| J.A. PYE (OXFORD) LTD c. ROYAUME-UNI

[TRADUCTION]
EN FAIT
Les requérantes, J.A. Pye (Oxford) Ltd et J.A. Pye (Oxford) Land Ltd, sont des sociétés de droit britannique. Elles sont représentées devant la Cour par M. P. Lowe, du cabinet de solicitors Darbys, à Oxford. Le Gouvernement est représenté par son agente, Mme E. Willmot, du ministère des Affaires étrangères et du Commonwealth, Londres.
A.  Les circonstances de l'espèce
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
La seconde société requérante est la propriétaire légale d'un terrain agricole de vingt-trois hectares situé dans le Berkshire et qui appartenait auparavant à la première société requérante. Les propriétaires d'un fonds voisin, M. et Mme Graham (« les Graham ») occupèrent le terrain en vertu d'un bail de pâturage jusqu'au 31 décembre 1983. Le 30 décembre 1983, un expert-géomètre agissant au nom des sociétés requérantes écrivit aux Graham pour leur indiquer que, l'accord de pâturage étant sur le point d'expirer, ils devaient libérer le terrain. En janvier 1984, les requérantes refusèrent de reconduire le bail de pâturage pour l'année parce qu'elles comptaient demander un permis en vue de l'aménagement de l'ensemble ou d'une partie du terrain, et pensaient que le pâturage pourrait compromettre leurs chances d'obtenir une telle autorisation.
Bien que dans l'obligation de libérer le terrain à l'expiration du contrat signé pour 1983, les Graham continuèrent à l'occuper sans interruption, pour le pâturage. Les sociétés requérantes ne leur demandèrent pas d'évacuer le terrain ou de les payer pour ce pâturage. Il ressort des éléments de preuve que, si elles l'avaient fait, les Graham auraient volontiers payé.
En juin 1984, les requérantes et les Graham parvinrent à un accord par lequel les premières acceptèrent de vendre au couple les foins se trouvant sur le terrain pour la somme de 1 100 livres sterling (GBP). La fenaison fut achevée le 31 août 1984. En décembre 1984, les Graham écrivirent aux sociétés requérantes pour savoir s'ils pouvaient à nouveau couper du foin ou bénéficier d'un autre bail de pâturage. Les sociétés ne répondirent ni à cette lettre ni à celles envoyées en mai 1985. Par la suite, les Graham ne tentèrent plus de communiquer avec elles. De septembre 1984 à 1999, ils continuèrent à utiliser l'ensemble du terrain litigieux à des fins agricoles, sans l'autorisation des intéressées.
En 1997, M. Graham fit enregistrer au cadastre des actes d'opposition (cautions) au titre de propriété des sociétés requérantes fondés sur l'acquisition à son profit du terrain par le jeu de la prescription acquisitive.
Le 30 avril 1998, les sociétés requérantes saisirent la High Court d'une demande d'annulation de ces actes. Le 20 janvier 1999, elles engagèrent une action en revendication du terrain litigieux.
Les Graham contestèrent les demandes des requérantes en se fondant sur la loi de 1980 sur la prescription (« la loi de 1980 »), selon laquelle il n'est plus possible d'engager une action en revendication d'un terrain lorsqu'un tiers en a eu la possession de fait pendant douze ans. Ils invoquèrent également la loi de 1925 sur le cadastre, qui s'appliquait à l'époque et disposait qu'au terme de cette période de douze ans le propriétaire légal était réputé détenir le terrain en fiducie au bénéfice de son occupant.
Le 4 février 2000, la High Court statua en faveur des Graham : attendu que ces derniers étaient dans les faits les possesseurs du terrain depuis janvier 1984 et que le délai de la prescription acquisitive avait commencé à courir en septembre 1984, les sociétés requérantes avaient perdu leur droit de propriété en application de la loi de 1980 et les Graham pouvaient se voir inscrire comme les nouveaux propriétaires du terrain.
Les sociétés requérantes interjetèrent appel et, le 6 février 2001, la Cour d'appel infirma la décision de la High Court au motif que les Graham n'avaient pas l'intention nécessaire de posséder la terre, dont les appelantes n'étaient par conséquent pas « dépossédées » au sens de la loi de 1980.
Les Graham se pourvurent devant la Chambre des lords qui, le 4 juillet 2002, accueillit leur recours en confirmant le jugement de la High Court. Les lords expliquèrent que les Graham « possédaient » la terre selon l'acception ordinaire du terme et que, partant, les sociétés requérantes en avaient été « dépossédées » au sens de la loi de 1980.
Lord Bingham of Cornhill indiqua dans son arrêt :
« [les Graham] tentèrent d'obtenir le droit de faire paître leur bétail ou de couper les foins après l'été 1984 ; ils étaient prêts à payer. Pye ne leur répondant pas, ils firent ce qu'aurait fait tout agriculteur à leur place : ils continuèrent à utiliser la terre. Ils n'étaient pas en faute. Mais la passivité de Pye a eu pour résultat que les Graham ont pu jouir pleinement du terrain pendant douze ans sans payer. Comme si cela ne suffisait pas, ils sont maintenant récompensés en obtenant le droit de propriété sur cette vaste étendue de terre de grande valeur sans aucune obligation d'indemniser l'ancien propriétaire de quelque façon que ce soit. Dans le cas de terrains non enregistrés au cadastre, et avant qu'un tel enregistrement ne devienne obligatoire, un tel résultat pouvait sans aucun doute se justifier par le souci d'éviter une incertitude prolongée quant à l'identité du propriétaire. Mais lorsque la terre est enregistrée, il est difficile de justifier une norme qui aboutit à un résultat aussi injuste en apparence et encore plus difficile de voir pourquoi la partie qui acquiert le droit de propriété ne serait pas pour le moins tenue de verser une indemnisation à la partie qui le perd. Il est rassurant de savoir que la loi de 2002 sur le cadastre traite du risque, pour un propriétaire légal, de perdre son titre par inadvertance. Cependant, les dispositions principales de cette loi ne sont pas encore entrées en vigueur et, même si elles l'étaient, elles ne seraient d'aucun secours pour Pye, qui a perdu son droit de propriété avant l'adoption de la loi. Si je suis convaincu que le pourvoi doit être accueilli pour les raisons exposées par mon éminent collègue, c'est une conclusion à laquelle j'aboutis (comme le juge [Neuberger J.]...) « sans enthousiasme ». » [JA Pye (Oxford) Ltd and another v. Graham and another, All England Reports 2000, vol. 3, p. 867].
La question de savoir si le résultat était contraire aux droits que les requérantes tirent de l'article 1 du Protocole no 1 à la Convention n'a pas été portée devant la Chambre des lords car la loi de 1998 sur les droits de l'homme, qui a donné effet aux droits protégés par la Convention, n'était pas rétroactive. Toutefois, Lord Hope of Craighead observa dans son arrêt que la question, au regard de la Convention,
« n'[était] pas facile, car on se serait attendu à ce que la loi, dans le contexte d'un régime juridique ne prévoyant aucune indemnisation, choisît de protéger un propriétaire légal contre les actes de personnes ne pouvant se prévaloir d'un droit concurrent inscrit au registre. Heureusement (...) un régime beaucoup plus strict a été mis en place par l'annexe 6 à la loi de 2002. Avec ce texte, un occupant possédant un terrain enregistré au cadastre aura beaucoup plus de mal à obtenir le titre si le propriétaire s'y oppose. L'injustice de l'ancien régime juridique que cette affaire a fait ressortir réside non pas dans l'absence d'indemnisation – même si c'est là un facteur important – mais dans l'absence de garanties contre l'erreur ou l'inadvertance du propriétaire légal. »
B.  Le droit et la pratique internes pertinents
L'article 15 de la loi de 1980 sur la prescription énonce :
« 1)  Nul ne peut introduire une action en revendication d'un terrain passé un délai de douze ans à compter de la date à laquelle le droit d'agir est né ou, si le droit d'agir est d'abord né au bénéfice d'une personne dont il tient le droit d'agir, passé un délai de douze ans à compter de la date à laquelle le droit d'agir est né au bénéfice de ladite personne (...)
6)  La première partie de l'annexe 1 à la présente loi expose comment déterminer, dans les cas qui y sont mentionnés, la date à laquelle naissent les droits d'agir en revendication de terrains. »
Aux termes du paragraphe 1 de l'annexe 1 :
« Si celui qui introduit une action en revendication d'un terrain ou la personne dont il tient le droit d'agir a été en possession dudit terrain et, alors qu'il pouvait prétendre à ce terrain, en a été dépossédé ou a mis fin à sa possession, le droit d'agir est réputé né à la date de la dépossession ou de la fin de la possession. »
Dans le cas de terrains non enregistrés au cadastre, l'article 17 de la loi de 1980 prévoit qu'à l'expiration du délai de prescription applicable à la revendication de terrains, le droit du propriétaire officiel s'éteint. Pour ce qui est des terrains enregistrés, l'article 75 § 1 de la loi de 1925 sur le cadastre dispose qu'à l'expiration du délai de prescription, le droit ne s'éteint pas mais le propriétaire légal est à partir de ce moment-là réputé détenir le terrain en fiducie au bénéfice de son occupant.
Le comité de réforme du droit (Law Reform Committee) a examiné le droit régissant les délais de prescription dans son rapport de 1977 (Cmnd 6923). Il a critiqué la pratique des tribunaux consistant à reconnaître que celui qui prétend avoir la possession de fait avait l'autorisation tacite d'occuper le terrain, ce qui avait pour effet d'interrompre le délai de prescription ; il n'a proposé aucune modification des délais de prescription existants.
Un document de travail sur la prescription des actions (Law Com 151) établi en 1988 par la commission du droit (Law Commission) explique les objectifs de politique générale que remplit le droit des prescriptions. Ce document précise que les défendeurs ont un intérêt légitime à ce que les affaires soient portées en justice dans un délai raisonnable, étant donné que les éléments de preuve ne seront peut-être pas indéfiniment disponibles et que les défendeurs doivent pouvoir se prévaloir de leur faculté présumée de jouir d'un droit incontesté. L'Etat, garant de la sécurité juridique, a lui aussi intérêt à veiller à ce que les demandes soient présentées et tranchées dans un délai raisonnable pour que le procès soit équitable. Enfin, selon ce document, les délais de prescription étaient censés encourager les plaignants à introduire leurs actions pétitoires dans un délai raisonnable.
En 1998, dans un document de travail distinct relatif à l'inscription des terrains et établi en coopération avec le cadastre (Law Com 254), la commission du droit précisa que bien que le but initial du système d'enregistrement des terrains fût d'appliquer les principes régissant les terrains non enregistrés au système des terrains enregistrés, cela n'était pas entièrement valable dans certains domaines – comme le montrait par exemple le statut des droits des occupants sans titre réel de propriété (le document renvoyait à l'article 75 § 1 de la loi de 1925 sur le cadastre). Le document de travail exposait quatre raisons particulièrement pertinentes souvent invoquées en faveur du droit de la prescription acquisitive : i) il fait partie du droit relatif à la prescription des actions, protège les défendeurs des revendications tardives et encourage les plaignants à ne pas s'endormir sur leurs droits ; ii) si sa situation ne coïncide pas avec sa propriété, le terrain pourrait perdre toute valeur sur le marché ; iii) en cas d'erreur, l'occupant qui s'est trompé mais est de bonne foi peut avoir exposé des frais ; iv) le droit de la prescription acquisitive facilite les recherches consacrées au droit de propriété et en amoindrit le coût. La commission du droit reconnut que cette explication avait énormément de sens en ce qui concerne les terrains non enregistrés mais estima que pour les terrains inscrits au cadastre, pour lesquels le droit dépend du contenu du registre foncier et non de la possession, elle n'en avait pas.
La commission proposa à titre provisoire que le système de la prescription acquisitive tel qu'il s'appliquait aux terrains enregistrés fût remanié de façon à tenir compte des principes de l'enregistrement des titres de propriété et fût limité à un très petit nombre de cas exceptionnels.
Deux rapports, l'un sur la prescription des actions (Law Com 270) et l'autre sur les terrains inscrits au cadastre (Law Com 271), furent établis à la suite des documents de travail et publiés en juillet 2001.
Le rapport de la commission du droit sur la prescription des actions recommandait de fixer à dix ans le délai général de prescription pour les actions concernant des terrains. Il y était précisé que dans le cas où les propositions relatives aux terrains enregistrés faites dans le document Law Com 254 seraient acceptées, cette recommandation ne viserait que les droits sur les terrains non enregistrés (ainsi que les droits non enregistrables sur les terrains enregistrés1).
Le rapport sur les terrains enregistrés (Law Com 271) suggérait d'accorder à l'occupant la possibilité de demander à être inscrit comme propriétaire après dix ans de possession de fait, le propriétaire légal devant être informé de cette demande. Si le propriétaire s'opposait à l'enregistrement, la demande formulée à cette fin par l'occupant serait rejetée. Le propriétaire légal aurait alors l'obligation de régulariser la situation (par exemple en expulsant l'occupant) dans un délai de deux ans, à défaut de quoi l'occupant aurait le droit de se voir inscrire comme propriétaire du terrain.
Les propositions contenues dans le rapport Law Com 271 ont été consacrées par la loi de 2002 sur le cadastre, qui n'a pas d'effet rétroactif.
GRIEF
Invoquant l'article 1 du Protocole no 1 à la Convention, les sociétés requérantes allèguent que le fait qu'elles ont été privées de leur terrain – dont la valeur a été estimée aux fins de la présente requête à vingt et un millions de livres sterling (GBP) – par application de la loi est contraire au principe du juste équilibre et porte atteinte aux droits qu'elles tirent de cette disposition.
Elles soutiennent que rien ne justifie qu'elles aient perdu leurs droits en l'espèce.
EN DROIT
Les sociétés requérantes se plaignent d'une violation de l'article 1 du Protocole no 1 à la Convention ; cette violation est résultée selon elles de la reconnaissance par les tribunaux de la possession de fait que les Graham prétendaient avoir exercée sur vingt-trois hectares de terre agricole sis dans le Berkshire.
L'article 1 du Protocole no 1 à la Convention se lit comme suit :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »
Le Gouvernement note que les sociétés requérantes avaient acheté le terrain en question entre 1975 et 1977, une époque où le droit de la prescription acquisitive était dépourvu de toute ambiguïté. Elles avaient ainsi acquis leur droit sur le terrain dans le cadre de l'ancien régime juridique, où était souligné le risque que pareil droit se prescrivît après douze ans de possession de fait par un tiers. L'ancien régime juridique interne a été appliqué tout à fait normalement en l'espèce, de sorte que l'article 1 du Protocole no 1 n'entre pas en jeu.
Le Gouvernement soutient que, à supposer que l'article 1 du Protocole no 1 s'applique, il n'a pas été méconnu. Tout d'abord, l'Etat n'a ni encouragé ni cherché à empêcher l'ingérence dans le droit des sociétés requérantes au respect de leur bien – cette ingérence résultait des actes des Graham et de l'inertie des sociétés. Lorsque celles-ci tentèrent de mettre fin à l'ingérence, les Graham excipèrent de la loi de 1980 ; or, selon le Gouvernement, l'application de celle-ci a limité le droit des sociétés requérantes à un accès à la justice, mais n'a pas constitué une ingérence dans leur droit de propriété. La présente affaire doit donc, toujours selon le Gouvernement, être envisagée au regard de l'article 6 de la Convention et non sous l'angle de l'article 1 du Protocole no 1.
Quoi qu'il en soit, le Gouvernement avance par ailleurs que l'atteinte portée au droit des sociétés requérantes au respect de leur bien étant le fait des Graham, et non de l'Etat, il ne saurait être question d'un manquement de celui-ci à ses obligations fondamentales négatives. Ce sont tout au plus les obligations positives de l'Etat qui seraient en cause. Cela dit, l'Etat n'est pas tenu de protéger un promoteur immobilier de conséquences – qui pourraient être entièrement évitées – découlant du défaut par lui d'établir un contrat (ainsi, en l'espèce, il y a eu une série discontinue de baux de pâturage avec les Graham).
A admettre que l'article 1 du Protocole no 1 soit applicable, le Gouvernement arguë que, pour évaluer la compatibilité des délais de prescription avec la Convention, il faut utiliser sur le terrain de cette disposition grosso modo le même critère que pour l'article 6. Au regard d'un tel critère, les prescriptions poursuivaient un but légitime, à savoir l'intérêt général qu'il y a à empêcher que les tribunaux ne soient saisis de revendications tardives et à garantir que la réalité d'une occupation non disputée d'un terrain et la propriété légale de ce terrain coïncident. Le Gouvernement considère en outre que l'Etat dispose d'une ample marge d'appréciation lorsqu'il s'agit de déterminer la proportionnalité d'une mesure. Il observe à ce propos que, fixé à douze ans, le délai de prescription est long ; que les sociétés requérantes auraient pu intenter une action contre les Graham à n'importe quel moment au cours de cette période ; que le délai de prescription aurait cessé de courir si elles avaient obtenu des Graham une reconnaissance écrite de leur propriété ; qu'elles n'ont pas répondu aux lettres des Graham et sont restées bien plus de douze ans sans prendre la moindre mesure pour faire valoir leur droit de propriété ; et qu'elles avaient forcément connaissance des implications générales de l'article 15 de la loi de 1980. Le Gouvernement relève de surcroît qu'il a fallu un temps considérable et des études approfondies pour parvenir à un juste équilibre dans le domaine des délais de prescription, et le simple fait que la loi de 2002 ait modifié la situation ne rend pas la législation antérieure contraire à l'article 1 du Protocole no 1. En ce qui concerne une éventuelle réparation, le Gouvernement rappelle qu'il n'a pas bénéficié de l'application de la législation sur les délais de prescription en l'espèce, et il précise que même lorsqu'une ingérence entraîne la perte complète, au bénéfice de l'Etat, du droit économique dont jouit une personne à l'égard d'une propriété, l'absence d'indemnisation peut ne pas être contraire à l'article 1 (Gasus Dosier- und Fördertechnik GmbH c. Pays-Bas, 23 février 1995, série A no 306-B, §§ 66-74).
Enfin, le Gouvernement observe que le droit de propriété peut être obtenu par le jeu de la prescription acquisitive dans un certain nombre d'autres ordres juridiques, et qu'en aucun cas une indemnisation n'est versée au propriétaire déchu. Il renvoie précisément à cet égard aux systèmes nord-irlandais, écossais, irlandais, hongrois, polonais, suédois, néerlandais, espagnol, allemand et français.
Les sociétés requérantes soutiennent que l'article 1 du Protocole no 1 s'applique clairement à l'espèce. Elles soulignent que la loi de 1980 sur la prescription et la loi de 1925 sur le cadastre ont ensemble pour effet d'éteindre le droit du propriétaire d'un terrain en faveur de la personne qui est parvenue à établir la possession de fait – la législation n'a pas seulement pour effet, selon elles, de limiter le droit d'accès à un tribunal. En ce qui concerne l'argument du Gouvernement selon lequel elles conservaient les terres sous réserve de l'application des lois sur la prescription, elles n'admettent pas qu'un Etat puisse appliquer une loi qui prévoit la dépossession d'un propriétaire de son bien et le transfert de celui-ci à autrui sans égard pour le critère du juste équilibre découlant de l'article 1 du Protocole no 1, au simple motif que la loi était en vigueur lorsque la propriété fut acquise.
Les sociétés requérantes n'acceptent pas l'idée que leur inertie soit à l'origine de leur dépossession ; en effet, celle-ci s'est faite par le jeu des lois de 1925 et de 1980. Les décisions des juridictions qui ont appliqué ces lois ont été constitutives d'une ingérence de l'Etat dans l'exercice du droit des intéressées au respect de leur bien ; cette ingérence représente un manquement à l'obligation négative qui découle de l'article 1 du Protocole no 1. Les requérantes citent des observations formulées par des juges à l'occasion de la présente affaire ainsi que des commentaires de la commission du droit et de la commission du cadastre soulignant que la législation devait être modifiée. Par ailleurs, elles estiment que les buts de la législation sur la prescription régulièrement invoqués ne sont pas satisfaisants. Selon elles, lorsqu'une terre est enregistrée au cadastre, il ne peut y avoir aucun doute sur l'identité du propriétaire et rien ne saurait justifier que celui-ci soit privé de son titre pour la simple raison qu'il ne se serait pas opposé à l'utilisation de son terrain par autrui. Toujours selon elles, il n'est pas d'utilité publique de transférer des terrains à des personnes en ayant eu la possession de fait dans des circonstances telles que celles de l'espèce.
La Cour considère, à la lumière de l'argumentation des parties, que la requête soulève sur le terrain de la Convention de graves questions de droit et de fait qui ne peuvent être tranchées qu'après un examen au fond. Il s'ensuit que ce grief n'est pas manifestement mal fondé au sens de l'article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d'irrecevabilité n'a été relevé.
Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité,
Déclare la requête recevable, tous moyens de fond réservés.
Michael O'Boyle Matti Pellonpää   Greffier Président
1.  Les droits futurs, comme le retour d’un bien mis à bail, pour lesquels le délai de prescription ne commençait à courir que lorsque l’intéressé rentrait en possession du bien.
DÉCISION J.A. PYE (OXFORD) LTD c. ROYAUME-UNI
DÉCISION J.A. PYE (OXFORD) LTD c. ROYAUME-UNI