Tribunal administratif N° 48294 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2025:48294 2e chambre Inscrit le 20 décembre 2022 Audience publique du 3 avril 2025 Recours formé par Madame (A1) et consort, …, contre une décision du ministre de l’Intérieur, en présence de l’administration communale de Mondorf-les-Bains, en matière de plan d’aménagement général
___________________________________________________________________________
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 48294 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 20 décembre 2022 par Maître Steve HELMINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame (A1), demeurant à L-…, et de Monsieur (A2), demeurant à L-…, tendant à l’annulation de la décision du ministre de l’Intérieur du 16 septembre 2022 ayant refusé d’approuver la délibération du conseil communal de Mondorf-les-Bains du 10 mai 2022 portant modification ponctuelle du plan d’aménagement général de la commune de Mondorf-les-Bains ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Patrick KURDYBAN, demeurant à Luxembourg, du 23 décembre 2022, portant signification de ce recours à l’administration communale de Mondorf-les-Bains, ayant sa maison communale à L-5627 Mondorf-les-Bains, 1, place des Villes Jumelées, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif le 23 décembre 2022 par Maître Anne-Laure JABIN, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Mondorf-les-Bains, préqualifiée ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 13 mars 2023 ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 23 mars 2023 par Maître Anne-Laure JABIN, au nom de l’administration communale de Mondorf-les-Bains, préqualifiée ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 14 avril 2023 par Maître Steve HELMINGER, au nom de Madame (A1) et de Monsieur (A2), préqualifiés ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 15 mai 2023 ;
Vu les pièces versées en cause ainsi que la décision critiquée ;
1 Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Steve HELMINGER, Madame le délégué du gouvernement Cathy MAQUIL et Maître Anne-Laure JABIN, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 2 décembre 2024.
___________________________________________________________________________
Il ressort du dossier administratif qu’en octobre 2021, le collège des bourgmestre et échevins de la commune de Mondorf-les-Bains, ci-après dénommé le « collège échevinal », introduisit auprès du conseil communal de Mondorf-les-Bains, ci-après dénommé le « conseil communal », en vertu de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après désignée par la « loi du 19 juillet 2004 », un projet de modification ponctuelle du plan d’aménagement général de la commune de Mondorf-les-Bains, ci-après désigné par le « PAG », portant sur une parcelle, inscrite au cadastre de la commune de Mondorf-les-Bains, section … d’Altwies, sous le numéro (P1), ci-après désignée par « la parcelle n°(P1) », au lieu-dit « Rue … », proposant de classer une partie de la parcelle concernée, classée en zone agricole [AGR], ci-après désignée par « zone [AGR] », en zone d’habitation 1 [HAB-1], ci-après désignée par « zone [HAB-1] ».
Lors de sa séance publique du 8 novembre 2021, le conseil communal décida à l’unanimité (1) de marquer son accord quant au projet de modification ponctuelle du PAG proposé par le collège échevinal et quant au rapport sur les incidences environnementales concernant ladite modification ponctuelle et (2) de charger le collège échevinal de procéder aux consultations nécessaires en vertu des dispositions de la loi du 19 juillet 2004 et de la loi modifiée du 22 mai 2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement, ci-après désignée par « la loi du 22 mai 2008 ».
Ladite délibération fut publiée conformément à l’article 12 de la loi du 19 juillet 2004 par avis au public du 19 novembre 2021.
A travers un avis du 9 mars 2022, rendu sur base de l’article 7.2 de la loi du 22 mai 2008, le ministre de l’Environnement, du Climat et du Développement durable, ci-après désigné par « le ministre de l’Environnement », fit savoir qu’il n’envisagerait pas de réserver une suite favorable au classement d’une partie de la parcelle n°(P1) en zone destinée à être urbanisée au motif que « […] la présence de la haie vive protégée au bord Nord-Ouest de la surface ne ressort pas du projet de PAG sous forme d’une identification adéquate, ce qui peut être dû à la superposition d’informations sur le plan. Par ailleurs, la recommandation des auteurs du rapport environnemental de maintenir la haie vive, qui constitue « un élément d’un corridor écologique plus vaste », n’a pas été transposée dans la partie réglementaire du PAG, par exemple moyennant la zone de servitude « urbanisation » de type « front d’agglomération » comme proposée par les auteurs du rapport environnemental. […] ».
Par avis séparé du 9 mars 2022, rendu sur base de l’article 5 de la loi modifiée du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, ci-après désignée par « la loi du 18 juillet 2018 », le ministre de l’Environnement avisa encore défavorablement le projet de modification ponctuelle du PAG litigieux, en se référant à son avis du 29 août 2019 émis dans le cadre du projet de refonte complète du PAG, au motif notamment que « […] l’urbanisation de cette surface impliquerait un développement tentaculaire avec des effets paysagers négatifs et que la morphologie urbaine de la localité de Altwies est déjà fortement impactée par des évolutions analogues ;
2Constatant que la zone d’habitation 1 (HAB-1) envisagée avec le projet de modification ponctuelle dans la Rue … au lieu-dit « … » correspond à celle avisée dans mon avis du 29 août 2019 ;
Considérant l’absence d’une étude faunistique relative à la valeur du terrain pour des espèces protégées particulièrement et de la potentialité écologique du terrain ; […] ».
Par avis du 14 mars 2022, la commission d’aménagement auprès du ministère de l’Intérieur avisa également défavorablement ledit projet de modification ponctuelle du PAG litigieux au motif que « […] [l]a localité d’Altwies se caractérise déjà fortement par un étalement urbain prononcé vers le nord, le sud et l’ouest. Dès lors, il importe de renoncer à toute nouvelle extension tentaculaire. […] », tout en précisant que « [q]ui plus est, comme relevé à plusieurs occasions par les juridictions administratives, il n’y a pas lieu d’amplifier des situations urbanistiques malsaines (en l’occurrence tentaculaires), les déviations urbanistiques du passé ne devant pas donner l’exemple pour persévérer […] ».
Lors de sa séance publique du 10 mai 2022, le conseil communal décida à l’unanimité (1) d’approuver le projet de modification ponctuelle du PAG litigieux, (2) d’adopter le rapport sur les incidences environnementales concernant ladite modification ponctuelle et (3) de transmettre le dossier complet aux autorités supérieures aux fins d’approbation.
Par décision du 22 juillet 2022, le ministre de l’Environnement refusa d’approuver la prédite délibération du conseil communal du 10 mai 2022, cette décision étant libellée comme suit :
« […] Par la présente, je vous informe qu’en vertu des dispositions de l’article 5, alinéa 3 de la loi modifiée du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles (ci-après loi PN), je n’approuve pas la délibération du 10 mai 2022 du conseil communal de Mondorf-les-Bains concernant la modification ponctuelle du PAG à Altwies dans la Rue … au lieu-dit « … » car le classement projeté constitue une modification de la délimitation de la zone verte contraire aux objectifs de l’article 1er de la loi PN.
En effet, tel que développé dans l’avis du 9 mars 2022 émis en vertu de l’article 5 de la loi PN, l’urbanisation de la nouvelle zone d’habitation 1 (HAB-1) à l’extrémité Est de la Rue … renforcera la fragmentation éco-paysagère et l’effet tentaculaire de cette partie de la localité située en pente. […] ».
Par décision du 16 septembre 2022, le ministre de l’Intérieur, ci-après désigné par « le ministre », refusa, à son tour, d’approuver la prédite délibération du conseil communal du 10 mai 2022, au motif suivant : « […] En effet, la localité d’Altwies se caractérise déjà fortement par un étalement urbain prononcé vers le nord, le sud et l’ouest. Dès lors, il importe de renoncer à toute nouvelle extension tentaculaire.
Qui plus est, comme relevé à plusieurs occasions par les juridictions administratives, il n’y a pas lieu d’amplifier des situations urbanistiques malsaines (en l’occurrence tentaculaires), les déviations urbanistiques du passé ne devant pas donner l’exemple pour persévérer (notamment Cour administrative du 27 février 2020, n° 43709 du rôle). […] ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 20 décembre 2022, Madame (A1) et Monsieur (A2), ci-après désignés par « les consorts (A) », ont fait introduire un recours 3tendant à l’annulation de la décision du ministre du 16 septembre 2022 ayant refusé d’approuver la délibération du conseil communal du 10 mai 2022 portant modification ponctuelle du PAG de la commune de Mondorf-les-Bains.
I. Quant à la compétence du tribunal Les décisions sur les projets d’aménagement, lesquelles ont pour effet de régler par des dispositions générales et permanentes l’aménagement des terrains qu’ils concernent et le régime des constructions à y ériger, ont un caractère réglementaire. La décision d’approbation du ministre, intervenue après réclamation de particuliers participe au caractère réglementaire de l’acte approuvé1.
Conformément à l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, ci-après désignée par « la loi du 7 novembre 1996 », seul un recours en annulation est susceptible d’être introduit contre un acte administratif à caractère réglementaire. Le tribunal est partant compétent pour connaître du recours en annulation introduit à l’encontre de la décision du ministre de l’Intérieur du 16 septembre 2022 par laquelle celui-ci a refusé d’approuver la délibération du conseil communal du 10 mai 2022 portant modification ponctuelle du PAG de la commune de Mondorf-les-Bains.
II. Quant à la loi applicable La procédure d’adoption d’un PAG est prévue par la loi du 19 juillet 2004. Or, celle-ci a été modifiée à plusieurs reprises et dernièrement (i) par une loi du 28 juillet 2011 entrée en vigueur, en application de son article 45, en date du 1er août 2011, (ii) par la loi du 30 juillet 2013 concernant l’aménagement du territoire, publiée au Mémorial A, n° 160 du 6 septembre 2013, (iii) par la loi du 14 juin 2015 portant modification de l’article 108 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, publiée au Mémorial A, n° 113 du 17 juin 2015, (iv) par la loi du 3 mars 2017 dite « Omnibus », entrée en vigueur, en application de son article 76, le 1er avril 2017, (v) par la loi du 17 avril 2018 concernant l’aménagement du territoire, (vi) par la loi du 18 juillet 2018 portant modification de l’article 108 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, (vii) par la loi du 30 juillet 2021 relative au Pacte logement avec les communes en vue d’augmenter l’offre de logements abordables et durables, (viii) par la loi du 7 août 2023 relative au logement abordable, et (ix) par la loi du 4 novembre 2024, publiée au Mémorial A, n° 449 du 7 novembre 2024.
Etant donné, d’une part, que le tribunal vient de retenir que seul un recours en annulation a pu être introduit à l’encontre de la décision déférée et, d’autre part, que dans le cadre d’un tel recours, le juge administratif est amené à en apprécier la légalité en considération de la situation de droit et de fait ayant prévalu au jour où elle a été prise, les modifications apportées à la loi du 19 juillet 2004 par les lois précitées du 7 août 2023 et du 4 novembre 2024, entrées en vigueur postérieurement à la décision d’approbation du conseil communal du 10 mai 2022, ne sont pas à prendre en considération en l’espèce, étant plus particulièrement précisé à cet égard que les actes de tutelle administrative rétroagissent à la date de la décision approuvée et tombent dès lors sous le champ d’application des lois en vigueur à la date de la prise de décision de l’acte initial.
1 Cour adm., 10 juillet 1997, n° 9804C du rôle, Pas. adm. 2024, V° Actes réglementaires, n° 65 et les autres références y citées.
4 Il s’ensuit que la version de la loi du 19 juillet 2004 applicable au présent litige est celle résultant des modifications opérées par les lois des 28 juillet 2011, 30 juillet 2013, 14 juin 2015, 3 mars 2017, 17 avril 2018, 18 juillet 2018 et 30 juillet 2021.
III. Quant à la recevabilité du recours Dans son mémoire en réponse, la partie étatique s’est rapportée à prudence de justice quant à la recevabilité du recours.
S’il est exact que le fait, pour une partie, de se rapporter à prudence de justice équivaut à une contestation2, il n’en reste pas moins qu’une contestation non autrement étayée est à écarter, étant donné qu’il n’appartient pas au juge administratif de suppléer à la carence des parties et de rechercher lui-même les moyens juridiques qui auraient pu se trouver à la base de leurs conclusions3. Dès lors et dans la mesure où l’Etat est resté en défaut d’expliquer en quoi le recours serait irrecevable, ses contestations afférentes encourent le rejet.
A défaut d’autres moyens d’irrecevabilité, le tribunal, n’entrevoyant, par ailleurs, pas de moyens à soulever d’office, conclut que le recours en annulation est à déclarer recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
IV. Quant au fond Prétentions des parties A l’appui de leur recours et au-delà des faits et rétroactes à la base de la décision ministérielle querellée, tels que retranscrits ci-dessus, les demandeurs expliquent que lors de la « mise sur orbite » de la refonte du PAG, la commune de Mondorf-les-Bains, ci-après désignée par « la commune », aurait envisagé de reclasser une partie de la parcelle n° (P1) en zone [HAB-1], mais que, face aux avis négatifs du ministère de l’Environnement et du ministère de l’Intérieur et par crainte de voir hypothéquer l’approbation de l’intégralité de son PAG, celle-ci aurait, en date du 14 juillet 2020, fait marche arrière et renoncé au reclassement de la partie de ladite parcelle en zone constructible.
Ils continuent en expliquant que la parcelle litigieuse, dont ils seraient les propriétaires, serait suitée sur le territoire de la commune, dans la localité d’Altwies, au bout d’une rue urbanisée. La parcelle litigieuse serait classée pour partie et plus précisément sur une bande de quatre mètres en zone constructible, tandis que l’autre partie serait classée en zone verte. Ce serait afin de remédier à cette situation ubuesque et irrationnelle, situation qui ne leur permettrait pas d’ériger de construction sur cette petite bande de terrain classée en zone urbanisable, que le conseil communal aurait décidé de reclasser l’autre partie de ladite parcelle, d’une surface de 0,05 hectares, en zone constructible. Ils donnent à considérer que la surface reclassée en zone constructible serait donc relativement faible et que le reclassement litigieux viserait uniquement à assurer une utilisation rationnelle du sol en ce qu’une partie de la parcelle en cause serait déjà classée en zone constructible mais inexploitable, tout en soulignant que 2 Trib. adm., 27 octobre 2004, n° 17634 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Procédure contentieuse, n° 905 et les autres références y citées.
3 Trib. adm., 23 janvier 2013, n° 30455 du rôle, Pas. adm. 2024, V° Procédure contentieuse, n° 930 (2e volet) et les autres références y citées.
5ladite parcelle serait totalement viabilisée à front de rue et proche des centres d’intérêts du Luxembourg et des transports en commun. Ils mettent en avant qu’il ne s’agirait, dès lors, pas de reclasser un terrain isolé en « rase campagne », mais de reclasser un terrain proche des futures urbanisations de la commune. A cet égard, ils soulignent que le terrain concerné se situerait juste « à côté du futur » plan d’aménagement particulier, ci-après désigné par le « PAP », « hinter der Kirch », approuvé en 2018 par l’autorité communale et le ministre de l’Intérieur, et qui prévoirait la construction de 222 unités de logements permettant de loger 555 nouveaux habitants à 400 mètres au sud-ouest de leur terrain. Or, outre le fait que cette extension constituerait un élargissement certain de la surface bâtie actuelle de la commune, l’élaboration dudit PAP nécessiterait, de surcroît, l’aménagement d’une nouvelle rue pour faciliter l’accès entre le site couvert par le futur PAP et la Rue … où serait sise leur parcelle, tel que cela se dégagerait tant de la demande de modification ponctuelle du PAG de février 2018 que du rapport justificatif du PAP en question. Ils donnent, à cet égard, à considérer que, d’un côté, le ministre de l’Environnement refuserait en l’espèce d’approuver l’extension de la zone constructible sur la partie de leur parcelle pour des motifs afférents à la préservation du paysage, alors qu’ils seraient, de l’autre côté, contraints de subir sur la rue longeant leur terrain le drainage du trafic d’un PAP contenant 222 unités de logements et fragmentant nécessairement le paysage de la commune.
Ils ajoutent qu’« à deux pas » de la parcelle litigieuse, sur les parcelles portant les numéros cadastraux (P2), (P3), (P4) et (P5), un PAP aurait été approuvé permettant la réalisation de quatre maisons jumelées, de sorte qu’il ne saurait être dénié que la construction de ces maisons aurait un impact sur le paysage de la localité d’Altwies. Par ailleurs, le terrain litigieux se situerait au bout de la Rue … et constituerait le dernier terrain viabilisé et urbanisable en l’état, en ce qu’il se trouverait en tenaille entre la rue précitée et un chemin agricole situé juste derrière. Les demandeurs insistent sur le fait que l’urbanisation d’une partie du terrain en cause, telle que projetée, serait de nature à fixer une limite importante au développement dans la zone, tout en précisant que cette limite permettrait de préserver le caractère cohérent de l’urbanisation envisagée tout en restant conforme à l’intérêt général et aux objectifs fixés par la loi.
En droit, les demandeurs se prévalent tout d’abord du principe de l’autonomie communale qui serait garanti, au niveau national, par l’article 107, paragraphe (6) de la Constitution en vigueur jusqu’au 1er juillet 2023, et au niveau européen, par l’article 3, paragraphe (1) de la Charte européenne de l’autonomie locale, signée à Strasbourg, le 15 octobre 1985 et approuvée par la loi du 18 mars 1987, ci-après désignée par « la Charte », en soutenant que le mécanisme de tutelle, tel que prévu par l’article 5, paragraphe (3) de la loi du 18 juillet 2018, pertinent en l’espèce, ne serait pas absolu. En se référant à la jurisprudence des juridictions administratives, ils mettent en avant que la tutelle constituerait l’exception à la règle de l’autonomie locale, de sorte que les compétences étatiques dans ce domaine devraient s’interpréter strictement. Ils soutiennent que les juridictions administratives auraient, par ailleurs, retenu que seuls des arguments tirés de la légalité considérée au regard des dispositions de la législation relative à la protection de la nature et des ressources naturelles, de même que des considérations de conformité à l’intérêt général ainsi circonscrit pourraient entrer en ligne de compte pour justifier un refus d’approbation d’une décision soumise à l’autorité de tutelle, tout en soulignant que, toujours suivant la jurisprudence des juridictions administratives, la tutelle n’autoriserait pas, en principe, l’autorité supérieure à s’immiscer dans la gestion du service décentralisé et à substituer sa propre décision à celles des agents dudit service. Au vu de ces considérations, il y aurait, dès lors, lieu de vérifier si les arguments invoqués par le ministre pour justifier le refus d’approbation de la délibération du conseil communal du 10 mai 62022 portant adoption du projet de modification ponctuelle du PAG litigieuse s’inscrivent dans les limites du pouvoir de tutelle qui lui serait dévolu tant par la loi que par la jurisprudence et si partant, ils ne violent pas l’autonomie communale consacrée par la Constitution.
Quant aux motifs concrètement invoqués par le ministre pour refuser le reclassement d’une partie de la parcelle litigieuse en zone [HAB-1], les demandeurs mettent tout d’abord en exergue que si les autorités ministérielles ensemble les communes voulaient lutter contre un étalement urbain tentaculaire des localités, ils devraient adopter une attitude proactive à cet égard, tel que cela serait le cas au nord de la localité d’Altwies où aurait été prévu un futur PAP à développer en seconde position lequel arrondirait l’aménagement du territoire à cet endroit.
Ils avancent que le fait de refuser le reclassement en zone constructible d’une partie de parcelle d’une surface de 0,05 hectares n’aurait aucun impact sur cette zone, tout en reprochant à la décision ministérielle déférée d’être totalement disproportionnée en empêchant toute utilisation rationnelle du sol sur base de vains motifs.
En ce qui concerne le prétendu effet tentaculaire, tel que mis en avant par le ministre dans sa décision querellée, ils contestent, à titre principal, le fait que l’urbanisation en cause créerait une excroissance en soulignant que le choix communal opéré en l’espèce serait urbanistiquement cohérent et que la commune ne ferait qu’étendre de manière minime une partie du territoire déjà classée en zone urbanisée afin d’en arrondir les angles et d’utiliser rationnellement une parcelle déjà pour partie classée en zone constructible. Il serait ainsi indéniable que le reclassement sollicité permettait de poursuivre les intérêts tant nationaux que communaux en matière d’aménagement du territoire.
Dans ce contexte, ils se réfèrent au site du portail de l’aménagement du territoire pour ce qui est de la définition du développement tentaculaire lequel devrait posséder les caractéristiques suivantes : (i) une extension urbaine le long d’une voie de communication, (ii) un prolongement de la localité en direction d’un espace non construit et (iii) une contrariété avec les exigences d’un urbanisme concentrique et cohérent. Or, s’il paraissait évident que l’extension projetée se situe le long d’une voie de communication, il serait toutefois erroné de considérer que celle-ci s’érige en direction d’un espace non construit et ce de façon incohérente, les consorts (A) donnant à considérer que dans le prolongement direct de la Rue … se situerait l’autoroute A13 qui constituerait un espace construit important dans la zone. En ce qui concerne la situation future de la localité d’Aspelt, ils rappellent que la commune et le ministre auraient approuvé, en 2018, le PAP « hinter der Kirch » qui prévoirait la construction de 222 unités de logements permettant de loger 555 nouveaux habitants à 400 mètres au sud-ouest de leur terrain, tout en réitérant leur affirmation suivant laquelle une route serait créée entre la Rue … et le site couvert par le futur PAP pour permettre la viabilisation de ce PAP.
Au vu de la réalisation d’un nouveau quartier au sud-est de la parcelle litigieuse, la situation urbanistique entre la localité d’Altwies et celle de Mondorf serait complètement modifiée, de sorte qu’il ne pourrait, en l’espèce, être question d’un développement tentaculaire par le fait du reclassement litigieux. Dans ce contexte, les demandeurs réitèrent que la parcelle litigieuse constituerait une frontière naturelle de la localité d’Altwies sur la Rue … en ce qu’en raison de l’angle créé entre ladite rue et le chemin de campagne situé perpendiculairement à ladite rue, aucune urbanisation future ne serait plus poursuivie à cet endroit.
Ils mettent en avant que l’ajout de 0,05 hectares dans le périmètre constructible de la commune ne conduirait, par ailleurs, pas à un aménagement incohérent du territoire et n’aurait, de surcroît, qu’un impact très faible sur le développement de la zone, surtout au vu de 7l’élargissement projeté de la Rue … et du drainage de la circulation routière vers celle-ci.
Il s’ensuivrait qu’aucun élément légal ou d’intérêt général ne justifierait le refus du ministre d’approuver le projet de reclasser une partie de la parcelle litigieuse en zone [HAB-1], de sorte que la décision ministérielle querellée serait disproportionnée.
A titre subsidiaire, les consorts (A) font valoir que même à considérer qu’un développement tentaculaire existerait en l’espèce, il ne serait pas suffisant à lui seul pour hypothéquer toute possibilité d’urbanisation de la parcelle en cause. En effet, les objectifs fixés par l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004 ne constitueraient pas, chacun pris individuellement, des fins en soi à rechercher lors du reclassement de chaque parcelle en zone constructible, mais ils constitueraient des objectifs vers lesquels il faudrait tendre pour permettre dans la mesure du possible d’offrir un développement cohérent du territoire. Or, le choix opéré en l’espèce par le ministre dépasserait la marge de manœuvre dont il disposerait dans le domaine de l’aménagement du territoire pour contrevenir à d’autres objectifs de la loi du 19 juillet 2004 et notamment à celui d’assurer une utilisation rationnelle du sol alors qu’il serait clair que la parcelle en cause serait pleinement viabilisée et qu’elle serait pour partie déjà classée en zone constructible, ce à quoi s’ajouterait le fait que le développement en cause ne compromettrait pas le caractère harmonieux de la localité.
Les demandeurs reprochent, dans ce contexte, au ministre d’avoir violé l’autonomie communale et de ne pas avoir justifié dans quelle mesure le faible développement tentaculaire créé, à considérer qu’il soit établi, constituerait une atteinte à l’intérêt général justifiant le maintien de la partie litigieuse de la parcelle en question en zone verte, de sorte que la décision ministérielle litigieuse serait à annuler.
Dans leur mémoire en réplique, les consorts (A) soutiennent que l’autonomie communale serait la règle et la tutelle l’exception, laquelle ne pourrait, de surcroît, intervenir, dans le cas en l’espèce, que dans les limites de l’article 18, alinéa 2 de la loi du 19 juillet 2004.
Quant à l’argumentation de la partie étatique dans son mémoire en réponse par rapport au caractère lacunaire de l’étude environnementale stratégique (« Strategische Umweltprüfung »), ci-après désignée par la « SUP », réalisée dans le cadre du projet de modification ponctuelle litigieuse du PAG, respectivement par rapport au caractère protégeable de la haie vive sise sur la partie de la parcelle concernée, ils avancent que la protection de l’environnement ne ressortirait pas de la compétence de tutelle du ministre, de sorte que toute considération afférente à la SUP devrait être rejetée pour manquer de pertinence dans l’analyse de la légalité de la décision entreprise. Ils ajoutent que contrairement à l’argumentation étatique, la commune aurait tenu compte du résultat de l’étude environnementale en assurant que la haie vive dans laquelle des biotopes auraient été répertoriés soit conservée de sorte que sa continuité écologique serait garantie.
Quant au développement tentaculaire mis en avant par le ministre pour justifier son refus d’approbation, les consorts (A) insistent sur le fait que le projet tel qu’envisagé garderait l’écran de verdure sis à l’extrémité est de la parcelle litigieuse, de sorte à conserver la limite naturelle existant « entre bâti et non bâti ». Ce serait donc à tort et en violation de l’autonomie communale que le ministre avait refusé l’approbation de la décision communale de reclasser une partie de la parcelle litigieuse en zone constructible alors même qu’un tel classement serait conforme aux objectifs de la loi et à l’intérêt général, les demandeurs soulignant à cet égard que la modification ponctuelle litigieuse ne concernerait que la partie de terrain sise plus à 8l’ouest de la barrière naturelle, constituée par les boisements existants et pour lesquels aucune destruction ne serait envisagée puisque qu’un biotope aurait été répertorié à cet endroit du territoire. Il ne saurait dès lors en l’espèce être question d’une aggravation d’un développement non harmonieux du territoire mais, au contraire, d’une utilisation rationnelle du sol laquelle viserait à combler la lacune existante entre la dernière maison et la limite naturelle de la bande de terrain en cause.
Ils estiment que le ministre aurait dès lors dépassé sa marge d’appréciation en imposant sa vision urbanistique à celle de la commune sans que la vision initialement proposée ne puisse être considérée comme étant contraire à la loi ou aux objectifs fixés par le législateur.
Quant aux développements urbanistiques environnants, les demandeurs mettent en avant que ces éléments auraient été mis en évidence pour illustrer l’évolution future du quartier et la réalisation à moyen terme d’un lotissement très important juste à côté du site en cause et dirigeant sa circulation vers leur parcelle. Ils soutiennent qu’au vu de l’urbanisation plus importante créée aux alentours de leur parcelle, la partie étatique ne pourrait valablement arguer que le reclassement d’une surface de 5 ares en zone constructible mènerait à accroître le développement tentaculaire sur le territoire communal alors qu’il s’agirait, au contraire, de combler des lacunes et d’assurer une utilisation rationnelle du sol.
Ils soutiennent qu’il se dégagerait du mémoire en réponse de la commune que celle-ci aurait voulu reclasser les terrains en cause en zone constructible au motif qu’il s’agirait d’une zone prioritaire de développement du territoire, tout en reprochant à la partie étatique d’avoir, de manière illégale et sans prouver que la décision de la commune serait contraire aux objectifs de l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004, statué en opportunité pour imposer sa vision urbanistique à celle de la commune.
Les demandeurs réfutent ensuite l’argumentation de la partie étatique suivant laquelle le fait d’autoriser un développement tentaculaire « ouvrirait la boîte de pandore » et obligerait le ministre à valider tout type de développement tentaculaire, tout en reprochant au ministre de ne pas avoir pris en compte la situation réelle des terrains concernés et notamment des futurs développements envisagés sur les sites voisins. Ils estiment qu’une telle manière de décider constituerait un abus d’autorité dans le chef du ministre en ce qu’il n’apprécierait plus la situation à juger au cas par cas en tenant compte de la situation d’espèce et de l’argumentation communale mais qu’il refuserait purement et simplement tout reclassement le long d’une route au motif qu’il mènerait nécessairement à un développement disharmonieux et incohérent, ce qui serait contraire aux objectifs énoncés à l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004.
Ils ajoutent que le reclassement en cause ne ferait que compléter une lacune entre l’espace bâti et la haie que l’Etat identifierait lui-même comme constituant la limite naturelle de la partie construite de la localité. Il s’agirait, en outre, dans une optique de cohérence, d’étendre la partie constructible de la parcelle en cause qui mesurerait, à l’heure actuelle, 4 mètres de largeur.
Les demandeurs concluent que le ministre aurait excédé ses pouvoirs et violé l’autonomie communale conférée par la Constitution aux entités décentralisées, de sorte que la décision ministérielle querellée serait à annuler.
La commune soutient, quant à elle, que la SUP aurait prouvé qu’il serait parfaitement possible d’inclure la partie de la parcelle litigeuse dans le périmètre d’agglomération, tout en 9soulignant que le fait qu’une partie de la parcelle en cause puisse être grevée d’un biotope et/ou d’un habitat d’espèces protégées au titre des articles 17 et 21 de la loi du 18 juillet 2018 ne serait pas pertinent dans le cadre d’un classement d’une parcelle au niveau du PAG, alors qu’il s’agirait là d’une question d’exécution d’une autorisation de bâtir future.
Elle estime encore que dans la mesure où l’extension projetée concernerait à peine 5 ares, elle ne serait pas de nature à remettre en cause son concept de développement, tout en précisant qu’elle n’aurait pas sollicité le reclassement de l’intégralité de la parcelle litigieuse en zone constructible mais d’une partie seulement, à savoir seulement 4 mètres.
En droit, la commune conteste tout développement tentaculaire par le reclassement litigieux, tout en donnant à considérer que la situation de la localité d’Altwies serait très particulière en raison de ses fortes pentes, de sorte que celle-ci aurait été développée en respectant sa topographie naturelle.
Tout en rappelant que la Rue … serait un accès secondaire pour la localité d’Altwies, elle met en avant qu’il y aurait lieu de fixer les limites du périmètre d’agglomération en fonction des limites « réellement naturelles ». Elle donne à considérer que la partie de parcelle concernée serait, depuis la construction des maisons sur les parcelles adjacentes, utilisée comme une aire de jeux, tandis que le restant de ladite parcelle resterait classée en zone verte, ce qui marquerait correctement une transition avec cette zone.
La partie communale ajoute que son territoire communal, y compris la localité d’Altwies, seraient un des pôles de développement dans le pays et que ce serait à ce titre qu’elle souhaiterait favoriser la construction de logements qui seraient en situation de pénurie.
Au vu de ces éléments, elle conclut que le projet de modification ponctuelle de son PAG en ce qu’il vise à étendre le périmètre d’agglomération pour y intégrer une partie de la parcelle en cause en vue d’y construire une maison jumelée, aurait dû être approuvé.
La partie étatique conclut, quant à elle, au rejet du recours en annulation pour n’être fondé en aucun de ses moyens.
Analyse du tribunal Le tribunal relève tout d’abord qu’il n’est pas lié par l’ordre des moyens dans lequel ils lui ont été soumis et qu’il détient la faculté de les toiser suivant une bonne administration de la justice et l’effet utile qui s’en dégagent.
Il convient ensuite de relever que les autorités communales, lorsqu’elles initient des modifications de leurs plans d’aménagement, doivent être mues par des considérations légales d’ordre urbanistique ayant trait à l’aménagement des agglomérations et d’ordre politique tirées de l’organisation de la vie en commun sur le territoire donné, tendant les unes et les autres à une finalité d’intérêt général et dans ce contexte, lesdites autorités doivent veiller tant à la conservation de l’esthétique urbaine qu’au développement rationnel des agglomérations4.
Dans ce contexte, il y a lieu d’insister sur le fait que, saisi d’un recours en annulation, 4 Trib. adm., 20 octobre 2004, n° 17604 du rôle, Pas. adm. 2024, V° Urbanisme, n° 220 (2e volet) et les autres références y citées.
10le juge administratif est appelé à vérifier, d’un côté, si, au niveau de la décision administrative querellée, les éléments de droit pertinents ont été appliqués et, d’un autre côté, si la matérialité des faits sur lesquels l’autorité de décision s’est basée est établie. Au niveau de l’application du droit aux éléments de fait, le juge de l’annulation vérifie encore s’il n’en est résulté aucune erreur d’appréciation se résolvant en dépassement de la marge d’appréciation de l’auteur de la décision querellée. Le contrôle de légalité à exercer par le juge de l’annulation n’est pas incompatible avec le pouvoir d’appréciation de l’auteur de la décision qui dispose d’une marge d’appréciation. Ce n’est que si cette marge est dépassée que la décision prise encourt l’annulation pour erreur d’appréciation. Ce dépassement peut notamment consister dans une disproportion dans l’application de la règle de droit aux éléments de fait. Le contrôle de légalité du juge de l’annulation s’analyse alors en contrôle de proportionnalité5.
S’il est certes vrai que le choix d’entériner ou de ne pas entériner la modification d’un plan d’aménagement relève d’une dimension politique et échappe comme tel au contrôle des juridictions de l’ordre administratif saisies d’un recours en annulation, il n’en demeure pas moins que tout acte administratif doit reposer sur un motif dont le juge administratif vérifie tant l’existence que la légalité. Cette exigence découle du fait que le juge administratif a l’obligation de vérifier si les autorités administratives compétentes n’ont pas violé la loi, commis un excès de pouvoir ou un détournement de pouvoir et cette obligation de motivation existe également pour les actes à caractère réglementaire qui, quoique discrétionnaires, doivent être pris dans l’intérêt général, de sorte qu’il importe que les autorités administratives compétentes fassent connaître le ou les motifs qui les ont guidées dans leur décision, le contrôle exercé par le juge de l’annulation ne portant dès lors pas sur l’opportunité, mais sur la réalité et la légalité des motifs avancés6.
Quant aux objectifs devant guider les autorités communales lorsqu’elles initient des modifications de leurs plans d’aménagement, ainsi que l’autorité ministérielle, dans le cadre de l’exercice de son contrôle tutélaire, il y a lieu de se référer à l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004, aux termes duquel : « Les communes ont pour mission de garantir le respect de l’intérêt général en assurant à la population de la commune des conditions de vie optimales par une mise en valeur harmonieuse et un développement durable de toutes les parties du territoire communal par :
(a) une utilisation rationnelle du sol et de l’espace tant urbain que rural en garantissant la complémentarité entre les objectifs économiques, écologiques et sociaux ;
(b) un développement harmonieux des structures urbaines et rurales, y compris les réseaux de communication et d’approvisionnement compte tenu des spécificités respectives de ces structures, et en exécution des objectifs de l’aménagement général du territoire ;
(c) une utilisation rationnelle de l’énergie, des économies d’énergie et une utilisation des énergies renouvelables ;
(d) le développement, dans le cadre des structures urbaines et rurales, d’une mixité et d’une densification permettant d’améliorer à la fois la qualité de vie de la population et la qualité urbanistique des localités ;
(e) le respect du patrimoine culturel et un niveau élevé de protection de l’environnement naturel et du paysage lors de la poursuite des objectifs définis ci-dessus ;
(f) la garantie de la sécurité, la salubrité et l’hygiène publiques. ».
5 Cour adm., 9 novembre 2010, n° 26886C du rôle, Pas. adm. 2024, V° Recours en annulation, n° 42 et les autres références y citées.
6 Trib. adm., 9 juin 2004, n° 11415a du rôle, Pas. adm. 2024, V° Actes réglementaires (Recours contre les), n° 37 et les autres références y citées.
11L’article 6 de la loi du 19 juillet 2004 prévoit, quant à lui, que « Le plan d’aménagement général a pour objectif la répartition et l’implantation judicieuse des activités humaines dans les diverses zones qu’il arrête aux fins de garantir le développement durable de la commune sur base des objectifs définis par l’article 2 de la loi. ».
Il convient encore de noter que la décision d’adopter, respectivement de procéder à la refonte d’un PAG est, dans son essence même, prise dans l’intérêt général, cette caractéristique étant présumée jusqu’à preuve du contraire7.
Par ailleurs, il échet de rappeler que la mutabilité des PAG relève de leur essence même, consistant à répondre à des contraintes variables à travers le temps concernant à la fois les aspects urbanistiques de l’aménagement des agglomérations et le volet politique de la vie en commun sur le territoire donné8. Il s’ensuit qu’en se fondant sur des considérations d’ordre urbanistique correspondant à une finalité d’intérêt général, les autorités communales peuvent procéder à des modifications de leur règlementation urbanistique, pourvu toutefois que la décision soit proportionnelle à son objectif et qu’elle soit dépourvue d’un dépassement dans le chef des autorités compétentes de leur marge d’appréciation, analyse qui sera effectuée ci-après.
En l’espèce, il est constant en cause que sous l’empire de l’ancien PAG, la parcelle (P1), d’une contenance de 15 ares, était majoritairement classée en zone verte et plus précisément en zone [AGR] laquelle est, suivant l’article 10 de la partie écrite du PAG, définie comme « [comprenant] les parties du territoire de la commune qui sont principalement destinées à l’exploitation agricole. […] », et que seule une petite partie située au côté ouest de ladite parcelle, à concurrence d’une bande de 4 mètres, était classée en zone [HAB-1].
Il se dégage ensuite des explications des parties, de même que des documents versés en cause que si lors de la « mise sur orbite » du projet de refonte du PAG, il était certes prévu de classer une partie du terrain litigieux initialement classé en zone verte en zone constructible et plus particulièrement en zone [HAB-1], le classement de la partie de ladite parcelle en zone [AGR] a finalement été maintenu à la suite de la refonte.
Il est encore constant en cause que c’est par modification ponctuelle de la partie graphique dudit PAG que la commune a initié la procédure de reclassement d’une partie de la parcelle classée en zone verte, en l’occurrence 0,05 hectares, en zone de base [HAB-1] en vue d’y construire deux maisons jumelées.
Il convient ensuite de constater que le ministre a refusé d’approuver la délibération du conseil communal du 10 mai 2022 portant adoption du projet de modification ponctuelle du PAG ayant visé à reclasser une partie de la parcelle litigieuse en zone [HAB-1] en motivant son refus par le fait que le classement projeté constituerait une extension tentaculaire à éviter, tout en mettant en exergue que la localité d’Altwies se caractériserait déjà fortement par un étalement urbain prononcé vers le nord, le sud et l’ouest et qu’il y aurait lieu de ne pas amplifier des situations urbanistiques malsaines résultant du passé.
7 Trib. adm., 23 juillet 1997, n° 9658 du rôle, Pas. adm. 2024, V° Recours en annulation, n° 11 et les autres références y citées.
8 Trib. adm., 7 mars 2001, n° 12233 du rôle, confirmé par Cour adm., 20 décembre 2001, n° 13291C du rôle, Pas. adm. 2024, V° Urbanisme, n° 234 (1er volet) et les autres références y citées.
12Cette motivation a été complétée en cours de procédure contentieuse par la partie étatique laquelle a, en substance, relevé que la SUP, réalisée dans le cadre du projet de modification ponctuelle litigeuse du PAG, serait laconique, tout en insistant sur le fait qu’il existerait, sur une partie de la parcelle visée par le reclassement, un biotope et un habitat d’espèces protégées au titre des articles 17 et 21 de la loi du 18 juillet 2018. Elle a renvoyé, à cet égard, à l’avis, prémentionné, du ministre de l’Environnement émis dans le cadre de l’article 7.2 de la loi du 22 mai 2008 duquel il se dégagerait que la haie vive présente sur la partie de la parcelle litigieuse devrait être maintenue, tout en soutenant que la protection de l’environnement naturel et du paysage serait prévue à l’article 2, point e) de la loi du 19 juillet 2004, de sorte à relever de la compétence du ministre.
En ce qui concerne les considérations urbanistiques mises en avant par le ministre pour refuser d’approuver la délibération du conseil communal du 10 mai 2022 portant adoption du projet de modification ponctuelle du PAG ayant visé à reclasser une partie de parcelle litigieuse en zone constructible, le tribunal relève que l’accent mis sur un développement concentrique d’une agglomération par exclusion, dans la mesure du possible, de toute excroissance d’ordre tentaculaire ou désordonnée répond à des considérations légales d’ordre urbanistique ayant trait à l’aménagement des agglomérations de nature à tendre à confluer de manière utile avec l’organisation de la vie en commun sur le territoire donné et est de nature à tendre à une finalité d’intérêt général9.
A l’instar de la partie étatique, le tribunal constate tout d’abord que la localité d’Altwies se caractérise déjà fortement par un étalement urbain prononcé vers le nord, le sud et l’ouest, de sorte que, dans une optique d’une utilisation rationnelle du sol et de l’espace urbain, c’est à bon droit que le ministre a mis l’accent sur un développement concentrique de ladite localité en évitant toute nouvelle extension tentaculaire de celle-ci.
Il y a, ensuite, lieu de constater que la parcelle litigieuse est, quant à elle, située à l’entrée secondaire à l’est de la localité d’Altwies, en prolongement d’un bâti pavillonnaire peu dense composé de maisons unifamiliales. S’il ressort certes de la partie graphique du PAG que la parcelle litigieuse est, pour partie et à son extrémité ouest, classée en zone [HAB-1] qui se prolonge le long de la Rue …, il n’en reste pas moins que ladite parcelle est, pour le surplus, entourée de champs - tel qu’en témoignent notamment les photos reproduites dans le mémoire en réponse de la partie étatique - pour être adjacente à des zones [AGR].
Il est à cet égard indéniable que la Rue … ne s’est pas développée de manière concentrique à partir du noyau de la localité d’Altwies en ce qu’elle s’avance depuis la route de Mondorf en tronçon vers des champs marquant la fin de ladite localité, de sorte à d’ores et déjà revêtir un caractère tentaculaire par rapport à la route de Luxembourg qui relie les localités de Mondorf et d’Altwies. Il s’ensuit que le classement tel que projeté d’une partie de la parcelle litigieuse en zone [HAB-1] aurait pour effet d’amplifier une situation de tentacule malsaine existante, aggravation qu’il convient, dans la mesure du possible, d’éviter. Or, même si avant l’analyse de la situation de la parcelle en cause une bande d’environ 4 mètres de la parcelle litigieuse était classée en zone [HAB-1], cet état de fait n’implique pas pour autant que toute la parcelle, voire une partie de celle-ci doive suivre le même sort, même si cela a pour effet de rendre ladite parcelle non constructible. En d’autres termes, le fait qu’une partie de la parcelle était déjà classée en zone constructible sous l’empire de l’ancien PAG ne permet en tout état 9 Trib. adm., 4 décembre 2002, n° 14923 du rôle, confirmé par Cour adm., 1er juillet 2003, n° 15879C du rôle, Pas. adm. 2024, V° Urbanisme, n° 189 et les autres références y citées.
13de cause pas d’invalider le constat fait ci-avant que la Rue … constitue déjà un prolongement de la localité d’Altwies en direction d’un espace non construit et qui présente d’ores et déjà un caractère tentaculaire par rapport au noyau de la localité, situation regrettable résultant d’un régime urbanistique antérieur.
Le tribunal se doit, en effet, de rejoindre, à cet égard, la partie étatique dans son constat suivant lequel le classement d’une partie de la parcelle litigieuse en zone constructible n’aurait pas, tel que le font plaider les demandeurs, pour effet de contribuer à un développement harmonieux du territoire communal ou encore à une utilisation rationnelle du sol pour « en arrondir les angles », mais amplifierait, au contraire, une situation de tentacule d’ores et déjà existante, étant relevé que les déviations urbanistiques du passé ne sauraient en aucune manière servir de justification à la base d’une persévération dans une voie inappropriée amorcée.
Au vu de la situation d’ores et déjà tentaculaire de la Rue …, la décision du ministre de ne pas approuver la modification ponctuelle litigeuse du PAG ayant visé à reclasser une partie de la parcelle concernée en zone constructible rencontre donc de manière éminente les exigences d’un urbanisme rationnel en tablant sur une situation patente d’un tentacule, respectivement d’une aggravation d’une extension tentaculaire de la zone constructible vers l’est qu’il convient en tout état de cause d’éviter, de sorte qu’aucun dépassement de la marge d’appréciation du ministre ne saurait être décelé en l’espèce. En effet, la décision du ministre se justifie par des arguments vérifiés quant à leur matérialité et tirés d’une saine urbanisation, tendant à une finalité d’intérêt général, à savoir une utilisation rationnelle du sol et de l’espace urbain ainsi qu’un développement harmonieux de la localité d’Altwies, conformément aux objectifs inscrits aux points a) et b) de l’article 2, précité, de la loi du 19 juillet 2004.
Cette conclusion n’est pas ébranlée par l’argumentaire des demandeurs selon lequel l’autoroute A13 se situerait dans le prolongement de la Rue … ou encore selon lequel leur parcelle se situerait « juste à côté » du futur PAP « hinter der Kirch » prévoyant la construction de 222 unités de logements. En effet, au-delà du fait que tant l’autoroute A13 que le PAP en question se situent à des distances trop importantes par rapport à la parcelle litigeuse pour entrer en ligne de compte dans le cadre de l’analyse de l’utilisation rationnelle du sol et d’un développement harmonieux à l’endroit où se situe la parcelle litigieuse, force est surtout de constater que le fait qu’il existe une autoroute à plus d’un kilomètre, respectivement qu’il est prévu de construire des logements sur un site se trouvant à plus de 300 mètres à vol d’oiseau de la parcelle litigieuse ne change rien au constat fait ci-avant que la Rue … constitue un prolongement de la localité d’Altwies en direction d’un espace non construit et qui déjà présente un caractère tentaculaire par rapport au noyau de la localité, situation urbanistique regrettable dont il y a lieu d’éviter une aggravation.
En ce qui concerne les allégations des demandeurs selon lesquelles un accès supplémentaire au nouveau lotissement prémentionné serait prévu qui serait connecté à la Rue … et entraînerait un élargissement de celle-ci, mis à part le constat, d’une part, que ce futur accès était, au moment de la prise de la décision déférée, purement hypothétique pour ne pas avoir fait l’objet d’un projet de construction concret, de sorte qu’il ne pouvait valablement influencer le ministre dans sa prise de décision, et que, d’autre part, la nécessité d’aménager une voie d’accès, tout comme la détermination de l’endroit de cet aménagement éventuel, relève de considérations d’opportunité politique et échappe, tel que souligné ci-avant, au contrôle du tribunal, force est de constater que l’aménagement d’un tel accès n’est pas non plus de nature à invalider le constat fait ci-avant selon lequel le reclassement d’une partie du terrain 14litigieux en zone constructible contribuerait à l’aggravation d’une situation malsaine d’ordre tentaculaire qu’il convient, dans la mesure du possible, d’éviter.
Si les demandeurs font encore valoir qu’un PAP aurait été approuvé sur quatre autres parcelles longeant la Rue …, à savoir les parcelles portant les numéros cadastraux (P2), (P3), (P4) et (P5), ayant permis la réalisation de quatre maisons jumelées, le tribunal se doit de rejoindre la partie étatique dans son constat suivant lequel l’urbanisation de ces parcelles n’a pas contribué à une aggravation de la situation tentaculaire à cet endroit, mais a, au contraire, permis de combler une lacune dans le tissu urbain existant dans la mesure où les parcelles concernées étaient, des deux côtés, adjacentes à des parcelles déjà urbanisées, ce qui n’est pas le cas de la parcelle litigieuse qui est, quant à elle et tel que relevé ci-avant, entourée de champs pour se situer à l’extrémité de la Rue … et donc a fortiori à la fin du développement tentaculaire préexposé. L’argumentation afférente est dès lors rejetée.
En ce qui concerne encore l’affirmation des demandeurs selon laquelle l’intégration de la partie concernée de leur parcelle en zone constructible permettrait de créer une barrière naturelle entre la zone constructible et la zone verte par l’intersection entre la Rue … et le chemin agricole se situant à l’est de la parcelle litigieuse, celle-ci est, à son tour également à rejeter alors que, tel que le soutient à bon droit la partie étatique, il existe d’ores et déjà une barrière naturelle à cet endroit qui est constituée par les structures vertes existantes sur le site en question et qui, de surcroît, fait en même temps office d’écran visuel à l’entrée de la localité d’Altwies.
La conclusion du tribunal suivant laquelle la décision du ministre de refuser d’approuver le projet de modification ponctuelle du PAG ayant visé à reclasser la partie en cause de la parcelle litigieuse en zone constructible n’encourt pas de critique n’est pas non plus ébranlée par l’argumentation des demandeurs relative à une pénurie de terrains à bâtir au Luxembourg, ni par celle ayant trait à la nécessité de réaliser de nouveaux logements, alors que de telles argumentations ne justifient pas le classement de la partie litigieuse de leur parcelle en zone constructible. En effet, le développement de l’urbanisation doit se faire dans le respect des objectifs de l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004 et ne saurait aboutir à un développement désordonné et incohérent des localités. En l’espèce, le tribunal vient précisément de retenir que la décision ministérielle déférée ayant refusé d’approuver la modification ponctuelle du PAG litigieuse répond aux exigences de l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004 en s’inscrivant dans le contexte d’une utilisation rationnelle du sol et de l’espace urbain ainsi que d’un développement harmonieux des structures urbaines et rurales de la localité d’Altwies. Cette conclusion est d’ailleurs renforcée par l’argumentation de la partie étatique, appuyée par des fiches de présentation établies dans le cadre de l’étude préparatoire afférente à la refonte du PAG, suivant laquelle la commune de Mondorf-les-Bains, respectivement la localité d’Altwies disposent d’un potentiel constructible suffisant, à savoir 39%, respectivement 43%, de manière à ce qu’il n’existe aucune nécessité de rechercher des extensions à des endroits qui ne sont pas propices pour ce faire.
S’agissant enfin de la prétendue violation de l’autonomie communale par le ministre, il convient de relever que les communes sont non seulement compétentes, mais également responsables de l’aménagement et du développement de leurs territoires respectifs et bénéficient d’un droit d’appréciation très étendu en la matière10. En revanche, tel n’est pas le 10 Cour adm., 1er avril 2021, n° 45328C du rôle, Pas. adm. 2024, V° Tutelle administrative, n° 39 et les autres références y citées.
15cas du ministre de l’Intérieur sous l’approbation duquel l’autorité communale exerce ses compétences, puisqu’en matière de PAG, ledit ministre doit se limiter, en tant qu’autorité de tutelle, à veiller à ce que les décisions de l’autorité communale ne violent aucune règle de droit et ne heurtent pas l’intérêt général11, son droit d’approuver la décision du conseil communal ayant comme corollaire celui de ne pas l’approuver12. Dès lors, l’autorité supérieure n’est pas autorisée à s’immiscer dans la gestion du service décentralisé et à substituer sa propre décision à celle des agents du service, ce principe découlant de la nature même de la tutelle qui est une action exercée par un pouvoir sur un autre pouvoir, non pas en vue de se substituer à lui, mais dans le seul but de se maintenir dans les limites de la légalité et d’assurer la conformité de son action avec les exigences de l’intérêt général, le rôle d’autorité de tutelle consistant à vérifier non pas que chaque décision soit prise exclusivement dans le seul intérêt général, mais que la décision ne soit pas contraire à celui-ci13.
Or, il ne se dégage d’aucun élément de l’espèce que le ministre, en sa qualité d’autorité de tutelle d’approbation, aurait dépassé ses compétences qui lui sont conférées par la loi du 19 juillet 2004 en refusant d’approuver la modification ponctuelle du PAG litigieuse, étant relevé que le simple fait pour le ministre de ne pas acquiescer la décision du conseil communal de classer une partie de la parcelle litigeuse en zone constructible n’est pas suffisant pour retenir que celui-ci s’est immiscé dans la gestion du service décentralisé et qu’il a substitué sa propre décision à celle des agents du service. Au contraire et tel que cela a été retenu ci-avant, il ressort des éléments soumis à l’appréciation du tribunal que la décision du ministre se justifie par des arguments vérifiés quant à leur matérialité et tirés d’une saine urbanisation tendant à une finalité d’intérêt général, à savoir une utilisation rationnelle du sol et un développement harmonieux des structures urbaines et rurales au sens de l’article 2, points a) et b) de la loi du 19 juillet 2004, de sorte que le moyen afférent est également rejeté.
Etant donné que ces seules considérations urbanistiques suffisent pour permettre au tribunal de retenir que le maintien du classement d’une partie de la parcelle des consorts (A) en zone non aedificandi est légalement justifié, il devient surabondant de prendre position quant au motif complémentaire invoqué par la partie étatique en cours de procédure contentieuse pour justifier le refus ministériel d’approuver le projet de modification ponctuelle du PAG litigieux.
Au vu des conclusions qui précèdent et à défaut d’autres moyens, le recours en annulation est à rejeter pour ne pas être fondé.
Le tribunal constate qu’eu égard à l’extrait de la partie graphique du PAG et des photos versées en cause concernant le site litigieux, il ne s’est pas avéré nécessaire de procéder à une visite des lieux pour pouvoir statuer sur la légalité de l’acte déféré, de sorte qu’il n’y a pas lieu de faire droit à la demande afférente formulée par les demandeurs.
Pour ce qui est de la demande en allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de 2.500 euros, telle que formulée par les demandeurs sur base de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, celle-
11 Cour adm. 30 avril 2009, n° 24660C du rôle, Pas. adm. 2024, V° Tutelle administrative, n° 71 et les autres références y citées et plus particulièrement Cour adm. 9 décembre 2021, n° 46176C du rôle.
12 En ce sens : Cour adm., 31 janvier 2008, n° 23478C du rôle, Pas. adm. 2024, V° Tutelle administrative, n° 70 et les autres références y citées.
13 Cour adm. 30 avril 2009, n° 24660C du rôle, Pas. adm. 2024, V° Tutelle administrative, n° 71 et autres références y citées et plus particulièrement Cour adm. 9 décembre 2021, n° 46176C du rôle.
16ci est à rejeter au vu de l’issue du litige.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond, le déclare non fondé, partant en déboute ;
dit qu’il n’y a pas lieu d’ordonner une visite des lieux ;
rejette la demande tendant à l’octroi d’une indemnité de procédure de 2.500 euros, telle que formulée par les demandeurs ;
condamne les demandeurs aux frais et dépens.
Ainsi jugé par :
Alexandra Castegnaro, vice-président, Alexandra Bochet, vice-président, Caroline Weyland, premier juge, et lu à l’audience publique du 3 avril 2025 par le vice-président Alexandra Castegnaro, en présence du greffier Paulo Aniceto Lopes.
s. Paulo Aniceto Lopes s. Alexandra Castegnaro Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 3 avril 2025 Le greffier du tribunal administratif 17
