avocat en question aurait, par son inaction, lésé le droit du re quérant à l'assistance effec ti ve d'un avocat d'office ( art icle 6, par . 3(c)), ainsi que son droit à la présomp tion d'innocence ( art icle 6, par . 2) doivent êt re rejetés en vertu de l'article 27, paragraphe 2, de la Conven ti on . 4 . De l'avis de la Commission, l'article 6, paragraphe 3 (c), de la Convention fait l'obligation à l'Etat d'assurer par ses organes, en part iculier par ses organes judiciaire s, l'exercice du droit de l'accusé d'être assisté par un avocat . Cette disposition reconnaît notamment à l'accusé qui n'a pas les moyens de rémunéler un défenseur le droit de pouvoir étre assisté gratuitement par un avocat d'office, lorsque les intérêts de la justice l'exigent . En l'espèce, il ne paraît pas contesté ent re les parties que les condi tions susvisées étaient remplies, ce que confirme le fait que le requérant s'est vu désigner un avocat d'office dès le début de l'instruction . Toutefois, la seule nomina ti on d'un avocat ne suffi t pas . Ainsi que la Cour européenne des Droits de l'Homme l'a re levé dans son arrêt Artico ( par. 33 de l'Arrêt du 13 mai 1980), l'article 6, paragraphe 3 (c), parle d'•assistance » et non de •nomination . . Or la seconde n'assure pas à elle seule l'effectivité de la première car l'avocat d'office peut mourir, tomber gravement malade, avoir un empêchement durable ou se dérober à ses devoirs . Si on les en ave rt it, les auto ri tés doivent le remplacer ou l'amener à s'acquitter de sa tâche . C'est seulement ainsi que le but de la Convention, qui consiste à protéger des droits non pas théo ri ques ou illusoires, mais conc re ts et effectifs, peut être atteint . 5 . Comme dans l'affaire Artico, le présent requérant se plaint de n'avoir pas bénéficié d'une défense effective, et ce particulièrement lors d'une phase décisive de la procédure : celle de l'instruction, qui revêt une importance cruciale dans le système de la procédure zurichoise . Son premier avocat d'office n'aurait pas seulement failli à ses devoirs mais l'aurait en outre trompé, l'empêchant ainsi de se plaindre en temps utile aux autorités compétentes . Aprés le remplacement de cet avocat, son successeur n'aurait pas eu la possibilité raisonnable de prendre réellement la défense en main, vu le peu d e
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temps dont il put disposer avant la clôture de l'instruction . C'est ainsi que le droit que l'article 6, paragraphe 3 (c), . garantit au requérant n'aurait pas été respecté . Le Gouvernement objecte que le requérant, sur ce point, n'a pas épuisé les voies de recours internes . Certes, le Tribunal fédéral a, en substance, statué sur le grief du requérantt'vé d'une prétendue violation de son droit à la défense mais le requérant aurait omis de faire usage, auparavant, de certains moyens que lui offrait la procédure : il n'aurait pas demandé lui-même le remplacement de son premier avocat d'office, le successeur de celui-ci n'aurait ni demandé le renvoi de l'audience de clôture de l'instruction, ni objecté à l'admission de l'acte d'accusation, ni offert un complément de preuve avant l'audience de jugement . Cette objection du Gouvernement ne peut étre retenue . La Commission observe en eHet que le requérant se plaint précisément que les autorités n'aient pas pris d'office les mesures qui s'imposaient, lorsqu'il apparut que ses défenseurs restaient inactifs . Les omissions desdits défenseurs ne peuvent donc pas être opposées au requérant sur le plan de l'épuisement des voies de recours internes, mais relèvent plutôt des mérites du grief tiré d'une prétendue violation des droits de la défense . En soulevant ce grief devant le Tribunal fédéral, le requérant a épuisé les voies de recours internes à cet égard . 6 . La Commission est dès lors appelée à aborder le bien-fondé du grief . Dans ce contexte, elle souligne à nouveau que les droits aarantis à l'article 6, y compris le droit à l'assistance effective d'un avocat selon le paragraphe 3 (c), doivent être assurés au cours de la procédure prise dans son ensemble, plutôt que lors de telle ou telle phase déterminée de celle-ci . Ainsi qu'il a été dit, la phase de l'instruction ne peut pas @tre considérée isolément à cet égard . En l'espèce, la quasi-inaction de ses défenseurs successifs lors de l'instruction a certes causé des inconvénients au requérant . S'il s'était avéré que les autorités judiciaires avaient connaissance du fait que la défense du requérant n'était pas assurée de manière effective et que celui-ci avait été trompé sur les exigences d'une telle défense, on devrait alors attendre de ces autorités qu'elles aient pris les mesures requises par l'article 6, paragraphe 3 (c), soit en remplaçant le défenseur d'office, soit en l'amenant à s'acquitter de sa tâche, et ce y compris lors de la phase de l'instruction et sans demande formelle du requérant . Toutefois, ce n'est pas ainsi que la situation apparaît s'étre présentée aux autorités compétentes . Dès que la chambre d'accusation fut informée par le premier avocat d'office de son désir d'être relevé de son mandat en raison de ses divergences d'opinion avec le requérant, elle le remplaça par un autre avocat d'office . N'étant pas au courant de la nature de ces divergences d'opinion, qui s'étaient traduites par le refus de l'avocat d'entreprendre certaines démarches souhaitées par le requérant au sujet des preuves et avis d'expert recueillis durant l'instruction, la chambre n'avait aucûne raison de devoir attirer l'attention du nouvel avocat sur ces points .
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Après avoir omis de se plaindre à la chambre de son premier avocat, le requérant ne s'est pas plaint non plus du second, bien que celui-ci n'ait pas non plus entrepris les démarches qu'il souhaitait . Il s'ensuit que ni le magistrat instructeur ni la chambre d'accusation n'ont été informés du mécontentement éprouvé par le requérant à l'égard tant du second que du premier de ses défenseurs d'office, de sorte qu'on ne saurait reprocher à ces autorités de n'avoir pas exercé une surveillance de la manière dont ces avocats remplissaient leur mandat durant la phase antérieure à l'audience de jugement devant le tribunal cantonal . Il apparait bien, en effet, que durant toute cette phase de la procédure, les autorités ont ignoré quelles étaient les divergences entre le requérant et ses avocats sur la manière de mener la défense et n'ont pas su que le requérant pouvait avoir été trompé quant à l'utilité d'une intervention plus active de ses défenseurs . Ce n'est qu'à l'audience de jugement que cette situation a été portée à la connaissance des autorités judiciaires, avec une offre de complément de preuve . A partir de ce moment le requérant a joui d'une défense effective et aucune intervention des autorités ne s'imposait à ce propos . Au bénéfice de ces considérations, la Commission estime qu'à aucun moment les autorités compétentes n'ont manqué aux obligations qui leur incombaient en vertu de l'article 6, paragraphe 3 (c), de la Convention, de sorte que le présent grief est manifestement mal fondé, au sens de l'article 27, paragraphe 2, de la Convention . 7 . Il reste à examiner si la procédure, et notamment sa partie postérieure aux événements rappelés ci-dessus, a été conduite conformément aux principes d'un procès équitable, comme le veut l'article 6, paragraphe 1, de la Convention . Le requérant se plaint essentiellement que les demandes de clarification de certains faits, présentées en son nom à l'audience de jugement, aient été rejetées comme irrecevables, au motif qu'il s'agissait de . retouches . au résultat de l'instruction . Dans les circonstances particulières de l'affaire, ce rejet et la confirmation de celui-ci par les juridictions de recours, aurait été injustifié et aurait lésé le droit du requérant à un procès équitable . Le Gouvernement soutient que ce grief est imecevable pour non-épuisement des voies de recours intemes car les deux recours de droit public que le requérant a soumis au Tribunal fédéral sur ce point ont été déclarés irrecevables : le premier pour non-épuisement préalable des voies de recours cantonales, le second parce que le pourvoi précédent à la Cour de cassation zurichoise avait été trouvé non conforme aux prescriptions de la loi, pour défaut de motivation . Le requérant conteste cet argument en soutenant que le libellé de la Loi fédérale sur l'organisation judiciaire n'exige pas l'épuisement des voies de recours cantonales pour plaider devant le Tribunal fédéral et que la Commission n'a pas à tenir compte d'une jurisprudence contraire sur ce point . Il prétend en outre que son pourvoi en cassation était motivé et son rejet, par conséquent, injustifié . Cette décision de la cour de cassation cantonale était, selon lui, entachée d'arbitraire et visait en réalité à épargner à cette cou r
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l'examen de manquements imputés à la personne de son président, en sa qualité d'avocat d'office du requérant . 8 . La Commission a examiné les arguments des deux parties quant à l'épuisement des voies de recours internes prescrit par l'article 26 de la Convention . Elle retient tout d'abord que les deux recours de droit public du requérant ont été déclarés irrecevables . Il est vrai que le requérant juge ces décisions injustifiées, puisque l'article 80, paragrahe 1(c), combiné à l'article 86, paragraphe 3, de la Loi fédérale sur l'organisation judiciaire ouvre la voie du recours de droit public pour violation d'un traité international sans épuisement préalable des voies de recours cantonales . Cet argument ne convainc pas la Commission . Celle-ci doit en effet, en appliquant l'article 26 de la Convention, prendre en considé -rationljuspdecrtonaduTiblférseonaqu l'épuisement préalable des voies de recours cantonales est requisen vertu de l'article 86, paragraphe 2, de la loi précitée dans les cas où le grief qui lui est soumis, bien que fondé sur un traité international, s'analyse en l'allégation de la violation d'un droit de caractère constitutionnel . La Commission rappelle à cet égard qu'elle n'a pas à apprécier la maniére dont les autorités nationales interprêtent le droit interne mais qu'en face d'une interprétation d'une loi de procédure consacrée par une jurisprudence constante, c'est à cette interplétation qu'elle doit se référer dans l'application de sa propre régle jurispmdentielle aux ter`nes de laquelle les recours internes doivent avoir été exercés •selon les formes prescrites par la loi nationale . . Lorsque, comme en l'espèce, une forme prescrite, fût-ce par voie de jurisprudence, par le droit national n'a pas été observée, la condition de l'épuisement préalable posée par l'article 26 de la Convention n'est pas remplie . Cette constatation vaut également pour le second recours de droit public du requérant, rejeté comme irrecevable parce que le pourvoi à la cour de cassation cantonale l'avait été lui aussi, motif pris de la non-motivation du pourvoi, telle que l'exige l'article 430, paragraphe 2, du code zurichois de procédure pénale . Ici encore, l'interprétation de cette disposition relève de la compétence des juridictions internes et échappe à celle de la Commission . Celle-ci ne peut donc revenir sur un point dont a décidé le juge national et substituer à cette décision son propre jugement, ce qui serait incompatible avec sa fonction d'organe de contrôle subsidiaire des décisions nationales quant à leur conformité aux exigences de la Convention . II s'ensuit que, pour ce qui conceme son grief tiré d'une prétendue violation de son droit à un procès équitable selon l'article 6, paragraphe 1, de la Convention, le requérant n'a pas épuisé les voies de recours intemes selon les formes prescrites par la loi nationale, de sorte que ce grief doit être déclaré irrecevable par application des articles 26 et 27, paragraphe 3, de la Convention . Par ces mo ti fs, la Commissio n
DECLARE LA REOUETE IRRECEVABLE . -30-
(TRANSLAT/ON )
THE FACT S The applicant is a Swiss citizen born in 1925 and residing at W . (St Gallen) . He is represented before the Commission by Mr Manfred Kuhn, a lawyer praclising in Zürich . The following is a summary of the facts as submitted by the parties 1 . After the bankruptcy of his building firm, the applicant was the subject of criminat proceedings in which he was suspected of making out and paying fictitious invoices in the hope of giving the impression that his business was more successful than was in fact the case . In that connection the applicant claims that he was alledgedly misled by a number of his employees who used his name and business relations in their own interests . 2 . Criminal proceedings began in September 1975 against the applicant who was arrested and detained in custody from I September 1975 to 8 January 1976 . 3 . The applicanl was provided with an officially appointed lawyer on 9 September 1975 . This lawyer, who was also the president of the Zürich Court of Cassation, allegedly did nothing at all throughout the whole period of the preliminary investigations . He allegedly told the applicant that the latter would have to deal alone with this phase of the proceedings, since he himself would become involved only when the trial began . Apart from presenting a request for release, the lawyer allegedly took no part in the preliminary enquiries, failed to appear before the investigating judge and did not take the steps or lodge the applications and appeals asked for by his client .
4 . For some time the applicant did not react and relied on the authority and professionat experience of his lawyer . The situation changed when, towards the end of the preliminary enquiries, the applicant wished to lodge a nenat complaint against an expert and against the district Public Prosecutor, whom he suspected of co-operating in the establishment of a fallacious expert report . The lawyer refused to lodge these complaints and suggested that the applicant should ask for the appointment of another lawyer . When he insisted, the applicaut received a letter from the lawyer dated 10 October 1977 which read : "I am in no way convinced of your innocence ; on the contrary I believe that you can largely be held guilty of fraud . I can undoubtedly defend a guilty person, but when a guilty person believes that he should lodge a criminal appeal against the investigating authorities that is more than I am able to do . I also believe that you are causing yourself harm by adoptiug a stubborn attitude . In your case one can plead attenuatin g
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circumstances but not ask for acquittal . As I have already told you I should like to be relieved of my duties . . . " 5 . When he received a summons to appear at the final hearing of the preliminary investigations on 14 October, the lawyer asked the Indictments Chamber to relieve him of his duties and appoint another official lawyer for the applicant . The Chamber granted that request on 17 October 1977 . 6 . The new lawyer was not present at the applicant's last interrogation which took place on 20 October, but appeared at the closing hearing on 27 October since nobody had asked for it to be adjourned . In view of the limited time available to him to acquaint himself with the voluminous file in the case . the new lawyer could not really have been able to defend the applicant's interests . The results .7 of the prelintinary investigations were set out by the distric t
prosecutor ( Bezirksanwalt) at P, who was the investigating judge, in a final repo rt dated 28 October 1977 . 8 . On 24 Februa ry 1978, the Public Prosecutor's Office sent the indictment to the Indictments Chamber of the Cantonal Tribunal (Obergericht) in Zürich . The President of that Chamber transmitted it on 27 Februa ry to the applicant's lawyer and invited him to say whether he had any objections to make against the admissibility of the indictment, otherwise the proceedings would contiuue on the basis of the file . Ou 17 March, the lawyer announced by telephone that he did not wis h to discuss the admissibility of the indictment . The latter was declared admissible on 21 March 1978 by the Indictments Chamber which then ordered that the applicant be brought before the cantonal tribunal for trial . 9 . The hearing at the cantonal tribunal took place on 10 April 1979 . The parties (the Public Prosecutor's Office, the applicant and his officially appointed lawyer, the lawyer representing a civil party) were heard, but no evidence was taken . At the hearing, the applicant's lawyer tried to draw the tribunal's attention to a number of items which the preliminary enquiries had not clarified and pleaded that during the first part of the proceedings the applicant had not been adequately defended because of his first lawyer's inactivity . Nevertheless, the tribunal stated that it could not agree to a "touching-up" of the results of the preliminary investigations, as the defence desired . By a judgment delivered on I I April 1979, the court, in accordance with the submissions of the Public Prosecutor's O(fice, found the applicant guilty of a number of ot7ences (professional fraud and attempted professional fraud . forgery of documents, abuse of trust, dishonest management, misappropriation of lost property . bankruptcy, the wrongful use of a driving licence and number plates, infringements of the Federal Act on Old Age and Survivors' insurance) aTid sentenced him to four-and-a-half years' penal servitude .
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10 . The applicant appealed against this judgment before the Court of Cassation in the canton of Zürich . He pleaded, inrer'alia . that the judicial authorities had failed to ensure that he was provided with adequate defence . In particular, the court had been aware of the complete lack of activity on the part of the ot'ficially appoiTited lawyer at the time of the preliminary investigatious and the consequences had been all the more serious in that the judge at the trial court had not taken into consideration the new arguments presented by the defeuce at the hearing, on the grounds that they were not based on documents in the tile prepared for the preliminary investigations . Accordingly, Ihe applicant had not been given a fair trial . I I . In ils decision dated 21 December 1979 the Court of Cassation dismissed the applicant's appeal . It found that the judicial authorities had not failed in their duty and that most of the applicant's complaints concerned his officially appoiuted lawver, whose replacement he should have asked for at the time of the prelintiuary investigations . As for the interrogation on 20 October 1979, the presence of counsel for the defence had not been necessary . Furthermore, the defence had not sought an adjournment of the investigating judge's final hearing . tixed for 27 October 1977 . Lastly, the court found that the complaints couceruing the proceediugs before the cantonal tribunal had not been adequately substantiated . 12 . In his public law appeal to the Federal Tribunal, which he had already lodged against his couviction, the applicant added a second public law appeal concerning the Court ol' Cassation's decision . These two appeals were rejected by the Federal Tribunal on 31 May 1980 .
13 . The first appeal was inadmissible because of failure to exhaust cantonal remedies . The Federal Cou rt added that it did not regard A rt icle 6 of the Convenliou as applicable and that, in any case, it was not possible to deduce from that provision a right to equality of arms during the prelimina ry investigatious or a right to specilic action from an ofticially appointed lawyer . 14 . The Federal Tribunal found that the second appeal was ill-founded, uotablv because of the absence of any arbitrariness in the decision of the Court ot Cassatiou at Ziirich . In pa rt icular, the latter could not be criticised for making a distiuction, when considering the way in which the defence had beeu provided, belweeu the prelimina ry investigations and the actual trial . At the tinte of the prelimiuary investigations, the investigating judge only had to summou the accused's lawyer to be present at the interrogation of witnesses aud experts . He did nol have lo concern hintself with the failure of that lawyer to appear and to couclude from this that the defence had been inadequate . It was for Ihe accused lo ask in good time for his oHicially appointed lawyer to be replaced, if he had the intpression that he was being badly defended . As to the tinal hearing of the preliminary investigations, the new officially appointed lawyer had uot asked for an adjournment and, moreover, did not complai n
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about lack of time . The trial itself was the only truly adversary procedure during which the court was required to ensure the provision of adequate defence ; but there was no dispute on that point, and the applicant's other complaints concerning that part of the proceedings had quite reasonably been fouud to be unsubstantiated by the cantonal Court of Cassation . COMPLA INT S 1 . The applicant submits that c ri minal proceedings in Zü ri ch a re devised in such a way that the whole emphasis is placed on the prelimina ry investigations and the file prepared after their conclusion . It follows that the trial itself is restricted in practice to an evaluation of facts already established and the trial court is not prepared to consider evidence which does not have a direct bearing on the contents of that file . In the present case the cantonal tribunal did not allow the results of the pretiminary investigations to be "touched-up", as it put it, when, contrary to the judge's opinion, the applicant's second lawyer offered to substantiate important and relevant facts . The applicant considers that such proceedings could not be regarded as fair . 2 . The applicant alleges that he is the victim of a violation of Article 6(3) (c) of the Couventiou, as interpreted by the European Cou rt of Human Rights in its A rt ico judgment . The Convention is not intended to guarantee rights that are theoretical or illusory . It guarantees rights that are concrete and effective, pa rt icularlv the right of eve ry accused person to be effectively defended . The true significance of this right can be seen when an officially appointed lawyer tails in his duty . The applicaut's first officially appointed lawyer was an expe ri enced lawyer who also occupied a high judicial post and the applicant had eve ry reasou to place complete confidence in him . That lawyer had allowed the applicant to believe, and even told him clearly, that it was not necessa ry for defence counsel to inte rvene du ri ng the prelimina ry investigations, although in tact such interventiou is extremely impo rt ant in the Zü ri ch procedural system . Therefore it is not surprising that the applicant was at first unable to realise that his lawyer was failing in his duty . The applicant became aware of this wheu that lawyer told him-for the first time-that he did not believe in his inuocence, at too late a stage for another lawyer to be able to do anything effective to intlueuce the course and results of the prelimina ry investigations . The applicant disputes the Federal Tribunal's opinion that the authorities are not responsible for the lawyer's acts, pa rt icularly when the strategy he has adopted seems to be defective . According to the applicant, the offi cially
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appointed lawyer becomes something in the nature of a State agent through whom the latter fulfils its obligation to ensure that the accused is effectively defended, as required by Article 6 (3) (c) . In a procedural system which attaches decisive importance to the preliminary investigations, the State must ensure that such defence is effective as of that stage . IP such is not the case, the diligence of another officially appointed lawyer at the trial stage is not enough to make up for the earlier shortcomings . Lastly . the applicant alleges a violation of Article 6 (2) of the Conventio n .3 in that his tirst lawyer, who incurred the State's liability, regarded him as guiltv before the trial was over
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1 . The applicant complains of criminal proceedings brought against him and alleges that he did not have the benefit of an effective defence, notably during the preliminary investigations, because the first officially appointed lawyer did absolutely nothing . In that connection, he invokes, in particular, Article 6 (3) (e) of the Convention as interpreted by the European Court of Human Rights in its Artico judgment . The applicant also alleges a violation of the priuciple of a fair trial, set out in Article 6 (1) of the Convention, in that the unfavourable situation in which he was placed by the alleged absence of an etTective defence during the preliminary investigations was not remedied subsequeutly, particularly at the hearing of the parties before the Ziirich cantonal court, as it might have been by the admission of supplementary evidence . 2 . The Conimission first recalls its constant case-law, whereby the guarantee of a fair trial set out in Article 6(1) of the Convention and elaborated, in respect ot' criminal matters, by the specific guarantees of Article 6 (3), must be examiued in each particular case, considering the proceedings as a whole and not isolated incidents (see the Commission's Report on the Nielsen case, Yearbook 4, p . 548) . Therefore, in the present case, the proceedings as a whole must be taken into consideration . in order to assess whether the principle of an effective defence, flowing from Article 6 (3) (c), was respected or not . In a procedural systeni such as that applied in the present case, where the trial court does not normally concern itself with the taking of evidence, the preliniinarv investigations are of such importance for the exercice of the rights ot defence that it is inipossible to say-at least categorically and without exception-that Article 6 of the Convention does not apply to them . The respondent Governtnent's rejoinder, that the application should be rejected as being incompatible with the provisions of the Convention in so far as a violation of Article 6 is alleged during the preliminary investigations, cannot be accepted and, in the circumstances of the present case, the Commission cannot exclude that aspect of the case from its examination .-35
3 . However, the Comntission is of the opinion that the complaints forntulated directly against the first officiallv appointed lawyer by the applicant must be rejected as being incompatible ratione personae with the provisions of the Convention . Under A rt icle 25 of the Convention, the Commission may receive petitions from any person claiming to be the victim of a violation .by one of the High Contracting Pa rt ies of the rights set fort h in the Convention . By the term 'High Contracting Pa rt ies' is understood their official organs . But alawyer, even if he is officially appointed, cannot be regarded as a State organ . His acts or omissions are not directlya tt ributable to a State authori ty and, as such', cannot ittcur the latter's liability under the Convention . In the present case . the complaints to the effect that the lawyer concerned prejudiced, byhi s f'ailure to act, the applicant's right to e ffective assistance from an officially appointed lawyer (Article 6 (3) (c), as well as his right to the presumption of innocence (Article 6 (2)) must be rejected under A rt icle 27 (2) of the Convention .
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. In the Commissiou's view, A rt icle 6 (3) (c) of the Convention places th e -4
State under an obligation to ensure by its organs, in particular by its judicia by a lawyer . Inlorgans,thexcifaused'rghtobi particular, that provision grants an accused person, who has not sufficient nteaus to pay for legal- assistance, the right to be given it free when the iuterests of justice so require . In the present case, the parties seem to agree that the aforesaid couditions were satisfied, as confirmed by the fact that the applicant was granted an officially appointed lawyer at the beginning of the preliminary iuvestigations . However, the mere nomination of a lawyer is not enough . As the European Court of-Human Rights pointed out in its Artico judgment (para . 33 of the Judgment of 13 May 1980), Article 6 (3) (c), speaks of "assistaucé" andnot of "nomination" . Mere nomination does not ensure effective assistance, since the lawverappointed for legal aid purposes may die, fall seriouslv ill, be preveuted for a protracted period front acting or shirk his duties . It' they are notified of this, the authorities must replace -him or persuade him to perfornt-his task . It is only in this way that the Convention's aim of guaranteeing not theoretical or illusory rights, but rights that are practical aud effective, can be achieved . 5 . As in the Artico case, this applicant complains that he did not benefit from an effective defence, particularly during a decisive stage in the proceedings, the preliminary investigations, which are of vital importance in the Zürich procedural system . His Brst officially appointed lawyer allegedly, not only shirked his duties, but also deceived him, thus preventing him from .com= plaining in good time to the competent authorities . After that lawyer had been replaced, it was allegedly not reasonably possible for his successor to .take ove r
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his defeuce etTectivelv, in view of the short time available to him before the couclusion of the preliniinary investigations : That is why the applicant's right guarauteed under Article 6 (3) (e) was allegedly not observed . The Goverument conteTids that, on this count, the applicant did not exhaust all domestic reniedies . Adntittedly, the Federal Court did, in substance , rule ou the applicant' .s complaint based on an alleged violation of his right of defence, but the applicant failed to avail himself earlier of a number of procedural remedies open to him : he himself did not ask for his first officially appointed lawyer to be replaced, the latter's successor allegedly did not request the adjournmeut of the final hearing of the preliminary inquiries, nor did he object to the adntission of the indictment or offer supplementa ry proof before the trial . This objection by the Government cannot be accepted . The Commission observes that the applicant specitically complains that the authorities did not, ez ojJicio, take the necessary nteasures, when it became clear that his lawyers had failed to act . The applicant cannot be held responsible for the omissions of the aforesaid lawyers with regard to the exhaustion of domestic remedies, thev conceru more the merits of the complaint based on an alleged violation of the rights of defence . By bringing that complaint before the Federal Tribunal, the applicant exhausted domestic remedies in this respect . 6 . Thus the Commission has to consider the nierits of the complaint . In this context it reiterates that the rights guranteed under Article 6, including the right to the effective assistance of a lawyer under pragraph 3(c), must be guarauteed throughout the proceedings . rather than at a particular stage in them . As has already been said, the preliminary investigations cannot be regarded in isolation in this connection . In the present case, the almost coniplete lack of activity on the part of his successive lawyers during the preliminary investigatious undoubtedly caused the applicant a certain amount of inconveuieuce . If it were shown that the judicial authorities were aware of the tact that the applicaut's defence had not been effectively guaranteed and that he himself had been niisled about the requirentents of such a defence, these authorities would then have been expected to take the measures called for under Article 6 (3) (r) . either by replacing the officially appointed lawyer or persuadiug hini to perfornt his duties, including the prelintinary investigation stage, and without any formal request from the applicant . However, the competent authorities do not seem to have viewed the situatiou in this light . As soon as the Indictments Chamber was informed by the tirst otticially appointed lawyer of his desire to be relieved of his duties, because of his differences of opinion with the applicant, it replaced him by another otiicially appointed lawyer . Since it was not aware of the nature of
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these differences of opinion, which had led to the lawyer's refusal to take' certain steps called for bv the applicant in connection with evidenceand expert opinions assembled during the preliminary enquiries, there was no reason why the Chaniber should have to draw the new lawyer's attention to these matters . . - ' The applicant did not complain to the Chamber about his first lawyer, nor did he do so about the second, although the latter also failed to take the steps he had asked for .lt follows that neither the investigating judge nor the Indictments Chamber were informed of the applicant's dissatisfaction with the second as well as the first of his officially appointed lawyers, so thafthese authorities cannot be criticised for failing to supervise the way in which these lawyers performedtheir dutiès during the period preceding the reading of the judgment before the cantonal court : It does indeed seem that throughout the proceedings the authorities were unaware of the differences of opinion between the applicant and his lawyers as to the way in which the defence should be conducted, and did-not know that the applicant might have been misled about the desirability of more active intervention by his defence lawyers . It was only at the reading of the judgment that this situation was brought to the notice of the judicial authorities, together with an offer of supplementary evidence . As from that time the applicant benefited from an effective defence and no inter. vention by the authorities was called for . , In the light of these considerations, the Commis ion is of the opinio n
that atno time did the competent authorities fail to fulfil their obligâtions under Article 6 (3) (c) of the Convention . Thus the present complaint is manifestly ill-founded within the meaning of Article 27 (2) of the Convention . 7 . It remains to be considered whether the proceedings, and notably that part of them whichfollowed the events referred to above, were conducted in accordance with the principles of a fair hearing, as required under Article 6 (1) of the Convention . Theapplicant complains, in essence,_that tlie .requests for clarification of a number of facts, presented on his behalf at the reading of the judgment, were rejected as inadmissible, on the grounds that this would mean "touching-up" the results of the preliminary investigations . In the specific circumstances oGthis case, that rejection and its confirmation by, the appeal courts, were allegedly unjustified and prejudiced the applicant's right to a fair hearing . The Government submits that this complaint is inadmissible for failure to exhaust domestic remedies, in that the two public law appeals lodged by the applicant with the Federal Tribunal on this point were declared inadmissiblethe first because of a failure to exhau'st the cantonal remedies beforehand, the second because the earlier appeal to the Court of Cassation in Zurich had been found to be not in accordance with the provisions of the law owing to the absence of grounds . - ' " . ' •
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The applicant's rejoinder is that the wording of the Federal Judicial Organisation Act does not stipulate that the cantonal remedies must be exhausted before the matter is brought before the Federal Tribunal and that the Commission should not take into account case-law contrary to this point . He also claims that he had submitted grounds for his appeal to the Court of Cassation and that, accordingly, its rejection was unjustified . In his view this decision by the cantonal Court of Cassation was arbitrary and designed, in reality, to spare that Court from having to consider omissions ascribed to its President, in his capacity as the applicant's officially appointed lawyer . 8 . The Commission has examined the arguments of the two pa rt ies as to the exhaustion ot domestic remedies prescribed under Article 26 of the Couveution . It observes, tirstly, that the applicant's two public law appeals were declared inadmissible . The applicant considers these decisions to be unjustified, since Article 84 (1) (c), taken in conjunction with Article 86 (3) of the Federal Judicial Organisation Act, permits a public law appeal against the violation of an international treaty, without it first being necessary to exhaust cantonal remedies . The Commission is not convinced by that argument . When applying Article 26 of the Convention, it is necessary to take into consideration the clear and coustant case-law of the Federal Tribunal, whereby the prior exhaustion of cautonal remedies is required under Article 86 (2) of the aforesaid Act in cases where the complaiut before it, although based on an international treaty, can be coustrued as an alleged violation of a constitutional right . The Commission recalls, in this connection, that it is not contpetent to assess the way in which the national authorities interpret domestic law, but that, when faced with an interpretation of a procedural act, established by constant case-law, it must reter to that interpretation when applying its own jurisprudential rule of exhaustion of domestic remedies "iu accordance with the forms laid down by national law" . When, as in the present case, there has not been compliance with a form laid down, albeit in case-law, by national law, the requirement of prior exhaustion contained in Article 26 of the Convention has not been satislied .
That tinding also applies to the applicant's second public law appeal, which was declared inadmissible because the appeal to the cantonal Court of Cassation had also been dismissed, owing to the absence of grounds, as required under Article 430 (2) of the Zürich Code of Criminal Procedure . Here too, the interpretation of this provision, is a matter for the domestic courts and not for the Commission . Accordingly the latter cannot consider a matter already decided by the national judge and substitute that decision by its own judgment . Such a step would be incompatible with its function as a subsidiary, supervisory body of national decisions in respect of their conformity with the requirements of the Convention .
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As to his complaint based on an alleged violation of his right to a fair hearing under Article 6(1) of the Convention, it follows that the applicant did not exhaust domestic reniedies in accordance with the procedures prescribed by nationat law . Thus this complaint ntust be declared inadmissible in pursuance of Articles 26 and 27 (3) of the Convention . For these reasous, the Comntissio n DECLARES THE APPLICATION INADMISSIBLE .
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