| Z. c. SUISSE

APPLICATION / REQUÉTE N° 10343/83 Z . v/ SWITZERLAN D Z . c/SUISS E DECISION of 6 October 1983 on the admissibility of the application DÉCISION du 6 octobre 1983 sur la recevabilité de la requêt e
Article 10 of the Convention : Despite the essential role of the press in the fie(d of political discussion, the criminal conviction of an accredited parliamentary journalist, for publishing a confidential parliamentary document, may be considered necessarv in a democratic socierv . for preventing the disclosure of information received in confidence .
Article 10 de la Convention : En dépit du rôle éminenr qui doit @rre reconnu à(a presse dans le débat politique, la condamnation pénale d'un journaliste accrédité auprès du Parlement pour avoir publié un document parlementaire confidentie l peut étre considérée comme nécessaire dans une société démocratique pour empêcher la divulgation d'infornrations confidentielles .
((rançais : voir p . 229)
THE FACTS
The facts of the case, as submitted by the applicant . may be summarised as fol lows : The applicant is a Swiss national, bom in 1946 . He is a journalist by profession and resides in Bern . He is represented by his lawyer, Dr . Peter Nobel, Zürich . Due to an affair between Switzerland and Austria concerning espionage, a commission under the Swiss National Council was asked to investigate the matter . On 2 June 1980 a report was distributed among the members of this commission (die Geschïftsprüfungskommission des Nationalrates (GPK)) . The report had been drawn up by the Federal Ministry of Defense (EMD) and contained informatio n
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about the affair, including the answers to 16 specific questions from the GPK . The repon was to be discussed during the following days within the GPK and was marked "confidential" ("venraulich") . On the same day the applicant, who was editor of a daily newspaper, and assigned to the section dealing with Federal politics, approached one of the members of the GPK and asked for news about the affair . The commissioner told him that he had received a report on the matter . Enquiring whether he could have a copy, the applicant got a negative answer, but approximately 10 minutes later he was informed by the commissioner, who apparently had read the report in the meantime, that it did not contain any sensational news . Asking whether he could then have a copy for publication in his newspaper, the commissioner gave him a copy . The next day the applicant thus published parts of the contents of the report in his newspaper . On 4 June 1980 the President of the Swiss National Council asked the public prosecutor to investigate this matter, and this led to the serving of the indictment of 30 April 1981 upon the applicant, charging him with unwarranted publication of secret documents, according to the Swiss Penal Code Article 293 which reads :
Article 293 (translation) - Publication of secret authority discussion s 1 . Anyone who unauthorisedly makes public anything from an authority file, discussion or examination, which has been declared secret either by law or by the decision of the authority in the exercise of its duty, shall be punished with imprisonment or a fine .
2 . Aiding and abetting such acts is punishable . On 2 July 1981 the District Court of Zürich found the applicant guilty and sentenced him to a fine of 750,- Swiss francs . Before the District Court the applicant in panicular argued that he did not publish secret information, and, objectively speaking, he therefore did not fulfil the requirements set out in Article 293 of the Penal Code . Further he argued that he did not have the necessary intent required in Article 293 to act against the law since he received the report only after the commissioner had told him that it contained no sensational information . Finally the applicant argued that no law or other decision existed by which the documents in question could be declared secret . In passing the sentence the District Court, with regard to the last argument, referred to Article 22 of the National Council Office Regulations (GeschSftsreglement des Nationalrates (GRN)) which reads : Anicle 22 (translation) - lnformarion, secrecy of hearings 1 . The Comntittee informs the representatives of the press, radio and television of its proceedings either in writing or orally, depending upon the impo rt ance of their activities, through a specified member .
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2 . Menibers of the Committee and participants at the hearing may not anticipate their participation in the Committee . They respect offtcial secrecy of the facts which are made known to them as members of the Committee and requirements of military secrecy . They do not make the position of other participants in the Commitlee known . Subject to this, they may discuss the questions at issue and the relevant positions in respect of them with one another verbally or in writing . 3 . . Members of the Committee can inform members of their Party of the Committee's proceedings, subject to respecting official secrecy . Confidential information may not be made public by members of employees of the Parties either . The applicant appealed against his conviction to the Court of Appeal of the Canton Zdrich (Obergericht des Kantons Zürich) arguing that a conviction would not be in accordance with Article 10 of the European Convention on Human Rights . He was of the opinion that Article 22 of the GRN was not formulated with sufficient precision to enable him to regulate his conduct . On 8 April 1982 the Coun of Appeal upheld the District Court decision . The Court relied on an earlier decision of the Federal Court (Bundesgericht) in which this court found Anicle 22 of the GRN sufficient for the purpose of treating a document as secret, as required in Article 293 of the Penal Code . With regard to Article 10 of the European Convention on Human Rights, the Court foundthe interference justified under Article 10 . para . 2 . The applicant appealed against this decision to the Federal Court in Lausanne in two different ways : A . a plea of nullity (Nichtigkeitsbeschwerde), arguing that it would be impossible to sentence him in accordance with Article 293 of the Penal Code, since this Article required secrer documents whereas the documents in question were marked ronfrdenrial . B . a public law appeal (staatsrechtliche Beschwerde), arguing that the interference with his right according to Article 10 of the European Convention on Human Rights was notjustified, since the law was not formulated with sufficient precision . He further argued that Article 4 of the Swiss Constitution concerning equality before the law had been violated . On 17 September 1982 the Federal Court dismissed both appeals in two different decision s A . with regard to the plea of nullity, this was rejected since the purpose and not the wording was the relevant factor in this matter . Since the GPK had marked the documents confidential it was clear that the public according to Anicle 22 of the GRN should not have access to the documents and thus the action of the applicant was a violation of Article 293 of the Penal Code .
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B . with regard to the public law appeal, the Federal Court found that there was no "interference by a public authority" in the exercise of the applicant's freedom of expression, which is guaranteed by paragraph I of Article 10 of the Convention . Therefore it was not necessary to decide whether the "interference" was justified . The Court found that Article 10 of the Convention only concemed information obtained from generally accessible sources . Thus after reaching the conclusion that this was not so in the present case, no question would arise under Article 10 of the Convention .
COMPLAINTS The applicant invokes Article 10 of the Convention . He alleges that the Swiss authorities, in sentencing him for printing the newspaper article, interfered with his rights set out in Article 10 of the Convention . He is of the opinion that a state cannot exclude Article 10 by declaring the information in question as not generally accessible . He further claims that the interference was not justified under Article 10, para . 2 . He feels that the law by which this interference was prescribed was not formulated with sufficient precision to enable him to regulate his conduct .
THE LA W The applicant complains of being convicted for publishing a ce rt ain a rt icle in his newspaper . He alleges that he is consequently a victim of a violation of Article 10 of the Convention, which reads :
1 . Eve ry one has the right to freedom of expression . This right shall include freedom to hold opinions and to receive and impa rt information and ideas without interference by public authority and regardless of frontiers . This Article shall not prevent States from requiring the licensing of broadcasting, television or cinema enterprises . 2 . The exercise of these freedoms, since it carries with it duties and responsibilities, may be subject to such forrnalities, conditions, restrictions or penalties as are prescribed by law and are necessa ry in a democratic society, in the interests of national security, territorial integrity or public safety, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, for the protection of the reputation or rights of others, for preventing the disclosure of inforniation received in confidence, or for maintaining the authority and impa rt iality of the judiciary . With regard to the interpretation of this provision, the Commission refers to its own jurisprudence ( for example application No . 5493/72, Handyside against the United Kingdom . Applications Nos . 6782/74 . 6783/74 and 65784/74, D .R . p . 13 and application No . 8803/79 not published), and to that of the European Court of Human Rights ( for example Handyside judgment of 7 December 1976 and Sunday Times case, judgment of 26 April 1979) .
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In terms of Article 10 quoted above, freedom of expression includes the freedom to impart information or ideas . Now the applicant was sentenced to pay a fine for publishing an article in a newspaper . The Commission is of the opinion that this sentence derogates from the applicant's right to impart information or ideas, in other words from his right to freedom of expression as set out in paragraph I of Article 10 . Freedom of expression may only be restricted insofar as this is necessary for preserving the values protected in paragraph 2 of the same Article . It is therefore appropriate to consider whether the penalty imposed on the applicant was prescribed by law, and whether this was necessary in a democratic society for any of the criteria enumerated in Article 10, para . 2, having regard to the "duties" and "responsibilities" which the exercise of freedom of expression carries with it . In this respect the Commission and the Court have pointed out that an assessment of the restrictions which are admissible must take into account the particular situation of the person exercising freedom of expression, and the duties and responsibilities attached to that situation . In the present case, the Commission recalls that the applicant was assigned to work with political matters in the editorial office of the "Bundeshaus" and it may, therefore, be expected of him that he pay particular attention to the documents he receives . Any restriction on the freedom of expression must be prescribed by law . In the present case there is no doubt that the penalty complained of is prescribed by Article 293 of the Swiss Penal Code . In this respect the Commission recalls that, in accordance with Article 19 of the Convention, its only task is to ensure the observance of the obligations undertaken by the Panies to the Convention . When the national courts decided on the applicability of Article 293, to the detriment of the applicant, no errors appear which might have involved a possible violation of any of the rights and freedoms set out in the Convention . This maiter must, therefore, be left to the discretion of the national couns . In the present case, the Commission finds that the aim or purposeof the penalty imposed on the applicant falls within the notion of penalties "for preventing the disclosure of information received in confidence" . The Commission recalls that the report in question was marked confidential, and that the work of the parliamentary commission was to be treated as secret, facts of which the applicant, in the light of his work, had the duty and responsibility to be aware of. In such a system it is necessary to ensure the observance of this secrecy by imposing penalties on violators, if the credibility of the system should endure . What is IeH to determine is whether this system is "necessary in a democratic society" . In view of the fundamental importance which freedom of expression has in the field of political discussion, it is of the utmost importance that the restrictive regulations should only be applied where it is really necessary in the particular case . They
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should not be used to curb tegitimate criticism in the press, since it is the very function of the press in a democratic society to participate in the political process by checking on the development of the debate of public issues carried on by political office-holders . However, the Commission finds that the obligation not to make public secret authority discussions, as it is defined in the Swiss laws, does not go beyond what may reasonably be considered as "necessary" in the sense of Article 10, para . 2 of the Convention . Accordingly the examination of the complaint does not disclose any appearance of a violation of Article 10 . It follows that the application is manifestly ill-founded, within the meaning of Article 27, para . 2 of the Convention . For this reason, the Commission
DECLARES THE APPLICATION INADMISSIBLE .
(TRADUCT/ON)
EN FN T Les faits de la cause, tels que le requérant les a exposés, peuvent se résumer comme suit : Le requérant est un ressortissant suisse, né en 1946 . Journaliste de son état, il réside à Berne . Il est représenté par son avocat, M° Peter Nobel, de Zurich . Une commission du Conseil National suisse a été chargée d'enquéter sur une affaire d'espionnage entre la Suisse et l'Autriche . Le 2 juin 1980, un rapport fut distribué aux membres de cette commission (commission de gestion du Conseil National (C .D .G .)) . Le rapport avait été établi par le Département militaire fédéral (D .M .F .) et contenait des renseignements sur l'affaire, y compris les réponses à seize questions précises posées par la C .D .G . Le document devait être discuté dans les jours suivants au sein de la C .D .G . et portait l'inscription . confidentiel » ( . venraulich •) . Le même jour, le requérant, qui était rédacteur dans un quotidien et chargé de la rubrique de politique fédérale, approcha l'un des membres de la C .D .G . et lui demanda des nouvelles de l'affaire . Le membre de cette commission répondit qu'i l
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avait reçu un rapport sur la question . Le requérant lui ayant demandé s'il pouvait en avoir un exemplaire, la réponse fut négative mais environ dix minutes plus tard, le requérant fut informé par le membre en question qui, semble-t-il, avait lu le rapport entretemps . que le texte en contenait rien de sensationnel . Le requérant ayant demandé s'il pouvait alors en avoir un exemplaire pour publication dans son joumal, le membre de la commission lui en donna un . Le lendemain, le requérant publia des extraits du rapport dans son joumal . Le 4 juin 1980, le président du Conseil National demanda au parquet d'ouvrir une enquète et celle-ci aboutit à l'inculpation du requérant le 30 avril 1981 pour publication non autorisée de documents secrets, conformément à l'anicle 293 du Code pénal suisse ainsi libellé : Article 293 - Pubficarion de débats ojficiels secret s 1 . Celui qui, sans en avoir le droit, aura livré à la publicité tout ou pa rt ie des actes, d'une instruction ou des débats d'une autorité qui sont secrets en ve rtu de la loi ou d'une décision prise par l'autorité dans les limites de sa compétence sera passible d'un emprisonnement ou d'une amende . 2 . La complicité est punissable . Le 2 juillet 1981 , le tribunal de district de Zurich déclara le requérant coupable et le condamna à une amende de 750 francs suisses . Devant le tribunal de district le requérant fit valoir notamment qu'il n'avait pas publié des informations secrètes et qu'objectivement parlant, il ne remplissait pas les conditions posées par l'a rticle 293 du Code pénal . Il invoquait notamment l'absence d'intention d'agir illégaletnent, qui est un élément prévu par cette disposition, puisqu'il avait reçu le rappo rt seulement après que le membre de la commission lui eut dit qu'il ne contenait pas d'informations sensationnelles . Enfin, le requérant faisait valoir qu'il n'existait aucune loi ou décision permettant de déclarer seèrets les documents en question . En prononçant la peine, le tribunal de district renvoya pour le demier argument à l'article 22 du Règlement du Conseil National (R .C .N .), ainsi libellé : Article 22 - Information, secrer à respecter. 1 . La commission charge un de ses membres de renseigner par écrit ou, le cas échéant, oralement, selon l'intportance de l'affaire traitée . les représentants de la presse, de la radio et de la télévision sur ses délibérations lorsque la nature des débats ne l'exclut pas . Ellé donne des indications sur les principaux points de vue défendus lors des délibérations, sur les décisions de la commission et le résultat des votes ainsi que sur les principales propositions qui ont été faites . 2 . Les membres de la commission et les personnes participant à la séance ne doivent pas donner d'informations avant que les communications de la commission ne soient rendues publiques . Ils ont l'obligation de respecter le secret de fonction sur des faits qu'ils ne connaissent qu'en leur qualité de membres de la commission et d'observer le secret militaire . lls ne doivent pas fournir de
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renseignements sur l'avis exprimé par les autres participants . Pour le reste, il leur est loisible de s'exprimer oralement ou par écrit sur les questions traitées ainsi que sur les opinions exprimées à ce sujet . 3 . Les membres de la commission peuvent, en respectant le secret de fonction ou le secret militaire, renseigner leur groupe sur les délibérations de la commission . Les membres ou fonctionnaires du groupe ne doivent pas, non plus, divulguer des communications confidentielles . Le requérant fit appel de sa condamnation devant la cour d'appel du canton de Zurich (Obergericht des Kantons Zürich), en soutenant que cette condamnation enfreignait l'article 10 de la Convention européenne des Droits de l'Homme . Selon lui, l'article 22 du R .C .N . n'est pas libellé avec la précision suffisante pour permettre de régler son componement . Le 8 avril 1982, la cour d'appel conftrma le jugement du tribunal de district . Elle invoqua une décision antérieure du Tribunal Fédéral (Bundesgericht) dans laquelle cettejuridiction avait estimé l'article 22 du R .C .N . suffisant pour permettre de qualifier un document de secret aux termes de l'article 293 du Code pénal . Concernant l'article 10 de la Convention européenne des Droits de l'Homme, la cour estima l'ingérence justifiée en venu de l'article 10, par. 2 . Le requérant recourut contre cette décision devant le Tribunal Fédéral à Lausanne . et ceci par deux voies différentes . Par un pourvoi en nullité, en faisant valoir qu'une condamnation en vertu d e :A l'article 293 du Code pénal serait impossible, puisque cet article exige qu'il s'agisse de documents secrets alors que les documents en question étaient marqués cnufidenliels . . . B . Par un recours de droit public, en faisant valoir que l'ingérence dans l'exercice du droit que lui garantit l'article 10 de la Convention européenne des Droits de l'Homme n'était pas justifiée, puisque la loi n'est pas libellée avec la précision nécessaire . Le requérant faisait valoir en outre qu'il y avait eu violation de l'article 4 de la Constitution fédérale visant l'égalité devant la loi . Le 17 septembre 1982, le Tribunal Fédéral rejeta les deux recours par deux arréts distincts : A . Quant au pourvoi en nullité, le Tribunal le rejeta au motif que c'était le but et non le libellé qui était détermtnant en iespece . La CDG ayant marqué les documents de la cote confidentielle, il était clair que, selon l'article 22 du RCN, le public ne devait pas y avoir accès et que, dès lors, les actes du requérant avaient contrevenu à l'article 293 du Code pénal . B . Quant au recours de droit public, le Tribunal Fédéral estima qu'il n'y avait pas eu - ingérence d'une autorité publique • dans l'exercice de la liberté d'expression du requérant garantie par l'article 10- par . 1, de la Convention . Il n'était dès lors pa s
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nécessaire de décider si .I'ingérence . était justifiée . Le Tribunal estima que l'art icle 10 de la Convention ne conceme que les infortnations obtenues à partir de sources généralement acessibles . Aussi, après avoir conclu que tel n'était pas le cas en l'espèce, le Tribunal a estimé qu'il ne se posait aucune question au regard de l'article 10 de la Convention .
GRIEFS Le requérant invoque l'article 10 de la Convention . Il allègue qu'en le condamnant pour la publication de son article de joumal, les auttirités suisses ont porté atteinte aux droits que lui garantit l'article 10 de la Convention . Selon lui, un Etat ne saurait exclure l'application de l'article 10 en déclarant que l'information en question n'est pas accessible à tous . Il prétend en outre que l'ingérence n'était pas justifiée au regard de l'article 10, par . 2 . 11 estime que la loi autorisant cene ingérence n'est pas libellée avec une précision suffisante pour permettre de régler son comportement .
EN DROIT Le requérant se plaint d'avoir été condamné pour la publication d'un ce rt ain article dans son joumal . Il allègue être de ce fait victime d'une violation de l'article 10 de la Convention, ainsi libellé : . I . Toute personne a droit à la liberté d'expression . Ce droit comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques et sans considération de frontière . Le présent article n'empêche pas les Etats de soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime d'autorisations . 2 . L'exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions, prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires- dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l'intégrité territoriale ou à la sOreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d'autrui, pour empécher la divulgation d'informations confidentielles ou pour garantir l'autorité et l'impartialité du pouvoirjudiciaire . » Pour l'interprétation de cette disposition, la Commission renvoie à sa propre jurisprudence (par exemple la requête n° 5493/72, Handyside c/Royaume-Uni, les requêtes n°' 6782/74, 6783/74 et 6784/74, D .R . p . 13 et la requête n° 8803/79, non publiée), ainsi qu'à celle de la Cour européenne des Droits de l'Homme (par exemple arrét Handyside du 7 décembre 1976 et arrét Sunday Times, du 26 avril 1979) .
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Aux termes de l'article 10 précité, la libertéd'expression comporte la liberté de communiquer des informations ou des idées . Or, le requérant a été condamné à payer une amende pour avoir publié un article dans un joumal . La Commission estime que cette peine constitue une ingérence dans l'exercice du droit du requérant de communiquer des informations ou des idées, autremem dit du droit à la liberté d'expression que lui garantit le paragraphe I de l'article 10 . La liberté d'expression ne peut être restreinte que dans la mesure nécessaire à la protection des valeurs énumérées au paragraphe 2 du même article . Il convient dès lors d'examiner si la peine infligée au requérant était prévue par la loi et si elle était nécessaire dans une société démocratique à l'un des objectifs énoncés à l'article 10, par . 2, compte tenu des •devoirs• et des - responsabilités- que comporte l'exercice de la liberté d'expression . A cet égard, la Commission et la Cour ont souligné qu'une appréciation des restrictions admissibles doit tenir compte de la situation paniculi8re de la personne exerçant la liberté d'expression et des devoirs et responsabilités attachés à cette situation . En l'espèce, la Commission rappelle que le requérant était chargé des questions politiques et accrédité auprès du Palais fédéral et on pouvait donc attendre de lui qu'il accorde une attention particulière aux documents qu'il recevait . Toute restriction à la liberté d'expression doit être prévue par la loi . En l'espèce, il est indéniable que la sanction dont se plaint le requérant est prescrite par l'article 293 du Code pénal suisse . La Comntission rappelle à cet égard que . selon l'anicle 19 de la Convention, son rôle se borne à assurer le respect par les Parties des engagements résultant de la Convention . Dans la décision des tribunaux nationaux appliquant l'anicle 293 au détriment du requérant n'apparait aucune erreur pouvant inipliquer une éventuelle violation de l'un des droits ou libertés énoncés dans la Convention . La question de l'application de cette disposition doit dès lors étre laissée à l'appréciation des tribunaux nationaux . En l'espèce, la Commission estime que le but de la sanction infligée au requérant relève de la notion de sanction « tendant à empécher la divulgation d'informations reçues confidentiellement- . La Commission rappelle que le rapport en question portait la cote confidentielle et que les travaux de la commission parlementaire devaient étre traités comme secrets, ce dont le requérant, dans son travail, avait le devoir et la responsabilité d'être conscient . Dans un système de ce genre, le respect du secret doit étre assuré par des sanctions aux violateurs si l'on veut sauvegarder le fonctionnentent sfir du système . Ce qu'il reste à déterminer c'est si ce système est -nécessaire dans une société démocratique • . Vu l'importance fondamentale de la liberté d'expression dans le domaine du débat politique, il est de la plus haute importancé que la réglementation restrictive nc soit appliquée que lorsqu'elle est vraiment nécessaire dans un cas précis . Elle ne doit pas servir à brider les critiques légitimes par la voie de la presse car c'est l a - 233 -
fonction même de la presse dans une société démocratique que de participer au processus politique en contrôlant le déroulement du débat sur des questions d'intérêt général mené par desresponsables politiques . La Commission estime cependant que l'obligation de ne pas livrer au public les décisions secrètes des autorités, comme le définit le droit suisse, n'excède pas ce que l'on peut raisonnablement considérer cotnme • nécessaire•, au sens de l'article 10, par . 2, de la Convention . En conséquence, l'examen du grief ne révèle aucune apparence de violation de l'article 10 . Il s'ensuit que la requète est manifestement mal fondée au sens de l'article 27, par . 2, de la Convention . Par ces motifs, la Commissio n DÉCLARE LA RÊQUETE IRRECEVABLE .
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