| DÖRING contre l'ALLEMAGNE

QUATRIÈME SECTION
DÉCISIONNote
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête n° 37595/97  présentée par Peter DÖRINGNote  contre l'AllemagneNote
La Cour européenne des Droits de l’Homme (quatrième section), siégeant le 9 novembre 1999 en une chambre composée de
M. M. Pellonpää, président,   M. G. Ress,   M. I. Cabral Barreto,   M. V. Butkevych,   Mme N. Vajić,   M. J. Hedigan,   Mme S. Botoucharova, juges, 
et de M. V. Berger, greffier de section ;
Vu l’article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 13 août 1997 par Peter Döring contre l'Allemagne et enregistrée le 2 septembre 1997 sous le n° de dossier 37595/97 ;
Vu le rapport prévu à l’article 49 du règlement de la Cour ;
Après en avoir délibéré ;
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant est un ressortissant allemand, né en 1946 et résidant à Magdebourg (Allemagne). Il est représenté devant la Cour par Me Kleine-Cosack, avocat au barreau de Fribourg (en Brisgau).
A. Circonstances particulières de l’affaire
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par le requérant, peuvent se résumer comme suit.
De 1972 à 1990, le requérant était juge dans l’ex-RDA (République démocratique allemande), et notamment président de la chambre pénale du tribunal du district (Vorsitzender des Strafsenats des Bezirksgerichts) de Magdebourg de 1986 à 1989.
Par une ordonnance du 4 avril 1990, le ministère de la Justice de l’ex-RDA l’autorisa à s’inscrire comme avocat au barreau à compter du 1er mai 1990.
Par une décision du 20 juillet 1995, le ministère de la Justice du Land de Saxe-Anhalt le radia du barreau, en vertu de l’article 1 § 2 de la loi de 1992 portant sur la vérification des inscriptions comme avocat au barreau et des nominations comme notaire ou comme juge honoraire (Gesetz zur Prüfung von Rechtsanwaltszulassungen, Notarbestellungen und Berufungen ehrenamtlicher Richter - RNPG - voir Droit interne pertinent ci-dessous), au motif qu’il avait violé les principes d’humanité et de légalité (da er gegen Grundsätze der Menschlichkeir und Rechtsstaatlichkeit verstossen hat).
Le ministère lui reprocha notamment d’avoir dans quinze affaires participé à la prononciation de peines d’emprisonnement d’environ trois ans contre des personnes accusées simplement d’avoir exprimé le souhait de vouloir quitté l’ex-RDA auprès d’institutions et d’organisations de la RFA (République fédérale d’Allemagne), comme le ministère des Relations interallemandes de RFA, la Société internationale des droits de l’homme de Francfort ou un magazine de la deuxième chaîne de télévision allemande (ZDF).
Le ministère lui reprocha également d’avoir prononcé une peine d’emprisonnement de six ans et six mois pour aide au franchissement de la frontière (Grenzschleusung) ainsi qu’une peine d’emprisonnement de deux ans et dix mois pour provocation antiétatique (staatsfeindliche Hetze).
Par un jugement du 9 mai 1995, le tribunal régional (Landgericht) de Magdebourg avait acquitté le requérant du chef de violation délibérée de la loi (Rechtsbeugung).
Par une décision du 14 mars 1996, la chambre spéciale statuant sur les litiges ayant trait aux avocats auprès du tribunal (Senat des Anwaltsgerichtshofs) du Land de Saxe-Anhalt confirma la radiation du barreau du requérant.
Par une décision du 4 février 1997, la chambre spéciale statuent sur les litiges ayant trait aux avocats auprès de la Cour fédérale de justice (Senat für Anwaltsachen des Bundesgerichtshofs) rejeta le recours du requérant.
D’après la Cour fédérale, il y avait violation sévère (beachtlicher Verstoss) de l’article 1 § 2 de la loi ci-dessus mentionnée si l’avocat, dans ses fonctions antérieures de juge, avait interprété et appliqué de manière excessive (bei exzessiver Auslegung und Interpretation) les dispositions pertinentes du code pénal ou du code de procédure pénale de l’ex-RDA en défaveur du prévenu, ou engagé des poursuites méprisant l’être humain (menschenverachtende Verfolgung), même si la limite de la violation délibérée de la loi (Rechtsbeugung) n’avait pas été franchie.
La Cour fédérale estima qu’en l’espèce le requérant avait, pendant des années, alors qu’il occupait une fonction élevée en tant que président d’une chambre pénale, volontairement participé à des décisions, qui, au moins dans leur ensemble (in der Gesamtschau), témoignaient d’un mépris pour l’être humain et étaient contraires à la justice ; en effet, le requérant avait appliqué des lois contraires à l’Etat de droit, à la Constitution de l’ex-RDA et aux conventions internationales auxquelles l’ex-RDA était partie ; dans tous les cas, les audiences se tenaient à huis clos dans une sorte de procédure secrète et des peines d’emprisonnement importantes avaient été infligées à des citoyens qui souhaitaient simplement quitter l’ex-RDA, entraînant souvent une destruction de leur vie personnelle et sociale.
D’après la Cour fédérale, ces reproches étaient encore valables aujourd’hui, car le requérant avait violé les droits de l’homme de manière flagrante en participant pendant des années à la justice pénale politique (politische Strafjustiz), prêtant ainsi main forte à l’appareil de répression étatique. Une absence de sanction entraînerait de l’incompréhension, non seulement de la part des victimes, mais également chez la population en général et serait de nature à miner la confiance des justiciables, surtout ceux en provenance de l’ex-RDA (pour qui l’action de la justice pénale politique demeurait encore un douloureux souvenir), dans l’intégrité de la profession d’avocat. La Cour fédérale conclut que, même si le requérant avait exercé sans faute la profession d’avocat pendant six ans, cette période était trop courte pour faire prévaloir l’intérêt du requérant à la poursuite de sa profession sur l’intérêt public relatif à la confiance dans l’intégrité de la profession d’avocat.
Par une décision du 28 mai 1997, la Cour constitutionnelle fédérale (Bundesverfassungsgericht), statuant en comité de trois membres, décida de ne pas retenir le recours constitutionnel du requérant.
D’après la Cour constitutionnelle, le recours ne revêtait pas une importance constitutionnelle fondamentale, car la question de la constitutionnalité de l’article 1 § 2 de la loi de 1992 portant sur la vérification des inscriptions comme avocat au barreau et des nominations comme notaire ou comme juge honoraire avait déjà été tranchée par elle. En effet, la radiation du barreau d’avocats qui, en raison de leur participation à des actes manifestement contraires à la justice perpétrés par le régime du parti socialiste unifié (Beteiligung an eklatanten Unrechtshandlungen des SED-Regimes), n’étaient plus dignes de confiance et constituaient un poids pour l’administration de la justice, était conforme à la Loi fondamentale (Grundgesetz).
La Cour constitutionnelle ajouta que l’interprétation dudit article par la Cour fédérale de justice, qui ne se contentait pas d’une activité de droit pénal politique (Befassung mit politischem Strafrecht) de l’ancien magistrat, mais examinait l’application concrète de la loi et exigeait une interprétation et une application excessives des dispositions pertinentes à l’époque des faits en défaveur du prévenu, ainsi que l’application de cet article par la Cour fédérale de justice en l’espèce étaient également conformes à la Loi fondamentale.
Quant aux arguments du requérant d’après lesquels les tribunaux n’avaient pas suffisamment tenu compte des conditions dans lesquelles fonctionnait l’appareil judiciaire de l’ex-RDA et qu’il n’avait pas eu la possibilité d’agir différemment à l’époque, la Cour constitutionnelle estima que le requérant aurait dû soulever et étayer ces arguments devant les juridictions ordinaires, ce qu’il avait omis de faire. A cet égard, il aurait notamment dû soumettre aux tribunaux compétents dans quelles circonstances concrètes il avait été amené à traiter de procédures pénales politiques, si et à quelles conditions il avait eu la possibilité de s’y soustraire et quelles auraient été les conséquences pour lui s’il avait dévié de la pratique habituelle en matière pénale et agi en faveur des prévenus.
B. Droit interne pertinent L’article 19 du traité sur l’unification allemande (Einigungsvertrag) du 31 août 1990 prévoit que les actes administratifs de l’ex-RDA demeurent valables, mais qu’ils peuvent être annulés s’ils sont incompatibles avec les principes de l’Etat de droit (mit rechtstaatlichen Grundsätzen unvereinbar).
La réunification allemande elle-même est devenue effective le 3 octobre 1990.
L’article 1 § 2 de la loi du 24 juillet 1992 portant sur la vérification des inscriptions  comme avocat au barreau, des nominations comme notaire ou comme juge honoraire est ainsi rédigé :
(version allemande)
“Vor dem 15. September 1990 durch Aufnahme in das Kollegium oder durch den Minister der Justiz der Deutschen Demokratischen Republik ausgesprochene Zulassungen zur Rechtsanwaltschaft werden mit Wirkung für die Zukunft zurückgenommen, wenn sich der Rechtsanwalt vor seiner Zulassung eines Verhaltens schuldig gemacht hat, das ihn unwürdig erscheinen läßt, den Beruf des Rechtsanwalts auszuüben, weil er gegen Grundsätze der Menschlichkeit oder der Rechtsstaatlichkeit insbesondere im Zusammenhang mit einer Tätigkeit als hauptamtlicher oder inoffizieller Mitarbeiter des Staatssicherheitsdienstes verstoßen hat.”
(version française)
« Les autorisations d’inscription au barreau accordées par le ministère de la Justice de l’ex-RDA ou par intégration au collège avant le 15 septembre 1990 doivent être annulées si l’avocat avait eu avant son inscription au barreau un comportement tel qu’il était devenu indigne d’exercer la profession d’avocat, car il avait violé les principes d’humanité et de légalité, en particulier en relation avec une activité comme collaborateur à titre principal ou inofficiel des services de sécurité de l’Etat . »
GRIEFS 1. Le requérant se plaint de sa radiation du barreau par le ministère de la Justice du Land de Saxe-Anhalt et confirmée par les tribunaux, conformément à l’article 1 § 2 de la loi de 1992 portant sur la vérification des inscriptions comme avocat au barreau et des nominations comme notaire ou comme juge, au motif qu’il avait violé les principes d’humanité et de légalité. Il allègue que ces décisions méconnaissent son droit au respect de ses biens prévu à l’article 1 du Protocole n° 1.
2. Il soutient également que ces décisions méconnaissent son droit à une égalité de traitement au regard de son droit au respect de ses biens et qu’elles sont donc contraires à l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole n°1.
EN DROITNote
1. Le requérant se plaint de sa radiation du barreau par le ministère de la Justice du Land de Saxe-Anhalt et confirmée par les tribunaux, conformément à l’article 1 § 2 de la loi de 1992 portant sur la vérification des inscriptions comme avocat au barreau et des nominations comme notaire ou comme juge honoraire, au motif qu’il avait violé les principes d’humanité et de légalité. Il allègue que ces décisions méconnaissent son droit au respect de ses biens prévu à l’article 1 du Protocole n° 1, ainsi rédigé :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »
D’après le requérant, l’ingérence litigieuse n’était pas prévue par la loi, car il n’avait pas violé les principes d’humanité et de légalité, comme l’exige l’article 1 § 2 de la loi de 1992 sur la vérification des inscriptions comme avocat au barreau. L’ingérence était également disproportionnée, car sa radiation était intervenue sept ans après son inscription au barreau et il n’apparaissait pas en quoi une telle mesure, qui servait le désir de vengeance d’une minorité et conduisait à l’anéantissement de son existence, était justifiée par un besoin social impérieux.
La Cour rappelle que « l’article 1 garantit en substance le droit de propriété (...). Il contient « trois normes distinctes » : la première, qui s’exprime dans la première phrase du premier alinéa et revêt un caractère général, énonce le principe du respect de la propriété ; la deuxième, figurant dans la seconde phrase du même alinéa, vise la privation de propriété et la soumet à certaines conditions ; quant à la troisième, consignée dans le second alinéa, elle reconnaît aux Etats contractants le pouvoir, entre autres, de réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général et en mettant en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires à cette fin (...). Il ne s’agit pas pour autant de règles dépourvues de rapport entre elles : la deuxième et la troisième ont trait à des exemples particuliers d’atteintes au droit de propriété ; dès lors, elles doivent s’interpréter à la lumière du principe consacré par la première (...) » (voir, entre autres, les arrêts Tre Traktörer AB c. Suède du 7 juillet 1989, série A n° 159, pp. 21-22, § 54, et Fredin c. Suède (n° 2) du 18 février 1991, série A n° 192, p. 17, § 51, et la décision Olbertz c. Allemagne du 25 mai 1999, à paraître dans le Recueil officiel de la Cour).
La Cour estime que le droit invoqué par le requérant peut être assimilé au droit de propriété consacré à l’article 1 du Protocole n° 1 : en ouvrant et en faisant prospérer son cabinet d’avocat, le requérant avait réussi à constituer une clientèle ; revêtant à beaucoup d’égards le caractère d’un droit privé, elle s’analysait en une valeur patrimoniale, donc en un bien au sens de la première phrase de l’article 1 (voir, mutatis mutandis, les arrêts Van Marle et autres c. Pays-Bas du 26 juin 1986, série A n° 101, p. 13, § 41, H. c. Belgique du 30 novembre 1987, série A n°127-B, p. 34, § 47b, et Cour eur. D.H., quatrième section, requête n° 37592/97, décision Olbertz précitée).
En l’espèce, la radiation du barreau du requérant, qui a dû fermer son cabinet d’avocat, a indéniablement conduit à une perte de clientèle et de revenus pour celui-ci. Dès lors, il y a eu ingérence dans son droit au respect de ses biens. Celle-ci s’analysait en une mesure de réglementation de l’usage des biens, à examiner sous l’angle du second alinéa de l’article 1 du Protocole n°1, comme la Cour l’a décidé dans des affaires similaires ( voir, mutatis mutandis, les arrêts Tre Traktörer et Fredin précités, p. 22, § 55, et p. 15, § 47 respectivement, et la décision Olbertz précitée).
A cet égard, le fait que le requérant a été inscrit au barreau par les autorités de l’ex-RDA, Etat aujourd’hui disparu auquel la Convention ne s’appliquait pas, est indifférent, car sa radiation, c’est-à-dire l’ingérence litigieuse, reposait sur des décisions prises par les juridictions de la RFA après la réunification, et la Convention trouve dès lors à s’appliquer.
Il convient également de relever que la validité des autorisations d’inscription comme avocat au barreau accordées par l’administration de l’ex-RDA était soumise à certaines conditions énoncées notamment à l’article 19 du traité sur l’unification allemande (Einigungsvertrag – voir Droit interne pertinent ci-dessus) et dont la loi de 1992 portant sur la vérification des inscriptions comme avocat au barreau et des nominations comme notaire ou comme juge honoraire (voir Droit interne pertinent ci-dessus) pourrait être considérée comme l’expression concrète.
Quant à la légalité de l’ingérence, la Cour relève tout d’abord que la mesure litigieuse était fondée sur l’article 1 § 2 de ladite loi de 1992. Cette disposition prévoit expressément les annulations d’inscriptions au barreau intervenues avant le 15 septembre 1990 si l’avocat avait eu avant son inscription un comportement tel qu’il était devenu indigne d’exercer la profession d’avocat, car il avait violé les principes d’humanité et de légalité. Interpréter cet article comme l’ont fait la Cour fédérale de justice et la Cour constitutionnelle fédérale ne se révèle pas arbitraire. Par ailleurs, la Cour rappelle que pour le contrôle du droit interne, elle ne jouit que d’une compétence limitée et qu’il appartient au premier chef aux autorités nationales d’interpréter et d’appliquer leurs lois (voir notamment l’arrêt Tre Traktörer précité, p. 23, § 58).
En ce qui concerne la finalité de l’ingérence, la Cour estime qu’en l’espèce, l’ingérence poursuivait un but d’intérêt général : il paraissait en effet légitime pour la RFA de procéder à la vérification a posteriori du comportement de personnes qui, après la réunification, étaient habilitées à exercer les professions d’avocat, de notaire ou de juge honoraire dans toute l’Allemagne, et qui, de par la nature de leurs fonctions, sont soumises à des exigences d’intégrité et de moralité particulièrement élevées, étant donné qu’ils sont considérés comme des auxiliaires de la justice et des garants de l’Etat de droit. Ces vérifications visaient donc également à protéger le public en lui garantissant l’intégrité et la moralité de ceux qui exercent notamment la profession d’avocat.
Enfin, la Cour doit se pencher sur la proportionnalité de l’ingérence. A cet égard, elle rappelle que le second alinéa de l’article 1 du Protocole n° 1 doit se lire à la lumière du principe consacré par la première phrase de l’article. La Cour a dégagé de celle-ci la condition qu’une mesure d’ingérence ménage un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu (voir, entre autres, l’arrêt Sporrong et Lönnroth c. Suède du 23 septembre 1982, série A n° 52, p. 26, § 69). Le souci d’assurer un tel équilibre se reflète dans la structure de l’article 1 tout entier, donc aussi dans le second alinéa. Il doit exister un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé (arrêt Tre Traktörer précité, p. 23, § 59).
En l’espèce, la Cour relève tout d’abord que l’ingérence litigieuse était d’une gravité certaine, étant donné qu’elle a eu pour conséquence l’obligation pour le requérant de fermer son cabinet d’avocat , ce qui constitue un préjudice indéniable. Par ailleurs, cette radiation par les autorités et tribunaux de RFA est intervenue cinq ans après son inscription au barreau par les autorités de l’ex-RDA, non pas pour violation délibérée de la loi, mais pour avoir, dans l’ensemble des décisions auxquelles il avait participé en tant que magistrat, violé les principes d’humanité et de légalité.
Sur ce dernier point, la Cour constitutionnelle fédérale de justice avait notamment reproché au requérant de ne pas avoir soulevé et étayé devant les juridictions ordinaires ses arguments relatifs aux conditions de fonctionnement de l’appareil judiciaire de l’ex-RDA et à l’impossibilité dans laquelle il se serait trouvé d’agir autrement à l’époque des faits.
A cet égard, la Cour note que la question se pose de savoir si le requérant a épuisé les voies de recours internes, étant donné que l’article 35 § 1 de la Convention impose de soulever, devant l’organe interne adéquat, au moins en substance et dans les formes et délais prescrits par le droit interne, les griefs que l’on entend soulever auprès de la Cour européenne des droits de l’homme à Strasbourg (arrêt Cardot c. France du 19 mars 1991, série A n° 200, p. 18, § 34). Cependant, la Cour n’estime pas nécessaire de trancher cette question dans la mesure où l’ingérence litigieuse n’était en l’espèce pas disproportionnée aux buts légitimes poursuivis.
Comme elle l’a déjà indiqué plus haut, la Cour note tout d’abord que l’inscription au barreau du requérant, qui avait auparavant exercé la profession de magistrat, est intervenue au cours d’une période de transition tout à fait exceptionnelle dans l’histoire de l’Allemagne. Or la RFA a voulu soumettre la validité des autorisations d’inscription comme avocat au barreau accordées par l’administration de l’ex-RDA à certaines conditions, énoncées notamment à l’article 19 du traité sur l’unification allemande consacrant l’absorption de l’ex-RDA par la RFA, afin de s’assurer que les avocats ayant exercé leur profession dans l’ex-RDA satisfaisaient aux mêmes critères que ceux requis pour les avocats en RFA. L’adoption de la nouvelle loi en 1992 avait pour but de vérifier a posteriori le comportement de personnes qui, de par la nature des fonctions qu’elles exercent au sein d’un l’Etat de droit, sont soumis à des exigences d’intégrité et de moralité particulièrement élevées.
La Cour relève ensuite que les tribunaux internes ont analysé de manière approfondie la nature des faits reprochés au requérant avant de conclure que, même s’il ne s’était pas rendu coupable de violation délibérée de la loi, il avait néanmoins participé à des actes manifestement contraires à la justice qui le rendaient indignes d’exercer la profession d’avocat. En effet, les tribunaux ont relevé que le requérant avait, pendant des années, occupé une fonction élevée en tant que président d’une chambre pénale, période au cours de laquelle il avait prononcé des peines d’emprisonnement importantes à l’encontre de citoyens simplement désireux de quitter l’ex-RDA et ayant pris contact avec des organisations de RFA à cet effet, et ce dans des procédures quasi secrètes et se déroulant à huis clos. Enfin, les tribunaux ont mis en balance l’intérêt du requérant à la poursuite de l’exercice de sa profession après six ans d’inscription au barreau, et la nécessité de préserver la confiance des justiciables, notamment en provenance de l’ex-RDA, dans la profession d’avocat, avant de faire prévaloir l’intérêt public sur celui du requérant.
Quoique lourde, la Cour considère que la « charge » imposée au requérant doit se mesurer à l’intérêt général de la communauté, eu égard au contexte exceptionnel dans lequel aussi bien son inscription que sa radiation du barreau ont eu lieu. Or les Etats jouissent là d’une marge d’appréciation (voir, mutatis mutandis, l’arrêt Tre Traktörer précité, p. 24, § 62 et la décision Olbertz précitée).
Compte tenu de tous ces éléments, et notamment des circonstances exceptionnelles liées à la réunification allemande, la Cour estime que l’Etat défendeur n’a pas excédé sa marge d’appréciation et qu’il n’a pas manqué, eu égard aux objectifs légitimes poursuivis, de ménager un « juste équilibre » entre les intérêts économiques du requérant et l’intérêt général de la société allemande.
Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé au sens de l’article 35 § 3 de la Convention.
2. Le requérant soutient également que les décisions litigieuses méconnaissent son droit à une égalité de traitement au regard de son droit au respect de ses biens et qu’elles sont donc contraires à l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole n°1.
L’article 14 de la Convention est ainsi libellé :
“La jouissance des droits et libertés reconnus dans la présente Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation.”
D’après le requérant, sa radiation du barreau, qui s’inscrivait dans le cadre général de la vérification des autorisations d’inscription au barreau des avocats en provenance de l’ex-RDA et relevait d’un règlement de compte interallemand, constituait une discrimination politique, qui ne reposait sur aucune justification objective et raisonnable.
Eu égard au raisonnement suivi sur le terrain de l’article 1 du Protocole n°1, la Cour estime qu’aucune question séparée ne se pose sous l’angle de l’article 14 de la Convention.
Il s’ensuit que la requête est manifestement mal fondée au sens de l’article 35 § 3 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
DÉCLARE LA REQUÊTE IRRECEVABLE.
Vincent Berger Matti Pellonpää   Greffier Président
Ne pas oublier de bloquer le texte avec Alt+B pour éviter que les informations en zones grisées disparaissent.
Ne mettre que les initiales si non public ; prénom et, en majuscules, le nom de famille ; nom corporatif en majuscules ; pas de traduction des noms collectifs.
Première lettre du pays en majuscule. Mettre l’article selon l’usage normal de la langue.
Dans le raisonnement spécifier : Grief / Article de la Convention [/ Sommaire succinct des observations du Gouvernement / Sommaire succinct des observations du requérant dans une affaire communiquée] / jurisprudence de la Cour [Commission], s’il y en a / Application de la jurisprudence aux faits d’une affaire en particulier ou considérations sur des faits spécifiques de l’affaire.
Ne pas oublier d’utiliser la numérotation automatique (Alt+N) pour les paragraphes suivie par un « tab ».
37595/97 - -
- - 37595/97