Tribunal administratif N° 48358 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2024:48358 2e chambre Inscrit le 10 janvier 2023 Audience publique du 3 avril 2025 Recours formé par Monsieur (A) et consort, …, contre une décision du ministre de l’Environnement, du Climat et du Développement durable, et contre une décision du ministre de l’Intérieur, en présence de l’administration communale de Mondorf-les-Bains, en matière de plan d’aménagement général
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 48358 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 10 janvier 2023 par la société à responsabilité limitée ELVINGER DESSOY MARX SARL, inscrite au barreau de Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-1461 Luxembourg, 31, rue d’Eich, immatriculée au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B251584, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Serge MARX, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur (A) et de Madame (B), demeurant ensemble à L-…, tendant à l’annulation 1) de la décision du ministre de l’Environnement, du Climat et du Développement durable du 22 juillet 2022 et 2) de la décision du ministre de l’Intérieur du 16 septembre 2022 ayant toutes les deux refusé d’approuver la délibération du conseil communal de Mondorf-les-Bains du 10 mai 2022 portant modification ponctuelle du plan d’aménagement général de la commune de Mondorf-les-Bains ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Christine KOVELTER, en remplacement de l’huissier de justice Martine LISÉ, tous les deux demeurant à Luxembourg, du 18 janvier 2023, portant signification de ce recours à l’administration communale de Mondorf-les-Bains, ayant sa maison communale à L-5627 Mondorf-les-Bains, 1, avenue des Villes Jumelées, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif le 19 janvier 2023 par Maître Anne-Laure JABIN, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Mondorf-les-Bains, préqualifiée ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 6 avril 2023 ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 18 avril 2023 par Maître Anne-Laure JABIN, au nom de l’administration communale de Mondorf-les-Bains, préqualifiée ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 8 mai 2023 par 1la société à responsabilité limitée ELVINGER DESSOY MARX SARL, au nom de Monsieur (A) et de Madame (B), préqualifiés ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 7 juin 2023 ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 7 juin 2023 par Maître Anne-Laure JABIN, au nom de l’administration communale de Mondorf-les-Bains, préqualifiée ;
Vu les pièces versées en cause ainsi que les actes critiqués ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Serge MARX, Madame le délégué du gouvernement Cathy MAQUIL et Maître Anne-Laure JABIN, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 2 décembre 2024.
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Il ressort du dossier administratif qu’en octobre 2021, le collège des bourgmestre et échevins de la commune de Mondorf-les-Bains, ci-après dénommé le « collège échevinal », introduisit auprès du conseil communal de Mondorf-les-Bains, ci-après dénommé le « conseil communal », en vertu de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après désignée par la « loi du 19 juillet 2004 », un projet de modification ponctuelle du plan d’aménagement général de la commune de Mondorf-les-Bains, ci-après désigné par le « PAG », portant sur une parcelle inscrite au cadastre de la commune de Mondorf-les-Bains, section … de Mondorf-les-Bains, sous le n° (P1), ci-après désignée par « la parcelle n° (P1) », sise dans la rue …, au lieu-dit « … », d’une contenance de 15,25 ares, proposant de classer le terrain concerné, inscrit en zone de verdure, ci-après désignée par « zone [VERD] », en zone d’habitation [HAB-1], ci-après désignée par « zone [HAB-1] », pour permettre la construction d’une ou de deux maisons d’habitation unifamiliales, dans le respect des règles du plan d’aménagement particulier « quartier existant », ci-après désigné par le « PAP QE », - HAB-1g.
Lors de sa séance publique du 8 novembre 2021, le conseil communal décida à l’unanimité (1) de marquer son accord quant au projet de modification ponctuelle du PAG proposé par le collège échevinal et quant au rapport sur les incidences environnementales concernant ladite modification ponctuelle et (2) de charger le collège échevinal de procéder aux consultations nécessaires en vertu des dispositions de la loi du 19 juillet 2004 et de la loi modifiée du 22 mai 2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement, ci-après désignée par « la loi du 22 mai 2008 ».
Ladite délibération fut publiée conformément à l’article 12 de la loi du 19 juillet 2004 par avis au public du 19 novembre 2021.
A travers un avis du 9 mars 2022, rendu sur base de l’article 7.2 de la loi du 22 mai 2008, le ministre de l’Environnement, du Climat et du Développement durable, ci-après désigné par « le ministre de l’Environnement », fit savoir qu’il n’envisagerait pas de réserver une suite favorable au projet de classement de la parcelle en cause en zone destinée à être urbanisée au motif « […] qu’elle impliquera une excroissance du tissu urbain sur une surface d’une certaine valeur écologique et proche du voisinage avec la forêt intra-urbaine « … », des 2raisons déjà précisées dans mon avis du 29 août 2019 selon l’article 5 de la loi PN [émis dans le cadre du projet de refonte complète du PAG] ».
Par avis séparé du 9 mars 2022, rendu sur base de l’article 5 de la loi modifiée du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, ci-après désignée par « la loi du 18 juillet 2018 », le ministre de l’Environnement avisa encore défavorablement le projet de modification ponctuelle du PAG litigieux, en se référant à son avis du 29 août 2019 et au motif notamment de « […] l’absence d’une étude faunistique relative à la valeur du terrain pour espèces protégées particulièrement et de la potentialité écologique du terrain ».
Par avis du 14 mars 2022, le ministre de l’Intérieur avisa également défavorablement le projet de modification ponctuelle du PAG en retenant qu’il constituerait « une excroissance tentaculaire sur une surface revêtant une certaine valeur écologique à proximité immédiate de la forêt intra-urbaine « … » » et que « la parcelle en question fait partie d’un ensemble de structures vertes de qualité », tout en suggérant qu’« […] Alternativement, les fonds concernés seraient à couvrir d’un PAP « nouveau quartier » accompagné d’un schéma directeur orientant une fin de quartier respectueux des sensibilités du site […] ».
Lors de sa séance publique du 10 mai 2022, le conseil communal décida à l’unanimité (1) d’adopter le projet de modification ponctuelle du PAG litigieux, (2) d’adopter le rapport sur les incidences environnementales concernant ladite modification ponctuelle et (3) de transmettre le dossier complet aux autorités supérieures aux fins d’approbation.
Par décision du 22 juillet 2022, le ministre de l’Environnement refusa d’approuver la prédite délibération du conseil communal du 10 mai 2022, cette décision est libellée comme suit :
« […] Par la présente, je vous informe qu’en vertu des dispositions de l’article 5, alinéa 3 de la loi modifiée du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles (ci-après loi PN), je n’approuve pas la délibération du 10 mai 2022 du conseil communal de Mondorf-les-Bains concernant la modification ponctuelle du PAG à Mondorf-les-Bains dans la rue … au lieu-dit « … » car le classement projeté constitue une modification de la délimitation de la zone verte contraire aux objectifs de l’article 1er de la loi PN.
En effet, tel que développé dans l’avis du 9 mars 2022 émis en vertu de l’article 5 de la loi PN, l’urbanisation de la nouvelle zone d’habitation (HAB-1) à l’extrémité Sud-Ouest de la rue … impliquera une excroissance du tissu urbain sur une surface d’une certaine valeur écologique en transition avec la forêt intra-urbaine « … » et faisant partie d’un maillage écologique cohérent. […] ».
Par décision du 16 septembre 2022, le ministre de l’Intérieur refusa, à son tour, d’approuver la prédite délibération du conseil communal du 10 mai 2022, au motif suivant :
« […] Par la présente, je suis au regret de devoir vous informer que je ne suis pas en mesure d’approuver la délibération du conseil communal du 10 mai 2022 portant adoption du projet de modification du plan d’aménagement général de la commune de Mondorf-les-Bains, concernant des fonds sis à Mondorf, au lieu-dit « … », présenté par les autorités communales.
En effet, la « zone d’habitation 1 [HAB-1] » projetée à l’extrémité de la rue …, constituant une extension du périmètre d’agglomération, devrait être maintenue en zone verte 3dès lors qu’elle constitue une excroissance tentaculaire sur une surface revêtant une certaine valeur écologique à proximité immédiate de la forêt intra-urbaine « … ».
De même, force est de constater que la parcelle en question fait partie d’un ensemble de structures vertes de qualité.
Alternativement, les fonds concernés seraient à couvrir d’un « plan d’aménagement particulier ″nouveau quartier″ [PAP NQ] » accompagné d’un schéma directeur orientant une fin de quartier respectueux des sensibilités du site.
Cette décision est basée sur l’article 18 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain. […] ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 10 janvier 2023, Monsieur (A) et Madame (B), ci-après désignés par « les consorts (AB) », ont fait introduire un recours tendant à l’annulation 1) de la décision du ministre de l’Environnement du 22 juillet 2022 et 2) de la décision du ministre de l’Intérieur du 16 septembre 2022 ayant toutes les deux refusé d’approuver la délibération du conseil communal du 10 mai 2022 portant modification ponctuelle du PAG de la commune de Mondorf-les-Bains.
Par décision du 8 février 2023, le ministre de l’Intérieur annula sa décision du 16 septembre 2022, tout en approuvant la délibération du conseil communal du 10 mai 2022 portant modification ponctuelle du PAG de la commune de Mondorf-les-Bains. Ladite décision ministérielle est libellée comme suit :
« […] Par la présente, j’ai l’honneur de vous informer que je reviens à ma décision du 16 septembre 2022, par laquelle j’ai refusé d’approuver la délibération du conseil communal du 10 mai 2022 portant adoption du projet de modification du plan d’aménagement général (PAG) de la commune de Mondorf, concernant des fonds sis à Mondorf, au lieu-dit « … », présenté par les autorités communales.
En effet, il s’agit d’annuler ladite décision du 16 septembre 2022, étant donné que l’administration communale a couvert les fonds concernés par un « plan d’aménagement particulier ″nouveau quartier″ [PAP NQ] » accompagné d’un schéma directeur et que partant l’urbanisation desdits fonds pourra se faire en respectant les contraintes et spécificités du site ainsi qu’en garantissant une intégration harmonieuse de celui-ci dans le tissu existant. En procédant de la sorte, l’administration communale a adapté le projet de modification du PAG conformément à l’avis de la commission d’aménagement du 14 mars 2022. […] ».
I. Quant à la compétence du tribunal Les décisions sur les projets d’aménagement, lesquelles ont pour effet de régler par des dispositions générales et permanentes l’aménagement des terrains qu’ils concernent et le régime des constructions à y ériger, ont un caractère réglementaire. La décision d’approbation du ministre, intervenue après réclamation de particuliers participe au caractère réglementaire de l’acte approuvé1.
1 Cour adm., 10 juillet 1997, n° 9804C du rôle, Pas. adm. 2024, V° Actes réglementaires, n° 65 et les autres références y citées.
4Conformément à l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, ci-après désignée par « la loi du 7 novembre 1996 », seul un recours en annulation est susceptible d’être introduit contre un acte administratif à caractère réglementaire. Le tribunal est partant compétent pour connaître du recours en annulation introduit à l’encontre de la décision du ministre de l’Environnement du 22 juillet 2022 et de la décision du ministre de l’Intérieur du 16 septembre 2022 par lesquelles les deux ministres ont refusé d’approuver la délibération du conseil communal du 10 mai 2022 portant modification ponctuelle du PAG de la commune de Mondorf-les-Bains.
II. Quant à la loi applicable La procédure d’adoption d’un PAG est prévue par la loi du 19 juillet 2004. Or, celle-ci a été modifiée à plusieurs reprises et dernièrement (i) par une loi du 28 juillet 2011 entrée en vigueur, en application de son article 45, en date du 1er août 2011, (ii) par la loi du 30 juillet 2013 concernant l’aménagement du territoire, publiée au Mémorial A, n° 160 du 6 septembre 2013, (iii) par la loi du 14 juin 2015 portant modification de l’article 108 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, publiée au Mémorial A, n° 113 du 17 juin 2015, (iv) par la loi du 3 mars 2017 dite « Omnibus », entrée en vigueur, en application de son article 76, le 1er avril 2017, (v) par la loi du 17 avril 2018 concernant l’aménagement du territoire, (vi) par la loi du 18 juillet 2018 portant modification de l’article 108 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, (vii) par la loi du 30 juillet 2021 relative au Pacte logement avec les communes en vue d’augmenter l’offre de logements abordables et durables, (viii) par la loi du 7 août 2023 relative au logement abordable, et (ix) par la loi du 4 novembre 2024, publiée au Mémorial A, n° 449 du 7 novembre 2024.
Etant donné, d’une part, que le tribunal vient de retenir que seul un recours en annulation a pu être introduit à l’encontre des décisions déférées et, d’autre part, que dans le cadre d’un tel recours, le juge administratif est amené à en apprécier la légalité en considération de la situation de droit et de fait ayant prévalu au jour où elles ont été prises, les modifications apportées à la loi du 19 juillet 2004 par les lois précitées du 7 août 2023 et du 4 novembre 2024, entrées en vigueur postérieurement à la décision d’approbation du conseil communal du 10 mai 2022, ne sont pas à prendre en considération en l’espèce, étant plus particulièrement précisé à cet égard que les actes de tutelle administrative rétroagissent à la date de la décision approuvée et tombent dès lors sous le champ d’application des lois en vigueur à la date de la prise de décision de l’acte initial.
Il s’ensuit que la version de la loi du 19 juillet 2004 applicable au présent litige est celle résultant des modifications opérées par les lois des 28 juillet 2011, 30 juillet 2013, 14 juin 2015, 3 mars 2017, 17 avril 2018, 18 juillet 2018 et 30 juillet 2021.
III. Quant à la recevabilité du recours Dans son mémoire en réponse, le délégué du gouvernement s’est rapporté à prudence de justice quant à la recevabilité du recours.
S’il est exact que le fait, pour une partie, de se rapporter à prudence de justice équivaut à une contestation2, il n’en reste pas moins qu’une contestation non autrement étayée est à 2 Trib. adm., 27 octobre 2004, n° 17634 du rôle, Pas. adm. 2024, V° Procédure contentieuse, n° 930 (1er volet) et les autres références y citées.
5écarter, étant donné qu’il n’appartient pas au juge administratif de suppléer à la carence des parties et de rechercher lui-même les moyens juridiques qui auraient pu se trouver à la base de leurs conclusions3. Dès lors et dans la mesure où l’Etat est resté en défaut d’expliquer en quoi le recours serait irrecevable, ses contestations afférentes encourent le rejet.
A défaut d’autres moyens d’irrecevabilité, le tribunal, n’entrevoyant, par ailleurs, pas de moyens à soulever d’office, conclut que le recours en annulation est à déclarer recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
IV. Quant au fond A titre liminaire, il y a lieu de relever que sur question afférente du tribunal à l’audience des plaidoiries, le litismandataire des consorts (AB) a confirmé que son recours en ce qu’il vise la décision du ministre de l’Intérieur du 16 septembre 2022 est devenu sans objet dans la mesure où le même ministre a pris une nouvelle décision en date du 8 février 2023 annulant et remplaçant celle du 16 septembre 2022.
Le recours en annulation en ce qu’il vise la décision du ministre de l’Intérieur du 16 septembre 2022 est dès lors à rejeter dans la mesure où il n’a plus d’objet.
Il s’ensuit que l’analyse du tribunal se limitera à l’examen de la légalité de la décision du ministre de l’Environnement du 22 juillet 2022.
A cet égard, il y a encore lieu de préciser que si certes le ministre de l’Intérieur a entretemps retiré sa décision de refus et approuvé la modification ponctuelle du PAG litigieuse, cela n’a pas pour conséquence, tel que le soutiennent, à tort, les demandeurs dans leur mémoire en réplique, de rendre la décision du ministre de l’Environnement illégale en ce que, selon eux, l’expression tutélaire de l’Etat devrait être unique et alignée, étant rappelé que les plans d’aménagement général communaux sont soumis à la double intervention de l’autorité de tutelle s’exprimant par l’approbation respectivement des ministres de l’Intérieur et de l’Environnement statuant, chacun, dans leur sphère de compétence propre et risquant, quant au même terrain, d’aboutir à des résultats divergents, sans que cela ne puisse affecter la légalité de leur décision. L’argumentation afférente est dès lors à rejeter.
A l’appui de leur recours et en fait, les consorts (AB) expliquent qu’en 1997, ils auraient acquis, ensemble avec la maison unifamiliale qui leur servirait d’habitation principale depuis l’achèvement de sa rénovation en 1999, neuf parcelles, inscrites au cadastre de la commune de Mondorf-les-Bains, section … de Mondorf-les-Bains, et situées en prolongation de la rue … et partiellement le long de la rue …, tout en précisant que la parcelle n° (P1), seule litigieuse en l’espèce, leur appartiendrait en copropriété à parts égales.
Tout en exposant les rétroactes à la base de l’élaboration de la refonte complète du PAG de la commune de Mondorf-les-Bains, ci-après désignée par « la commune », ils donnent à considérer que suite à la « mise sur orbite » du projet de PAG le 2 mai 2019, la parcelle litigieuse aurait été classée en zone de base [HAB-1] et recouverte d’un PAP QE, ce qui aurait été, d’un point de vue urbanistique, parfaitement justifié dans la mesure où ladite parcelle serait adjacente à une zone de base [HAB-1] et qu’elle se trouverait en prolongation de la rue … par 3 Trib. adm., 23 janvier 2013, n° 30455 du rôle, Pas. adm. 2024, V° Procédure contentieuse, n° 930 (2e volet) et les autres références y citées.
6laquelle elle serait directement desservie. Ils estiment qu’en accueillant une à deux constructions servant à des fins d’habitation, la parcelle litigieuse pourrait s’intégrer harmonieusement dans le voisinage.
Ils expliquent qu’ils auraient cherché le dialogue avec la commune lorsque celle-ci avait décidé, lors de la délibération du conseil communal du 14 juillet 2020, de classer la parcelle concernée en zone [VERD]. La commune leur aurait expliqué que le classement en question se justifierait par la crainte de voir bloquer l’approbation du projet de refonte du PAG dans la mesure où le ministre de l’Environnement se serait opposé à donner son aval puisque celui-ci aurait encore réclamé un rapport détaillé sur les incidences environnementales par rapport au classement de ladite parcelle, tout en promettant aux demandeurs de ne pas s’opposer à un reclassement par modification ponctuelle du PAG une fois que ce rapport aurait été établi.
En droit, les demandeurs invoquent, à titre principal, l’incompétence du ministre de l’Environnement à prendre une décision en l’espèce dans la mesure où la zone [VERD] ne constituerait pas une zone verte au sens de la loi du 18 juillet 2018. A titre subsidiaire, ils soutiennent que les motifs de refus avancés dans la décision du ministre de l’Environnement déférée ne seraient pas fondés.
1. Quant à la prétendue incompétence du ministre de l’Environnement à prendre une décision Prétentions des parties A l’appui de ce moyen, les demandeurs font valoir que la parcelle litigieuse, classée en zone verte, serait enclavée par des zones destinées à être urbanisées, en l’occurrence par des zones [HAB-1], et se trouverait dès lors à l’intérieur du « périmètre d’agglomération », tel que cela aurait également été retenu par le ministre de l’Environnement qui mentionnerait dans sa décision déférée, l’existence d’une forêt « intra-urbaine ». Or, ils estiment qu’une zone verte au sens de la loi du 18 juillet 2018 devrait nécessairement être située à l’extérieur du « périmètre d’agglomération », tout en donnant à considérer que cette philosophie remonterait jusqu’à la première loi votée en matière de protection de la nature, à savoir la loi modifiée du 29 juillet 1965 concernant la conservation de la nature et des ressources naturelles, laquelle aurait fait, en son article 1er, la distinction entre le « en-dehors des agglomérations » et l’« intérieur des agglomérations ».
Ils se réfèrent, dans ce contexte, à un jugement du tribunal administratif du 9 juillet 2001, inscrit sous le numéro 13064 du rôle, ainsi qu’à un arrêt de la Cour administrative du 13 juillet 2017, inscrit sous le numéro 38895C du rôle, dans lesquels aurait été faite la distinction entre les parcelles situées à l’intérieur du périmètre d’agglomération et celles situées à l’extérieur de celui-ci, tout en précisant que les parcelles situées à l’extérieur du périmètre d’agglomération feraient partie de la zone verte au sens de la législation en matière de protection de la nature. La Cour administrative y aurait encore expressément précisé que le périmètre d’agglomération constituerait, en règle générale, un ensemble indissociable et qu’il ne serait pas possible de désigner des zones vertes au sens de la législation en matière de protection de la nature à l’intérieur de celui-ci.
Les demandeurs soutiennent que le constat précité de la Cour administrative jouerait nécessairement dans les deux sens, ce qui impliquerait que la zone verte ne pourrait accueillir des îlots destinés à la construction et, parallèlement, que le périmètre d’agglomération ne 7pourrait accueillir des îlots de zone verte, sous peine de remettre en question la systémique se trouvant à la base de la distinction entre le périmètre d’agglomération, d’une part, et la zone verte, d’autre part.
Cette analyse aurait encore été confirmée par la Cour administrative dans un arrêt du 6 mai 2021, inscrit sous le numéro 44707C du rôle, dans lequel celle-ci aurait retenu, au sujet d’une zone forestière située à l’intérieur du périmètre d’agglomération, que cette zone destinée à rester libre en ce qu’elle se trouverait en pleine agglomération de la Ville de Luxembourg, ne serait pas située à l’extérieur du périmètre d’agglomération et ne compterait dès lors pas comme faisant partie de la zone verte au sens de l’article 5 de la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, ci-après désignée par « la loi du 19 janvier 2004 », entretemps abrogée par la loi du 18 juillet 2018, prémentionnée.
Ils concluent que la zone [VERD] dans laquelle aurait été classée la parcelle litigieuse avant la demande de modification ponctuelle du PAG ne serait pas une zone verte au sens de la loi du 18 juillet 2018, de sorte que la décision entreprise du ministre de l’Environnement du 22 juillet 2022 serait à annuler pour incompétence de son auteur.
Dans son mémoire en réponse, la partie étatique, après avoir exposé, en substance, les faits et rétroactes gisant à la base de la décision ministérielle déférée, tels que retranscrits ci-avant, soutient que le règlement grand-ducal modifié du 8 mars 2017 concernant le contenu du plan d’aménagement général d’une commune, ci-après désigné par « le règlement grand-ducal du 8 mars 2017 », contiendrait une section 3, intitulée « La zone verte », ainsi qu’un article 27, intitulé « Catégories », lequel énoncerait en son alinéa 1er que la « zone verte » comporterait notamment « les zones de verdures ».
Elle estime qu’il ne ferait dès lors aucun doute que lorsque des parties écrite et graphique d’un PAG détermineraient une zone [VERD] à l’intérieur de la zone urbanisée anciennement désignée sous la terminologie « périmètre d’agglomération », celle-ci ferait partie de la zone verte et que les dispositions de l’article 5 de la loi du 18 juillet 2018 lui seraient applicables.
Après avoir cité la notion de « zone verte » telle que retenue à l’article 3, point 1° de la loi du 18 juillet 2018, la partie étatique soutient que cette définition ferait un lien direct avec l’ancien article 28 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2011, devenu l’article 27 du règlement grand-ducal, prémentionné, du 8 mars 2017, de sorte que, par application du « principe du renvoi dynamique », il faudrait lire ce passage de la manière suivante : « Dans les communes régies par un plan d’aménagement général régi par la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, des parties du territoire national qui sont qualifiées selon le prédit plan de « zone verte » ».
Elle fait valoir que l’article 5 de la loi du 18 juillet 2018 utiliserait lui aussi le terme de « zone verte », de sorte que toutes les zones qui seraient définies comme faisant partie de la zone verte par l’article 27 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 seraient incluses dans la définition de la zone verte au sens de l’article 3, point 1° de la loi 18 juillet 2018 et visées par les dispositions de l’article 5 de cette même loi.
Elle explique ensuite que la partie écrite du PAG de la commune de Mondorf-les-Bains du 21 avril 2019 listerait la zone [VERD] dans une section 2, intitulée « Zone verte », en renvoyant directement à la loi du 18 juillet 2018 laquelle s’appliquerait aux différentes zones 8de la section, à savoir les zones agricole, forestière, de parc public et de verdure.
En citant encore la définition de la zone [VERD] telle que retenue à l’article 13 de la partie écrite du PAG, elle donne à considérer que contrairement à l’argumentaire des demandeurs, la commune considérerait elle-même dans son PAG que la zone [VERD] ferait partie de la zone verte et qu’en tant que zone verte, les dispositions de la loi du 18 juillet 2018 lui seraient applicables.
En ce qui concerne l’arrêt de la Cour administrative du 13 juillet 2017, invoqué par les demandeurs, la partie étatique met en avant que cette jurisprudence serait connue, entre autres, pour avoir établi le principe suivant lequel des îlots déconnectés de la zone urbanisée d’un PAG, puisque situés en pleine zone verte, en dehors du périmètre d’agglomération, ne pourraient être classés en tant que zone [HAB-1]. Elle fait valoir que si la Cour administrative y avait certes fait la distinction entre le périmètre d’agglomération et les terrains situés à l’extérieur de celui-ci, elle n’aurait toutefois à aucun moment tiré comme conséquence de ces enseignements que des zones destinées à rester libres à l’intérieur de la zone urbanisée ne feraient pas partie de la zone verte. D’ailleurs, une telle affirmation serait contraire à l’intérêt général des citoyens vivant dans les agglomérations qui profiteraient justement d’espaces verts à l’intérieur du tissu urbain non désignés comme zone destinée à être urbanisée.
En ce qui concerne l’arrêt du 6 mai 2021, la partie étatique insiste sur le fait que la Cour administrative y aurait confirmé que la zone forestière ferait partie intégrante d’une zone destinée à rester libre au sens du règlement grand-ducal du 28 juillet 2011, abrogé par le règlement grand-ducal du 8 mars 2017, tout en considérant, par contre, que cette zone ne ferait pas partie de la zone verte au sens de l’article 5 de l’ancienne loi du 19 janvier 2004. Elle donne à considérer que depuis lors, une définition de la zone verte, laquelle n’aurait pas existé dans l’ancienne loi du 19 janvier 2004, aurait été intégrée dans l’actuelle loi du 18 juillet 2018, tout en soulignant que le règlement grand-ducal du 8 mars 2017 aurait changé l’intitulé de la section de « zones destinées à rester libres » en « zone verte » et que le commentaire des articles du projet de règlement grand-ducal ayant abouti au règlement grand-ducal du 8 mars 2017 confirmerait expressément qu’il pourrait y avoir des zones faisant partie de la zone verte à l’intérieur d’un périmètre d’agglomération.
Elle conclut qu’il aurait été dans l’intention aussi bien du législateur que du pouvoir réglementaire que les zones de l’actuel article 27 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 feraient partie de la zone verte au sens de la loi du 18 juillet 2018 et, par conséquent, rangeraient dans les compétences du ministre de l’Environnement telles que prévues à l’article 5 de la même loi.
Pour le surplus, la partie étatique estime que si le tribunal entendait suivre l’argumentaire des demandeurs, il serait dans l’obligation d’écarter l’application du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 sur base de l’article 95 de la Constitution, en vigueur jusqu’au 1er juillet 2023, pour un motif de non-conformité à la loi du 19 juillet 2004, faute de quoi sa décision serait contra legem.
Elle ajoute que même à supposer qu’il y aurait une telle non-conformité, la définition de la zone verte contenue à l’article 3, point 1° de la loi du 18 juillet 2018 renverrait au PAG d’une commune, lequel, en ce qui concerne la commune de Mondorf-les-Bains, listerait la zone [VERD] dans une section 2, intitulée « Zone verte », de sorte que tous les éléments de la définition de l’article 3, point 1° de la loi du 18 juillet 2018 seraient réunis en l’espèce et que 9l’article 5 de la même loi serait applicable.
La commune soutient, quant à elle, que le ministre serait bien compétent au titre de l’article 5 de la loi du 18 juillet 2018 pour prendre la décision querellée, alors que la parcelle litigieuse aurait été classée en zone [VERD] lors de la refonte complète de son PAG. Elle avance que conformément au règlement grand-ducal du 8 mars 2017, une zone [VERD] serait une zone destinée à rester libre, tout en mettant en avant que dans la partie graphique de son PAG, la zone [VERD] litigieuse serait entourée d’un pointillé noir, ce qui constituerait l’ancien périmètre d’agglomération. Il s’ensuivrait qu’il aurait bien fallu l’approbation du ministre de l’Environnement concernant la modification ponctuelle du PAG litigieuse, de sorte que le moyen ayant trait à une incompétence de l’auteur de la décision déférée serait à rejeter.
Dans leur mémoire en réplique, les consorts (AB) contestent les argumentations des parties étatique et communale, en rappelant, tel que cela aurait été retenu par la Cour administrative dans son arrêt prémentionné du 6 mai 2021, la summa diviso du territoire communal en termes de zonage entre les zones situées à l’intérieur du périmètre d’agglomération, d’une part, et celles situées à l’extérieur de ce périmètre, d’autre part, et en soulignant qu’en l’espèce, la zone verte litigieuse serait entièrement située à l’intérieur du périmètre d’agglomération. Ils soutiennent que le fait de décider le contraire reviendrait à créer un îlot déconnecté de la zone verte au sens de la législation en matière de protection de la nature et des ressources naturelles, à l’intérieur du périmètre d’agglomération et à attribuer au ministre de l’Environnement un pouvoir de tutelle se superposant à celle du ministre de l’Intérieur, ce que la Cour administrative aurait expressément exclu. Ils ajoutent qu’une pareille interprétation extensive serait également contraire au principe retenu par la Cour administrative selon lequel l’expression tutélaire de l’Etat devrait être unique et alignée, principe qui participerait au principe à essence constitutionnelle de l’Etat de droit, tel que cela de dégagerait d’un arrêt de la Cour constitutionnelle du 28 mai 2019, numéro 146/19 du registre, et d’un arrêt plus récent du 22 janvier 2021, numéro 152/21 du registre. Une pareille interprétation extensive serait encore contraire tant au principe de l’autonomie communale selon lequel les attributions tutélaires étatiques se résorberaient en exception et qui serait, par conséquent, d’interprétation restrictive, qu’à la ratio legis sous-tendant la législation en matière de protection de la nature et des ressources naturelles. Ils en concluent que comme les positions de l’Etat devraient être alignées et uniques et que la compétence du ministre de l’Intérieur se superposerait par rapport à la compétence spéciale du ministre de l’Environnement, la zone verte litigieuse ne pourrait pas être qualifiée de zone verte au sens de la loi du 18 juillet 2018 sous peine de violer les principes et textes à valeur supérieure.
Ils mettent, enfin, en avant qu’une telle interprétation de la loi contribuerait à aggraver la pénurie de logements qui existerait dans le pays, en général, et dans la commune, en particulier.
Dans son mémoire en duplique, la partie étatique se réfère à ses développements contenus dans son mémoire en réponse selon lesquels les « zones destinées à rester libres » ou « zones vertes » seraient visées par l’article 5 de la loi du 18 juillet 2018.
Elle rappelle que l’arrêt de la Cour administrative du 6 mai 2021 aurait été rendu à un moment où l’ancienne loi sur la protection de la nature et des ressources naturelles n’aurait pas encore contenu de définition de la zone verte, laquelle serait désormais définie par la loi du 18 juillet 2018, tout en insistant sur le fait qu’en lisant cette définition en combinaison avec le règlement grand-ducal du 8 mars 2017 et avec les parties graphique et écrite du PAG de la 10commune, il n’y aurait aucun doute sur le fait qu’une zone [VERD] ferait partie de la zone verte au sens loi du 18 juillet 2018, de sorte que le ministre de l’Environnement serait compétent pour exercer son pouvoir de tutelle visé à l’article 5 de cette même la loi en cas de modification de la délimitation de celle-ci.
Elle fait valoir que si la Cour administrative a, dans son arrêt du 13 juillet 2017, certes fait une distinction entre les zones situées à l’intérieur du périmètre d’agglomération et celles qui se trouvent à l’extérieur dudit périmètre, elle n’aurait toutefois pas retenu que seul le territoire qui se situe à l’extérieur du périmètre d’agglomération serait à considérer comme zone verte, mais elle aurait, au contraire, établi le principe selon lequel les îlots déconnectés situés en zone verte et à l’extérieur du tissu urbain principal ou périmètre d’agglomération devraient être maintenus en zone verte, de sorte qu’il ne pourrait pas y avoir de nouveaux classements d’îlots en zones urbanisées à l’extérieur du tissu urbain, la partie étatique soulignant plus particulièrement que ce principe ne serait pas transposable aux espaces de zone verte situés dans le tissu urbain principal, tel que cela serait le cas en l’espèce.
En ce qui concerne la prétendue aggravation de la pénurie de logements à l’intérieur du tissu urbain, telle qu’avancée par les demandeurs, la partie étatique rend attentif au fait que la conservation de biotopes et d’espaces de verdure à l’intérieur de l’agglomération aurait elle-aussi toute son importance, aussi bien pour les espèces animales et végétales que pour le bien-être des habitants de ces agglomérations. Elle se réfère, à cet égard, à l’évaluation des incidences sur l’environnement établie lors de la refonte du PAG de la commune en avril 2019 afin d’illustrer, à l’échelle communale, les biotopes y présents et l’impact de l’urbanisation des surfaces se trouvant dans la zone urbanisée ou urbanisable sur la conservation de ces biotopes, tout en mettant en avant l’importance en termes de biodiversité et de changements climatiques à garder des espaces verts à l’intérieur des villages.
La commune ne prend plus position dans son mémoire en duplique sur le moyen d’incompétence du ministre de l’Environnement à prendre la décision déférée.
Analyse du tribunal Aux termes de l’article 5, paragraphe (3) de la loi du 18 juillet 2018 : « Tout projet de modification de la délimitation de la zone verte découlant du vote du conseil communal conformément à l’article 14 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain est soumis à l’approbation du ministre [ayant l’Environnement dans ses attributions] qui statue dans les trois mois suivant la réception du dossier complet par le collège des bourgmestre et échevins. Le dossier est transmis au ministre dans les 15 jours à compter de la date de l’accord du conseil communal. ». Il suit de cette disposition que l’approbation du ministre de l’Environnement est requise pour tout projet de modification de la délimitation de la zone verte existant sur un territoire communal.
La « zone verte » est définie par l’article 3, point 1° de la loi du 18 juillet 2018, en sa version applicable au moment de la « mise sur orbite » de la procédure de modification ponctuelle du PAG litigieuse le 8 novembre 2021, comme « des parties du territoire national non affectées en ordre principal à être urbanisées selon un plan d’aménagement général en vigueur. Dans les communes régies par un plan d’aménagement général régi par la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, des parties du territoire national qui sont qualifiées selon le prédit plan de zones destinées à rester libres. À défaut de plan d’aménagement général, des parties du territoire national qui 11ne sont pas situées dans des zones qui sont viabilisées ». Dans la mesure où le territoire de la commune est régi par un PAG soumis aux dispositions de la loi du 19 juillet 2004, la zone verte est dès lors à considérer comme constituant des parties du territoire national qui sont qualifiées selon le prédit PAG de zones destinées à rester libres.
En ce qui concerne la qualification de « zones destinées à rester libres », il convient de se référer au règlement grand-ducal du 8 mars 2017, lequel prévoit en son article 2 que « La partie graphique comporte deux catégories de zones de base distinctes : 1. les zone urbanisées ou destinées à être urbanisées ; 2. les zones destinées à rester libres. […] ». Le chapitre 2 du même règlement grand-ducal est divisé en cinq sections, intitulées « Le mode d’utilisation des zones urbanisées ou destinées à être urbanisées », « Le degré d’utilisation des zones urbanisées ou destinées à être urbanisées », « La zone verte », « Les zones superposées » et « Les zones ou espaces définis en exécution de dispositions légales ou réglementaires spécifiques », étant relevé que l’article 27 dudit règlement grand-ducal, pertinent en l’espèce, prévoit les différentes catégories que peut comporter une « zone verte », à savoir : « […]1. les zones agricoles ; 2. les zones forestières ; 3. les zones viticoles ; 4. les zones horticoles ; 5. les zones de parc public ; 6. les zones de verdure. », tout en précisant que « Seules sont autorisées des constructions telles que définies à l’article 5 de la loi modifiée du 19 janvier 2004 relative à la protection de la nature et des ressources naturelles. […] ».
Il se dégage d’une lecture combinée des dispositions légales et réglementaires qui précèdent qu’il existe sur le territoire communal deux catégories de zone de base distinctes, à savoir les zones urbanisées ou destinées à être urbanisées, d’une part, et les zones destinées à rester libres, d’autre part, étant relevé que la dernière catégorie de zone de base comprend notamment la zone verte laquelle comporte, quant à elle, différentes catégories de zones dont notamment les zones [VERD] pour lesquelles les dispositions de la loi du 18 juillet 2018 sont applicables.
C’est dès lors à tort que les demandeurs soutiennent que la zone [VERD] ne serait pas à considérer comme une zone verte au sens de l’article 3, point 1° de la loi du 18 juillet 2018.
Cette conclusion est encore confortée, en l’espèce, par le fait que la partie écrite du PAG litigieux liste la zone [VERD], laquelle est définie à l’article 13 comme « [ayant] pour but de conserver et/ou de favoriser la fonction écologique et/ou d’intégration paysagère de certaines parties du territoire, comme transition entre différentes zones urbanisées ou destinées à être urbanisées, ou à la périphérie de celles-ci. […], dans une section 2, intitulée « Zone verte », tout en renvoyant directement aux articles 6 à 9 de la loi du 18 juillet 2018 pour ce qui est des affectations et règles concernant les constructions admises en zone verte, à savoir les zones agricole, forestière, de parc public et de verdure.
Il s’ensuit que le moyen ayant trait à une prétendue incompétence du ministre de l’Environnement pour prendre la décision attaquée en application de l’article 5, paragraphe (3) de la loi du 18 juillet 2018 est à rejeter pour être non fondé.
Cette conclusion n’est pas énervée par l’argumentation des demandeurs suivant laquelle une zone verte serait un ensemble indissociable qui devrait exister à l’extérieur du périmètre d’agglomération, de sorte que la parcelle litigieuse, en ce qu’elle se situerait à l’intérieur du périmètre d’agglomération, ne pourrait être considérée comme une zone verte au sens de la loi du 18 juillet 2018. Il ne résulte, en effet, ni de l’article 2 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017, précité, ni d’une autre disposition légale ou réglementaire invoquée par les demandeurs 12que les zones urbanisées ou destinées à être urbanisées, d’une part, et les zones destinées à rester libres, d’autre part, ne pourraient pas coexister, respectivement qu’un terrain classé en zone verte par un PAG ne pourrait pas se situer à côté d’une zone urbanisée ou destinée à être urbanisée ou encore être entouré de telles zones, tel que cela est le cas en l’espèce, de sorte que les dispositions de l’article 3, point 1° et 5 de la loi du 18 juillet 2018 lui sont applicables. Si, dans les arrêts de la Cour administrative dont se prévalent les demandeurs, celle-ci a certes fait la distinction entre le périmètre d’agglomération et les terrains situés à l’extérieur de celui-ci et établi le principe suivant lequel des îlots déconnectés de la zone urbanisée d’un PAG, puisque situés en pleine zone verte, en dehors du périmètre d’agglomération, ne pourraient être classés en tant que zone [HAB-1], elle n’a toutefois pas, contrairement à ce que soutiennent les demandeurs, retenu que les zones destinées à rester libres et plus particulièrement les zones vertes situées à l’intérieur d’un tissu urbain principal ne pourraient pas être qualifiées de zones vertes au sens de la loi du 18 juillet 2018, et que, de ce fait, cette loi ne leur serait pas applicable.
L’argumentation afférente des demandeurs est dès lors rejetée pour être non fondée.
2. Quant aux motifs de refus avancés à la base de la décision ministérielle déférée Prétentions des parties A l’appui de leur recours, les demandeurs font tout d’abord valoir que suivant l’arrêt de la Cour administrative, prémentionné, du 6 mai 2021, la compétence du ministre de l’Environnement serait une compétence limitée et spéciale, de sorte que seuls les arguments tirés de la légalité considérée au regard des dispositions de la législation relative à la protection de la nature et des ressources naturelles pourraient entrer en ligne de compte pour justifier un refus d’approbation. Il s’ensuivrait que le ministre de l’Environnement ne serait pas compétent pour se prévaloir de moyens relevant de considérations urbanistiques, tel un prétendu développement tentaculaire, lequel serait une considération qui relèverait du développement urbain et rentrerait dès lors dans les seules compétences de tutelle du ministre de l’Intérieur.
Ils concluent que le motif de refus ayant trait à un prétendu développement tentaculaire du fait du classement de la parcelle litigieuse en zone [HAB-1] serait à rejeter pour être non fondé.
En ce qui concerne la prétendue atteinte à une « certaine valeur écologique », mise en avant par le ministre de l’Environnement pour refuser son approbation, celle-ci serait non fondée sous au moins trois aspects.
Premièrement, le développement de la parcelle litigieuse, d’une contenance d’environ 15 ares, située à l’intérieur du périmètre d’agglomération et reliée à toutes les infrastructures existantes, ne pourrait pas être considérée comme portant atteinte à une « certaine valeur écologique », non autrement spécifiée. Deuxièmement, la motivation lacunaire avancée à cet égard suivant laquelle il y aurait atteinte à une « certaine valeur écologique », sans décrire avec précision quelle valeur écologique serait irrémédiablement mise en danger par le classement litigieux, équivaudrait à une absence de motivation de nature à rendre illégale la décision entreprise. Enfin, la prétendue atteinte à une « certaine valeur écologique » serait inexistante, les demandeurs mettant en avant qu’il y aurait en l’espèce absence complète d’incidence négative sur l’environnement naturel en cas d’urbanisation de la parcelle litigieuse, tel que cela se dégagerait des conclusions de l’Evaluation stratégique environnementale (« EES »), encore désignée par « Strategische Umweltprüfung (SUP) », réalisée dans le cadre de la modification ponctuelle litigieuse du PAG, lesquelles auraient été complètement ignorées par le ministre de 13l’Environnement.
Les demandeurs invoquent ensuite une violation de l’autonomie communale, telle qu’inscrite notamment à l’article 107 de la Constitution en vigueur jusqu’au 1er juillet 2023, et à la Charte européenne de l’autonomie locale faite à Strasbourg le 15 octobre 1985, approuvée par la loi du 18 mars 1987, en ce que les autorités étatiques feraient obstruction à une volonté légitime de la commune en refusant d’approuver un classement que celle-ci considère comme nécessaire à la création de logements à l’intérieur du périmètre d’agglomération et par rapport auquel il n’existerait aucune contre-indication légale.
Le décision entreprise violerait encore leur droit de propriété, tel que garanti par l’article 16 de la Constitution en vigueur jusqu’au 1er juillet 2023, ainsi que par les dispositions de l’article 1er du Protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, compte tenu de la situation de la parcelle qui se prêterait particulièrement bien à une urbanisation et de l’absence de motivation, sinon de l’absence de motivation valable justifiant le refus d’approuver le projet de classement litigieux.
Dans son mémoire en réponse, la partie étatique rétorque que le refus du ministre de l’Environnement ne serait pas basé sur un prétendu développement tentaculaire du tissu urbain, mais sur une « excroissance du tissu urbain », termes qui ne seraient pas à confondre. Elle fait valoir que dans le cadre du classement litigieux à l’extrémité sud-ouest de la rue …, ce terme exprimerait le fait que le tissu urbain ferait « saillie sur une partie d’un ensemble de structures ligneuses présentes sur une pente aux lieux-dits « … », « … » et « … » », tout en donnant à considérer que ladite pente constituerait un élément « assez rare » d’un point de vue éco-
paysager dans cette partie du Luxembourg et se démarquerait des fonds aux alentours pour certaines raisons, à savoir notamment par le fait qu’il s’agirait d’une pente d’une vallée de ligne de faille avec une exposition sud-est, ce qui aurait une influence sur le microclimat de cette pente et donc sur ses caractéristiques écologiques. En effet, cette exposition, ensemble avec l’inclinaison de la pente engendreraient un ensoleillement plus important, c’est-à-dire un rayonnement solaire plus fort sur cette surface au cours d’une période donnée, ce qui rendrait la pente intéressante pour des espèces thermophiles. A cela s’ajouterait que les structures présentes sur la pente se seraient développées en grande partie par le phénomène de la « succession écologique » et couvriraient des fonds qui auraient autrefois été utilisés pour la viticulture, comme l’indiqueraient encore aujourd’hui les noms des lieux-dits et de la rue ainsi que le nom affiché sur la carte topographique de 1927. Enfin, ces structures ligneuses auraient été identifiées en grande partie en tant que biotope protégé selon l’article 17 de la loi du 18 juillet 2018 (forêt de succession - BK 13 peuplements de feuillus et forêts pionnières) et mériteraient dès lors d’être conservées dans leur ensemble, la partie étatique ajoutant encore que ce type de biotope se verrait attribuer une valeur de 33 éco-points de base, alors que, par comparaison, un verger (BK 09 - verger à haute tige (vieux arbres)), bien connu pour avoir une haute valeur écologique, se verrait attribuer seulement une valeur de 31 éco-points de base.
Quant à l’atteinte à la valeur écologique du terrain telle que mise en avant par le ministre de l’Environnement dans la décision déférée, la partie étatique se réfère à la SUP élaborée par le bureau d’études dans le cadre du projet de modification ponctuelle du PAG de laquelle il se dégagerait que le terrain en question serait doté d’une forêt de succession identifiée comme un biotope protégé au sens de l’article 17 de la loi du 18 juillet 2018. L’information sur la présence de ce biotope protégé ressortirait également du cadastre des biotopes initialement réalisé en 2009 dans le cadre de l’étude préparatoire pour la refonte du PAG. Elle fait valoir qu’une comparaison d’une photo aérienne prise en 2010 avec celle prise en 2022 permettrait de 14constater que le processus de la succession écologique aurait continué depuis 2009 et que l’envergure des structures ligneuses présentes sur la parcelle litigieuse aurait augmenté.
Il ressortirait, par ailleurs, des extraits de la SUP que les structures ligneuses se prêteraient à la présence d’espèces protégées particulièrement, à savoir du muscardin et de certaines espèces de l’avifaune, et que des inventaires spécifiques seraient encore nécessaires pour vérifier la compatibilité d’un projet de construction avec les dispositions de l’article 21 de la loi du 18 juillet 2018. En renvoyant à l’article 5 de la loi du 22 mai 2008 relatif au contenu du rapport environnemental, la partie étatique soutient que les effets notables probables sur la diversité biologique et sur la faune n’auraient pas à suffisance été analysés au sens de cette loi.
Elle ajoute, dans ce contexte, que le ministre de l’Environnement n’aurait pas été saisi pour rendre un avis en vertu de l’article 6.3. de la loi du 22 mai 2008, tout en mettant en avant que la législation concernant la protection de la nature exigerait que les incidences probables sur les espèces protégées soient vérifiées avant de désigner de nouvelles zones destinées à être urbanisées, et non pas par après, tel que cela aurait également été retenu par le tribunal administratif dans un jugement du 13 juillet 2020 inscrit sous le numéro 40519 du rôle, confirmé par des arrêts de la Cour administrative du 6 mai 2021, inscrits sous les numéros 44877C, 44878C, 44897C, 44898C, 44905C et 44907C du rôle.
Elle ajoute qu’il serait évident, à la lecture rapide du rapport environnemental, que le reclassement de la parcelle litigieuse dans la zone urbanisée poserait problème, de sorte que des études spécifiques sur le terrain concerné auraient dû être réalisées, sans lesquelles ni la commune ni le ministre de l’Environnement n’aient pu se prononcer en connaissance de cause.
La partie étatique fait, enfin, valoir que le choix ministériel de maintenir la parcelle litigieuse en zone verte s’expliquerait également par le souci de vouloir assurer sur le territoire communal la cohérence des classements en tant que zones destinées à être urbanisées, tout en soulignant à cet égard de nouveau le fait que les structures ligneuses présentes sur la parcelle litigieuse feraient partie d’un ensemble de structures ligneuses qui couvriraient une pente aux lieux-dits « … », « … » et « … ».
En se prévalant, à cet égard, d’un jugement du tribunal administratif du 29 juin 2020, inscrit sous le numéro 40583 du rôle, elle ajoute que le fait pour la commune de classer une partie de cet ensemble de structures ligneuses en tant que zone destinée à être urbanisée et de classer la partie restante de ce même ensemble en tant que zone destinée à rester libre ne serait pas cohérent au regard des objectifs de l’article 1er de la loi du 18 juillet 2018.
Dans son mémoire en réponse, la commune réfute tout d’abord l’argumentation de la partie étatique suivant laquelle la SUP serait incomplète, tout en donnant à considérer qu’il ressortirait de cette étude que la parcelle en cause n’aurait pas de valeur écologique particulière, en ce sens qu’hormis quelques arbres et ronces, il n’y existerait qu’un seul biotope, d’une surface relativement faible de 350 m² ou 3,5 ares sur une parcelle d’une surface de 15,25 ares.
Or, en cas de réalisation d’un projet de construction, il serait toujours possible, tel que prévu par l’article 17 de la loi du 18 juillet 2018, de requérir une autorisation de destruction de biotope et, à ce titre, de payer la taxe y afférente suivant le nombre d’éco-points calculés.
Elle avance que les objectifs d’une SUP, selon la loi du 22 mai 2008, ne seraient pas d’établir avec certitude la présence ou non d’une espèce, mais d’identifier si un projet d’aménagement peut avoir une incidence notable ou non. En citant les articles 5 et 6 de la loi 15du 22 mai 2008, elle soutient que la SUP aurait bien identifié toutes les espèces potentielles probables, dont notamment le muscardin et le pic vert, pour lesquels seule une « perte éventuelle d’habitat » aurait été constatée. Elle précise que la SUP se serait basée sur les données relatives aux oiseaux de la Centrale ornithologique, du site mdata.mnhn.lu, ou encore, pour les chiroptères, sur une analyse spécifique du bureau … du 10 août 2020 et que, par ailleurs, des mesures de compensation y auraient été proposées.
Elle ajoute qu’une SUP ne serait pas une étude complète et minutieuse de terrain, laquelle serait effectuée dans le cadre du bilan éco-points, mais, au contraire, une étude sur la probabilité de rencontrer certaines espèces et sur les mesures à prendre, le cas échéant, pour réduire les incidences potentielles négatives.
Elle conclut que dans la mesure où la SUP n’aurait pas détecté la présence d’autres espèces et que le ministre de l’Environnement resterait en défaut de prouver qu’une espèce en particulier n’aurait pas été étudiée, la SUP effectuée serait un rapport complet.
La commune réfute ensuite l’affirmation de la partie étatique selon laquelle une pente sur une parcelle au Luxembourg serait un élément « assez rare ». Elle donne, par ailleurs, à considérer qu’aucune espèce thermophile n’aurait été constatée par la SUP. De même, aucune vigne n’existerait plus sur la parcelle litigieuse, de sorte qu’il n’y aurait aucun lien avec une « certaine valeur écologique », telle qu’alléguée par la partie étatique.
En ce qui concerne l’existence d’un biotope (code BK13), elle soutient que des vergers en tant que tels n’auraient pas une haute valeur écologique, contrairement aux pelouses sèches semi-naturelles (code 6210) lesquelles auraient une valeur en éco-points qui varierait de 51 à 56 éco-points.
Elle met en avant que la partie étatique ne prendrait pas position sur le fait (i) que le biotope en cause ne représente qu’un cinquième de la surface totale de la parcelle et (ii) que l’article 17 de la loi du 18 juillet 2018 permettrait la destruction de biotopes moyennant paiement d’éco-points. Par ailleurs, le raisonnement de la partie étatique reviendrait à dire qu’aucune parcelle ne pourrait être incluse dans le périmètre d’agglomération au seul motif de la présence d’un unique biotope sur cette parcelle, ce qui serait non seulement disproportionné mais également contraire au principe de destruction de biotopes en zone urbanisée, tel que prévu à l’article 17 de la loi du 18 juillet 2018. Elle ajoute que ce ne seraient pas non plus les structures ligneuses des arbres qui auraient augmenté, tel que le soutiendrait à tort la partie étatique, mais les structures rudérales, notamment les ronces présentes au sol qui n’auraient aucune valeur écologique au sens du règlement grand-ducal du 1er août 2018.
Elle conclut qu’il n’existerait aucune justification au fait que la parcelle litigieuse aurait une valeur écologique si importante qu’elle ne pourrait pas être classée en zone destinée à être urbanisée.
Quant au développement tentaculaire, elle confirme l’argumentation des demandeurs selon laquelle il n’appartiendrait pas au ministre de l’Environnement de se prévaloir d’un développement tentaculaire, tout en mettant en avant que le terme « excroissance du tissu urbain », ne serait pas prévu par l’article 1er de la loi du 18 juillet 2018.
Elle conteste ensuite l’argumentation de la partie étatique selon laquelle il n’existerait pas, en l’espèce, de développement tentaculaire mais « une saillie sur une partie d’un ensemble 16de structures ligneuses présentes sur une pente », en mettant en avant que le concept de « fragmentation éco-paysagère » ou encore celui de « saillie » serait prévu à l’article 1er de la loi du 18 juillet 2018, de sorte qu’il y aurait eu immixtion dans la sphère purement urbanistique, laquelle ne serait pas l’apanage du ministre de l’Environnement.
Elle fait valoir que s’il y avait réduction de la zone verte et donc augmentation de la zone urbanisée, respectivement réduction de la zone urbanisée et donc augmentation de la zone verte, il y aurait dans les deux cas un phénomène d’excroissance qui serait inhérent aux dispositions de l’article 5 de la loi du 18 juillet 2018.
Elle donne ensuite à considérer qu’elle aurait été surprise de constater que l’avis de la commission d’aménagement du 14 mars 2022 reprendrait exactement les mêmes termes que l’avis du ministère de l’Environnement, du Climat et du Développement durable, en préconisant soit le maintien de la parcelle en cause en zone verte, soit le classement de la parcelle en cause en zone soumise à PAP « nouveau quartier » (PAP NQ) avec un schéma directeur « orientant une fin de quartier respectueux des sensibilités du site ». Or, suivant l’article 25 de la loi du 19 juillet 2004, le classement d’un terrain en zone soumise à un PAP NQ se baserait sur un critère unique, à savoir la viabilisation de la parcelle.
Elle soutient qu’il ne serait pas non plus possible de refuser d’approuver un projet de classement d’une parcelle dans un PAG au motif qu’il y aurait un risque potentiel que le propriétaire ne respecte pas le PAG ou encore le règlement sur les bâtisses en y érigeant une construction illégale.
Pour ce qui est de la question de savoir s’il y a tentacule ou non, la commune met en avant que la rue … aurait été conçue à la fin des années 1960 avec la volonté de « se prolonger » sur la parcelle litigieuse, alors que celle-ci pourrait accueillir deux constructions, ainsi qu’une légère place de rebroussement, ce qui améliorerait substantiellement le passage ne serait-ce que des camions poubelle dans cette rue, tout en renvoyant, dans ce contexte, à un arrêt de la Cour administrative du 6 mai 2021, inscrit sous le numéro 44748C du rôle, dans le cadre duquel cette dernière aurait confirmé qu’un tel cas de figure ne serait pas à considérer comme un développement tentaculaire.
Dans leur mémoire en réplique, les demandeurs font valoir que l’« excroissance » serait définie par le Larousse comme le « développement parasitaire de quelque chose » et serait donc, en matière d’urbanisme, un parfait synonyme de la notion de « développement tentaculaire » qui désignerait toute forme d’extension urbaine contraire aux exigences d’un urbanisme concentrique et cohérent.
Ils soutiennent que même à supposer que le ministre de l’Environnement aurait la compétence pour mettre en avant un tel motif, ce qu’ils contestent, force serait de constater qu’il n’existerait, en l’espèce, aucune « excroissance », mais qu’il s’agirait, au contraire, d’arrondir harmonieusement, à l’intérieur du périmètre d’agglomération, la rue … qui serait restée « non aboutie » dans le passé, les demandeurs insistant sur le fait que le classement litigieux s’insérerait harmonieusement dans un tissu construit existant et ne ferait que remplir naturellement et dans la parfaite prolongation des parcelles construites existantes une encoche urbanistiquement incohérente et disgracieuse au bout de la rue …, en remédiant ainsi à une « Baulücke ». En se référant à un arrêt de la Cour administrative du 21 mars 2023, inscrit sous le numéro 48131C du rôle, ils estiment que la position du ministre de l’Environnement serait non seulement incompréhensible et non fondée, mais constituerait, de surcroît, par son acharnement 17d’empêcher à tout prix le reclassement de la parcelle litigieuse, contrairement à la volonté de la commune, un manque à l’obligation caractérisée de loyauté à laquelle serait soumise chaque partie publique.
Ils contestent encore le motif de refus tel qu’avancé par la partie étatique dans son mémoire en réponse selon lequel la parcelle litigieuse ferait partie d’une pente qui constituerait « un élément assez rare d’un point de vue éco-paysager », en mettant en avant, d’une part, que l’urbanisation de la parcelle concernée n’aurait pas le moindre impact sur le paysage et, d’autre part, qu’une « pente » ne saurait pas être qualifiée d’« élément rare ».
Quant à la prétendue existence d’un biotope, ils font valoir que le cadastre des biotopes serait dépourvu de toute valeur légale, tel que cela aurait été retenu par le tribunal administratif dans son jugement du 3 février 2016, inscrit sous le numéro 35314 du rôle, confirmé par un arrêt de la Cour administrative du 16 février 2017, inscrit sous les numéros 38206C et 38207C du rôle. Ils mettent en avant qu’une comparaison de deux images aériennes ne pourrait pas non plus prouver la présence d’un biotope, mais que seule la SUP serait à prendre en considération à cet égard laquelle ne conclurait toutefois pas à l’existence d’un biotope sur la parcelle litigieuse.
Dans ce contexte, ils contestent plus particulièrement l’existence d’une forêt de succession de feuillus sur ladite parcelle sous un triple point de vue. Tout d’abord, force serait de constater que la loi du 18 juillet 2018 ne définirait pas la forêt de succession de feuillus comme biotope protégé, mais que cette définition découlerait du seul règlement grand-ducal du 1er août 2018 établissant les biotopes protégés, les habitats d’intérêt communautaire et les habitats des espèces d’intérêt communautaire pour lesquelles l’état de conservation a été évalué non favorable, et précisant les mesures de réduction, de destruction ou de détérioration y relatives, ci-après désigné par « le règlement grand-ducal du 1er août 2018 ». Il se poserait, dès lors, la question de la constitutionnalité de la base légale qui a habilité le pouvoir réglementaire à adopter de façon autonome une telle définition, les demandeurs estimant, en effet, que la législation relative à la protection de la nature et des ressources naturelles relèverait d’une matière réservée à la loi qui serait régie par l’article 32, paragraphe (3) de la Constitution en vigueur jusqu’au 1er juillet 2023, et qui ne pourrait, dès lors, pas faire l’objet d’une exécution générale par voie de règlement grand-ducal.
Après avoir cité l’article 3, point 21° de la loi du 18 juillet 2018 lequel définit le biotope, ils soutiennent que les seules exigences imprécises de « valeur écologique », de « rareté » ou de « vulnérabilité » y énoncées et non autrement définies par la loi du 18 juillet 2018 constitueraient un cadrage normatif insuffisant au sens du prédit article 32, paragraphe (3) de la Constitution. Ils estiment que la base habilitante de détermination des biotopes serait dès lors inconstitutionnelle, de sorte que la forêt de succession de feuillus n’aurait aucune existence légale, tout en renvoyant, dans ce contexte, à la question préjudicielle qui serait, le cas échéant, à poser à la Cour constitutionnelle, formulée dans le dispositif de leur mémoire en réplique comme suit : « Est-ce que l’article 3-21° de la loi du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles est-il conforme à l’article 32 paragraphe (3) de la Constitution ? ».
Les demandeurs continuent, en premier ordre de subsidiarité, en affirmant que même si sa base habilitante était conforme à la Constitution, le règlement grand-ducal du 1er août 2018 serait illégal pour dépasser le cadre tracé par le législateur dans la mesure où la forêt de succession de feuillus ne figurerait pas parmi les biotopes énumérés à l’annexe 8 de la loi du 1818 juillet 2018. Ils ajoutent que même si le règlement grand-ducal du 1er août 2018 assimilait en son annexe 1 les « forêts de succession » aux « peuplements d’arbres feuillus », se poserait la question de savoir si une telle assimilation n’excède pas l’habilitation légale découlant de la loi du 18 juillet 2018.
Après avoir cité une définition contenue dans l’encyclopédie en ligne « Wikipédia » du concept de « succession écologique », ce qui correspondrait, dans le cas en l’espèce, in fine, à une forêt, ils mettent en avant que la qualification de « forêt de succession » utilisée par les auteurs de la SUP prêterait quelque peu à confusion en ce que, d’une part, la parcelle litigieuse serait entourée de jardins d’agrément comportant des plantes qui n’auraient aucune valeur écologique particulière. D’autre part, le stade de ces plantes correspondrait tout au plus à un stade d’évolution, alors que les ronces qui y auraient été identifiées par les auteurs de la SUP joueraient un rôle de serre de germination pour des arbres feuillus, de sorte que le stade de « forêt » ne serait pas atteint en l’espèce. En soulignant que seul le stade final pourrait valoir comme « peuplement d’arbres » au sens de la loi du 18 juillet 2018, ils en concluent qu’en assimilant une « forêt de succession » à un « peuplement d’arbres », le pouvoir réglementaire aurait nécessairement dépassé l’habilitation légale, de sorte que le règlement grand-ducal du 1er août 2018 serait illégal et à écarter sur base de l’article 95 de la Constitution en vigueur jusqu’au 1er juillet 2023.
En deuxième ordre de subsidiarité, les demandeurs soutiennent que la forêt de succession de feuillus ne remplirait de toute façon pas les conditions requises pour être qualifiée de biotope au sens du règlement grand-ducal du 1er août 2018, en ce que, selon l’annexe 1 dudit règlement grand-ducal, les « peuplements d’arbres feuillus », à savoir un biotope BK13, devraient recouvrir une surface d’au moins 2500m², soit 25 ares. Or, le classement litigieux ne viserait qu’une surface de 15,25 ares, dont uniquement 350m², donc 3,5 ares seraient occupés par une « forêt de succession », tel que cela aurait été retenu par la SUP.
Ils avancent encore que même si la forêt de succession de feuillus était à qualifier de biotope, cela n’empêcherait pas un classement de la parcelle litigieuse en zone de base [HAB-1] dans la mesure où l’article 17, paragraphe (3) de la loi du 18 juillet 2018 prévoirait seulement la compensation en éco-points en cas de destruction d’un biotope, conformément au règlement grand-ducal du 1er août 2018. Ils donnent, enfin, à considérer qu’il ne s’agirait de toute façon que d’une question de pure exécution des futures autorisations de construire, mais non pas d’une question de légalité de la modification ponctuelle du PAG litigieuse.
Quant au caractère prétendument lacunaire de la SUP, ils soutiennent que le fait que ses auteurs auraient conclu à l’absence d’incidences notables sur l’environnement ne signifierait pas que ladite étude serait lacunaire. Ils mettent en avant que la SUP serait censée, en substance, identifier seulement les incidences notables probables sur une zone concernée, ce qui serait le cas en l’espèce, de sorte que l’argumentation afférente de la partie étatique serait à rejeter.
Concernant, enfin, le motif de refus fondé sur une prétendue cohérence des classements de terrains au sein de la commune, ils avancent qu’un tel motif serait d’ordre urbanistique et dès lors de l’apanage du seul ministre de l’Intérieur. Ils ajoutent que le jugement du tribunal administratif du 29 juin 2020 dont se prévaut la partie étatique ne serait pas transposable en l’espèce dans la mesure où celui-ci aurait concerné une question de continuation d’un couloir en faveur du vespertilion à oreilles échancrées, ce qui ne serait pas pertinent en l’espèce. Par ailleurs, la SUP aurait constaté que la présence du vespertilion à oreilles échancrées apparaîtrait comme « pas probable ».
19 Les demandeurs concluent que les motifs avancés par le ministre de l’Environnement dans la décision déférée et complétés par la partie étatique dans le cadre de la présente procédure ne permettraient pas de refuser d’approuver la modification ponctuelle litigieuse du PAG visant à classer la parcelle litigieuse en zone [HAB-1], de sorte que la décision querellée serait à annuler.
Dans son mémoire en duplique, la partie étatique fait valoir que contrairement à ce qu’entendraient faire croire les parties demanderesses et communale, un classement de la parcelle litigieuse en zone constructible ne constituerait ni un arrondissement harmonieux de l’urbanisation à l’endroit, ni un aboutissement de la rue … qui connaîtrait, tout comme cela serait le cas actuellement, un arrêt abrupte, à la différence que ce nouvel arrêt serait déplacé davantage dans la zone [VERD]. Elle rappelle que la forêt intra-urbaine existante aux lieux-dits « … », « … » et « … » formerait un ensemble de verdure, soit un biotope cohérent, qui au vu de sa qualité écologique et paysagère mériterait d’être conservé dans son ensemble.
En ce qui concerne la critique selon laquelle des espèces thermophiles sur ce terrain ne figureraient pas dans l’évaluation des incidences, elle réitère son argumentation fondée sur le fait (i) qu’aucune étude de terrain n’aurait été effectuée pour établir cette évaluation, (ii) que le degré de précision des informations de l’évaluation des incidences ne serait pas suffisant et (iii) que la partie étatique n’aurait pas pu se prononcer quant à ce degré de précision puisque son avis en vertu de l’article 6.3 de la loi 22 mai 2008 n’aurait pas été sollicité dans le cadre de la procédure d’adoption de la modification ponctuelle du PAG.
Quant à la comparaison de la valeur en éco-points d’un peuplement de feuillus (33) avec celle d’un verger à haute tige (vieux arbres) (31), elle cite une appréciation présentée sur le site internet de la Landesanstalt für Umwelt Baden Würtemberg selon laquelle « Die Bedeutung von Streuobstwiesen als „Hotspots" der Biodiversität untermauert unter anderem eine mehrjährige Studie des Landesamtes für Umweltschutz Sachsen-Anhalt auf 10 Streuobstwiesen Sachsen-Anhalts: Es wurden 3.627 Pflanzen-, Tier-, Pilz- und Flechtenarten nachgewiesen. Davon sind 200 in Deutschland streng geschützt. », tout en donnant à considérer que la surface litigieuse serait non seulement marquée par la présence d’une forêt de succession mais également par la présence d’arbres fruitiers.
En ce qui concerne la valeur écologique des ronces présentes sur la surface litigieuse, la partie étatique souligne que la ronce commune constituerait une des plantes préférées du muscardin pour installer son nid et que ses fruits seraient utilisés comme nourriture par cette espèce de l’annexe IV de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (« Die Haselmaus baut ihr Nest bevorzugt in Baumhöhlen oder zwischen Brombeerranken2 in artenreichen Waldrändern », « Zur Lieblingsnahrung der Haselmaus gehören Brombeeren »), de sorte que leur destruction aurait pour conséquence une infraction aux dispositions de l’article 21 de la loi du 18 juillet 2018.
La partie étatique réitère ensuite son argumentation selon laquelle le terme d’« excroissance » aurait été utilisé pour décrire que la nouvelle zone destinée à être urbanisée empiéterait sur une partie de l’ensemble de structures ligneuses aux lieux-dits « … », « … » et « … ». Elle insiste, à cet égard, sur le fait qu’indépendamment de la terminologie exacte utilisée dans la décision déférée, les motifs de refus se baseraient sur les objectifs de la loi du 18 juillet 2018 énoncés en son article 1er.
20 Quant à l’allégation que l’Etat aurait une obligation de loyauté envers la commune qui l’obligerait de statuer conformément à la volonté de celle-ci, la partie étatique soutient que l’arrêt de la Cour administrative du 21 mars 2023 dont se prévalent les demandeurs concernerait l’obligation de renseigner l’identité de l’autorité ayant statué et non pas l’obligation de statuer conformément à la volonté d’une autre autorité publique.
Quant à la réfutation de la présence d’un biotope sur la surface classée comme zone [VERD], elle précise qu’elle ne se serait pas appuyée sur le cadastre des biotopes de 2009 mais bien sur les enseignements clairs et irréfutables de la SUP, de sorte que l’argumentation afférente des demandeurs serait à écarter.
La partie étatique souligne ensuite que les bureaux d’études chargés de l’étude environnementale auraient confirmé la qualité de biotope, en tant que forêt de succession de feuillus, sur la surface [VERD] en question.
Quant à l’inconstitutionnalité de la base légale du règlement grand-ducal du 1er août 2018, telle qu’alléguée par les demandeurs, la partie étatique conteste tout d’abord l’affirmation selon laquelle le terme « forêt de succession de feuillus » ne serait pas consacré par l’annexe 8 de la loi du 18 juillet 2018 listant les biotopes protégés, alors que la forêt de succession serait un peuplement d’arbres feuillus au sens du règlement grand-ducal du 1er août 2018. Elle précise que ce ne serait pas parce qu’il peut exister un stade de succession final que celui-ci serait le seul qui soit digne de protection, tout en soulignant que le terme de « peuplement » au sens du point 13 de l’annexe 8 du règlement grand-ducal du 1er août 2018 aurait justement été choisi pour englober tous les stades de succession écologique qui aboutiraient in fine à une forêt de feuillus. Il s’ensuivrait que la question de la conformité de l’article 3, point 21 de la loi du 18 juillet 2018 par rapport à l’article 32, paragraphe (3) de la Constitution ne serait pas pertinente pour l’issue du présent litige et donc à rejeter. Cette question ne serait, par ailleurs, pas nécessaire pour rendre un jugement car le fait que la forêt de succession intra-urbaine litigieuse constituerait un biotope protégé au sens de l’article 17 de la loi du 18 juillet 2018 ne serait pas le seul élément qui aurait justifié le refus d’approbation ministériel litigieux.
Elle précise ensuite que les structures ligneuses qui composeraient selon les auteurs de la SUP la forêt de succession sur la surface litigieuse seraient des érables champêtres, des frênes, des chênes et même des pruniers sauvages et donc des essences indigènes auxquelles se seraient adaptées lors de l’évolution un nombre d’espèces de la faune indigène. Les auteurs dudit rapport environnemental auraient encore indiqué la présence probable du pic vert et, compte tenu des ronces présentes sur la surface, également du muscardin, la partie étatique relevant, dans ce contexte, que les auteurs se seraient limités à nommer uniquement les espèces protégées particulièrement selon la loi du 18 juillet 2018 alors qu’il serait toutefois clair que d’autres espèces de la faune sauvage profiteraient des conditions d’habitats offertes par le milieu biologique en question.
En ce qui concerne l’argumentation des demandeurs selon laquelle la forêt de succession ne constituerait pas un biotope protégé au vu de sa taille, elle avance qu’une telle interprétation des dispositions légales serait manifestement erronée dans la mesure où les dispositions du règlement grand-ducal du 1er août 2018 permettraient d’identifier les biotopes protégés selon la loi du 18 juillet 2018, de sorte que même si un projet ne concernait qu’une partie d’un tel biotope, ceci ne lui enlèverait pas son statut de biotope protégé.
21Au vu de ce qui précède, il y aurait également lieu de rejeter l’argumentation des demandeurs fondée sur une prétendue illégalité de la base réglementaire, la partie étatique réitérant à cet égard qu’un peuplement d’arbres feuillus pourrait se présenter à différents stades de succession écologique, tout en soulignant que le terme de « peuplement » aurait été intentionnellement choisi par le législateur pour que l’on puisse justement inclure dans un même terme un biotope du même type (feuillu) à des stades de succession différents.
En ce qui concerne, enfin, la prétendue incohérence du classement projeté, la partie étatique fait valoir que le jugement du 29 juin 2020 dont elle se prévaut dans son mémoire en réponse viserait aussi bien les objectifs de la législation sur l’aménagement communal que les objectifs de la législation sur la protection de la nature et des ressources naturelles, de sorte qu’il serait transposable en l’espèce. Elle ajoute, dans ce contexte, que des structures ligneuses pourraient être d’importance pour un grand nombre d’espèces protégées, tout en soulignant que dans le cas de la pente boisée, le pic vert et le muscardin devraient au moins entrer en ligne de compte. Par ailleurs, la cohérence des classements entrepris ne dépendrait pas uniquement de la présence d’une espèce spécifique ou non sur une surface, mais d’une manière générale des propriétés écologiques ou des caractéristiques paysagères, tel que cela serait le cas de la forêt de succession intra-urbaine « … ».
Elle met finalement en avant que la SUP ne pourrait pas être considérée comme étant complète si les auteurs dudit rapport environnemental concédaient que des inventaires spécifiques préalables à un aménagement seront encore nécessaires dans le cas du muscardin et de l’avifaune, tout en se référant, à cet égard, à un arrêt de la Cour administrative du 7 février 2017, inscrit sous le numéro 38584C du rôle. Dès lors, sans les résultats d’études faunistiques, le rapport environnemental ne pourrait pas utilement orienter l’autorité communale dans sa décision de classer un terrain en zone verte ou en zone destinée à être urbanisée.
Dans son mémoire en duplique, la commune réitère son argumentation suivant laquelle la présence d’un biotope sur la parcelle concernée n’interdirait pas l’urbanisation de celle-ci dans la mesure où son classement au niveau du PAG serait étranger à la question de la destruction ou non d’un biotope, tout en se prévalant, à cet égard, du jugement du tribunal administratif du 29 juin 2020, prémentionné.
Elle ajoute qu’il ne serait manifestement pas cohérent de reconnaître, d’un côté, une conformité avec les objectifs de l’article 2, point e) de la loi du 19 juillet 2004 et, d’un autre côté, une non-conformité avec les objectifs de l’article 1er de la loi du 18 juillet 2018. Ce manque de cohérence proviendrait, selon elle, d’un amalgame fâcheux de la part de la partie étatique qui présupposerait que le classement de la parcelle en zone [HAB-1] aurait pour conséquence la destruction du seul biotope présent, amalgame qui serait également en contradiction avec les conclusions de la SUP.
Analyse du tribunal Le tribunal rappelle tout d’abord qu’il n’est pas lié par l’ordre des moyens dans lequel ils lui ont été soumis et qu’il détient la faculté de les toiser suivant une bonne administration de la justice et l’effet utile qui s’en dégagent.
Il convient ensuite de relever que les autorités communales, lorsqu’elles initient des modifications de leurs plans d’aménagement, doivent être mues par des considérations légales 22d’ordre urbanistique ayant trait à l’aménagement des agglomérations et d’ordre politique tirées de l’organisation de la vie en commun sur le territoire donné, tendant les unes et les autres à une finalité d’intérêt général et dans ce contexte, lesdites autorités doivent veiller tant à la conservation de l’esthétique urbaine qu’au développement rationnel des agglomérations4.
Dans ce contexte, il convient de relever que saisi d’un recours en annulation, le juge administratif est appelé à vérifier, d’un côté, si, au niveau de la décision administrative querellée, les éléments de droit pertinents ont été appliqués et, d’un autre côté, si la matérialité des faits sur lesquels l’autorité de décision s’est basée est établie. Au niveau de l’application du droit aux éléments de fait, le juge de l’annulation vérifie encore s’il n’en est résulté aucune erreur d’appréciation se résolvant en dépassement de la marge d’appréciation de l’auteur de la décision querellée. Le contrôle de légalité à exercer par le juge de l’annulation n’est pas incompatible avec le pouvoir d’appréciation de l’auteur de la décision qui dispose d’une marge d’appréciation. Ce n’est que si cette marge est dépassée que la décision prise encourt l’annulation pour erreur d’appréciation. Ce dépassement peut notamment consister dans une disproportion dans l’application de la règle de droit aux éléments de fait. Le contrôle de légalité du juge de l’annulation s’analyse alors en contrôle de proportionnalité5.
S’il est certes vrai que le choix d’entériner ou de ne pas entériner la modification d’un plan d’aménagement relève d’une dimension politique et échappe comme tel au contrôle des juridictions de l’ordre administratif saisies d’un recours en annulation, il n’en demeure pas moins que tout acte administratif doit reposer sur un motif dont le juge administratif vérifie tant l’existence que la légalité. Cette exigence découle du fait que le juge administratif a l’obligation de vérifier si les autorités administratives compétentes n’ont pas violé la loi, commis un excès de pouvoir ou un détournement de pouvoir et cette obligation de motivation existe également pour les actes à caractère réglementaire qui, quoique discrétionnaires, doivent être pris dans l’intérêt général, de sorte qu’il importe que les autorités administratives compétentes fassent connaître le ou les motifs qui les ont guidées dans leur décision, le contrôle exercé par le juge de l’annulation ne portant dès lors pas sur l’opportunité, mais sur la réalité et la légalité des motifs avancés6.
En l’espèce, il est constant en cause que sous l’empire de l’ancien PAG, la parcelle litigieuse, laquelle est adjacente tant à la zone [HAB-1] qu’à la zone verte intra-urbaine « forêt « … » » et située à l’extrémité sud-ouest de la rue … qui est déjà viabilisée et sert de rue desservante à des maisons unifamiliales isolées, était classée en zone verte.
Il se dégage ensuite des explications des parties, de même que des documents versés en cause que si lors de la « mise sur orbite » du projet de refonte du PAG, il était certes prévu de classer le terrain litigieux en zone urbanisée ou destinée à être urbanisée et plus particulièrement en zone [HAB-1], celui-ci a finalement été maintenu en zone non constructible en ayant été classé en zone [VERD], laquelle est, suivant l’article 13 de la partie écrite du PAG, définie comme « [ayant] pour but de conserver et/ou de favoriser la fonction écologique et/ou d’intégration paysagère de certaines parties du territoire, comme transition entre différentes zones urbanisées ou destinées à être urbanisées, ou à la périphérie de celles-ci.
4 Trib. adm., 20 octobre 2004, n° 17604 du rôle, Pas. adm. 2024, V° Urbanisme, n° 220 (2e volet) et les autres références y citées.
5 Cour adm., 9 novembre 2010, n° 26886C du rôle, Pas. adm. 2024, V° Recours en annulation, n° 42 et les autres références y citées.
6 Trib. adm., 9 juin 2004, n° 11415a du rôle, Pas. adm. 2024, V° Actes réglementaires (Recours contre les), n° 37 et les autres références y citées.
23 Seules des constructions d’utilité publique y sont admises, pour autant que le lieu d’emplacement s’impose par la finalité de la construction, ainsi qu’un abri de jardin au maximum par parcelle limité à 15 m² de surface construite brute. ».
Il est encore constant en cause que c’est par modification ponctuelle de la partie graphique dudit PAG que la commune a initié un reclassement de ladite parcelle en zone de base [HAB-1].
Il convient ensuite de constater que le ministre de l’Environnement a refusé d’approuver la délibération du conseil communal du 10 mai 2022 portant adoption du projet de modification ponctuelle du PAG dans le sens d’un reclassement de la parcelle litigieuse en zone [HAB-1] en motivant son refus par le fait que le classement projeté constituerait une modification de la délimitation de la zone verte contraire aux objectifs de l’article 1er de la loi du 18 juillet 2018, tout en se référant, à cet égard, à son avis du 9 mars 2022 émis en vertu de l’article 5 de la loi du 18 juillet 2018 dans le cadre duquel il a retenu que l’urbanisation de la nouvelle zone [HAB-
1] à l’extrémité sud-ouest de la rue … impliquerait une excroissance du tissu urbain sur une surface d’une certaine valeur écologique en transition avec la forêt intra-urbaine « … » et faisant partie d’un maillage écologique cohérent.
Cette motivation a été complétée en cours de procédure contentieuse par la partie étatique laquelle a, en substance, fait valoir que le tissu urbain en cause ferait « saillie sur une partie d’un ensemble de structures ligneuses présentes sur une pente aux lieux-dits « … », « … » et « … » », tout en précisant que ladite pente constituerait un élément « assez rare » d’un point de vue éco-paysager alors qu’il s’agirait d’une pente d’une vallée de ligne de faille avec une exposition sud-est, ce qui exercerait une influence sur le microclimat de cette pente et donc sur ses caractéristiques écologiques. A cela s’ajouterait que les structures ligneuses présentes sur la pente se seraient développées en grande partie par le phénomène de la « succession écologique » et couvriraient des fonds qui auraient autrefois été utilisés pour la viticulture. Par ailleurs, ces structures ligneuses auraient été identifiées en grande partie en tant que biotope protégé selon l’article 17 de la loi du 18 juillet 2018 et plus particulièrement en tant que forêt de succession qui mériterait d’être conservée dans son ensemble. La partie étatique a encore fait valoir que la SUP élaborée dans le cadre du projet de refonte du PAG et sur laquelle s’appuierait la modification ponctuelle du PAG litigieuse serait lacunaire. Elle a finalement avancé que le classement projeté du terrain concerné en zone [HAB-1] ne serait pas cohérent au regard des objectifs de l’article 1er de la loi du 18 juillet 2018.
En ce qui concerne tout d’abord le moyen des demandeurs tenant à une absence de motivation de la décision du ministre de l’Environnement, le tribunal précise qu’au-delà de l’absence d’exigence légale ou réglementaire spécifique à l’indication formelle des motifs, les actes administratifs à caractère réglementaire doivent reposer sur de justes motifs légaux devant avoir existé au moment où ils ont été respectivement pris, motifs dont le juge administratif est appelé à vérifier tant l’existence que la légalité. Ces motifs doivent être retraçables, à la fois par la juridiction saisie et par les administrés intéressés, afin de permettre l’exercice effectif du contrôle juridictionnel de légalité prévu par la loi7.
Or, au vu de la motivation avancée dans la décision déférée, laquelle a été complétée 7 Cour adm., 23 février 2006, n° 20173C du rôle, Pas. adm. 2024, V° Actes réglementaires, n° 38 et les autres références y citées.
24en cours de procédure contentieuse par la partie étatique pour justifier le refus d’approbation litigieux, le moyen afférent des demandeurs est à rejeter dans la mesure où la motivation ainsi fournie, indépendamment de la question du bien-fondé de ladite motivation, est suffisante pour permettre aux consorts (AB) de défendre leurs intérêts en connaissance de cause dans le cadre du présent recours en annulation et, corrélativement, pour permettre au tribunal d’exercer son contrôle de légalité.
En ce qui concerne ensuite le motif de refus ministériel fondé sur une « excroissance » du tissu urbain, il convient de relever que tant le ministre de l’Intérieur que le ministre de l’Environnement sont appelés à intervenir dans le cadre de l’approbation d’un projet d’aménagement général ou, comme en l’espèce, d’un projet de modification ponctuelle d’un PAG lorsqu’il y a, comme en l’espèce, une modification de la délimitation de la zone verte.
Toutefois chaque autorité administrative statue dans le cadre de son propre champ de compétence se dégageant des dispositions légales respectives applicables, lui conférant un pouvoir d’appréciation propre du projet lui soumis, respectivement de la réclamation y relative lui soumise. Il suit de ces considérations que les décisions prises par le ministre de l’Intérieur, ainsi que par le ministre de l’Environnement en matière d’approbation des PAG, sont deux décisions administratives indépendantes, prises dans le cadre des champs de compétence respectifs des deux ministres8.
En effet, si en matière d’approbation des projets d’aménagement, tant le ministre de l’Intérieur que celui ayant la protection de l’environnement dans ses attributions sont appelés à intervenir et à approuver la délibération du conseil communal portant approbation définitive du projet d’aménagement, le premier est appelé à examiner l’aspect plus particulièrement urbanistique, tandis que le second est compétent pour prendre en considération les aspects relatifs à la protection de l’environnement9.
Les décisions du ministre de l’Environnement en matière d’approbation d’un projet d’aménagement général ont donc un objet bien délimité, étant donné qu’en vertu de l’article 5 de la loi du 18 juillet 2018, précité, ledit ministre n’est investi d’un pouvoir de tutelle que par rapport à des modifications de la délimitation de la zone verte découlant soit du vote du conseil communal prévu par l’article 14 de la loi du 19 juillet 2004, soit de l’acceptation de réclamations par le ministre de l’Intérieur conformément à l’article 18 de cette même loi10.
Dès lors, seuls des arguments tirés de la légalité considérée au regard des dispositions de la législation relative à la protection de la nature et des ressources naturelles concernées, de même que des considérations de conformité à l’intérêt général ainsi circonscrit peuvent entrer en ligne de compte pour justifier un refus d’approbation d’une décision soumise à l’autorité de tutelle, sur base de l’article 5 de la loi du 18 juillet 2018.
A cet égard, il convient de relever que le ministre de l’Environnement ne saurait fonder valablement son refus sur base de l’article 5 de la loi du 18 juillet 2018 sur des considérations d’ordre purement urbanistique concernant d’une manière générale le développement du tissu urbain concerné, aussi pertinentes qu’elles puissent paraître dans le cadre général de l’aménagement du territoire, étant donné que de telles considérations restent étrangères aux objectifs de la loi en question, tels que circonscrits à travers son article 1er, à savoir « 1° la sauvegarde du caractère, de la diversité et de l’intégrité de l’environnement naturel ; 2° la 8 Trib. adm., 14 novembre 2022, n°45566 du rôle, Pas. adm. 2024, V° Urbanisme, n° 274.
9 Cour adm., 25 mars 2014, n°33676C du rôle, Pas. adm., 2024, V° Tutelle administrative, n° 62.
10 Trib. adm., 14 novembre 2022, n°45566 du rôle, Pas. adm. 2024, V° Urbanisme, n° 275.
25protection et la restauration des paysages et des espaces naturels ; 3° la protection et la restauration des biotopes, des espèces et de leurs habitats, ainsi que des écosystèmes ; 4° le maintien et l’amélioration des équilibres et de la diversité biologiques ; 5° la protection des ressources naturelles contre toutes dégradations ; 6° le maintien et la restauration des services écosystémiques ; 7° l’amélioration des structures de l’environnement naturel. ».
Il s’ensuit que l’accent mis, en l’espèce, par le ministre de l’Environnement dans la décision déférée sur une « excroissance » du tissu urbain ne saurait valablement justifier son refus d’approuver le projet de reclassement du terrain litigieux en zone [HAB-1], cette considération répondant à une considération légale d’ordre urbanistique ayant trait à l’aménagement des agglomérations et étant donc étrangère aux objectifs de la loi du 18 juillet 2018, tels qu’énoncés en son article 1er. Le motif de refus afférent est dès lors non fondé.
En ce qui concerne ensuite le motif de refus ministériel fondé sur la prétendue valeur écologique de la parcelle litigieuse laquelle serait en transition avec la forêt intra-urbaine « … » et ferait partie d’un maillage écologique cohérent, force est tout d’abord de constater que la partie étatique invoque un prétendu caractère lacunaire du rapport environnemental lequel n’aurait permis ni à la commune ni a fortiori au ministre de l’Environnement de statuer en connaissance de cause sur les incidences environnementales que pourrait entraîner la modification ponctuelle litigieuse du PAG.
Dans ce contexte, le tribunal relève tout d’abord qu’encore que la partie étatique critique la commune pour ne pas avoir sollicité l’avis du ministre de l’Environnement en application de l’article 6.3 de la loi du 22 mai 2008 afin que celui-ci se prononce sur l’ampleur et le degré de précision des informations que le rapport sur les incidences environnementales prévues dans cette loi doit contenir, force est néanmoins de constater qu’elle n’en tire aucune conclusion en droit. Or, il n’appartient pas au tribunal de suppléer à la carence d’une partie en cause et de rechercher lui-même les moyens juridiques qui auraient pu se trouver à la base de ses conclusions, en procédant ainsi indépendamment des moyens effectivement soutenus par cette dernière à un réexamen général et global de la situation de l’espèce. L’argumentation afférente est dès lors rejetée.
Ensuite, il convient de rappeler qu’aux termes de l’article 5, paragraphe (3) de la loi du 18 juillet 2018 : « (3) Tout projet de modification de la délimitation de la zone verte découlant du vote du conseil communal conformément à l’article 14 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain est soumis à l’approbation du ministre qui statue dans les trois mois suivant la réception du dossier complet par le collège des bourgmestre et échevins. Le dossier est transmis au ministre dans les 15 jours à compter de la date de l’accord du conseil communal. ». Dès lors, l’approbation du ministre de l’Environnement dans le cadre de la procédure d’élaboration ou de modification d’un PAG est requise dans l’hypothèse - vérifiée en l’espèce, tel que cela a été retenu ci-avant - d’une modification de la délimitation de la zone verte.
Il convient également de rappeler que la mission du ministre de l’Environnement dans ce contexte est de veiller à ce que la modification de la délimitation de la zone verte respecte les objectifs poursuivis par la loi du 18 juillet 2018 et énoncés à l’article 1er de ladite loi, à savoir : 1° la sauvegarde du caractère, de la diversité et de l’intégrité de l’environnement naturel ; 2° la protection et la restauration des paysages et des espaces naturels ; 3° la protection et la restauration des biotopes, des espèces et de leurs habitats, ainsi que des écosystèmes ; 4° le maintien et l’amélioration des équilibres et de la diversité biologiques ; 5° la protection des 26ressources naturelles contre toutes dégradations ; 6° le maintien et la restauration des services écosystémiques ; et 7° l’amélioration des structures de l’environnement naturel.
Afin d’être en mesure d’effectuer cette mission et partant d’apprécier si la modification de la délimitation de la zone verte s’opère dans le respect de l’article 1er de la loi du 18 juillet 2018, le ministre de l’Environnement doit évidemment disposer de suffisamment d’informations lui permettant d’adopter sa décision en pleine connaissance de cause.
C’est précisément afin de renseigner les autorités concernées sur les éventuelles incidences notables sur l’environnement de certains plans et programmes qu’a été adoptée la loi du 22 mai 2008 imposant sous son article 2 l’obligation de l’élaboration d’une étude environnementale préalablement à l’adoption d’un plan ou programme concernant notamment l’aménagement du territoire urbain ou rural. Le ministre de l’Environnement est donc appelé à fonder nécessairement sa décision d’approuver ou non le projet d’aménagement général, ou comme en l’espèce, le projet de modification ponctuelle du PAG, sur la SUP, de sorte qu’une irrégularité au niveau de l’élaboration de la SUP serait susceptible d’entraîner une irrégularité au niveau de l’élaboration du PAG, qui pourrait, le cas échéant, entraîner son annulation, étant, à cet égard, encore relevé que bien que dans le cadre d’une procédure de refonte d’un PAG ou, comme en l’espèce, dans le cadre d’une procédure de modification ponctuelle du PAG, la SUP ne soit qu’un élément d’appréciation parmi d’autres, il n’en reste pas moins que parmi les actes préparatoires, c’est un des éléments d’appréciation clé, préalable à une décision éclairée de refonte11 ou de modification ponctuelle.
En ce qui concerne le moyen tiré en substance du caractère incomplet du rapport environnemental réalisé dans le cadre de la modification ponctuelle du PAG litigieuse, il convient de prime abord de préciser le contexte légal dans lequel s’inscrit la SUP. Ainsi, la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement, désignée ci-après par « la directive 2001/42 », a été transposée en droit national par la loi du 22 mai 2008 dont l’article 2 prévoit que : « […] 2. Sous réserve du paragraphe 3, une évaluation environnementale est effectuée pour tous les plans et programmes: a) qui sont élaborés pour les secteurs de l’agriculture, de la sylviculture, de la pêche, de l’énergie, de l’industrie, des transports, de la gestion des déchets, de la gestion de l’eau, des télécommunications, du tourisme, de l’aménagement du territoire urbain et rural ou de l’affectation des sols et qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets énumérés aux annexes I et II de la directive modifiée 85/337/CEE concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement pourra être autorisée à l’avenir, […] ».
L’objectif d’une telle SUP consiste notamment dans l’élaboration d’un rapport sur les incidences environnementales dans lequel sont identifiées, décrites et évaluées, en application de l’article 5, alinéa 1 de la loi du 22 mai 2008 : « les incidences notables probables de la mise en œuvre du plan ou du programme, ainsi que les solutions de substitution raisonnables tenant compte des objectifs et du champ d’application géographiques du plan ou du programme ».
La notion de « plan et programme » reprise par la loi du 22 mai 2008 de la directive 2001/42 est définie par l’article 1er de la loi afférente comme suit : « les plans et programmes, y compris ceux qui sont cofinancés par la Communauté européenne, ainsi que leurs modifications :
• élaborés et/ou adoptés par une autorité au niveau national ou communal ou 11 Cour adm., 6 mai 2021, n° 44968C et n° 44971C du rôle, Pas. adm. 2024, V° Urbanisme, n° 332.
27élaborés par une autorité en vue de leur adoption par la Chambre des Députés ou par le Gouvernement, par le biais d’une procédure législative, et • exigés par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives […] ».
La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a précisé la notion de « plan et programme » en retenant que ladite notion « se rapporte à tout acte qui établit, en définissant des règles et des procédures de contrôle applicables au secteur concerné, un ensemble significatif de critères et de modalités pour l’autorisation et la mise en œuvre d’un ou de plusieurs projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement »12 .
Dès lors, la jurisprudence constante des juridictions administratives retient que dans la mesure où un PAG s’analyse en un instrument communal réglementant l’aménagement du territoire urbain et rural, les dispositions de la loi du 22 mai 2008 s’appliquent à la procédure de son élaboration13.
Si les parties sont en l’espèce en désaccord sur le caractère complet ou non de la SUP, le tribunal constate que l’envergure et le degré de précision d’une SUP dépendent forcément de l’objectif du « plan ou programme » dans le cadre duquel elle est élaborée.
Dans ce contexte, il convient de relever qu’une SUP réalisée à la base d’une modification ponctuelle ou encore d’une refonte générale d’un PAG doit s’inscrire dans le cadre des objectifs du PAG. A cet égard, l’article 5 de la loi du 19 juillet 2004 définit le PAG comme : « ensemble de prescriptions graphiques et écrites à caractère réglementaire qui se complètent réciproquement et qui couvrent l’ensemble du territoire communal qu’elles divisent en diverses zones dont elles arrêtent l’utilisation du sol ». Un PAG se conçoit donc comme outil légal permettant aux communes de déterminer pour l’avenir un concept cohérent d’urbanisation pour l’intégralité de leur territoire. Il veille à prendre en considération et à maintenir une cohérence entre différents facteurs, tels que notamment la mobilité, le logement, la protection de l’environnement naturel, la protection du patrimoine culturel et le maintien d’une bonne qualité de vie des résidents. Ces différents facteurs qui constituent les objectifs poursuivis par le PAG sont énoncés par l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004. En substance, l’objectif du PAG est donc de fixer de manière abstraite l’affectation et l’utilisation du territoire communal, sans que des questions relatives aux constructions futures concrètes sur les parcelles couvertes par le PAG, ne se posent au stade de son élaboration.
Corrélativement, une SUP réalisée dans le cadre de l’élaboration d’un PAG - que ce soit lors d’une modification ponctuelle d’un PAG ou lors de la refonte globale d’un PAG - doit s’inscrire dans ce contexte abstrait et général du PAG et identifier les incidences notables sur l’environnement susceptibles d’être générées par le type de l’affectation du sol projetée. Dès lors, une SUP n’évalue pas les incidences sur l’environnement d’un projet concret mais d’un plan et ce plan, en l’occurrence le PAG, est forcément abstrait alors qu’il est nécessairement situé en amont d’un projet concret.
Cette considération est encore corroborée par le libellé de l’article 6 de la loi du 22 mai 2008 qui prévoit expressément que le rapport sur les incidences environnementales élaboré 12 CJUE, 27 octobre 2016, D’Oultremont e.a., C-290/15, point 49.
13 v. en ce sens notamment : Cour adm. 30 juin 2011, n° 28076C du rôle ; Cour adm. 19 décembre 2013, n° 32641C et 32909C du rôle, disponibles sous www.jurad.etat.lu et trib. adm. 10 juillet 2018, n° 40452 du rôle, Pas.
adm. 2024, V° Urbanisme, n°102 (1er volet).
28conformément aux dispositions de l’article 5, alinéa 1 de la même loi « contient les informations qui peuvent être raisonnablement exigées, compte tenu des connaissances et des méthodes d’évaluation existantes, du contenu et du degré de précision du plan ou du programme, du stade atteint dans le processus de décision et du fait qu’il peut être préférable d’évaluer certains aspects à d’autres stades de ce processus afin d’éviter une répétition de l’évaluation. ».
D’ailleurs, le législateur a mis en place un outil séparé pour procéder à l’étude des incidences notables sur l’environnement susceptibles d’être générées par un projet concret, à savoir l’évaluation des incidences sur l’environnement, en abrégé « EIE », prévue par la loi du 15 mai 2018 relative à l’évaluation des incidences sur l’environnement, désignée ci-après par « la loi du 15 mai 2018 ». L’article 1er de ladite loi définit la notion de « projet » comme : « a) la réalisation de travaux de construction ou d’autres installations ou ouvrages, b) d’autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, y compris celles destinées à l’exploitation des ressources du sol » et la notion d’« autorisations » comme « les décisions qui ouvrent le droit du maître d’ouvrage de réaliser le projet ». L’article 2, paragraphe (1) de la même loi impose la réalisation d’une EIE avant l’octroi des autorisations définies sous l’article 1er dans les circonstances suivantes : « Avant l’octroi des autorisations visées à l’article 1er, paragraphe 3°, les projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation, sont soumis à une évaluation en ce qui concerne leurs incidences sur l’environnement. ».
La SUP se distingue donc de l’EIE dans la mesure où elle intervient à un stade nettement antérieur de la procédure du développement urbain d’un site et, dans la mesure où elle est réalisée dans le contexte général et abstrait de l’affectation du territoire et non point dans celui de la réalisation concrète d’une construction14, d’une installation ou d’un ouvrage.
L’analyse du motif de refus tiré du caractère incomplet de la SUP, devra donc se faire dans le contexte général des objectifs de la SUP, de sorte que le tribunal sera amené à vérifier si la SUP a pris en compte à suffisance le risque d’incidences notables sur l’environnement engendré par la modification ponctuelle du PAG envisagée et non point par un futur projet à réaliser concrètement sur cette partie du territoire communal.
Avant de procéder à l’analyse même du moyen avancé par la partie étatique, le tribunal rappelle que la modification actuellement litigieuse du PAG de la commune porte sur une modification ponctuelle de la partie graphique dudit PAG impliquant le classement de la parcelle appartenant aux demandeurs, actuellement classée en zone [VERD], en zone destinée à être urbanisée et plus particulièrement en zone [HAB-1] en vue de la construction, sur ladite parcelle, d’une ou de deux maisons d’habitation. L’objectif de la SUP en l’espèce était donc d’identifier et d’évaluer les incidences notables sur l’environnement impliquées par le projet de classement litigieux.
A cet égard, le tribunal constate qu’il ressort de l’étude préparatoire d’octobre 2021 relative à la modification ponctuelle de la partie graphique du PAG litigieuse que « la parcelle correspond à une surface rudérale en friche, comportant quelques arbres fruitiers (pommiers, cerisiers etc.) et des ronces (Rubus spec.), et par une forêt de succession de feuillus qui se prolonge autour de la zone. Cette forêt de succession est composée d’érables champêtres (Acer campestre), de frênes (Fraxinus excelsior), de chênes, mais aussi de pruniers sauvages.
14 Cour adm., 1er mars 2022, n° 46352C du rôle, Pas. adm. 2024, V° Environnement, n° 321.
29Cette zone présente un seul biotope protégé au titre de l’art. 17 de la loi du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, d’une surface de 3,5 ares, constitué par une forêt de succession de feuillus (BK13), qui se prolonge sur l’ensemble du versant limitrophe. La valeur du biotope identifié lors de l’évaluation stratégique environnementale (SUP) est de 11 550 éco-points »15.
Le tribunal constate également que la SUP, réalisée dans le cadre de ladite modification ponctuelle, a plus particulièrement analysé l’existence, dans la zone d’étude concernée, de différents types de biotopes et d’habitats d’espèces, tout en étudiant plus précisément les différentes incidences que pourrait avoir le projet de classement litigieux sur les biotopes, habitats ou espèces y identifiés et en prévoyant des mesures de compensation qui seraient, le cas échéant, à prévoir en cas de destruction.
Concernant l’existence d’habitats, la SUP a notamment retenu que « la zone d’étude ne concerne aucun type d’habitat ciblé par le Plan d’actions habitats du [Plan national Protection de la nature (PNPN)] […]. De même, la zone ne semble pas impacter les espèces de chiroptères concernées par les Plans d’actions espèces du PNPN, puisque la présence du grand rhinolophe (Rhinolophus ferrumequinum) et du vespertilion à oreilles échancrées (Myotis emarginatus) n’apparait pas probable sur cette zone16 […]. Plus loin, la SUP précise que « Cette zone qui constitue en totalité une extension du périmètre du PAG en vigueur, occupe une surface totale de 0,15 ha environ. Elle est située à l’extrémité sud de la rue …. Elle est constituée par une surface rudérale en friche comportant quelques arbres fruitiers (pommiers, cerisiers etc.) et des ronces (Rubus spec.), et par une forêt de succession de feuillus, qui se prolonge autour de la zone. Cette forêt de succession est composée ici d’érables champêtres (Acer campestre), de frênes (Fraxinus excelsior), de chênes, mais aussi de pruniers sauvages.
Cette zone n’est pas soumise à des niveaux de bruit particulièrement élevés.
Cette zone présente un seul biotope protégé au titre de l’Art. 17, constitué par une forêt de succession de feuillus, qui se prolonge par ailleurs sur l’ensemble du versant limitrophe.
En cas d’aménagement, les parties détruites devront être compensées selon les dispositions de l’article 17 précité17. […] », tout en ajoutant que « La surface est située à une distance minimale de 2,3 km de la zone Habitats LU0001029 « Région de la Moselle supérieure ». De ce fait, aucune incidence n’est à prévoir sur les objectifs de protection de la zone protégée. »18.
En ce qui concerne les chiroptères, elle a relevé que « la zone peut être considérée comme un territoire de chasse potentiel, en liaison avec le réseau d’éléments boisés situés sur le versant limitrophe. Elle est située à près de 350 mètres de la zone M-NQ5, sur laquelle des inventaires spécifiques ont été réalisés en 2015. Cette étude complémentaire avait permis de montrer une diversité moyenne en chiroptères fréquentant le site M-NQ5, avec 7 espèces recensées : le Grand murin (Myotis myotis), le Murin à moustaches (Myotis mystacinus), la Sérotine commune (Eptesicus serotinus), la Pipistrelle commune (Pipistrellus pipistrellus), la Pipistrelle pygmée (P. pygmaeus), la Noctule commune (Nyctalus noctula) et la Noctule de Leisler (N. leisleri) (RENNER 2015). » pour arriver à la conclusion que « Pour autant, par rapport au grand murin, l’aspect de la végétation arbustive en évolution libre de cette parcelle n’apparait pas favorable à cette espèce, qui pratique la chasse de préférence soit dans les 15 Page 7/13 de l’étude préparatoire d’octobre 2021.
16 Page 8 de la SUP.
17 Page 14 de la SUP.
18 Page 15 de la SUP.
30milieux forestiers, soit sur des surfaces pâturées. De plus, vu la taille relativement faible de la zone M-11 et sa situation en limite de la zone urbaine, qui est marquée par la présence de lampadaires, on peut considérer que cette surface n’est a priori pas à considérer comme un habitat d’espèces protégé au titre des articles 17 et 21 de la loi du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles (… 2020). »19. A cet égard, il convient de relever que les auteurs de la SUP se sont basés sur le rapport du bureau … du 10 août 2020 lequel a qualifié la modification ponctuelle du PAG litigieuse de « Unbedenklich », tout en précisant, concernant l’application des articles 17 et 21 de la loi du 18 juillet 2018, que « Aufgrund der geringen Flächengröße und des verbrachten Zustandes, der als Jagdhabitat keine hohe Wertigkeit hat, wird hier kein regelmäßig genutzter oder gar essenzieller Lebensraum vermutet. Quartiere sind ebenfalls nicht vorhanden. Zum Ausgleich für den Verlust von Gehölzen und zum Erhalt eines Grünkorridors sollten die randlichen Bereiche der Fläche mit Hecken oder Bäumen eingefasst werden. ».
Après avoir relevé la présence sur la parcelle concernée d’arbres fruitiers et de ronces, la SUP a encore précisé que « cette surface constitue aussi un milieu potentiel pour le muscardin (Muscardinus avellanarius). Un inventaire spécifique préalable à un aménagement serait nécessaire afin de déterminer si cette zone est à considérer comme un habitat d’espèces protégé au titre de l’article 21 de la loi du 18 juillet 2018 précitée. »20.
En ce qui concerne les oiseaux, elle a relevé que « du fait de la présence d’arbres fruitiers et de lisières, la zone est également susceptible d’être utilisée comme territoire de chasse par le pic vert (Picus viridis) », pour arriver à la conclusion que « De manière générale cependant, vu la taille réduite de cette zone et sa situation à proximité immédiate de la zone urbaine, l’utilisation de cette zone ne peut être considérée comme régulière ; on peut considérer que les incidences sur les oiseaux restent dans des proportions limitées. A ce titre, cette zone n’est pas à considérer comme un habitat d’espèces protégé au titre de l’article 17 de la loi précitée. En cas d’aménagement, un inventaire relatif aux oiseaux (pic vert, moineau domestique etc.) serait toutefois à prévoir pour vérifier la présence de sites de nidification. »21.
En ce qui concerne le paysage, la SUP a retenu que « le projet entraîne la transformation d’une zone en friche à caractère rural en zone bâtie, avec un léger effet d’extension à caractère tentaculaire de la rue vers le sud. Vue la taille réduite de la zone et sa situation peu exposée, on peut considérer que les incidences du projet sur le paysage restent dans des proportions moyennes. Cette surface n’est pas concernée par les zones définies par le Plan directeur sectoriel « paysages ».
Enfin, d’après la carte des sites archéologiques du Centre national de recherche archéologique (CNRA) (version du 16.03.2016), cette zone n’est pas située à proximité de vestiges connus. En cas d’aménagement, la découverte éventuelle de vestiges devra être signalée au CNRA. »22.
Par rapport aux biens à protéger, la SUP a retenu ce qui suit : « Cette zone présente un seul biotope protégé au titre de l’Art. 17, constitué par une forêt de succession de feuillus, qui se prolonge par ailleurs sur l’ensemble du versant limitrophe. Cette forêt de succession est composée ici d’érables champêtres (Acer campestre), de frênes (Fraxinus excelsior), de 19 Idem.
20 Idem.
21 Idem.
22 Page 16 de la SUP.
31chênes, mais aussi de pruniers sauvages. Elle y occupe une surface de 350 m² environ.
En ce qui concerne les chiroptères, la zone peut être considérée comme un territoire de chasse potentiel, en liaison avec le réseau d’éléments boisés situés sur le versant limitrophe.
Elle est située à près de 350 mètres de la zone M-NQ5, sur laquelle des inventaires spécifiques ont été réalisés en 2015. Cette étude complémentaire avait permis de montrer une diversité moyenne en chiroptères fréquentant le site M-NQ5, avec 7 espèces recensées : le Grand murin (Myotis myotis), le Murin à moustaches (Myotis mystacinus), la Sérotine commune (Eptesicus serotinus), la Pipistrelle commune (Pipistrellus pipistrellus), la Pipistrelle pygmée (P.
pygmaeus), la Noctule commune (Nyctalus noctula) et la Noctule de Leisler (N. leisleri) (RENNER 2015). Pour autant, vu la taille relativement faible de la zone M-11 (1.463 m²), son état de conservation peu favorable (évolution libre, ronces) et sa situation en limite de la zone urbaine, qui est marquée par la présence de lampadaires, on peut considérer que cette surface n’est exploitée qu’en tant qu’habitat de chasse non essentiel resp. non régulier par les espèces mentionnées ci-dessus. Elle n’a pas un caractère essentiel pour les chiroptères ; même en cas d’aménagement, la lisière située à l’ouest de la zone, susceptible de constituer un couloir de vol, reste en place, en maintenant cette fonction présumée de couloir de vol. Cette zone n’est donc pas à considérer comme un habitat d’espèces à état de conservation non favorable, protégé au titre de l’article 17 de la loi du 18 juillet 2018 (… 2020).
Vu la présence d’arbres fruitiers et de ronces, cette surface constitue aussi un milieu potentiel pour le muscardin (Muscardinus avellanarius). Un inventaire spécifique préalable à un aménagement est nécessaire afin de déterminer si cette zone est à considérer comme un habitat d’espèces protégé au titre de l’article 21 de la loi du 18 juillet 2018.
En ce qui concerne les oiseaux, du fait de la présence d’arbres fruitiers et de lisières, la zone est également susceptible d’être utilisée comme territoire de chasse par le pic vert (Picus viridis) notamment. De manière générale cependant, vu la taille réduite de cette zone et sa situation à proximité immédiate de la zone urbaine, l’utilisation de cette zone n’est pas à considérer comme régulière, on peut considérer que les incidences sur les oiseaux restent dans des proportions limitées. A ce titre, cette zone n’est pas à considérer comme un habitat d’espèces à état de conservation non favorable, protégé au titre de l’article 17 de la loi du 18 juillet 2018. En cas d’aménagement, un inventaire spécifique (pic vert, moineau domestique etc.) serait à prévoir pour vérifier la présence de sites de nidification. »23.
La SUP a ensuite procédé à l’évaluation des éventuels impacts importants, incluant les impacts secondaires, cumulatifs des zones susceptibles d’être touchées de manière notable par le projet de classement, tout en analysant les différents biens à protéger sur le site concerné.
A cet égard, concernant l’existence sur la parcelle concernée d’un biotope au sens de l’article 17 de la loi du 18 juillet 2018, elle a précisé que « L’aménagement de la zone peut avoir pour conséquence la perte du biotope protégé existant, s’il n’est pas pris en compte par le projet (forêt de succession). La surface occupée par ce type de biotope dans cette zone est relativement faible (350 m² environ). »24. Concernant les habitats protégés en vertu de l’article 21 de la loi du 18 juillet 2018 se trouvant sur le site concerné, elle a retenu que « La destruction éventuelle de la forêt de succession et des structures végétales (arbres fruitiers, ronces) entraînerait la destruction d’un habitat potentiel pour le muscardin. Si la présence de cette 23 Pages 17 et 18 de la SUP.
24 Page 18 de la SUP.
32espèce est avérée par un inventaire spécifique, la mise en œuvre du projet constitue alors une infraction par rapport à l’article 21 de la loi 18 juillet 2018.
En fonction des résultats d’inventaires spécifiques relatifs aux oiseaux, la perte éventuelle de la forêt de succession pourrait également correspondre à la destruction ou la détérioration d’un habitat d’espèces d’intérêt communautaire présentant un état de conservation non favorable, resp. d’un site de reproduction. La mise en œuvre du projet constituerait alors aussi une infraction par rapport à l’article 21 de la loi 18 juillet 2018.
La réalisation du projet lui-même (chantier de construction) risque d’engendrer des nuisances temporaires (dérangements, bruit, etc.), sans incidences significatives sur les milieux limitrophes. »25.
La SUP a finalement mis en exergue les diverses mesures d’atténuation qui devraient être prises pour réduire les incidences du projet sur les biens à protéger concernés26. A cet égard, elle a retenu que « Le biotope protégé au titre de l’article 17 (forêt de succession) peut être conservé, en partie du moins, dans la mesure où il est situé en bordure de la zone. En cas d’aménagement, les parties de biotope protégé, qui seront détruites devront néanmoins être compensées selon les dispositions de l’article 17 précité.
Dans ce cadre, afin de maintenir le caractère rural du site, les éventuelles plantations devront être réalisées à partir d’essences indigènes. […] En ce qui concerne le muscardin, la perte éventuelle d’habitat (ici : sites de reproduction et de repos/hibernation) devra être compensée par des mesures de plantation d’arbustes favorables à cette espèce (noisetier). En fonction des résultats des inventaires à prévoir avant tout aménagement, ces mesures devront être anticipées (Mesures « CEF »), selon les dispositions de l’article 21. En effet, même si l’état de conservation de cette espèce est favorable au Luxembourg, il s’agit d’une espèce reprise à l’annexe IV de la directive Habitats et qui est, à ce titre, protégée particulièrement.
Selon les résultats d’inventaires spécifiques, des mesures identiques sont à prévoir pour les oiseaux.
Le cas échéant, la période d’abattage des arbres et de coupe des haies devra être limitée à l’hiver (décembre à mars). »27.
En guise de conclusion, elle a retenu que « Vu la faible taille de la zone pour un classement en zone HAB-1, ainsi que les incidences moyennes à attendre, le projet de modification ponctuelle du PAG ne reprend pas de mesures particulières.
Il reprend une identification des biotopes protégés (biotopes Art. 17) sur la partie graphique du Plan, à titre indicatif et non exhaustif (les éventuels habitats d’espèces protégés Art. 21 (muscardin, oiseaux) restant à préciser lors d’un inventaire spécifique).
Ainsi, malgré le caractère légèrement tentaculaire de cette extension et la proximité du massif « … », vu la faible taille de la zone et la configuration de la rue correspondante, nous considérons que les incidences du projet restent dans des proportions moyennes, sous réserve 25 Pages 18 et 19 de la SUP.
26 Page 19 de la SUP.
27 Idem.
33des résultats d’inventaires faunistiques spécifiques et de la réalisation des mesures de compensation adéquates. »28.
Eu égard aux considérations qui précèdent, le tribunal est amené à ce stade de son analyse à conclure que le motif de refus du ministre de l’Environnement tiré du caractère incomplet de la SUP concernant la valeur écologique du terrain et des espèces à y protéger, est à rejeter. En effet, l’analyse de la SUP révèle que notamment en ce qui concerne lesdites problématiques elle a répondu à suffisance à sa mission au sens de l’article 6 de la loi du 22 mai 2008, en pointant les incidences sur l’environnement pouvant être générées dans le contexte de la nouvelle affectation du sol impliquée par la mise en œuvre de la modification ponctuelle du PAG envisagée, ainsi qu’en déterminant les facteurs environnementaux susceptibles d’être affectés par ladite modification et en proposant, le cas échéant, des mesures pour éviter, réduire ou compenser ces incidences.
Contrairement à l’argumentation de la partie étatique, le seul fait que des inventaires spécifiques préalables à un aménagement concret de la parcelle devront encore être réalisés concernant le muscardin, le pic vert et l’avifaune n’est pas suffisant pour conclure au caractère lacunaire de la SUP, étant, à cet égard, rappelé qu’il ne faut pas perdre de vue que la SUP réalisée dans le cadre de l’élaboration d’un PAG intervient à une étape très précoce du processus d’urbanisation d’un site, de sorte que sa mission est de déterminer à un niveau global les incidences notables sur l’environnement susceptibles d’être générées par le PAG.
D’éventuelles incidences générées par de futurs projets, ouvrages ou constructions ne sont et ne peuvent à ce stade de la procédure être identifiées et évaluées que de manière très limitée et nuancée puisque, d’une part, cette mission ne revient pas à la SUP qui s’inscrit dans un contexte plutôt global, mais à l’EIE qui est à réaliser ultérieurement et, d’autre part, la planification desdits projets, ouvrages ou constructions concrets n’a généralement pas encore ou tout juste débuté au moment de la réalisation de la SUP, de sorte que peu, voire aucun élément concret à cet égard n’est disponible à ce stade de la procédure.
Au vu de ces considérations, c’est à tort que la partie étatique reproche à la SUP d’être laconique, de sorte que le motif de refus afférent est à rejeter.
Cette conclusion n’est pas ébranlée par l’arrêt de la Cour administrative du 7 février 2017, inscrit sous numéro 38584C du rôle, invoqué, à cet égard, par la partie étatique. Force est, en effet, de constater que dans cette affaire, la Cour administrative a reproché à l’autorité ministérielle ayant pris la décision de ne pas avoir procédé à une évaluation environnementale approfondie en application de l’article 2, paragraphe (3) de la loi du 22 mai 2008 malgré la présence conjuguée à la fois du Grand Murin et d’éléments potentiels de contamination relevant de l’activité antérieure de dépôt du chemin de fer par rapport au site litigieux. Or, tel n’est pas le cas en l’espèce dans la mesure où une SUP a bien été réalisée avant l’adoption définitive du projet de la modification ponctuelle du PAG par le conseil communal le 10 mai 2022, SUP qui a analysé tant la situation du site que les incidences notables sur l’environnement que pourrait avoir le reclassement de la parcelle litigieuse en zone [HAB-1].
En ce qui concerne encore la référence faite par la partie étatique aux différents arrêts de la Cour administrative du 6 mai 2021, inscrits sous les numéros 44877C, 44897C et 44905C, force est de constater que la Cour y a notamment reproché aux auteurs de la SUP de ne pas avoir mené leur étude à terme, dans la mesure où celle-ci ne visait que les chiroptères et les 28 Page 20 de la SUP.
34lézards - les vérifications et évaluations faites au sujet des lézards n’étaient d’ailleurs point documentées -, et non pas la coronelle lisse, ni les reptiles en général, dont la présence sur le site en question était pourtant vérifiée. Or, force est de constater qu’en l’espèce, les auteurs de la SUP ont bien identifié la présence sur le site concerné tant du muscardin que du pic vert ou encore de l’avifaune, tout en considérant, en ce qui concerne le muscardin, qu’un inventaire spécifique préalable à tout aménagement concret est nécessaire afin de déterminer si cette zone est à considérer comme un habitat d’espèces protégées au sens de l’article 21 de la loi du 18 juillet 2018 et en précisant les mesures de compensation à prendre en cas de perte éventuelle des sites de reproduction et de repos ou d’hibernation de cette espèce. En ce qui concerne les oiseaux, les auteurs de la SUP ont considéré que les incidences du projet de classement litigieux restent dans des proportions limitées, de sorte que le site ne serait pas à considérer comme un habitat d’espèces à état de conservation non favorable, protégé au titre de l’article 17 de la loi du 18 juillet 2018, tout en précisant qu’en cas d’aménagement, un inventaire spécifique serait à prévoir pour vérifier la présence de sites de nidification. Dès lors, la SUP a bien pris en considération la présence sur le site concerné tant du muscardin que du pic vert ou encore de l’avifaune, de sorte que les enseignements de la Cour administrative dans ses arrêts respectifs du 6 mai 2021 ne sont pas transposables en l’espèce et les critiques étatiques afférentes à rejeter.
En ce qui concerne ensuite concrètement la valeur écologique du terrain, telle que mise en avant par le ministre de l’Environnement pour justifier le refus d’approuver la délibération du conseil communal du 10 mai 2022 portant adoption du projet de modification ponctuelle du PAG, le tribunal se doit de constater qu’il ne ressort ni de la SUP, ni d’un autre élément dont se prévaut la partie étatique que les incidences sur l’environnement du fait du classement du terrain litigieux en zone [HAB-1] seraient à tel point notables que ledit classement serait contraire aux objectifs de l’article 1er de la loi du 18 juillet 2018 ou encore à l’intérêt général ainsi circonscrit. Au contraire, il se dégage de la SUP que la surface concernée est située à une distance de 2,3km de la zone Habitats LU0001029 « Région de Moselle supérieure », de sorte qu’aucune incidence n’est à prévoir sur les objectifs de protection de la zone protégée. En ce qui concerne les chiroptères et les oiseaux, la SUP a conclu que la surface litigieuse n’est a priori pas à considérer comme un habitat d’espèces protégées au titre des articles 17 et 21 de la loi du 18 juillet 2018. Elle a encore relevé que la surface n’est pas concernée par un ruisseau et que les incidences à attendre de l’urbanisation et la perturbation du régime actuel des eaux peuvent être considérées comme moyennes. En ce qui concerne le paysage, elle a conclu qu’au vu de la taille réduite de la zone et de sa situation peu exposée, les incidences du projet sur le paysage restent dans des proportions moyennes. La SUP a finalement considéré que dans la mesure où « […] il s’agit d’une surface agricole en friche déjà desservie par une route existante, des incidences importantes ou très importantes sur les différents biens à protéger tels qu’ils sont analysés dans le cadre d’une évaluation stratégique environnementale, ne sont pas à attendre29. […], tout en précisant, par renvoi à l’évaluation environnementale stratégique « partie 2 : rapport sur les incidences environnementales » du projet de refonte complète du PAG de la commune (« efor-ersa 2019 ») qu’« Au niveau de l’arrêt de la perte de la biodiversité et du maintien d’un bon état de conservation des espèces protégées, vu le contexte péri-urbain, les incidences sur la faune peuvent rester dans des proportions moyennes, à condition de prévoir des mesures destinées à réduire les effets, notamment par la plantation ponctuellement d’éléments de structure et par la limitation de l’éclairage nocturne au strict minimum. […] ».
Si la SUP retient certes la présence, sur la parcelle litigieuse, d’un biotope protégé en 29 Page 23 de la SUP.
35vertu de l’article 17 de la loi du 18 juillet 2018 et plus précisément d’une forêt de succession de feuillus qui se prolonge sur l’ensemble du versant limitrophe, force est néanmoins de constater, indépendamment de la question de la prétendue inconstitutionnalité de la base légale habilitant le pouvoir réglementaire à déterminer ce type de biotopes et même à admettre que la forêt en question constitue un biotope protégé au sens de l’article 17 de la loi du 18 juillet 2018, ce qui est contesté par les demandeurs, que la présence d’un biotope, ne permet pas, à elle seule, de s’opposer au classement du terrain en cause. En effet, force est de constater que le biotope en question qui existe sur la parcelle concernée d’une contenance de 15,25 ares n’occupe de manière non contestée qu’une surface relativement faible de 350 m² et ne constitue qu’une minime partie d’un ensemble de structures ligneuses composées d’arbres et de friches qui se prolongent au nord de la parcelle sur l’ensemble du versant limitrophe. Dès lors, même si le classement de la parcelle en zone constructible permet a priori l’aménagement de ladite parcelle et entraînera, le cas échéant, la destruction au moins partielle du biotope en question, force est néanmoins de constater, tel que cela a été retenu dans la SUP, qu’au vu de la taille réduite de la zone concernée par le classement litigieux et de sa proximité immédiate avec la zone urbanisée, les incidences sur l’environnement restent dans des proportions moyennes. A cet égard, il y a encore lieu de souligner, tel que cela se dégage de la SUP, que la présence sur l’ensemble du site d’habitats d’espèces protégées au sens des articles 17 et 21 de la loi du 18 juillet 2018 paraît peu probable, sous réserve de l’établissement d’inventaires spécifiques concernant notamment le muscardin et le pic vert. Or, même si la présence de ces dernières espèces devait être constatée sur le site en question, la perte éventuelle de leurs habitats par l’aménagement de la parcelle litigieuse - ce qui constituerait dès lors une infraction à l’article 21 de la loi du 18 juillet 2018 -, devra, en tout état de cause, être compensée par des mesures de plantations, sur ladite parcelle, voire sur le site limitrophe, d’arbustes favorables à ces espèces, de sorte à leur offrir des nouveaux sites de reproduction et de repos ou d’hibernation dans cette même zone qui se prolonge à partir de la parcelle appartenant aux demandeurs, sans exiger un déplacement desdites espèces, et réduire ainsi les effets sur l’environnement à un strict minimum.
Il s’ensuit que la seule présence du biotope, respectivement l’éventuelle présence d’habitats d’espèces protégées sur la parcelle en cause sont insuffisantes, au vu des incidences moyennes qu’une urbanisation de la parcelle litigeuse pourrait avoir sur l’environnement, pour retenir que le classement de ladite parcelle en zone constructible compromettrait la valeur écologique du site à tel point qu’il serait contraire aux objectifs de l’article 1er de la loi du 18 juillet 2018, respectivement à l’intérêt général ainsi circonscrit par cette loi.
Si la partie étatique fait encore valoir que le site concerné présenterait une pente « assez rare » laquelle permettrait un ensoleillement plus important, ce qui serait bénéfique pour les espèces thermophiles qui y existeraient, cette argumentation non autrement développée ni sous-tendue par un quelconque élément probant concret est à rejeter pour rester à l’état de pure allégation. Il en est de même de l’affirmation selon laquelle d’« autres espèces » de la faune sauvage que le pic vert et le muscardin vivraient dans la zone concernée, la partie étatique ne précisant, en effet, non seulement pas de quelles « autres espèces » il s’agit, mais elle reste encore en défaut d’appuyer son affirmation par un quelconque élément probant tangible. En ce qui concerne finalement l’affirmation étatique selon laquelle les fonds concernés auraient autrefois été utilisés pour la viticulture, le tribunal, à l’instar des parties demanderesse et communale, n’aperçoit pas en quoi cette utilisation du sol par le passé serait pertinente en l’espèce, de sorte qu’à défaut de développements plus circonstanciés à cet égard, celle-ci est également à rejeter.
36Au vu de ce qui précède, il ne se dégage pas suffisamment des éléments soumis à l’appréciation du tribunal que le classement de la parcelle litigieuse en zone constructible compromettrait à tel point la valeur écologique du site qu’il serait contraire aux objectifs énoncés à l’article 1er de la loi du 18 juillet 2018 ou à l’intérêt général ainsi circonscrit par cette loi, de sorte que le ministre de l’Environnement n’a pas pu valablement justifier son refus sur cette base. Le motif de refus afférent est dès lors non justifié.
En ce qui concerne finalement le motif de refus fondé sur une prétendue nécessité de cohérence des classements des terrains en tant que zones destinées à être urbanisées, la partie étatique faisant, en effet, valoir que les structures ligneuses sur la parcelle litigieuse feraient partie d’un ensemble de structures ligneuses présentes sur une pente boisée aux lieux-dits « … », « … » et « … » qui, de ce fait, devraient être conservées, force est de constater que celui-
ci ne permet pas non plus de justifier le refus du ministre de l’Environnement d’approuver la délibération du conseil communal du 10 mai 2022 portant adoption du projet de modification ponctuelle du PAG. Tout d’abord, il convient de relever que la référence faite dans ce contexte au jugement du 29 juin 2020 n’est pas pertinente en l’espèce dans la mesure où, dans la présente affaire, il n’est pas question d’une mise en place ou d’une continuation d’un couloir en faveur d’une espèce particulière. Ensuite, force est de constater qu’il s’agit en l’espèce du classement d’une seule parcelle se trouvant en limite d’une zone urbanisée et se situant en prolongation d’une voie desservante existante le long de laquelle sont d’ores et déjà implantées des maisons d’habitation et non pas, tel que cela a été le cas dans le jugement du 29 juin 2020, d’un ensemble continu de structures boisées dont une partie a été superposée d’une « zone de servitude « urbanisation - éléments naturels » », de sorte à soumettre à une interdiction de principe toute destruction ou réduction des éléments boisés compris dans l’emprise territoriale de cette zone, tandis que l’autre partie de cet ensemble, directement adjacente à la première partie, avait été reclassée, sans motifs valables, d’une « zone de verdure », partant d’une zone non aedificandi, en une « zone de jardins familiaux », admettant « […] des constructions légères en relation directe avec la destination de la zone, par exemple gloriettes, piscines ou bassins non couvert(es) ainsi qu’un abri de jardin par lot ou parcelle individuelle […] », ainsi que « […] l’aménagement d’accès carrossables et autres accès […] ». Il s’ensuit que les deux situations ne sont pas comparables et que les enseignements du tribunal dans son jugement du 29 juin 2020 ne sont pas transposables en l’espèce. A cet égard, il convient de relever que le seul fait qu’il existe sur l’ensemble du site concerné des arbres et des plantes qui se prolongent sur une petite partie de la parcelle appartenant aux demandeurs est insuffisant pour justifier le refus ministériel sur base d’une prétendue nécessité de cohérence des classements des terrains en zones destinées à être urbanisées, d’une part, et en zones destinées à rester libres, d’autre part.
Il suit de ce qui précède que le motif de refus afférent est dès lors également non justifié.
Au vu de tout ce qui précède, il doit dès lors être conclu que le ministre de l’Environnement a dépassé sa marge d’appréciation en refusant d’approuver la délibération du conseil communal du 10 mai 2022 portant adoption du projet de modification ponctuelle du PAG.
Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent et sans qu’il n’y ait lieu de statuer sur les autres moyens présentés par les demandeurs, respectivement de poser la question préjudicielle, telle que formulée dans le dispositif du mémoire en réplique, à la Cour constitutionnelle, question qui est, en effet, dénuée de fondement au vu de l’issue du litige, le tribunal retient que la décision du ministre de l’Environnement querellée encourt l’annulation.
Enfin, le tribunal conclut au rejet de la demande tendant à l’octroi d’une indemnité de procédure de 7.500 euros, telle que formulée par les demandeurs, sur base de l’article 33 de la 37loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, aux termes duquel « Lorsqu’il paraît inéquitable de laisser à la charge d’une partie les sommes exposées par elle et non comprises dans les dépens, le juge peut condamner l’autre partie à lui payer le montant qu’il détermine. », étant donné qu’ils n’établissent pas qu’il serait inéquitable de laisser les frais non répétibles à leur charge.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement ;
déclare le recours en annulation sans objet en ce qu’il est dirigé contre la décision du ministre de l’Intérieur du 16 septembre 2022, partant le rejette ;
reçoit pour le surplus le recours en annulation en la forme dans la mesure où il vise la décision du ministre de l’Environnement du 22 juillet 2022 ;
au fond, le déclare justifié, partant annule la décision du ministre de l’Environnement du 22 juillet 2022 portant refus d’approuver la délibération du conseil communal de la commune de Mondorf-les-Bains du 10 mai 2022 ayant porté sur une modification ponctuelle du plan d’aménagement général refondu ;
rejette la demande de poser une question préjudicielle à la Cour constitutionnelle ;
rejette la demande tendant à l’octroi d’une indemnité de procédure de 7.500 euros, telle que formulée par les demandeurs ;
renvoie le dossier à l’autorité ministérielle compétente en prosécution de cause ;
condamne l’Etat aux frais et dépens.
Ainsi jugé par :
Alexandra Castegnaro, vice-président, Alexandra Bochet, vice-président, Caroline Weyland, premier juge, et lu à l’audience publique du 3 avril 2025 par le vice-président Alexandra Castegnaro, en présence du greffier Paulo Aniceto Lopes.
s. Paulo Aniceto Lopes s. Alexandra Castegnaro 38
