| CLAREBOUT et BOERAEVE c. BELGIQUE

APPLICATION/REQUÉTE N° 9564/8 1 J . CLAREBOUT and L . BOERAEVE v/BELGIU M J . CLAREBOUT et L . BOERAEVE c/BELGIQU E DECISION of 9 December 1983 on the admissibility of the application DÉCISION du 9 décembre 1983 sur la recevabilité de la requ2t e
ArYicle 6, paragraph l, of the Convention : Judicial control of expropriation matters. The evaluation of the conformity with this provision must take account of the expropriation proceedings as a whole, both before and afrer the transfer of ihe property concemed. Article 26 of the Convenfion :/n expropriation matters, can a remedy be deemed ineffective which may only lead to compensation and not the restoration of property in its original condition ? (Question not pursued) .
A rt icle 6, paragraphe 1, de la Conven[ion : ContrBle jtaliciaire en matière d'expropriation . Sa conformité à cette disposition doit s'apprécier en tenant compte de l'ensemble de la procédure d'expropriation, se déroulant après comme avant le transfert de la propriété . A rt icle 26 de la Convention : En matiére d'expropriation, un recours doit-il ttre considéré comme inefficace s'il ne peut aboutir qu'à des dommages et intérêts et non au rétablissement de la situation antérieure ? (Question non résolue) .
EN
FAIT
(English : see p . 92)
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les requérants, peuvent se résumer comme suit : 1 . Clarebout, houblonnier, et son épouse, L . Boeraeve, sont des ressortissants belges . Ils résident à Vlameninghe (Belgique) où ils exploitent une ferme dont ils sont propriétaires . lls sont représentés devant la Commission par M• Martin Denys, avocat à Bruxelles .
-87-
En vue de l'exécution du projet de plan de secteur Ypres-Poperinghe établi le 2 août 1976 et plus particulièrement en vue du dédoublement de la route nationale Bruxelles-Dunkerque sur le territoire de Vlamertinghe, certains biens, dont ceux des requérants, furent expropriés par arrêté royal du 21 novembre 1977 . Faute d'un arrangement à l'amiable, l'administration expropriante introduisit le 23 aofit 1978 une requête auprèsde lajustice de paix d'Ypres en vue de la fixation du jour et de l'heure auxquels l'expropriant pourrait citer les requérants à comparaitre sur les lieux . Par exploit du 4 septembre 1978, l'administration expropriante cita les?equé-
rants à comparaitre à l'audience en campagne du 13 septembre 1978 . Lors de cette audience, les requérants déposérent des conclusions faisant état de l'illégalité de l'arrêté royal d'expropriation en ce qu'il n'avait notamment pas fait l'objet d'une enquéte publique conformément à l'article 28 de la loi de l'urbanisme et de l'aménagement du territoire du 29 mars 1962 et en ce que les plans visés par cet arr@té ne mentionnaient pas l'autorité expropriante comme le prévoit l'article 27 de la même loi . Le 14 septembre 1978, lejuge de paix du 2° canton d'Ypres, constatant que le dommage résultant d'une éventuelle irrégularité pourrait être examiné ultérieurement à l'occasion de la fixation de l'indemnité, considéra que lesformalités prescrites par la loi du 26 juillet 1962 sur l'expropriation d'utilité publique étaient respectées et fixa l'indemnité provisionnelle . Le 13 novembre 1978, suite à la consignation de l'indemnité provisionnelle , l'Etat belge fut envoyé en possession par le juge de paix . Le 6 avril 1979, dès le début des travaux de voirie, les requérants citèrént l'Etat belge et l'entrepreneur en référé en vue d'obtenir la suspension de ces travaux jusqu'à ce qu'une décision définitive ait été prise, après enquête publique, au sujet du tracé de la route . Le 21 juin 1979, le président du tribunal de première instance d'Ypres se déclara incompétent . Il releva principalement que le jugement du juge de paix rendu le 14 septembre 1978 sur la régularité et la légalité dé l'expropriation avait autorité de chose jugée et liait dès lors le président statuant en référé . Le 23 juillet 1979, les requérants interjetèrent appel de l'ordonnance de référé . Le 19 octobre 1979, la cour d'appel de Gand rejeta l'appel des requérants . Elle considéra que le jugement du juge de paix sur la légalité externe et interne de la procédure d'expropriation ne pouvait pas être contesté devant le président du tribunal de première instance, siégeant en référé, au motif que cette décision devait ètre considérée comme un jugement définitif et s'imposait du fait que l'exception de chose jugée avait été soulevée par les intimés . C'est dès lors à bon droit que le juge en . référé s'était déclaré incompétent pour connaître de l'action . ,
- 88 -
Dans leur pourvoi en cassation les requérants firent notamment valoir que le juge de paix ne constituait pas une instance judiciaire au sens de l'article 6, par . I, en ce qu'il statuait d'une manière sommaire sans garanties suffisantes pour les droits de la défense . Dans son arrêt du 28 avril 1981, la Cour de cassation rejeta le pourvoi . Répondant au grief déduit de la violation de l'article 6 de la Convention, la Cour considéra notamment que le juge de paix était un magistrat de l'ordre judiciaire jouissant des garanties accordées aux juges par les articles 99 et 100 de la Constitution et qu'il était indépendant du pouvoir exécutif et des parties . Elle ajouta que la mission du juge de paix consistait à vérifier la légalité de la mesure requise et que la procédure suivie devant lui, bien que soumise à certains délais en raison du caractère urgent de la matière, avait le caractère d'une procédure judiciaire satisfaisant aux conditions de l'article 6 . Par ailleurs, le 27 juin 1979, l'expe rt désigné par le juge de paix déposa son rappo rt . Le 9 mai 1980, le juge de paix fixa le montant de l'indemnité provisoire . Par exploit du 11 ao0t 1980, les requérants introduisirent une action en révision fondée principalement sur l'irrégularilé de l'expropriation du fait que l'expropriation n'avait pas fait, conformément à l'article 28 de la loi du 29 mars 1962 organique de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme, l'objet d'une enquête publique et que le plan d'expropriation ne mentionnait pas l'autorité expropriante, comme le prescrit l'article 27 de la même loi . En ordre subsidiaire, ils demandèrent une augmentation de l'indemnité provisoire . Le 26 mai 1982, le tribunal de première instance d'Ypres, après avoir considéré que la loi précitée du 29 mars 1962 ne s'appliquait pas en l'espèce . déclara comme légales les formalités d'expropriation et diminua légèrement l'indemnité allouée aux requérants . Le 28 juin 1982, les requérants interjetèrent appel du jugement précité auprès de la cour d'appel de Gand en faisant valoir les griefs soulevés lors de l'action en révision . La cour ne s'est pas encore prononcée .
GRIEFS Les requérants se plaignent de la procédure à l'issue de laquelle ils ont été dépossédés d'une partie de leur propriété . Ils se plaignent en particulier de n'avoir pu exercer aucun recours contre la décision du juge de paix constatant la régularité de l'expropriation, alors que, dans le cas contraire, l'expropriant aurait pu interjeter appel d'une décision défavorabl e
_89-
pour lui . Les requérants entendaient en effet contester la régularité de l'expropriation comme telle, de maniére à sauvegarder leur propriété elle-méme, indépendamment de toute question d'indemnisation . Les requérants allèguent également n'avoir pas eu droit à un procés équitablé en raison du caractère sommaire de la procédure du juge de paix en constatation de la nullité de l'arrété royal et ajoutent que le juge de paix ne peut ètre considéré, en pareil cas,commeun tribunal, au sens de l'article 6, par . I de la Convention . lls font enfin valoir que les décisions ne sont pas suffisamment motivées . Les requérants fondent l'ensemble de leurs griefs tant sur l'article I du Protocole additionnel que sur l'article 6, par . I . de la Convention .
EN DROI T Les requérants se plaignent de la procédure à l'issue de laquelle ils ont été expropriés d'une pa rt ie de leurs immeubles . Plus pa rt iculièrement, ils se plaignent de n'avoir pas eu droit à un procès équitable en raison du caractère sommaire de la procédure suivie devant le juge de paix . lls soutiennent que la régula ri té de l'expropriation n'a fait l'objet d'aucun contrôle avant que la situation ne devienne irréversible en raison du transfe rt de la propriété et de l'incorporation des biens expropriés dans un ouvrage public . lls se plaignent également de n'avoir pu exercer aucun recours contre la décision du juge de paix constatant la régularité de l'expropriation alors que l'expropriant avait la faculté d'interjeter appel d'une décision par laquelle le juge de paix l'aurait débouté de son action . Ils invoquent les anicles 6 de la Convention et I°' du Protocole additionnel . Avant de se prononcer sur la question de savoir si les faits allégués par les requérants révèlent l'apparence d'une violation de ces dispositions, la Commission se doit d'examiner si les requérants ont épuisé les voies de recours internes, conformément à l'article 26 de la Convention . Cette disposition est ainsi libellée : • La Commission né peut être saisie qu'après l'épuisement des voies de recours, tel qu'il est entendu selon les principes de droit international généralement reconnus et dans un délai de six mois, à panir de la décision inteme définitive . Selon la jurisprudence constante de la Commission, un requérant est tenu en ve rt u de cette disposition de • faire un usage normal des recours vraisemblablement efficaces et suffisants pour po rt er remède à ses griefs- (voir Requête N° 5577-5583/72 . D .R . 4, p . 4- 151) . La Commission obse rve qu'en vertu de l'art icle 8 de la loi du 26 juillet 1962 relative à la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation pour pour cause d'utilité publique, aucun recours n'est ouve rt à l'exproprié contre le jugemen t
-90-
par lequel le juge de paix statue sur la régularité de l'expropriation . Toutefois, l'article 16, para . 2, de la méme loi permet à l'exproprié d'intenter une action en révision fondée sur l'irrégularité de l'expropriation . De l'avis du Gouvemement défendeur, l'action en révision constitue un recours interne au sens de l'article 26 de la Convention, puisque cette action peut aboutir à faire constater l'irrégularité d'une expropriation et, le cas échéant, donner lieu soit à la reniise des biens en leur état antérieur, soit à des dommages et intérêts . En conséquence, le Gouvernement estime que les requérants n'ont pas épuisé les voies de recours internes au motif que la procédure en révision est toujours pendante . A cet égard, il relève que la cour d'appel de Gand ne s'est pas encore prononcée sur l'appel interjeté par les requérants contre le jugement rendu le 26 mai 1982 par le tribunal de première instance d'Ypres déclarant leur action enrévision non fondée . Par ailleurs, le Gouvernement soutient qu'il n'y a pas lieu de tenir compte de la procédure en référé introduite par les requérants et tendant à l'arrêt des travaux jusqu'à ce que soit prise une décision quant au tracé de la route, du fait que cette procédure, ayant été poursuivie devant un magistrat incompétent, n'a eu aucun effet pratique . Les requérants, par contre, font valoir que l'action en révision ne constitue pas un recours efficace vu que la constatation de l'irrégularité de l'expropriation à l'issue de la procédure en révision ne peut donner lieu qu'à des dommages et intéréts, qui ne sont d'ailleurs pas différents suivant qu'il s'agit d'atteintes légales ou illégales au droit de propriété . Compte tenu du fait que seule la procédure en référé pourrait empêcher que la situation ne soit définitivement compromise, les requérants estiment que c'est l'arrét rendu par la Cour de cassation le 23 avril 1981, suite à leur action en référé, qui épuise les voies de recours internes .
La Commission examine la question de savoir si l'action en révision constitue un recours au sens de l'anicle 26 de la Convention . A cet égard, elle relève que cette action constitue une action nouvelle au premier degré qui est instruite par le tribunal de première instance conformément au code judiciaire . Le jugement rendu est susceptible des recours habituels, à savoir les voies d'appel et de cassation . Aux termes de l'article 16 de la loi mise en cause, l'action en révision peut étre fondée tant sur le montant des indemnités d'expropriation que sur l'irrégularité de cette expropriation . Comme l'a relevé la Cour de cassation dans un arrèt du 22 janvier 1982 mentionné par le Gouvernement, l'action en révision donne à la panie expropriée l'occasion de recommencer tout le procès . Quant aux effets de la reconnaissance du bien-fondé d'une exception d'irrégularité, la Commission constate, ainsi que l'a relevé le Gouvernement défendeur, que la majorité de la doctrine et de la jurisprudence - du moins dans le cas où, comme en l'espèce, le bien a été incorporé à un ouvrage public ou qu'il est entré dans le dontaine public par l'affectation de l'ouvrage auquel le bien est incorporé - estime que l'action en révision doit se résoudre en dommages et intérèts . La Commission n'estime pas nécessaire, dans la présente affaire, de se prononcer sur la question d e
- 91 -
savoir si, en matière d'expropriation, un recours doit être considéré comme inefficace du fait qu'il ne peut aboutir qu'à des dommages et intéréts . Compte tenu de l'objet de l'action en révision, la Commission estime qu'elle ne peut en faire abstraction en examinant la question de l'épuisement des voies de recours intemes . Les griefs des requérants déduits de la violation de l'article 6 de la Convention, en particulier celui tiré du fait que le droit belge ne permettrait pas que la régularité d'une expropriation soit effectivement contrôlée avant le transfert de la propriété, doivent, à son avis, étre examinés eu égard à l'ensemble de la procédure d'expropriation . En d'autres termes, la Commission considère, pour ce qui concerne les griefs des requérants, qu'il n'est pas opportun d'opérer une distinction entre la procédure devant le juge de paix au cours de laquelle aurait lieu un contrôle sommaire de la régularité - contrôle qui, comme tel, ne semble pas méconnaître les garanties de la Convention - et la procédure en révision, pendant laquelle la question de la régularité de l'expropriation peut faire l'objet d'un contrôle plus approfondi . En l'espèce, la Commission constate que la cour d'appel de Gand ne s'est pas encore prononcée sur l'appel interjeté par les requérants contre le jugement rendu le 26 mai 1982 à la suite de leur action en révision et qu'un éventuel pourvoi contre l'arrêt de la cour d'appel pourrait encore, au besoin, être introduit . Dès lors, la Commission estime que les requérants n'ont pas épuisé les voies de recours intemes conformément à l'article 26 de la Convention . 11 s'ensuit que la requête doit étre déclarée irrecevable par application de l'article 27, par . 3, de la Convention . Pour ces motifs, la Com is io n
DÉCLARE LA RÉQUETEIRRECEVABLE .
- 92 -
(I"RANSLATlON) THE FACT S The facts of the case, as submitted by the applicants, may be summarised as follows : J . Clarebout, a hop grower, and his wife, L . Boeraeve, are Belgian nationals . They live at Vlamertinghe (Belgium) where they run a farm of which they are themselves the owners . They are represented before the Commission by Me Martin Denys, an advocate in Brussels . In order to implement the planning scheme drawn up on 2 August 1976 for the Ypres-Poperinghe sector, and, more particularly, with a view to doubling the width of the Brussels-Dunkirk national highway in the Vlamertinghe territory, certain land, including the applicants', was compulsorily acquired by Royal Decree of 21 November 1977 . Failing to reach a friendly settlement, the authority responsible for the expropriation made a written application to the cantonal court (justice de paix) at Ypres, with a view (o fixing the day and the time for summoning the applicants to appear at the site . By writ of 4 September 1978, the expropriating authority ordered the applicants to appear at an open-air hearing on 13 September1978 . At the hearing, the applicants filed a statement alleging that the Royal Order for Compulsory Acquisition was illegal, insofar as the matter had not been the subject of a public inquiry, in accordance with Section 28 of the Town and Country Planning Act of 29 March 1962, and insofar as the schemes, to which the order related . made no mention of the expropriating authority, as stipulated in Section 27 of the same Act . On 14 September 1978, the judge Ouge de paix) of the second canton of Ypres, noting that the damage occasioned by any irregularity could be examined subsequently, when settling the amount to be paid in compensation, considered that the formalities, prescribed by the Act of 26 July 1962 on Expropriation in the Public Interest, had been observed, and fixed interim compensation . On 13 November 1978 . after payment of the interim compensation, the cantonal judge awarded possession to the Belgian State . On 6 April 1979, when work on the highway started, the applicants sought an injunction to prevent the Belgian State and the contractor from continuing the roadworks, pending a final decision, preceded by a public inquiry, on the layout of the highway . On 21 June 1979, the President of the Ypres court of first instance declared that he was not competent to deal with the case . He held, mainly, that the cantona l
- 93 -
judge's decision of 14 September 1978 on the procedural regularity and the legalityof the expropriation was res judicara, and, therefore, binding upon the judge hearing the application for an injunction . On 19 October 1979 . the Ghent Court of Appeal dismissed the applicants' appeal . It held that the cantonal judge's decision on the procedural and substantive lawfulness of the expropriation could not be challenged by summary application to the President of the court of first instance, and found that the cantonal judge's decision had to be regarded as a final judgment, and was binding, since the defence of resjudicara had been raised by the respondents . The President of the court of first instance had therefore been justified in claiming that he was not competent to deal with the case . In their cassation appeal, the applicants argued, inrer alia . that the cantonal judge was not a judicial authority, within the meaning of Article 6, para . I . in that his decision was taken in a summary manner, without sufficient guarantees for the rights of the defence . In its judgment of 28 April 1981 . the Court of Cassation rejected the appeal . Replying to the complaint alleging a violatiôn of Article 6 of the Convention, the Court held, inter alia, that the cantonal judge was a member of thejudiciary to whom the guarantees accorded to judges by Articles 99 and 100 of the Constitution wi :re applicable, and that he acted independently of the executive authority and of the parties . The Court added that the function of the cantonal judge was to ascertain the lawfulness of the required measure, and that the proceedings before him, although subject to certain time limits by reason of the urgent nature of the matter, were in fact of a judicial nature, fulfilling the requirements of Article 6 . . In the meantime, on 27 June 1979, the expert appointed by the cantonal judge submitted his report . On 9 May 1980, the cantonal judge fixed a provisional sum in compensation . By writ of I I August 1980, the applicants applied for a review of the case based on the alleged unlawfulness of the expropriation, which had not been preceded by a public inquiry, as specified in Section 28 of the Town and Country Planning Act of 29 March 1962, and that the expropriation scheme made no mention of the expropriating authority, as required by Section 27 of the same Act . In the altemative, they applied to have the amount of interim compensation increased . On 26 May 1982 the Ypres court of first instance, after holding that the above mentioned Act of 29 March 1962 was not applicable in this case, declared the formalities of expropriatiortlawful,and reduced the applicants' compensation entitlement by a small amount . On 28 June 1982, the applicants appealed against the above mentioned judgment of the Ghent Court of Appeal, advancing the same complaints raised on indicial review . This appeal is still outstanding . -94-
COMPLAINTS The applicants complain of the procedure as a result of which they were deprived of pan of their property . They complain, in particular, having had no possibility of appeal against the decision of the cantonal judge establishing the lawfulness of the expropriation, whereas had the decision gone against the expropriating authority, the latter would have had such an appeal . The applicants intended to challenge the lawfulness of the expropriation as such, so as to safeguard their property, irrespective of any question of compensation . The applicants also allege that they were denied their right to a fair hearing, owing to the summary nature of the procedure followed by the cantonal judge in deterntining the legality of the Royal Order for compulsory acquisition, and add that the cantonal judge cannot, in such a case, be regarded as a tribunal, within the meaning of Anicle 6, para . I of the Convention . Lastly, they argue that insufficient reasons have been given for the decision . In making their complaints, the applicants invoke both Article I of the First Protocol and Article 6, para . 1 of the Convention .
THE LA W The applicants complain of the procedure as a result of which they were deprived of pan of their immovable property . They complain, in particular, of having been denied the right to a fair hearing by reason of the summary nature of the procedure followed by the cantonal judge . They maintain that the lawfulness of the expropriation was not ascertained before the situation had become irreversible, by reason of the change of ownership and the incorporation of the expropriated property in a public works schenie . They also complain of having had no possibility of a remedy against the decision of the cantonal judge, establishing the lawfulness of the expropriation, even though, had the decision gone against the expropriating authority, the latter would have had such an appeal . They refer to Anicle 6 of the Convention and Article I of the First Protocol . Before considering whether the facts alleged by the applicants disclose a violation of these provisions, the Commission has to decide whether the applicants have exhausted their domestic remedies, in accordance with Anicle 26 of the Convention, which states : "The Commission may only deal with the matter after all domestic remedies have been exhausted, according to the generally recognised rules of international law, and within a period of six months from the date on which the final decision was taken" .
- 95 -
According to the Commission's constant case-law, an applicant is obliged under this rule "to make normal use of remedies likely to be effective and adequate to remedy the matters of which he complains" (cf . Dec . Nos . 5577-5583/7215 .12 .75, DR 4, at p . 64) . The Cômmission observes that, by vinue of Section 8 of the Act of 26 Jul y 1962 on Emergency Procedures for Expropriation in the Public Interest, the person deprived of property has no remedy against the ruling of ttie cantonal judge on the lawfulness of the expropriation . However, Section 16, para . 2 ôf the same Act gives that person the faculty of instituting proceedings for judicial review, alleging the unlawfulness of the expropriation . 1nthe opinion of the respondent Govemment, the application for judicial review constitutes a domestic remedy, within the meaning of Article 26 of the Convention, since it can lead to a decision that the expropriation was unlawful and, if so . entitle the applicant either to have his property restored in its original condition . or to the payment of damages . Consequently, the Government takes the view that the applicants have not exhausted their domestic remedies, because the application for judicial review is still pending . In this respect, they make the point that the appeal lodged by the applicants against the judgment of 26 May 1982 by the Ypres coun of first instance, declaring their application for judicial review ill-founded, is still outstanding before the Ghent Court of Appeal . The Govemment also argues that the applicants' summary application for an injunction to stop the roadworks, pending a decision on the layout of the highway, was heard by a judge without the necessary competence ; it therefore had no practical effect and may be disregarded .Theap licants,ontheotherhand-claimthat heap licationforjudicalrevie w does not constitute an effective remedy, because a decision to the effect that the expropriation measure is unlawful can only entitle the applicants to damages, the amount of which is, moreover, identical whether the violation of the right to ownership was lawful or unlawful . Because the injunction offered the only means of preventing the situation from becoming irremediably jeopardised, the applicants consider that the judgment given by the Court of Cassation on 23 April 1981, following their application for an injunction did in fact exhaust their domestic remedies . The Commission has to consider whether the application for a judicial review constitutes a remedy, within the meaning of Article 26 of the Convention . In this respect it notes that such an application constitutes new first instance litigation, he ard by the court of first instance, in accordance with the judicial code . The customary remedies are available against the judgment, namely an appeal on Cassation . Under Section 16 of the Act in question, the application for judicial review may be based either on the amount of compensation for expropriation, or on the unlawfulness of that expropriation . As the Court of Cassation noted in a judgment of 22 January 1982, cited by the Government, the application for review provides the expropriated party with an opportunity to recommence the entire procedure .
-96-
As regards the consequences of accepting a plea of unlawfulness, the Commission notes that, as the respondent Government has argued, legal opinion and caselaw for the most pan concurs-at least where, as in the present case, the property has been incorporated in a public works scheme, or has entered the public domain through the appropriation of works in which the property is incorporated-that judicial review can only settle the matter of damages . The Commission does not deem it necessary, in the present case, to consider whether, in expropriation matters, a remedy that can give rise only to damages must be regarded as ineffective . In view of the subject-matter of the application for judicial review, the Commission does not feel able to disregard it, when considering whether domestic remedies have been exhausted . The applicants' complaints, derived from the violation of Anicle 6 of the Convention, and, in particular, the complaint referring to the fact that Belgian law would not permit the lawfulness of an expropriation measure to be effectively ascenained before the change of ownership, must, in its view, be considered in the light of the expropriation procedure as a whole . In other words, the Commission considers that, with the applicants' complaints, no distinction should be drawn between the procedure before the cantonal judge, during which the lawfulness was summarily established-a control which, as such, apparently does not ignore the guarantees of the Convention-and the review procedure, in which more thorough consideration can be given to the question of the lawfulness of the expropriation procedure . In this case, the Commission notes that the applicants' appeal against the judgment of 26 May 1982, following their application for a judicial review, is still outstanding before the Ghent Court of Appeal, and that an appeal against the judgment of the Court of Appeal could, if need be, still be lodged .
This being so, the Commission considers that the applicants have not exhausted their domestic remedies, in accordance with Article 26 of the Convention . It follows that the application must be declared inadmissible in accordance with Article 27, para . 3 of the Convention . For these reasons, the Commissio n DECLARES THE APPLICATION INADMISSIBLE .
- 97 -