| PURCELL AND OTHERS c. IRLANDE

APPLICATION/REQUÊTE N" 15404/89 Betty PURCELL and others v / I R E L A N D Betty PURCELL et autres c / I R L A N D E DECISION of 16 April 1991 on the admissibihty of the apphcation DÉCISION du 16 avril 1991 sur la recevabilité de la requête
Article 10, paragraph l of tfie Convention The Order made under Section 31 о/ the Broadcasting Auihnrit\ 4it I960 (Ireland) although directed at the appliiani\ employer, the national broadcasting authority constitutes an mterlereme in ihe е\егс1че oj the appluanis right to receive and impart information and ideas Article 10, paragraph 2 of the Convention Section 31 of the Broadcasting Act I960 (Ireland) in conjunction with ihe Order implementing that satisfies the requirements of clarity and foreseeahilitv
Aulhontv provision
Inlerjerente in this case considered to be necessary in a democratic society in the interests of national security and for the prevention of crime The notion of necessity implies that the interference corresponds to a pressing social need and is proportionate to the aim pursued Margin of appreciation of the national authorities Examination of the balance to be struck between the protection of freedom of expression and protection against terrorism
Article 25 of the Convention The Convention does not provide foi an actio popularis An applicant must show thai the measures complained ofha\e been applied to his detriment and that he has been directly affected A trade unittn a non-g(\emmental organisation unable to claim to be a victim Itself cannoi bring an application against a measure nhich affects its members 262
In this case, the applicant unions cannot claim to to freedom of expression due to the application of the Broadcasting Authority Act I960 (Ireland). applicants, members of these unions and directly be victims.
be victims of a violation of the right an Order made under Section 31 of On the other hand, the individual affected by the Order, can claim to
Article 26 of the Convention : a) The exhaustion of domestic remedies rule requires the exhaustion of those remedies that are available and sufficient. To be effective, a remedy must be capable of remedying directly the situation complained of b) With regard to an alleged violation due to the application of an Order made under Section 31 of Ihe Broadcasting Authority Act I960 (Ireland), an application for judicial review cannoi he regarded as effective, in the light of Ihe case-law of Ihe Supreme Court. Article 10, paragraphe I, de la Convention : L'arrêté pris en application de l'article 31 de la Loi de I960 relative à l'organisme de radiodiffusion (Irlande), quoique destiné à l'employeur des requérants, la société nationale de radiodiffusion, constitue une ingérence dans l'exercice du droit des requérants de recevoir et de communiquer des informations et des idées. Article 10, paragraphe 2, de la Convention : L'article 3! de la Loi de I960 relative à l'organisme de radiodiffusion (Irlande), combiné avec l'arrêté pris en exécution de celle disposition, répcmd aux exigences de clarté et de prévisihililé. Ingérence considérée en l'espèce comme nécessaire dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la défense de Tordre et à la prévention du crime. La notion de nécessité implique une ingérence fondée sur un besoin social impérieux et proporticmnée au but visé. Marge d'appréciation des autorités nationales. Examen de l'équilibre à ménager entre la défense de la liberté d'expression et la protection contre le terrorisme. Article 25 de la Convention : La Convention ne prévoit pas d'actio popularis. Le requérant doit montrer que les mesures dont il se plaint ont été appliquées à son détriment et qu 'il en a subi directement les effets. Un syndicat, organisation non gouvernementale, n'a pas qualité, faute de pouvoir se prétendre lui-même «victime», pour introduire une requête dirigée contre une mesure qui frappe ses membres.
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En l'espèce, les sxndicais requérants ne peuvent se prétendre victimes d'une violation du droit a la liberté d'expression par l'application d'un arrêté pris en vertu de l'article 31 de la LOI de I960 relative à l'organisme de radiodiffusion (Irlande) En revanche. les personnes physiques requérantes, membres de ces syndicats et directement affectées par cet arrêté peuvent se prétendre victimes .Article 26 de la Convention a) La règle de l'épuisement des votes de recours internes exige l épuisement des seuls recours accessibles et adéquats Pour être efficace, un recours doit être capable de porter directement remède à la situation critiquée b) S'agissanl d'une violation alléguée par l'application d'un arrêté pris en vertu de l'article 31 de la Loi de I960 relative à l'organisme de radiodiffusion (Irlande) inefficacité d'une demande de contrôle judiciaire, vu la jurisprudence de la Cour suprême
THE FACTS
(français
voir p 2S0)
The apphcation is brought by : - Ms Bett Purcell and sixteen other Irish citizens, they are journahsis or producers ol radio or television programmes, employed bv Radio Telefis Eireann (RTE) . - the National Union of Journalists ; - the Services Industnal Professional Technical Union The individual applicants are members of one or other of the two aforementioned trade unions The applicants are represented in the proceedings before the Commission by Anne Neary & Co , solicitors in Dublin. The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows. The application concerns alleged restrictions on the applicants' freedom of expression, resulting from a Ministerial Order made under Section 31 of the 264
a special risk of coded messages being conveyed, a risk which even conscientious journalists cannot control within the exercise of their professional judgment. Given the Hmited scope of the restrictions imposed on the applicants and the overriding interests they were designed to protect, the Commission finds that they can reasonably be considered "necessary in a democratic society" within the meaning of Article 10 para. 2 of the Convention It follows that the complaints made by the individual applicants under Article 10 are manifestly ill-founded and must be rejected in accordance with Article 27 para. 2 of the Convention
(TRADUCTION) EN FAIT La requête a été introduite par - Mme Betty Purcell et seize autres ressortissants irlandais, tous journalistes ou réalisateurs d'émissions de radio ou de télévision, employés par la société nationale de radiodiffusion. Radio Telefis Eireann (RTE) , - l'union nationale des journalistes (National Union of Journalists) , - la Services Industrial Professional Technical Union. Les personnes physiques requérantes sont membres de l'une ou l'autre de ces deux organisations syndicales Les requérants sont représentes devant la Commission par le cabinet de solicitors Anne Neary & Co., de Dublin. Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit. 280
La requête concerne les allegations des requérants au sujet de restnctions qui auraient limité leur liberté d'expression et résulteraient d'un arrêté ministériel pris en application de l'article 31 de la Loi de 1960 relative a l'organisme de radiodiffusion (Broadcasting Authority Act), tel que modifié par l'article 16 de la Loi de 1976 portant réforme de ladite loi. Les dispositions pertinentes de l'article 31 de la Loi de 1960, dans sa version modifiée, sont les suivantes «(l) Lorsqu'un ministre est d'avis que la diffusion d'une emission portant sur un sujet particulier ou sur un theme relevant d'un domaine particulier serait susceptible de provoquer ou d'inciter au crime, ou qu'elle tendrait à affaiblir l'autorité de l'Etat, il peut ordonner à l'organisme considéré, par voie d'arrêté, de ne pas diffuser cette émission. L'organisme est alors tenu de se conformer aux dispositions de ce texte. (lA) Tout arrêté pri'; en application du paragraphe (1) du présent article reste en vigueur pendant la durée fixée par l'arrête, celle-ci ne devant pas dépasser douze mois , celte durée peut donner heu a une ou plusieurs prorogations par arrête du ministre concerné ou par une résolution votée par les deux chambres de l'Oireachtas, le Parlement irlandais, sous reserve que les durées ainsi prorogées ne soient pas supérieures a douze mois.» L'arrêté pris en application de l'article 31, qui était en vigueur à la date d'introduction de la requête, porte la référence S.l No 3/1989. Ce texte précisait que l'arrêté antérieur S 1. No 13/1987 restait applicable jusqu'au 19 janvier 1990. Aux termes de l'arrêté S I No 3/1989, il est interdit à la RTE de diffuser les emissions suivantes «I. Toute interview, ou tout compte rendu d'interview, avec un vou plusieurs porte-parole d'une ou plusieurs des organisations vsuivantes . a. l'organisation dénommée Armée républicaine irlandaise (Irish Republican Army), également connue sous le sigle IRA ou sous le nom Oglaigh ne hEireann) ; b l'organisation dénommée Sinn Fein ; с l'organisation dénommée Republican Sinn Fein ; 281
d. l'organisation dénommée Ulster Defence Association ; e. l'organisation dénommée Armée nationale irlandaise de libération (Irish National Liberation Army), également connue sous le sigle INLA ; f. toute organisation qui, en Irlande du Nord, est interdite aux fins de l'article 21 de la Loi britannique sur l'état d'urgence en Irlande du Nord (Northern Ireland (Emergency Provisions) Act) de 1978. 2. Toute émission, présentée ou non. comme étant réservée à un parti politique, qui est réalisée par ou pour le compte de l'organisation dénommée Sinn Fein ou de l'organisation Republican Sinn Fein, qui encourage ou invite à soutenir, ou encore propose de soutenir l'une de ces deux organisations. 3. Toute émission d'une ou plusieurs personnes représentant, ou prétendant représenter l'organisation dénommée Sinn Fein ou l'organisation Republican Sinn Fein.» Pour se conformer aux dispositions de l'arrêté ci-dessus, la RTE a rédigé une circulaire en 197S, puis une nouvelle en 19}9. Les requérants ont résumé comme suit l'effet de celte circulaire : - il est interdit aux employés de la RTE de diffuser des interviews et d'enregistrer les déclarations de toute personne dont ils savent qu'elle est membre de l'une des organisations énumérées dans l'arrêté pris en application de l'article 3 I ; - il est demandé au personnel de la RTE de vérifier, s'il y a lieu, si une personne est membre d'une organisation interdite au sens de l'arrêté pris en application de l'article 31 ; - le personnel de la RTE doit obtenir l'autorisation du chef de service compétent avant de diffuser un reportage d'actualité ou des émissions portant sur les affaires publiques relatives à l'Irlande du Nord ; - l'interdiction de diffuser toute interview, déclaration, tout commentaire ou toute autre communication d'un membre de l'une des organisations énumérées dans l'arrêté pris en application de l'article 31 s'étend à tous les sujets, qu'il s'agisse d'émissions sur la nature, l'éducation, la drogue, ou sur d'autres questions ; 282
- pour les reportages consacres, dans le cadre des emissions d'actualité, a des reunions ou des conferences de presse auxquelles participent des représentants des organisations enumerees dans l'arrête pris en apphcation de l'article 31, il ne faut utiliser que la bande image seule sans la bande son ou bien des photos a titre d'illustration, l'employé de la RTE concerne devant lire a haute voix les declarations ou tout extrait des declarations formulées a cette occasion , - la circulaire impose que, dans toutes les questions relatives au traitement de l'actualité concernant les organisations enumerees dans l'arrête, le rédacteur en chef consulte, s'il y a heu, le Directeur general , - le non-respect de cette circulaire pourrait être sanctionne par le licenciement de l'employé concerne L article 4 de la circulaire precise que, pour les bulletins d'information, l'arrête n'interdit pas la couverture des faits et permet de rapporter les declarations formulées par les organisations enumerees dans cet arrête sur des «événements importants, notamment en vue de revendiquer ou de nier leur responsabilité dans des actes de violence ou dans toute autre activité illégale» Il est possible d illustrer ces reportages en retirant la bande son ou en insérant des photographies, mais «il est interdit de diffuser la bande son ou d'utiliser la technique du son sur bande pour rapporter les propos d'un ou de plusieurs porte-parole de l'une des organisations visées, ainsi que toute interview ou tout compte rendu d'interviews avec ces derniers' L'organisation Sinn Fein visée par l'arrête incrimine n est pas une organi salion illégale au sens de la Loi de 1939 relative aux atteintes a la surete de l'Etat (Offences Against the State Act) qui, en son article 19, habilite le Gouvernement a declarer illégales certaines organisations L'article 21 de cette même loi dispose que l'appartenance a une organisation illégale constitue une infraction Si l'IRA a ete déclarée illégale par la Loi de 1939, il n'en est pas de même pour Smn Fein, qui est un parti politique inscrit au sens de I article 13 de la Loi électorale (Electoral Act) de 1963 prévoyant la creation d un registre des partis politiques La constitutionnalite de l'article 31 de la Loi de i960 au regard de la liberté d'expression garantie par la Constitution (article 40 par 6 al 1) a ete examinee par la Cour suprême dans l'affaire The State (Lynch) v Cooney IR 1982, 337 Dans cette affaire était contestée la constitutionnalite du passage d'un arrête pris en application de 1 article 31 par le ministre de la Justice, le 9 février 1982, qui interdisait les emissions réservées aux partis politiques réalisées par Sinn Fein, ainsi que par toute personne représentant ou prétendant représenter celte organi283
sation (voir supra, les dispositions similaires des paragraphes 2 et 3 de l'arrête pns en application de l'article 31) Le passage pertinent de l'article 40 par 6, al 1 de la Constitution de la République d'Iriande est ainsi libelle «6 P L Etat garantit la liberté d'exercer les droits suivants, sous reserve du respect de l'ordre public et des bonnes moeurs (i) droit pour les citoyens d'expnmer librement leurs convictions et opinions
Toutefois, l'éducation de l'opinion publique étant un problème d'une très grande importance pour l'intérêt general, l'Etat veillera a ce que les organes de l'opinion publique, tels que ta radiophonie, la presse, le cinema, tout en garantissant leur liberté d'expression legitime, y compris leur droit de cntiquer la politique du Gouvernement, ne servent pas a porter atteinte a l'ordre public ni aux bonnes moeurs, ou a affaiblir l'autorité de l'Etat » Le Chief Justice O'Higgins, en prononçant l'arrêt de la Cour suprême le 28 juillet 1982, a reconnu le caractère constitutionnel de l'article 31 de la Loi de 1960 (dans sa version modifiée) dans les termes suivants (p 361) «Cette loi porte notamment sur le contrôle de la liberté d expression et de la liberté de parole dans les limites des pouvoirs qui sont accordes par l'article 40 par 6, al I de la Constitution Cette disposition autonse l'Etat, dans certains cas, a exercer un contrôle sur ces droits et libertés D'après la Constitution toute tentative de contrôle de ces droits et libertés ne doit être fondée que sur le motif de la defense de l'ordre public et des bonnes moeurs L'article pertinent de la Constitution fait reference aux organes de l'opinion publique en précisant qu'ils comprennent la television et la radiophonie II impose a l'Etat 1 obligation de veiller a ce que ces organes ne portent pas atteinte a l'ordre public ni aux bonnes moeurs, ou n'affaiblissent pas l'autorité de l'Etat II s ensuit que leur utilisation en vue de soutenir ou d encourager a soutenir des organisations qui cherchent, par la violence, a renverser le regime et ses institutions est interdite par la Constitution L'Etat est donc tenu d'intervenir afin d'empêcher toute emission radiophonique ou télévisuelle qui chercherait a atteindre un tel résultat ou qui, de quelque autre manière, serait susceptible d'avoir pour effet de provoquer ou d'inciter au crime, ou de mettre en peril l'autorité de l'Etat II s'agit la, néanmoins, de raisons objectives . les droits fondamentaux des citovens d'exprimer
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librement leurs convictions et leurs opinions ne sauraient dont être limites ni exclus pour des motifs irrationnels ou fantaisistes On peut présumer que, lorsque l'Oireachtas a confère ces pouvoirs au ministre, son intention était que ces derniers fussent exerces exclusivement dans le respect de la Constitution La Cour estime que l'article 31 par 1 de la Loi de I960, dans sa version modifiée, ne donne pas au ministre les pouvoirs étendus et absolus qui sont allègues par la partie ayant engage les poursuites La Cour est convaincue que le paragraphe pertinent de cet article n'empêche pas un contrôle judiciaire et que toute position adoptee par le ministre en application de cette disposition doit être de bonne foi, justifiée par les faits et non abusive Par ces motifs, la Cour conclut que I'lntonstitutionnahte de l'article 31 par ! n'a pas ete démontrée » La Cour suprême a contrôle les preuves produites par le ministre de la Justice qui n étaient pas contestées et qui indiquaient que Sinn Fein «depend[ait] et fai[sailt partie intégrante de l'appareil de ITRA provisoire, organisation terroriste illégale qui, ainsi que le démontrent ses objectifs reconnus et la liste de ses actes de violence, vise notamment a détruire les institutions de l'Etat par la violence et par des moyens illégaux » (estrait de 1 opinion du juge Henchy, p 381) La cour a estime que ces elements de preuve suffisaient a eux seuls a justifier l'avis du ministre selon lequel toute emission réalisée au nom de Sinn Fein ou incit-m a soutenir cette organisation, ou toute emission faite par une personne prétendant représenter Sinn Fein était susceptible de provoquer ou d inciter au crime ou tendait a aUaiblir l'autorité de 1 Etat Elle a donc conclu qu en prenant cet arrête, le ministre n'avait pas excède les pouvoirs que lui reconnaît l'article 31 par 1 de la Loi de I960 (dans sa version modifiée) Les personnes physiques requérantes ont produit des declarations ecntes sous serment dans lesquelles elles décrivent avec minutie l'effet que l'arrête pris en application de 1 article 31 a eu sur leur capacité, en tant que lournalistes, de recevoir et de communiquer des informations Ils affirment, en substance, que l'arrête et la circulaire ont eu pour résultat d altérer profondement la manière de couvrir toutes les questions d'actualité et les événements sociaux relatifs a I Irlande du Nord ils ont également dissuade les journalistes et/ou les réalisateurs de programmer des emissions portant sur les problèmes de l'Irlande du Nord et les ont mis dans l'incapacité de se conformer, dans les emissions qu'ils réalisent, aux impératifs de juste équilibre et d'impartialité Les requérants estiment que l'article 18 de la Loi de 1960 (dans sa version modifiée) apporte une 285
garantie suffisante contre toute utilisation des moyens de radiodiffusion qui viserait a affaiblir l'autorité de l'Etat Cette disposition impose à la RTE, entre autres, une obligation d'impartialité, tout en lui interdisant de diffuser tout sujet «qui pourrait raisonnablement être considéré comme étant susceptible de provoquer ou d'inciter au crime, ou qui tendrait à affaiblir l'autorité de l'Etat» Dans leurs declarations sous serment, les requérants soutiennent que ces mesures ont porté un rude coup a la competence des journalistes de la RTE et aux principes qu'ils défendent Pour illustrer leurs affirmations sur les effets que l'arrêté a exercés sur le rôle des journalistes de télévision, ils précisent notamment que - Ces restrictions empêchent le personnel de la RTE de donner un compte rendu équilibré de nombreux événements dès le moment ou ils se produisent. Lors des campagnes électorales, le personnel de la RTE n'est pas autorise a interroger les candidats des organisations figurant sur la liste de l'arrête incnminé ni à diffuser les declarations ou les commentaires qu'ils pourraient formuler 11 lui est également interdit d'interviewer des membres de ces organisations qui exercent des fonctions publiques, tels que les élus locaux de Sinn Fein - Les restrictions frappant les reportages consacrés aux candidats de Sinn Fein, et ce, bien que cette organisation soit un parti politique legal en Irlande, signifient pour les journalistes l'impossibilité de couvrir les conférences de presse en direct, leur rôle se limitant à lire les declarations rapportées ulteneurement dans la presse. Ils ne sont donc plus en mesure de cntiquer les candidats sur leur programme électoral ni de faire un reportage sur un débat politique dans le cadre duquel les journalistes interrogent une organisation ou ses candidats sur leur programme ou leurs objectifs. Les restrictions ont pour effet de dissuader le personnel de la RTE de couvrir les sujets qui pourraient impliquer la participation d'un membre de Smn Fein, qu'il s'agisse d'un élu local, d'un militant local appartenant à une organisation bénévole ou de tout autre membre de cette organisation.
- L'interdiction d'interviewer un membre de Smn Fein ou d'une autre organisation dont le nom figure dans l'arrête incnminé revêt un caractère général, car elle s'applique quel que soit le theme traité. Pour ne citer qu'un exemple parmi bien d'autres, les requérants font reference au reportage de la RTE consacré au renvoi d'une enseignante par une école religieuse parce qu'elle attendait un enfant conçu hors manage. L'enseignante avait intente une action en justice devant la High Court, sur le grief d'un licenciement 286
abusif La RTE n'avait pas pu l'interviewer en raison de son appartenance à l'organisation Sinn Fein D'après les requérants, le simple fait de diffuser l'enregistrement de la oix d'une femme disant qu'elle n'avait «aucune déclaration à faire» se traduisait par un blâme pour le reporter concerné. - Ces limitations touchent en particulier le personnel de la RTE travaillant pour Radio na Gaeltachta qui dessert la partie irlandophone du territoire et présente les informations et tout un éventail d'émissions en gaélique L'un des requérants apporte des precisions sur l'impossibilité dans laquelle il s'est trouve d'interviewer un president nomme récemment à la tète du Conseil de comté de Galway qui parle couramment le gaélique, parce qu'il est aussi membre de Sinn Fein ; il souligne également la difficulté que présente le montage d'émissions sur des thèmes tels que l'état des routes dans le Connemara. Il ajoute qu'il n'a pas pu interroger, dans ses émissions, un solicitor local, qui a pourtant une très bonne connaissance des régions de langue gaélique, en raison de son appartenance à Sinn Fein
- Même les émissions dans lesquelles sont formulées des critiques à rencontre de Sinn Fein sont soumises aux restrictions imposées par l'arrête pns en application de l'article 31. Ainsi, dans une emission de télévision ou le caractère moral du vote en faveur de Sinn Fein était en question, il n'a pas été possible d'interroger des membres de cette organisation, dans le cadre d'une réunion-debat, pour leur permettre d'exposer leur point de vue - L'application de l'arrêté n'a jamais été suspendue pour permettre aux journalistes de la R7E de faire des reportages sur les élections, tant en Republique d'Irlande qu'en Irlande du Nord. Il a ete appliqué dans son intégralité lors des élections de 1989, lorsque les électeurs de la République d'Irlande ont voté simultanément pour leurs députés et pour les députés au Parlement européen, tandis que les électeurs d'Irlande du Nord élisaient les députés européens Des restrictions similaires, que le ministre britannique de l'Intérieur avait imposées à la BBC et à IBA le 19 octobre 1988, ont ete suspendues pendant toute la durée de ta campagne électorale en Irlande du Nord. - Les requérants soulignent les consequences aberrantes que ces restrictions ont pu avoir , ainsi, i) leur a ete mterdil d'interviewer le député Gerry Adams qui enait d'être élu au Parlement, l'obligation leur étant imposée d'interroger le candidat éliminé aux elections, alors que les chaînes et les radios britanniques et des autres pays diffusaient des interviews en direct avec M Adams, ce qui a diminue encore davantage la crédibilité de la RTE. 287
GRIEFS (Extrait) Article to de la Convenlicm Les requérants se plaignent, sur le terrain de l'article 10 de la Convention, de ce que l'arrêté pris en application de l'article 31 constitue une ingérence injustifiée dans leur liberté d'expression et une grave atteinte à leur droit, dans une société démocratique, de communiquer des informations au public et de recevoir des informations sans qu'il puisse y avoir d'ingérence non indispensable d'une autorité publique. D'après eux, les termes de l'arrêté ne sont pas suffisamment precis pour que l'expression «prévues par la loi», au sens de l'article 10 par. 2 de la Convention, leur soit applicable. Les efforts qui ont été tentés par la RTE, par les journalistes de cet organisme et par les deuii syndicats précités en vue d'obtenir, de la part du ministère, des instructions claires sur le champ d'application de l'arrêté ont été inutiles. En fait, les requérants ont été contraints de respecter la circulaire adoptée par la RTE pour se conformer prétendument aux dispositions de l'arrête considéré. Les requérants admettent que les objectifs poursuivis par l'article 31 s'inscrivent, en principe, parmi les buts légitimes que constitue «la sécurité nationale . la défense de l'ordre (ou] la prévention du crime»» aux termes de l'article 10 par. 2. Mais les effets réels de l'article 31 ont dépasse de fort loin ces buts, pour prendre la forme d'une interdiction générale frappant la réalisation de reportages appropriés sur les questions politiques et sociales et sur les problèmes d'actualité en Irlande du Nord. Ils ajoutent que l'article 18 par. I de la Loi de 1960 relative à l'organisme de radiodiffusion (Broadcasting Authority Act), dans sa version modifiée, délimite de manière suffisante ces buts légitimes puisqu'il interdit à la RTE, dans l'accomplissement de son devoir d'impartialité, d'insérer dans ses émissions tout ce «qui pourrait raisonnablement être considéré comme étant susceptible de provoquer ou d'inciter au crime, ou qui tendrait à affaiblir l'autorité de l'Etat». Les requérants affirment également que ces restrictions ne répondent à aucun besoin social impérieux et sont disproportionnées aux buts poursuivis. Ils soutiennent notamment que • - l'arrêté pris en application de l'article 31 fait référence à l'appartenance éventuelle de la personne interrogée à l'une des organisations dont il donne ta liste, plus qu'au contenu de l'interview ou des propos tenus : 288
- l'arrêté a dissuadé les journalistes de la RTE de réaliser du journalisme d'enquête et des émissions couvrant un large éventail de sujets d'ordre social ou de problèmes d'actualité sur l'Irlande du Nord ; - l'Etat n'a rien fait pour essayer de justifier l'écart qui existe entre la réglementation applicable à la presse parlée et celle qui régit la presse écrite ; - l'administration n'a jamais expliqué les raisons pour lesquelles elle rejette la position de la RTE suivant laquelle l'arrêté a un champ d'application trop large ; - les ministres qui se sont succédé ont refusé d'expliquer devant le Parlement ou devant toute autre tribune les raisons profondes qui motivent l'adoption de cet arrêté et sa prorogation annuelle.
EN DROIT (Extrait) Sur la qualité de victimes des requérants La Commission a d'abord examiné si les requérants pouvaient se prétendre «victime[s]» au sens de l'article 25 par. 1 de la Convention, qui prévoit que la Commission «peut être saisie d'une requête ... par toute personne physique, toute organisation non gouvernementale ou tout groupe de particuliers, qui se prétend victime d'une violation par l'une des Hautes Parties Contractantes des droits reconnus dans la présente Convention...» Le Gouvernement soutient que les syndicats requérants ne peuvent prétendre à la qualité de victimes des violations alléguées, dans la mesure où ils ne sont pas destinataires de l'arrêté pris en vertu de l'article 31 et où cet arrêté n'a pas été appliqué à leur détriment. D'après lui, les griefs soulevés par ces syndicats sont une actio popularis visant à soutenir la campagne syndicale réclamant l'abrogation de l'article 31 de la Loi de 1960. Les requérants font valoir que, lorsque tous les membres d'un syndicat sont concernés par une mesure qui, selon eux, porte atteinte aux droits garantis par la Convention, ce syndicat, en tant qu'association représentant l'ensemble de ses membres, est directement concerné par cette mesure et devient de ce fait une victime au sens de l'article 25, notamment lorsqu'il n'a cessé de revendiquer ces droits au nom de ses membres. A l'audience, les requérants ont aussi opposé l'argument suivant lequel les journalistes n'étaient pas les seuls a être concernés par l'arrête incriminé, la profession 289
dans sa totalité étant également touchée par ces mesures ' les syndicats requérants, en leur qualité d'associations professionnelles, représentent tous les journalistes lorsqu'ils défendent la liberté d'expression et qu'ils s'opposent a la censure ou la contestent La Commission ne saurait retenir un tel argument Pour satisfaire aux conditions posées par l'article 25, tout requérant doit être en mesure de prouver qu'il est concerne directement par la violation de la Convention qu'il allègue En l'espèce, la mesure mcnminée ne concerne pas les droits des syndicats requérants en tant que tels, puisque l'arrêté pris en application de l'article 31 ne fait aucune référence a l'exercice de leurs droits. Le seul fait que les syndicats se considèrent comme les gardiens de l'intérêt collectif de leurs membres ne suffit pas à leur donner la qualité de victimes au sens de l'article 25 (No 9900/82. déc. 4.5.83, D.R. 32 p. 261 ; No 9939/82, déc. 4.7.83, D.R. 34 p. 213 ; No 10733/84, déc. 11.3.85, D.R. 41 p. 211).
Il s'ensuit que la requête, pour autant qu'elle ait été introduite par ces deux syndicats, est incompatible ratione matenae avec les dispositions de la Convention et doit donc être rejetée conformément à l'article 27 par 2 de la Convention Le Gouvernement affirme également que les autres requérants ne peuvent prétendre à la qualité de victimes puisque l'arrête incrimine est destiné à la seule RTE. D'après lui, les requérants sont libres, a titre individuel, de recevoir et de communiquer des informations. S'ils sont concernes par cet arrêté, ainsi qu'ils l'allèguenl, cela tient seulement à leur position d'employés de la RTE et au respect des termes de ce texte auquel elle est tenue. En tant qu'employés de la RTE, ils sont lies par les règles propres à cette organisation. La Commission ne saurait souscrire à cette thèse. Tous les individus requérants sont journalistes ou réalisateurs de radio et de télévision à plein temps. En tant qu'employés de la RTE, ils sont dans l'obligation d'obéir aux dispositions de l'arrête pris en application de l'article 31, conformément à la circulaire adoptée par leur employeur. Leur exercice de la liberté de recevoir et de communiquer des informations est directement concerné par cet arrêté et le non-respect de ce texte les expose à des sanctions disciplinaires
Les 17 personnes physiques requérantes peuvent donc, a juste titre, se prétendre victimes des violations alléguées, au sens de l'article 25 par 1 de la Convention 290
Sur l'épuisement des voies de recours internes Le Gouvernement soutient que la requête ne satisfait pas я la condition prévue par l'article 26 de la Convention qui dispose que «la Commission ne peut être saisie qu'après l'épuisement des voies de recours internes, tel qu'il est entendu selon les principes de droit international généralement reconnus». A son avis, les personnes physiques requérantes disposaient d'un recours, puisque les tnbunaux irlandais étaient compétents pour contrôler tout arrêté pris en application de l'article 31 II fait référence, a cet égard, à l'arrêt rendu par la Cour suprême dans l'affaire The State (Lynch) v. Cooney IR 1982, 337 ; l'affaire concernait en effet la constitutionnalité d'un passage d'un arrêté pns par le ministre de la Justice, le 9 fevner 1982, en application de l'article 31 - passage interdisant de diffuser des émissions réservées aux partis politiques organisées par Sinn Feîn - et n'avait donc aucun rapport direct avec les questions soulevées par les requérants. En l'occurrence, la Cour n'avait pas tranche la question de savoir si l'arrêté considéré représenlail une atteinte injustifiée au droit à la liberté d'expression ou au droit de vote de tout individu autre qu'un candidat à une élection. Partant, les requérants n'ont pas épuisé les voies de recours internes qui leur sont ouvertes afin de faire valoir leurs griefs. Les requérants réfutent cette thèse, en soulignant que, dans l'affaire Lynch, la Cour suprême avait, sans ambiguïté aucune, souscrit à la justification fournie par le ministre pour expliquer l'arrêté qu'il avait pris en 1982. De plus, rien dans l'évolution de la situation en Irlande ne permet de déduire que les tribunaux statueraient dans un sens different si l'arrêté actuel devait être contesté dans le cadre d'un contrôle judiciaire. Cela est d'autant plus vrai que les requérants ne remettent pas en cause la bonne foi du ministre dans les raisons qui l'ont pousse a prendre cet arrête, mais se demandent s'il devrait avoir le droit d'exercer les pouvoirs qui lui sont conférés au moment où il prend une telle decision. C'est pourquoi ils soutiennent qu'une nouvelle contestation serait perdue d'avance. Pour sa part, la Commission estime que les requérants onf démontré, avec des arguments convaincants, l'inefficacité de toute nouvelle action en justice, compte tenu des termes nets et précis de l'arrêt rendu par la Cour suprême dans l'affaire Lynch, confirmant la constitutionnalité d'un arrêté en grande partie identique a celui dénoncé en l'espèce. La Commission a constamment déclare que la règle de l'épuisement des voies de recours internes n'impose d'utiliser que les recours permettant de redresser les griefs invoqués par les requérants (No 8805/79 et 8806/79, déc 7.5.81, D R 24 p 144, avec d'autres références ) Les griefs soulevés par les personnes physiques requérantes ne sauraient donc être rejetes. en vertu de l'article 27 par. 3 de la Convention, comme irrecevables par application de l'article 26 291
Article 10 de la Convention Les personnes physiques requérantes se plaignent de ce que l'arrête incnmine, tel qu'il leur est applique, constitue une ingérence injustifiée dans l'exercice de leur liberté d'expression, dans la mesure ou il porte gravement atteinte a leur droit de recevoir ou de communiquer des informations sans qu'il puisse y avoir ingérence non indispensable de la part d autorités publiques Ils invoquent a cet effet l'article 10 de la Convention qui est ainsi libelle «1 Toute personne a droit a la liberté d expression Ce droit comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informa tions ou des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autontes publiques et sans consideration de frontière 2 L'exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis a certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, a la sécurité nationale, a l'integnte territoriale ou a la surete publique, a la defense de l'ordre et a la prevention du crime, a la protection de la santé ou de la morale, a la protection de la reputation ou des droits d'autrui, pour empêcher la divulgation d informations confidentielles ou pour garantir l'autorité et 1 impartialité du pouvoir judiciaire » D'après le Gouvernement, cette limitation, a supposer qu elle existe, de la liberté d expression des requérants, est secondaire En outre, elle est de toute façon prévue par la loi et, compte tenu des problèmes que posent les organisations terroristes en Irlande, elle est nécessaire a la sécurité nationale, a l'integrile terntonale et a la surete publique, a la defense de I ordre et a la prevention du crime, ce qui la rend pleinement conforme aux dispositions de l'article 10 par 2 de la Convention A 1 appui de cet argument, le Gouvernement a produit des pieces écrites précisant l'étendue des actes de terrorisme en Irlande, en Irlande du Nord ainsi que dans d autres parties de l'Europe le soutien apporte par Sinn Fein aux activités de l'IRA et les agissements d'autres organisations dont la liste figure dans l'arrête incnmine Sur la question de 1 ingérence, la Commission fait observer que, même si l'arrête ministériel n'est pas destine aux requérants mais a leur employeur, la RTE, il a de graves incidences sur le travail des requérants en leur qualité de journalistes et de réalisateurs, en raison de la circulaire de la RTF qu'ils sont tenus de respecter Ainsi, il leur est interdit de diffuser des interviews ou comptes rendus d interviews avec des représentants des organisations dont la liste figure dans I arrête Ils doivent diffuser la bande image sans la bande son ou des photos 292
pour illustrer les reportages qu'ils consacrent à l'une de ces organisations et obtenir l'autorisation de leurs supérieurs avant de diffuser des reportages d'actualité ou des émissions sur des problèmes d'actualité lorsqu'ils portent sur des questions relatives à ces organisations. Ces interdictions étant applicables à toutes les déclarations que pourraient faire les représentants de l'une des organisations énumérées dans l'arrêté, indépendamment de leur contenu, le respect de ce texte impose des restrictions et des conditions non seulement dans le choix du sujet sur lequel les requérants peuvent réaliser des émissions, mais également sur le jugement qu'ils portent en tant que journalistes. Eu égard à la place importante que les journalistes occupent dans la diffusion de l'information et, en particulier, compte tenu du fait que l'interdiction s'applique aux interviews réalisées avec des porte-parole d'un parti politique inscrit (à savoir Sinn Fein), la Commission conclut que l'arrêté constitue une ingérence dans l'exercice du droit des requérants de recevoir et de communiquer des informations et des idées, tel que garanti par l'article 10 par. 1 de la Convention. Il convient également de se prononcer sur la question de savoir si cette ingérence se justifie, comme le prétend le Gouvernement, par l'une des restrictions que prévoit l'article 10 par. 2 de la Convention à l'exercice de liberté d'expression. Pour qu'une condition ou une restriction soit justifiée au sens de cette disposition, il faut qu'elle soit «prévue par la loi». La Cour européenne des Droits de l'Homme a régulièrement souligné que la «prévisibilité» figure parmi les exigences inhérentes à l'expression «prévues par la loi» au sens de l'article 10 par. 2 de la Convention. On ne peut qualifier de «loi» qu'une norme énoncée avec assez de précision pour permettre à chacun - en s'entourant au besoin de conseils éclairés - de prévoir, à un degré raisonnable dans les circonstances de la cause, les conséquences de nature à dériver d'un acte déterminé (Cour eur. D.H., arrêt Millier et autres du 24 mai 1988, série A n° 133. p 20, par. 29, avec d'autres références). Aux yeux des requérants, la formulation de l'arrêté pris en application de l'article 31 n'est pas suffisamment précise pour satisfaire à ce critère. Ils reprochent à la restriction d'être rédigée en termes si vagues qu'elle réduit sensiblement l'éventail des émissions qu'ils peuvent réaliser, des personnes qu'il est possible d'interviewer et porte atteinte au juste équilibre qu'il leur faut assurer dans les reportages consacrés à l'actualité et aux élections, ainsi que dans le traitement du contenu des émissions. Telle n'est pas la thèse du Gouvernement, qui soutient que l'arrêté est libellé en des termes suffisamment précis pour permettre aux personnes concernées de régler leur conduite en conséquence. Il ajoute que les requérants n'ignoraient rien des conséquences qu'entraînait toute infraction aux dispositions de l'arrêté. 293
Afin de déterminer si les restrictions incriminées étaient «prévues par la loi» - conformément au sens que la jurisprudence a accorde a l'expression - la Commission a estimé nécessaire d'examiner l'article 3 l de la Loi de 1960 relative a l'organisme de radiodiffusion, tel que modifié par l'article 16 de la Loi de 1976 portant reforme de ladite loi, combiné avec l'arrête pris en exécution de cette disposition L'article 31, à lui seul, n'apporterait pas la precision exigée. 11 habilite en effet le ministre à ordonner à l'autorité concernée de ne pas diffuser des emissions sur certaines questions, simplement lorsque celui-ci est «d'avis que la diffusion d'une émission portant sur un sujet particulier ou sur un thème relevant d'un domaine particulier serait susceptible de provoquer ou d'inciter au crime, ou qu'elle tendrait à affaiblir l'autorité de l'Etat» Mais la «loi» au sens de l'article 10 par 2 de la Convention comprend aussi l'arrêté pris en application de l'article 31. Il s'agit d'un texte de législation déléguée qui doit être déposé devant les deux chambres de l'Oireachtas (le Parlement), chacune des chambres ayant le pouvoir de l'annuler (article 16, par IB de la Loi portant réforme de la loi relative à l'organisme de radiodiffusion). Puisque l'arrête décrit de manière très détaillée le type d'émissions auquel il s'applique, mais aussi la manière dont ces emissions doivent être présentées aux auditeurs ou aux téléspectateurs, les requérants ne peuvent prétendre ignorer le champ d'application des restrictions qui leur sont imposées il s'ensuit que ces restrictions étaient «prévues par la loi» au sens de l'article 10 par. 2 de la Convention. Conformément a la jurisprudence de la Cour, la Commission don ensuite examiner si les restrictions incnminées étaient inspirées par un but légitime, au regard de l'article 10 par 2 ei si elles étaient «nécessaires, dans une société démocratique» pour atteindre ce but (Cour eur. D.H . arrêt Sunday Times du 26 avnl 1979. série A n" 30, p. 29, par. 45). Dans le cadre de l'examen qu'elle a effectue pour savoir si le but poursuivi par l'arrête pris en application de l'article 31 pouvait être qualifie de legitime, eu égard à l'article 10 par 2, la Commission relève que les requérants n'ont pas exprimé de desaccord avec les declarations du Gouvernement sur la gravité de la menace terronste en Irlande et sur les agissements des organisations dont cet arrêté donne une liste, notamment ceux de Sinn Fein qui, malgré son statut de parti politique inscrit, n'en est pas moins considéré comme dépendant et faisant «partie intégrante de l'appareil de l'IRA provisoire, organisation terronste illégale qui, ainsi que le démontrent ses objectifs reconnus et la liste de ses actes de violence, vise notamment à détruire les institutions de l'Etat par la violence et des moyens illégaux» (opinion du juge Henchy dans l'arrêt rendu par la Cour suprême sur l'affaire The State (Lynch) v Cooney TR 1982, 337. p. 381) La Commission remarque que, en l'espèce, l'arrêté incnmine n'interdit pas de réaliser des reportages sur les activités des organisations dont il donne la liste Seules sont interdites les interviews des porte-parole de ces organisations. Il proscrit donc
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toute utilisation des moyens de radiodiffusion visant a apporter un soutien aux organisations qui cherchent a affaiblir, par la violence et par d'autres moyens illégaux, l'ordre constitutionnel ainsi qu'à porter atteinte aux droits et libertés fondamentaux que ce dernier garantit Même s'il est vrai que Sinn Fein, a l'inverse des autres organisations enumerees dans l'arrête, n'est pas une organisation interdite, il n'en est pas moins avère qu'elle ferme les yeux sur les activités terronsles de l'une de ces organisations, quant a elle interdite, et se trouve étroitement associée a ces activités, comme la Cour suprême Га souligne dans 1 arrêt précité La Commission constate que, dans ces conditions, il serait fort possible, dans le cadre de la legislation irlandaise, de declarer illégale l'organisation Sinn Fein Le fait qu'elle ne soit pas interdite est une question de politique qui relevé de l'appréciation exclusive du Gouvernement irlandais Toutefois, la decision qu'il a prise de ne pas la declarer illégale n'implique nullement que le Gouvernement soit tenu d'accorder a Sinn Fein un accès sans reserve aux moyens de radiodiffusion En autorisant, en vertu de l'article 10 par 2, certaines restnctions a l'exercice de la liberté d'expression, la Convention reconnaît le pnncipe suivant lequel aucun groupement ni aucun individu n'a le droit de se livrer a des activités visant a la destruction des droits ou libertés quelle reconnaît (article 17 de la Convention) l a Commission estime donc que les restrictions mcnminees qui limitent la liberté des requérants de recevoir et de communiquer des informations étaient inspirées par un but legitime au regard de l'article 10 par 2 de la Convention D'ailleurs, les requérants reconnaissent eux-mêmes le principe suivant lequel les objectifs poursuivis par l'arrête pris en application de l'article 31 semblent se ranger parmi les buts legitimes énonces à l'article 10 par 2 de la Convention, a savoir la secunte nationale, la defense de l'ordre et la prevention du crime La Commission doit ensuite examiner si les restrictions reprochées étaient «nécessaires, dans une société démocratique» pour atteindre ces buts 1 es requérants contestent le caractère raisonnable et proportionne des méthodes adoptees par le Gouvernement pour atteindre ces buts legitimes D'après eux, l'article 18 par lA de la Loi de 1960 relative a l'organisme de radiodiffusion (tel que modifie par l'article 3 de la Loi de 1976), qui interdit la diffusion de «tout ce qui pourrait raisonnablement être considère comme susceptible de provoquer ou d inciter au crime, ou qui tendrait a affaiblir l'autorité de l'Etat», se suffit a lui-même pour delimiter ces différents buts A leur avis, le Gouvernement n'a tenu aucun compte du rôle que jouent les professionnels de la radio et de la television dans la presentation et l'analyse cniiques des opinions de ceux qu ils interviewent Les restrictions que leur impose l'arrête incnmine n'étaient donc aucunement «nécessaires, dana une société démocratique» comme l'exige l'article 10 par 2 de la Convention
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Chaque fois qu'elle s est penchée sur la question de la nécessite d une mesure «dans une société démocratique», la Cour européenne des Droits de l'Homme a declare que l'adjectif «nécessaire» impliquait un besoin social impeneux et que les Etats contractants jouissaient d'une certaine marge d'appréciation pour juger de l'existence d'un tel besoin, mais qu'elle allait de pair avec un contrôle européen (Cour eur D H . arret Muller et autres du 24 mai 1988, série A n" 133, p 21, par 32, avec d'autres references) En l'espèce, il n'appartient donc pas a la Commission de determiner si d'autres mesures auraient ete plus appro priées pour atteindre les buts recherches, comme le prétendent les requérants, ni d'apprécier l'opportunité ou I efficacité des mesures pnses par le ministre concerne Compte tenu de la marge d'appréciation laissée au Gouvernement, la Commission doit se limiter a examiner si les raisons de fond qui ont conduit a 1 adoption de l'arrête incrimine sont «pertinentes et suffisantes» au regard de 1 article 10 par 2 (Cour eur D H , arret Muller et autres, loc cit ) . elle doit donc se demander si le ministre avait des raisons probantes de croire a l'existence d'un besoin social impérieux pour prendre de telles mesures A cel égard, la Commission doit souligner, ainsi que la Cour l'a deja fait a plusieurs reprises (Cour eur DH , arret Sundav Times du 26 avnl 1979, série A n" 30, p 40. par 65), que la liberté d expression constitue l'un des fondements essentiels d'une société démocratique Mais elle doit également rappeler que l'exercice de cette liberté comporte «des devoirs et des responsabilités» (article Ю par 2 de la Convention) et que la victoire sur le terronsme est un intérêt public de toute premiere importance dans une société démocratique Lorsque, dans une société, la violence utilisée a des fins politiques représente une menace perma nente pour la vie et la secunte de la population et que les partisans de cette violence cherchent a avoir accès aux médias pour se faire de la publicité, il est extrêmement difficile d'assurer un juste équilibre entre 1 obligation de défendre la liberté d'information et l'imperatif de protection de 1 Etat et du public contre des complots armes, dont le seul but est de renverser le regime démocratique qui garantit cette liberté et les autres droits de 1 homme La Commission étant appelée a examiner si l'arrête pris en application de l'article 31 respecte le principe du juste équilibre, conformément aux dispositions de l'article 10 par 2 de la Convention, elle fait observer que les restrictions imposées par ce texte ne portent pas sur le contenu des emissions de radio ou de television Comme elle l'a prei-edemment souligne, 1 objectif de cet arrête est d'empêcher les porte-parole des organisations qu il enumere de se servir des interviews en direct et des autres types d'émissions afin d'encourager des activités illégales visant a affaiblir l'ordre constitutionnel existant Ces restrictions sont conçues de manière a retirer aux représentants des organisations terroristes connues et aux hommes politiques partisans de ces organisations toute possibilité d'utiliser les moyens de radiodiffusion comme une tribune ou ils viendraient
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défendre leur cause, encourager à soutenir ces organisations et faire croire à leur légitimité. La Commission reconnaît que certaines de ces restrictions, en particulier l'interdiction des interviews en direct avec des porte-parole des organisations énumérées par l'arrêté, sont susceptibles de gêner les requérants dans l'accomplissement de leurs obligations professionnelles mais, tout bien considéré, elle n'y voit aucune restriction au droit des requérants à la liberté d'expression qui soit incompatible avec les conditions posées par l'article 10 par. 2 de la Convention. Dans notre société actuelle, la radio et la télévision sont des médias qui jouissent d'un pouvoir et d'une influence considerables. Ils ont des effets plus immédiats que la presse écrite et, partant, les possibilités dont disposent les professionnels de la radio ou de la télévision pour rectifier, nuancer, interpréter ou commenter les déclarations formulées par l'intermédiaire de ces médias sont limitées par rapport à celles des journalistes de presse. Il existe également un risque que les déclarations en direct contiennent des messages codés, risque que même les journalistes consciencieux ne peuvent maîtriser, malgré toute la clairvoyance dont ces professionnels pourraient faire preuve. Eu égard au champ d'application limité des restrictions imposées aux requérants, ainsi qu'aux intérêts supérieurs qu'elles sont destinées à protéger, la Commission estime qu'elles peuvent être raisonnablement considérées comme «nécessaires, dans une société démocratique» au sens de l'article 10 par. 2 de la Convention. Il s'ensuit que les griefs tirés de l'article 10 par les requérants sont manifestement mal fondés et doivent être rejetés conformément à l'article 27 par. 2 de la Convention.
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