| POISS c. AUTRICHE

APPLICATION / REQUÉTE N° 9816/8 2 Leopold . Josef and Anna POISS v/AUSTRIA Leopold . Josef et Anna POISS c/AUTRICH E DECISION of 9 March 1984 on the admissibility of the application DÉCISION du 9 mars 1984 sur la recevabilité de la requEt e
Article 6, paragraph 1, of the Convention : Provision applicable to legal proceedings concerning land consolidation . In evaluating the reasonable ( engtlt of civil proceedings, the date of dteir terrnination is the fina/ decision on thé merits of the case . Article 26 of the Convention : A remedv cannot be considered effective trhere it can onlp be exercised on termination of a continuing situation which is itself the comp/aint before the Cornmission . A complaint of unreasonable length of proceedings may be lodged with the Cormnission prior to the final decision if the applicant has pursued ihose effective remedies irhich are relevant to the length grievance. Article 1 of the First Protocol : Question whether provisional transfer of applicants' land at outset of land consolidation proceedings, for which no alternative lattd compensmion has yet been ficed, constitutes a breach of this provision (Complaint declared admissible) .
Article 6, paragraphe 1, de la Convention : Disposition applicable aux contestations en tnatière de remembrement foncier . Délai raisonnable en mariére civile. Le dies ad quem de la durée à prendre en considération est la décision finale sur le fond de l'affaire . Article 26, de la Convention : N'est pas un recotvs efficace un recours qui ne peut être exercé qu'après la fin d'une situation continue. qui constinte elle-même l'objet de la requête .
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Une requéte portant sur la durée d'une procédure peut étre introduite avant la décision mettam fin à cette procédure, pour autant que le requérant ait épuisé les recours effectifs visant la durée de cette procédure . Article 1 - du Protocole additionnel : Y a-t-il violation de cette disposition en cas de transfen anticipé de la propriété des terrains dès le début d'une procédure de remembrement foncier, sans que l'a ttribution de nouvelles parcelles ait encore été décidée ? (Grief déclaré recevable) .
(français : voir p . /78)
THE FACTS
The applicants are Austrian citizens residing at Palterndorf, Lower Austria . In the proceedings before the Commission they are represented by Mr Erich Proksch, a lawyer practicing in Vienna . An agricultural reallocation plan issued by the Lower Austrian Agricultural District Authority in 1965 became final on 8 September 1971, when the Supreme Land Refornt Board rejected an appeal by the applicants, in which they had claimed that certain land, taken away from them and assigned to other parties was designated to be used for building purposes and therefore constituted land of special value . The Supreme Land Reform Board considered that the claim had not been substantiated . The competent municipal planning authority had however adopted a provisional zoning plan on the preceding day (7 September 1971) in which the land in question was in fact reserved for building purposes . Having regard to this fact, which was unknown to the applicants at the time of the Supreme Land Reform Board's decision they applied for a reopening of the proceedings in September 1974 . and this application was granted by the Supreme Land Reform Board on I October 1975, having regard to Section 69 (1)(b) of the Code of General Administrative Procedure . Under Section 70 (I) of the same Code, the Supreme Land Reform Board decided to take a new decision on the applicant's above-mentioned appeal . It now allowed this appeal on the ground that the land in question, being building plots, in fact constituted land of special value within the meaning of Section 18 (I) of the Provincial Land Ownership Act 1975, which either had to be left to the applicants or for which they ntust be assigned land of equal value . Since the necessary modification of the reallocation plan unavoidably also interfered with the interests of other parties of the reallocation procedure, it referred the matter back to the authority of first instance .
The Agricultural District Authority took its decision on 5 April 1976 . It refused to recognise the land in question as land of special value, on the ground that the niunicipal provisional zoning plan of 7 September 1971 had not yet been approved by the competent Provincial authority and, thus, had not become final . It further stated that the land was at some distance from the built-up area of the village and, therefore, could not be considered as prospective building land by its nature . - 171 -
The applicants appealed from this decision, but the Provincial Land Reform Board did not deal ;with the appeal within the legal time limit of six,months . On 24 January 1977, the applicants, therefore, applied to the Supreme Land Reform Board, asking it to assume jurisdiction under Section 73 of theCode of General Administrative Procedure (Devolution) . On 6 July 1977, the Supreme Land Reform Board decided to allow both the application for transfer of jurisdiction, and the applicants' appeal . It again referred the matter back to the authority of first instance, stating that this authority was bound by the legal opinion of the Supreme Land Reform Board . expressed in its earlier decision of I October 1975, according to which the land in question had to be treated as land of special va)ue . The Agricultural District Authority, however, again refused to comply with the Supreme Land Reform Board's decision . On 23 August 1978 it decided to postpone its decision pending the adoption of a final zoning plan by the competent building authorities . The existing provisional plan still had not been approved by the Province and serious doubts were expressed whether the whole area in question could ultintately be designated as building land . It was, therefore, essential to await the final plan . To take a decision without such a plan would be unconstitutional and contrary to the case-law of the Administrative Court . The applicants appealed successfully against this decision which was quashed by the Provincial Land Reform Board on 6 April 1979 . This authority expressed .the opinion that a final zoning plan was no longer a necessary prerequisite for deciding the question at issue, because a new law enacted by the Provincial legislation on 23 February 1979 (Section 113 (2) of the Land Ownership Act as amended) provided that the provisions of a reallocation plan had the same effect as regional planning decisions . Since the local planning decisions must not contradict a regional plan, the municipal authorities were barred from interfering with provisions of the reallocation plan . Areas which-as the applicants' land-were shown as greenland in this plan could . therefore, not validly be changed into development areas by the local planning authorities . There was, therefore, no reason to postpone the deçision on the merits of the applicants' claim . _ According to the provisions of the new legislation . the applicants subsequently applied for the institution of proceedings by which they could raise a claim for the recognition of their land as land of special value . No decision was ever taken in respect of this application . The applicants, furthermore, appealed against the Provincial Land Reform Board's above decision . This appeal was rejected by the Supreme Land Reform Board on 7 May 1980 . The Supreme Board confirmed the Provincial Board's opinion that the District Authority had to take a decision itself, without any delay and without awaiting the decision of any other authority . It did not, however, share the Provincial Board's opinion, according to which the applicants' land was not to b e - 172 -
considered as land of special value, and this notwithstanding thé circumstance that no zoning plan designating the land as building area existed . Some houses had in the meantime in fact been constructed in the relevant area and the authority of first instance continued to be bound by the Supreme Land Reform Board's earlier decision déspite the enactment of new legislation . Since the Agricultuml District Authority failed to take a new decision withi n the six months time limit, prescribed by Section 73 of the Code of General Administrative Procedure, the applicants, on 21 January 1981, again applied for the transfer of jurisdiction to the higher authority, i .e . the Provincial Land Reform Board . The Provincial Board refused the application on 29 May 1981 . stating that a number of steps had, in the meanwhile, been taken by the Agricultural District Authority to satisfy the compensation claims raised by the applicants, but that it had not yet been possible to secure a ftnal arrangement . Although the delay had not been caused by the applicants themselves- it also did not result from an unjustified inactivity of the competent authority of first instance . The latter's decision had met with unavoidable obstacles (unüberwindliche Hindernisse) because the other private parties had received their land compensation already in 1965, and it had, therefore, been envisaged to compensate the applicants with land belonging to the municipality . The plot offered by the municipality in the relevant area, however, did not have the required size . In view of the overall length of proceedings which had already lasted since 1965- it was not disproportionate that this stage of the proceedings lasted more than six months . The conditions for a transfer of jurisdiction to the higher authority thus had not been met . The applicants appealed to the Supreme Land Reform Board, claiming that the decision had not in fact been impossible because of an unavoidable obstacle . The Supreme Land Reform Board, however, confirmed the Provincial Board's decision on 4 November 1981 . It stated that the Agricultural District Authority's approach had not been unreasonable in the circumstances . It had, therefore, been justified to refuse the application for transfer of jurisdiction . The applicants then appealed to the Administrative Court on 25 January 1982 . They complained of the Supreme Land Reform Board's above decision, which they considered unjustified . In their view it was wrong to consider the Agricultural District Authority's effor(s for securing a settlement with the municipal authorities as the fulfilment of its task to lay the basis for a lawful decision on the applicants' compensation claim . To allow for still further delay was also objectionable in view of the length and course of the earlier proceedings . On 15 June 1982 the Administrative Court allowed the applicants' appeal, finding that the applicants' request for a decision under Section 73 of the Code of General Administrative Procedure had been wrongly rejected . The acts taken by the Agricultural District Authority were considered as insufficient for justifying the delay which had occurred .
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Thereupon, the Supreme Land Reform Board on 3 November 1982 newly examined the applicants' appeal against the Provincial Board's decision of 29 May 1981, by which it had refused to assume jurisdiction . The Supreme Board quashed this decision and stated that the Provincial Board was now competent to take a decision on the merits . However, the Provincial Board again did not take a decision within the legal time limit of six months . It only proceeded to an inspection of the locality in spnng 1983 and, subsequently, held several meetings with the parties with a view to securing a friendly settlement . Since one year after the Administrative Court's above decision there was stil l no decision by the competent Provincial Board, the applicants on 28 September 1983 filed a request, under Section 73 of the Code of General Admiriistrative Procedure, for the further transfer of jurisdiction to the Supreme Land Reform Board . This authority allowed the application, by a deçision of 7 December 1983, thereby assuming jurisdiction in the matter . It is now preparing a decision on the merits, i .e . a new reallocation plan, which will probably be issued in April 1984 . COMPLAINTS The applicants now complain that their civil rights were not determined by a fair hearing within a reasonable time, as required by Article 6, para . I of the Convention . They complain, in particular, that the lower authorities have consistently refused, since 1975, to take a decision on their compensation claim in accordance with the applicable law, as interpreted by the Supreme Land Reform Board . The applicants further allege a breach of Article I of the Protocol No . I to the Convemion by the authorities"upholding an unlawful state of possessions . during the excessive period of time which the proceedings have lasted . The applicants also allege that the legislation introduced in 1979 was especially designed to interfere with their own case, and to deprive them of their lawful land compensation, contrary to Article I of the Protocol . -
THE LA W 1. The applicants complain that in the agricultural land consolidation proceedings in which they have been involved, their civil rights and obligations were not determined by a fair hearing within a reasonable time as required by Article 6, para . I of the Convention, and that the withholding of a lawful land compensation throughout the duration of the proceedings constituted a violation of their right to the peaceful enjoyment of their possessions as guaranteed by Article I of the First Protocol to the Convention .
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2 . The Commission notes that at the oral hearing the applicants also submitted certain arguments concerning the organisation of the land reform boards which might throw a doubt on their qualification as "independent and impartial tribunals" within the meaning of Anicle 6, para . I of the Convention . However, those submissions were not made as a formal complaint, and must, therefore, be excluded from the present proceedings . The scope of the Commission's examination is, therefore, limited to the complaints outlined in the first paragraph above . 3 . As regards the first of these complaints, no issue arises as to the applicability of Article 6, para . I of the Convention to the proceedings in question . It is not disputed between the parties that these proceedings determined the applicants' civil rights and obligations . This has also been confirmed by the Constitutional Court in its decision of 19 March 1974, by which cenain legislative provisions concerning the organisation of the land reform boards were quashed as being contrary to Article 6, para . I of the Convention . The Commission itself has established in its earlier case-law that the type of proceedings in question comes within the scope of this provision (cf . e .g . the decisions on the admissibility of applications No . 7620/76, D .R . 11, 156, and No . 8255/78, unpublished) . 4 . The Government have objected that the applicants' above complaint is inadmissible for non-exhaustion of the domestic remedies because at the time of its submission a procedure was still pending in the Administrative Court . The Governmem further submit that after the Administrative Court's decision of 15 June 1982 the applicants can no longer claim to be victints of a violation of their rights under Article 6, para . I, because the Administrative Court redressed the wrong alleged by them .
In reply to this argument, the applicants emphasise that despite the Administrative Court's above decision they still have not obtained a decision on the merits . The right to the determination of civil rights and obligations "within a reasonable time", so it is submitted, can only be understood as giving a right to a meritorial decision within a reasonable time . The Administrative Court's decision . however, concerned only a procedural question, and the existence of an unreasonable delay of the proceedings was only confirmed with regard to a limited phase . In these, circumstances the applicants claim that they have indeed exhausted all remedies available to them, and that they can claim to be victims even after the Administrative Court's above decision . 5 . The Commission agrees with the applicants that the terms "determination of civil rights and obligations within a reasonable time" mean their determination as to the merits . As a meritorial decision in the case is still outstanding despite the Administrative Court's decision, the applicants are entitled to claim to be victims, within the meaning of Article 25 of the Convention, of a violation of their rights under Article 6, para . I of the Convention .
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The Commission further recalls its constant case-law according to which complaints conceming length of procedure can be brought before it, before the final termination of the proceedings in question, if at least the applicant has made use of those remedies which concerned the length of procedure . The Commission notes that in the present case the applicants have, in fact, repeatedly raised the issue of the length of procedure before the competent land reform boards . The Commission further notes that the applicants were practically barred from pursuing the matter funher before the Administrative and Constitutional Courts, because their appeals were each time allowed by the Supreme Land Reform Board, and there was accordingly no case left which could reasonably be brought before these courts . In one case a procedure was in fact instituted in the Administrative Court which led to a decision favourable to the applicants . However, this decision concemed only a limited phase of the proceedings, and not the remaining unreasonable delays alleged by the applicants . In these circumstances, the Commission considers that the applicants have indeed done everything which they could be expected to do in order to exhaust the domestic remedies in regard to their above complaint, and this part of the application can, accordingly, not be rejected under Article 27, para . 3 of the Convention . 6 . As regards the substance of the applicants' complaint under Article 6 . para . I of the Convention, the Commission notes that the proceedings have already lasted 18 1/2 years since the issue of the first reallocation plan in September 1965 . The applicants were in fact deprived of their original possessions by the provisional transfer of lands, ordered in connection with this plan, and they still have not obtained the lawful land compensation to which they are entitled . The appeal proceedings against the first plan lasted 6 years until September 1971 . It is true that at that time the decision was considered as final, and that the proceedings were reopened only after an interruption of four years, having regard to new facts which had emerged . The subsequent renewed proceedings, which started on I October 1975, have lasted 8 1/2 years- and, apart from the issue by the Agricultural District Authority in April 1976 of a new plan identical to that which had been quashed (and which for this very reason could not be maintained), they involved no single decision as to the merits, but only a series of procedural decisions dealing, on the one hand, with the problem of the binding effect of the Supreme Land Reform Board's decisions, and, on the other, with delays caused by the inactivity of the various authorities . The Government submit that the extraordinary length of the proceedings can be justified, having regard to their exceptional complexity and the involvement of a multitude of other parties, whose interests were adversely affected by the necessity to change a state of affairs which had existed for a long time, and which had already been considered as final . The Govemment further submit that the applicants - 176 -
thentselves delayed the proceedings by having recourse to all available remedies . including unreasonable remedies which could produce no other effect than delaying the proceedings . The applicants deny this, stating that the remedies in question were necessary to safeguard their rights and to speed up the proceedings which otherwise would have taAen even more titne . They complain, in particular, that the lower authorities repeatedly failed to carry out the directions given to them by the higher authorities, either by explicitly contradicting these directions, or by remaining inactive . and they claim that this way of acting not only delayed the prtxeedings, but made them also unfair . The Commission has taAen cognizance of the parties' submissions It notes . in particular, that it has been established since 1975, and confirmed by further decisions of the Supreme Land Reform Board of 1977 and 1980 . as well as by the abovementioned decision of the Administrative Court of 1982, that the actual state of poss'essions, as brought about by the provisional transfer of lands in 1965, is unlawful, and that nevertheless the adjudication of lawful land compensation to the applicants is still outstanding . Having regard to the overall length of the proceedings and to the manner in which they developed, the Commission finds that the applicants' above complaint cannot be rejected as being manifestly ill-founded, within the meaning of Article 27 . para . 2 of the Convention . The determination of this coniplaint ntust . accordingly . depend on an examination as to its merits . 7 . As regards the applicants' further complaint under Article I of the First Protocol, the Commission notes first of all the applicants' argument that it is due to the structure of the agricultural proceedings, as presently organised, that they lead to situations where property rights of an individual party may be unjustifiably interfered with for prolonged periods . As the provisional transfer of lands ordered at the outset of the proceedings remains in force, unchanged until the final determination of the lawful land compensations in the main proceedings, an error made in connection with the provisional arrangements will inevitably persist and continue to produce effect throughout the proceedings . This is the situation in the applicants' case since the provisional transfer of lands in 1965, as officially recognised by the Supreme Land Reform Board in 1975, and yet the same situation continues to exist up to the present day . The Commission further notes the applicants' claim that, as a consequence of this situation, they have suffered, and continue to suffer, damage without their being able to bring about an end to this state of affairs, or to get compensation, before the final termination of the proceedings . 8 . As regards the exhaustion of domestic remedies in this respect, the Commission notes the Government's subntission that there is at present no basis for examining the question of an interference with the applicants' property rights, because no domestic authority has as yet deterntined the matter . It further notes the Government's view that the applicants would be required to bring a constitutional complaint and/or official liability proceedings before they could raise this question before th e - 177 -
Commission . On the other hand, the Commission also notes the applicants' view that the remedies suggested by the Govemment are ineffective . In view of the fact that the alleged interference with the applicants' propert y .9 rights appears to be linked to the very structure of the agricultural proceedings in whicli they have been involved for more than a decade, the further fact that throughout this period the applicants claint to have suffered continuoiis damage as a consequence of the withholding of the lawful land compensation from them, and finally the fact that, during all this time, they could not, and still now cannot, èffectively raise the issue before the competent domestic authorities, the Commission considers that thé remedies indicated by the Govemment cannot be considered as effective in the sense of Article 26 . The applicants are therefore not required to éxhaust these remedies, and their above complaint accordingly .cannot be rejected under Article 27, para . 3 . As the complaint raises important issues as to the application and interpretatio n .10 of Article I of the Protocol, it also cannot be rejected as being manifesily ill-founded within the meaning of Article 27, para . 2 of the Convention . This part of the application must therefore likewise be reserved for an examination as to the merits . For these reasons, the Commission, without in any way prejudging the merits , DECLARES THE APPLICATION ADMISSIBLE
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(TRADUCTION) EN FAI T Les requérants sont des citoyens autrichiens résidant à Palterndorf, en Basse Autriche . Dans la procédure devant la Commission, ils sont représentés par M° .Erich Proksch, avocat à Vienne . Un plan de remembrement foncier agricole établi par les Services de l'agriculture du district de Basse Autriche en 1965 devint définitif le 8 septembre 1971 lorsque la Commission supérietire de la réforme agraire rejeta le recours formé par les requérants par lequel ils soutenaient que certaines desterres qui leur avaient été enlevées et attribuées à d'autres personnes étaient constructibles et avaient donc une valeur particulière . La Commission supérieure de la réforme agraire estima le grief non fondé . - 178 -
Le service municipal d'urbanisme compétent avait cependant adopté la veille (7 septembre 1971) un plan de zonage provisoire qui destinait effectivement le terrain en question à la consiruction . Compte tenu de ce fait, qui n'était pas connu des requérants au moment de la décision de la Commission supérieure de la réforme agraire, les intéressés demandèrent la réouve rture de la procédure en septembre 1974, demande à laquelle la Commission supérieure de la réforme agraire fit droit le I - octobre 1975, vu l'article 69 . par . 1,b, du code de procédure administrative général . Aux terroes de l'article 70, par . I, du méme code, la Commission supérieure de la réforme agraire décida de statuer à nouveau sur le recours susmentionné des requérants . Elle fit alors droit au recours aux motifs que le terrain en question, étant composé de parcelles à bâtir, avait donc bien une valeur particulière au sens de l'article 18 . par . I, de la loi provinciale de 1975 sur la prop ri été foncière ; les dites parcelles devaient étre soit laissées aux requérants, soit faire l'objet d'une compensation sous forme d'une affectation de terres d'égale valeur . Etant donné que la modi fication nécessaire du plan de remembrement portait inévitablement atteinte aux intérêts d'autres pa rt ies à la procédure de remembrement, la Commission renvoya l'affaire devant l'autorité de 1^ instance . Le service agricole du district trancha le 5 avril 1976 : il refusa de reconnaître que le terrain en question avait une valeur particulière aux motifs que le plan municipal de zonage provisoire établi le 7 septembre 1971 n'avait pas encore été approuvé par l'organe provincial conipétent et n'avait donc pas acquis un caractère définitif . Ce service déclara en outre que le terrain étant situé à quelque distance de la zone d'habitation du village ne pouvait dès Iors pas étre considéré comme terrain à bâtir de par sa nature . Les requérants recourvrent contre cette décision mais la commission provinciale de la réforme agraire n'examina pas le recours dans le délai légal de six mois . Le 24 janvier 1977, les requérants se pourvurent donc devant la Commission supérieure de la réforme agraire et lui demandèrent de se charger de l'affaire conformément à l'article 73 du Code général de procédure administrative ( dévolution de pouvoirs) . Le 6juillet 1977, la Commission supérieure de la réforme agraire décida de faire droit à la fois à la demande de transfert de compétence et au recours des requérants . Elle renvoya à nouveau l'affaire devant l'autorité de première instance et déclara que celle-ci était liée par l'opinion juridique de la Commission supérieure de la réforme agraire exprimée dans sa décision antérieure du 1•' octobre 1975 selon laquelle le terrain en question devait être considéré comme ayant une valeur paniculière . Le service agricole de district refusa cependant une nouvelle fois de se plier à la décision de la Commission supérieure de la réforme agraire . Le 2 3 août 1978, il décida de surseoir à sa décision en attendant l'adoption d'un plan dérinitif de zonage par le service de l'urbanisme . Le plan provisoire n'avait toujours pas été approuvé par les autorités provinciales et des doutes sérieux étaient formulés quan t - 179 -
à la possibilité de désigner finalement tout le secteur comme terrain à bàtir . Il était donc essentiel d'attendre le plan définitif . Prendre une décision en l'absence d'un tel plan serait contraire à la constitution ainsi qu'à la jurisprudence de la Cour administrative . Les requérants se pourvurent avec succès contre cette décision, que la commission provinciale de la réforme agraire annula le 6 avril 1979 . Cet organe estima qu'un plan définitif de zonage n'était plus une condition préalable nécessaire pour trancher le litige puisqu'une nouvelle loi édictée par le législateur provincial le 2 3 février 1979 (article 113 . par . 2, de la loi de propriété fonci8re, dans sa version amendée) stipule que les dispositions d'un plan de remembrement ont le mèrrme effet que des décisions régionales en matière d'urbanisme . Etant donné que les décisions locales en matière d'urbanisme ne doivent pas étre en contradiction avec un plan régional . la municipalité se trouva dans l'impossibilité de toucher aux dispositions du plan de reniembrement . Des zones qui, conime le terrain des requérants, étaient constituées par des prés sur ce plan ne pouvaient donc valablement ètre transformées en terrain à bàtir par les services locaux de l'urbanisme . II n'y avait donc pas lieu de différer la décision sur le bien-fondé de la demande des requérants . Se fondant sur les dispositions de la nouvelle loi, les requérants demandèrent par la suite à engager une procédure visant à faire reconnaitre la valeur particulière de leur terrain . Aucune décision ne fut jamais prise au sujet de cette demande . Les requérants recoururent en outre contre la décision susdite prise par la comntis'sion provinciale de la réforme agraire . Ce recours fut rejeté le 7 mai 1980 par la Commission supérieure de la réforme agraire . La Comntission supérieure confirma l'avis de la commission provinciale selon lequel l'instance de district devait prendre elle-mème une décision dans les plus brefs délais sans attendre celle d'aucun autre organe . Par contre, elle ne partageait pas l'avis de la commission provinciale selon lequel les terres des requérants ne devaient pas étre considérées comme ayant une valeur particulière malgré l'absence d'un plan de zonage désignant les lots en question comme terrain à bàtir . Entre temps, plusieurs maisons avaient été construites dans la zone en question et l'autorité de première instance continuait à étre liée par la première décision de la Commission supérieure de la réforme agraire en dépit de la promulgation d'une nouvelle législation . Comme le service agricole de district n'avait pas pris de décision nouvelle dans le délai de six mois prévu à l'article 73 du Code général de procédure administrative, les requérants demandilrent de nouveau le 21 janvier 1981 le transfert de compétence à l'autorité supérieure, à savoir la contniission provinciale de la réfome agraire . Celle-ci refusa d'accéder à cette dentande le 29 mai 1981 et déclara qu'entre temps un certain nombre de mesures avaient été prises par les services agricoles de district pour satisfaire les demandes d'indentnisation des requérants mais qu'il n'avait pas encore été possible de conclure un arrangement définitif . Ce retard n'était pas imputable aux requérants eux-mêmes niais il ne pouvait pas non plus ètre attribué à l'incurie de l'autorité compétente e n
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prentiére instance . La décision de cette derniére s'était heurtée à des obstacles inévitables (unüberwindliche Hindernisse) parce que les autres parties privées avaient déjà reçu en 1965 leur indemnisation foncière et qu'il avait dès lors été envisagé d'indemniser les requérants en leur octroyant des terrains appartenant à la municipalité . La parcelle offerte par la municipalité dans le secteur en question n'avait cependant pas la superficie requise . Compte tenu de la durée totale de la procédure entantée en 1965 . il n'était pas excessif que ceue phase de la procédure se prolongeàt au-delà de six niois . Les conditions d'un transfert de cotnpétence à l'autorité supéricure n'étaient donc pas réunies . Les requérants se pourvurent devant la Commission supérieure de la réforme agraire et firent valoir que la prise d'une décision n'avait nullement été rendue impossible par un obstacle inévitable . La Commission supérieure confirma cependant le 4 novembre 1981 la décision de la commission provinciale . Elle déclara que la niéthode adoptée par le service agricole du district n'avait pas été déraisonnable dans les circonstances de l'espèce . Il était dès lors justifié de refuser la demande de transfert de contpétence . Les requérants interjetèrent alors appel devant la Cour administrative le 25 janvier 1932 ; ils se plaignirent de la décision susdite de la Commission supérieure de la réforme agraire qu'ils jugeaient injustifiée . Selon eux, c'était une erreur de considérer que les effons du service agricole de district pour arriver à un accord avec la municipalité comme l'exécution de sa tàche consistant à fournir les bases nécessaires à une décision légale concernant la demande d'indemnisation des requérants . Prolonger encore le délai était également inadmissible, compte tenu de la durée et du déroulement de la procédure antérieure . Le 15 juin 1982, la Cour administrative tit droit au recours des requérants ; elle estima que la demande des requérants concernant la prise d'une décision conforme à l'article 73 du Code de procédure administrative général avait été rejetée à tort . Les mesures adoptées par le service agricole du district furent jugées insuffisantes pour justifier le retard enregistré . Après quoi . la Commission supérieure de la réforme agraire examina derechef le 3 novembre 1982 le recours formé par les requérants contre la décision rendue le 29 mai 1981 par la conimission provinciale qui avait refusé de connaitre de l'affaire . La Commission supérieure annula cette décision et déclara que la commission provinciale avait désormais conipétence pour décider sur le fond . La comntission provinciale, cette fois encore, ne rendit pas sa décision dans le délai légal de six niois . Elle procéda seulement à une inspection des lieux au printenips 1983 et tint par la suite plusieurs réunions avec les parties afin de parvenir à un règlement amiable .
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Un an après l'arrèt susmentionné rendu par la Cour administrative, la commission provinciale compétente ne s'étant toujours pas prononcée, les requérants déposèrent une demande le 28 septembre 1983, en s'appuyant sur l'article 73 du Code général de procédure administrative, en vue d'un nouveau transfert de la compétence à la Commission supérieure de la réforme agraire . Cet organe fit droit à la demande par décision du 7 décembre 1983 et se chargea dès lors de trancher l'affaire . Elle prépare à l'heure actuelle une décision au fond, c'està-dire un nouveau plan de remembrement qui sera sans doute publié en avril 1984 .
GRIEFS Les requérants se plaignent devant la Commission de ce qu'il n'a pas été statué sur leurs droits de caractère civil par un procès équitable et dans un délai raisonnable comme le requiert l'article 6 . par . I, de la Convention . Ils se plaignent notamment de ce que les autorités de première instance refusent obstinément depuis 1975 de décider de leur demande d'indemnisation conformément à la législation en vigueur telle qu'interprétée par la Commission supérieure de la réforme agraire . Les requérants allèguent en outre une violation de l'article 1 - du Protocole additionnel à la Convention, les autorités ayant maintenu une situation illégale de leur bien pendant la durée excessive de la procédure . Les requérants allèguent également que la législation introduite en 1979 visait tout spécialement à leur porter préjudice et à les priver d'une indemnisation foncière confornte à la loi, ce qui est contraire à l'article I° du Protocole . ...............
EN DROI T I . Les requérants se plaignent, d'une part, de ce que dans la procédure de remembrement foncier agricole à laquelle ils ont été parties il n'a pas été statué sur leurs droits et obligations de caractère civil par un procès équitable dans un délai raisonnable . comme le requien l'article 6 . par . I . de la Convention et . d'autre part, de ce que la rétention d'une contrepartie en terrains conformément à la loi pendant toute la durée de la procédure a porté atteinte à leur droil au respect de leurs biens garanti par I-anicle 1 - du Protocole additionnel à la Convention . 2 . La Commission observe qu'à l'audience les requérants ont aussi présenté certains arguments relatifs à l'organisation des commissions de la réforme agraire qui pouvaient amener à s'interroger sur la possibilité de qualifier ces instances de «tribunaux indépendants et impartiaux» . au sens de l'article 6 . par . I, de la Convention . Toutefois, ces observations n'ont pas pris la forme d'un grief formel et doivent donc étre écartées de la présente affaire . La Commission est donc appelée à examiner les seuls griefs exposés au premier paragraphe ci-dessus .
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3 . S'agissant du premier de ces griefs, il ne se pose pas de question quant à l'applicabilité de l'anicle 6, par . 1- de la Convention aux procédures en question . Il n'est pas contesté entre les parties que ces procédures ont porté sur des droits et obligations de caractère civil des requérants . La Cour constitutionnelle l'a aussi confirmé dans sa décision du 19 mars 1974, par laquelle certaines dispositions législatives concernant l'organisation des commissions de la réforme agraire ont été abrogées comme contraires à l'anicle 6- par . I . de la Convention . La Commission elle-méme a établi dans sa jurisprudence que le type de procédures en question entre dans le chantp d'application de cette disposition (cf . par exemple la décision sur la recevabilité des requêtes n° 7620/76, D .R . 11, p . 156, et n° 8255/78, non publiée) . 4 . Le Gouvernement a objecté que ce grief des requérants est irrecevable pour non-épuisenient des voies de recours interne, vu qu'au moment de sa présentation une procédure était encore pendante devant la Cour administrative . Le Gouvernement fait en outre valoir qu'après la décision de la Cour administrative du 15 juin 1982, les requérants ne peuvent plus se prétendre victimes d'une violation des droits que leur garantit l'article 6, par . I, vu que cette Cour a fait justice du grief allégué par eux . En réponse à cet argument, les requérants soulignent que malgré la décision susntentionnée de la Cour adininistrative, ils n'ont toujours pas obtenu de décision au fond . Le droit de faire statuer sur une contestation relative aux droits et obligations de caractère civil -dans un délai raisonnable- ne peut être interprété, selon eux, que comme donnant droit à une décision au fond dans un délai raisonnable . Toutefois, la décision de la Cour administrative n'a eu trait qu'à une question procédurale, et l'existence d'un retard déraisonnable dans la procédure n'a été confirmé que pour une phase limitée . Dans ces conditions, les requérants prétendent avoir bien épuisé tous les recours disponibles et pouvoir se prétendre victimes, méme après la décision susmentionnée de la Cour administrative . 5 . La Conimission partage l'opinion des requérants selon laquelle les termes - toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue . . . dans un délai raisonnable . . . qui décidera . soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil . . . - visent une décision sur le bien-fondé des contestations . Comme une décision au fond en l'espèce n'a pas encore été prise, en dépit de la décision de la Cour adniinistrative, les requérants sont fondés à se prétendre victimes, au sens de l'anicle 25 de la Convention- d'une violation de leurs droits reconnus par l'anicle 6, par . I, de la Convention . En outre, la Commission rappelle sa jurisprudence constante selon laquelle les plaintes visant la durée d'une procédure peuvent lui étre soumises avant la fln définitive de la procédure en question . à condition que le requérant ait exercé les recours se rapportant à la durée de la procédure . - 183 -
La Commission constate que dans la présente affaire les requérants ont en réalité soulevé à plusieurs reprises la question de la durée de la procédure devant les commissions compétentes de la réforme agraire . Elle obse rv e de surcroit que les requérants ont été emp@chés en pratique de poursuivre leur affaire devant les Cours administrative et constitutionnelle, parce que la Commission supérieure de la réforme agraire a fait droit à chaque fois à leur appel et qu'il n'y avait donc plus d'argument à faire raisonnablement valoir devant ces Cours . Dans un cas, une procédure a bien été intentée devant la Cour administrative, qui a abouti à une décision en faveur des requérants . Mais ceue décision ne concernait qu'une phase limitée de la procédure . et non les autres retards prétendument déraisonnables allégués par les requérants . Dans ces conditions, la Commission estime que les requérants ont fait tout ce qu'on pouvait attendre d'eux pour épuiser les recours intemes en ce qui conce rn e leurs griefs susmentionnés, et que cette partie de la requête ne peut donc pas être rejetée en vertu de l'anicle 27, par . 3- de la Convention . 6 . En ce qui concerné le bien-fondé du grief des requérants au titre de l'article 6 . par . I . de la Convention, la Commission note que la procédure dure déjà depuis 18 ans 1/2, depuis l'adoption du premier plan de remembrement, en septembre 1965 . Les requérants ont été en réalité privés de leurs anciens terrains par le transfen provisoire ordonné en liaison avec ce plan, et ils n'ont toujours pas obtenu la contrepartie,foncière légale à laquelle ils ont droit . La procédure de recours contre le premier plan a duré six ans, jusqu'en septembre 1971 . II est exact qu'à cette époque , la décision a été considérée comnte dé fi nitive et que la procédure n'a été ouve rte qu'après une interruption de quatre ans, en raison de l'apparition de faits nouveaux . La procédure nouvelle ultérieure, qui a comntencé le I°' octobre 1975, a duré 8 ans 1/2, et abstraction faite de la publication par le service de l'agriculture du district, en avril . 1976 . d'un nouveau plan identique à celui qui avait été annulé (et qui ne pouvait pas étre maintenu pour cet ( e raison mème) n'a comporté aucune décision quant au fond, mais seulement une série de décisions procédurales relatives, d'une pan . au problènie de l'effet contraignant des décisions de la Commission supérieure de la réforme agraire et . d'autre pa rt , aux retards dtis à l'inactivité des divers services . Le Gouvernement fait valoir que la durée extraordinaire des procédures peut se justifier par leur exceptionnelle complexité et la pa rt icipation d'une multitude d'autres part ies . dont les intérêts ont été desserv is par la nécessité de modifier un état de choses qui existait depuis longtemps et qui était déjà considéré comme définitif . Le Gouvernement fait valoir en outre que les requérants eux-mêmes ont retardé les procédures en exerçant tous les recours disponibles . notamment des recours déraisonnables qui ne pouvaient avoir d'autre effet que de retarder les procédures . Les requérants contestent cette affirmation, déclarant que les recours en questio n
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éiaient nécessaires pour protéger leurs droits et accélérer les procédures qui, autrement . auraient duré encore plus longtemps . Ils se plaignent en particulier de ce qu'à plusieurs reprises des autorités inférieures n'ont pas exécuté les directives à elles données par les autorités supérieures, soit en s'écartant délibérément de ces directives soit en restant inactives, et ils prétendent que cette façon d'agir non seulement a retardé les procédures, tnais encore les a rendues inéquitables . La Commission a étudié les observations des parties . Elle note en particulier qu'il est établi depuis 1975, et confirnté par d'autres décisions de la Commission supérieure de la réfornie agraire de 1977 et de 1980 ainsi que par la décision susmentionnée de la Cour administrative de 1982, que l'état des biens provoqué par le transfert provisoire de terrains en 1965 est illégal, et que néanmoins la décision sur une contrepartie foncière légitime des requérants se fait toujours attendre . Eu égard à la durée globale des procédures et à la manière dont elles oni été conduites, la Commission estime que le grief susnientionné des requérants ne peut pas étre rejeté comme nianifestement mal fondé au sens de l'article 27, par . 2, de la Convention . L'appréciation de ce grief nécessite donc un exanien au fond . 7 . En ce qui concerne l'autre grief des requérants, relevant de l'article I°' du Proiocole additionnel, la Commission note en premier lieu l'argument des requérants selon lequel c'est par suite de la structure actuelle des procédures agricoles que celles-ci aboutissent à des situations où les droits de propriété d'une panie peuvent subir des atteintes injustifiées pendant des périodes prolongées . Etant donné que le transfen provisoire de terrains ordonné au début de la procédure demeure en vigueur, sans changentem, jusqu'à la décision définitive sur les contrepanies foncières conformes à la loi dans le cadre de la procédure principale, une erreur faite à l'occasion des mesures provisoires persiste invitablement et continue de produire des effets pendant toute la procédure . C'est la situation qui prévaut dans le cas des requérants depuis le transfen provisoire de terrains en 1965, officiellement reconnu par la Comnussion supérieure de la réfornie agraire en 1975 ; et c'est la même situation qui persistejusqu'à l'heure actuelle . La Commission note en outre la thèse des requérants selon laquelle par suite de cette situation, ils ont subi et continuent de subir un préjudice sans pouvoir mettre un ternte à cet état de choses, ou obtenir une indemnisation . avant la fin définitive de la procédure .
8 . En ce qui concerne l'épuisement des recours internes à cet égard . la Comntission note l'observation du Gouvernement selon laquelle il n'existe présentement pas de base pour examiner la question d'une atteinte aux droits de propriété des requérants, vu qu'aucune autorité interne n'a encore tranché la question . Elle note de surcroit la thése du Gouvernement selon laquelle les requérants seraient tenus d'intenter un recours constitutionnel et/ou introduire une action en responsabilité contre l'administration avant de pouvoir soulever cette question devant la Commission . D'un autre cdté . la Conimission note aussi la thèse des requérants selon laquelle les recours suggérés par le Gouvernement sont inefficaces .
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9 . Vu, d'une pan, que l'atteinte alléguée aux droits de propriété des requérants apparaît comme liée à la structure mème des procédures agricoles dans lesquelles ils sont impliqués depuis plus de dix ans, d'autre part, que pendant toute cette période les requérants prétendent avoir subi un préjudice permanent par suite du refus d'une contrepartie foncière conforme à la loi et, en dernier lieu, que pendant tout ce temps ils n'ont pas pu et ne peuvent toujours pas soulever effectivement la question devant les autorités internes compétentes, la Commission estime que les recours indiqués par le Gouvernement ne peuvent pas être considérés comme efficaces au sens de l'anicle 26 . Les requérants ne sont donc pas tenus d'épuiser ces recours et leur grief susmentionné ne peut donc pas étre rejeté en vertu de l'article 27, par . 3 . 10 . Vu que le grief soulève d'impo rt antes questions quant à l'interprétation et à l'application de l'article 1- du Protocole, il ne peut pas étre rejeté comme manifestentent mal fondé . au sens de l'article 27 . par . 2 . de la Convention . Cette partie de la requète doit donc ètre également réservée en vue d'un examen au fond . Par ces motifs, la Commission, tout nioyen de fond étant réservé, DÉCLARE LA REQUÉTE RECEVABLE .
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