REPUBLIQUE DU NIGER
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Cour Suprême
Chambre Administrative
La Cour Suprême , Chambre Administrative statuant en matière de recours pour excès de pouvoir en son audience publique ordinaire du mercredi vingt et un février deux mille sept, tenue au palais de ladite Cour, a rendu l'arrêt dont la teneur suit :
Statuant sur le recours en annulation pour excès de pouvoir introduit le 10 Août 2006 par le sieur B Y, inspecteur principal des Douanes assisté de Maître Oumarou Souleye, avocat à la Cour, contre la décision n° 0045/DGD/DRH du 17 juillet 2006 l'affectant au bureau des Douanes d'Arlit en complément d'effectif et tendant à l'annulation de celle-ci au motif que cette affectation est plutôt une sanction déguisée de «déplacement d'office» à cause de ses activités syndicales et de défense des libertés civiles;
Vu la loi 2000-10 du 14 Août 2000 sur la Cour Suprême;
Vu la requête en date du 8/8/2006 reçue au greffe le 10/8/2006 sous le n° 0513;
Vu les mémoires en défense, réplique et ampliatif datés respectivement des 06/09/2006, 11/10/2006 et 18/10/2006;
Vu les pièces du dossier;
Vu les conclusions de Monsieur le Procureur Général;
Vu l'Ordonnance de renvoi rendue en date du 05 janvier 2007;
Considérant que par décision n° 0045/DGD/DRH du 17 juillet 2006 portant affectation d'un agent du cadre des Douanes, le sieur B Y, Inspecteur Principal des Douanes, matricule 56410/J précédemment adjoint au chef de bureau des Douanes Ab A a été affecté au bureau des Douanes d'Arlit en complément d'effectif;
Considérant que le 24 juillet 2006, l'Inspecteur Principal des Douanes B Y formait un recours hiérarchique devant le Ministre de l'Economie et des Finances aux fins de voir rapporter la décision susvisée;
Considérant que ce recours n'ayant pas eu de suite, l'intéressé a, par l'organe de son avocat-conseil, Maître Oumarou Souleye du Barreau de Niamey, introduit le 10 Août 2006 un recours en annulation de la décision susvisée que ce recours a été enregistré au greffe de la Cour Suprême sous le n° 513.
SURE LA RECEVABILITE
Considérant que le requérant se fondant sur les dispositions des articles 97 et 98 nouveaux de la loi du 8 février 2002 portant modification de la loi 2000-10 du 14 Août 2000 portant organisation, composition et attributions de la Cour Suprême, estime que son recours est recevable parce qu'introduit dans le délai de 15 jours à compter de l'expiration du délai prévu pour la réponse à son recours administratif, s'agissant d'une mesure nominative;
Considérant d'une part que le Directeur Général des Douanes invoque le défaut d'intérêt du requérantet d'autre part, Maître Marc Lebihan, avocat à la Cour agissant pour le compte de l'Etat du Niger invoque la violation de l'article 103 de la loi 2000-10 du 14 Août 2000 sur la Cour Suprême; qu'il estime que les pièces à lui communiquées n'ont pas été certifiées conformes alors même que, selon lui, cette formalité est prescrite sous peine d'irrecevabilité;
Considérant que le requérant, en réplique, soutient que les pièces ont été notifiées à l'Etat du Niger et qu'aucune de ces pièces n'a été arguée de fausseté et que le but poursuivi par la loi tendant à permettre à la partie adverse de se défendre a été atteint; qu'il poursuit en disant que les causes d'irrecevabilité du pourvoi sont régies par les dispositions de l'article 34 de la loi 2000-10 du 14 Août 2000 sur la Cour Suprême dont la violation n'a pas été établie;
Considérant que l'Etat du Niger répond d'une part que l'article invoqué par le requérant ne s'applique que lorsque la Chambre Administrative connaît «des pourvois en cassation dirigés contre les décisions rendues en dernier ressort par les juridictions statuant en matière administrative, qu'ainsi le régime juridique du recours pour excès de pouvoir est radicalement différent de celui du pourvoi en cassation; que d'autre part, l'Etat du Niger insiste sur l'irrecevabilité de la requête pour violation de l'article 103 de la loi sur la Cour Suprême en que la requête n'a pas été accompagnée «des copies certifiées par le requérant destinées à être notifiées aux autres parties en cause»;
Considérant pour la Cour, que d'une part, le Directeur Général des Douanes de Niamey, en prenant la décision querellée affectant le requérant, de son état Inspecteur Principal, du bureau des Douanes de Ab A où il exerçait comme adjoint au chef du bureau, au bureau des Douanes d'Arlit en complément d'effectif, a décidé par là un acte qui cause un préjudice certain et direct à l'intéressé; que dès lors, le sieur B Y a tout intérêt pour demander l'annulation de cette décision;
Considérant d'autre part que, s'agissant de l'exception d'irrecevabilité tirée de la violation de l'article 103 de la loi 2000-10 du 14 Août 2000 sur la Cour Suprême, il faut relever qu'une jurisprudence constante de la Cour de Céans considère que la requête est recevable dès lors que la partie adverse ne conteste pas l'authenticité des pièces à elle communiquées;
Considérant en conséquence que ces exceptions d'irrecevabilité soulevées par la défense ne sont pas fondées;
Considérant par ailleurs que les forme et délai du recours prévus par la loi relativement à la mesure nominative ont été respectés, il y a lieu de déclarer le sieur B Y recevable en sa requête;
II/ AU FOND
Considérant que le requérant soulève un moyen unique de cassation tiré de la violation des articles 76, 77, 121 et 163 de la loi n° 2005-14 du 30 Mai 2005 portant statut autonome du personnel du cadre des Douanes, manque de base légale; qu'en effet, le requérant explique que le Directeur Général des Douanes a procédé, par la décision querellée, à son affectation du bureau des Douanes A Ab où il était adjoint au chef, à celui d'Arlit dont il devait compléter l'effectif «pour nécessité de service»; que selon lui, cette décision porte atteinte à ses droits statutaires en ce qu'elle a été prise en violation des dispositions précitées;
Considérant que le requérant estime qu'un Inspecteur Principal affecté en complément d'effectif dans un bureau des Douanes, même de plein exercice ne peut être considéré comme étant en position normale d'activité, et que, dans le cas d'espèce, l'intérêt général commande à ce qu'un Inspecteur principal des Douanes soit placé dans les conditions prescrites par l'article 163 du statut autonome du personnel du cadre des Douanes et l'annexe V dudit statut relatif au plan de carrière; qu'il en conclut que la décision a été prise dans le but de lui nuire en raison de ses activités syndicales et de son combat en faveur des libertés civiles; que c'est pour ces motifs qu'il sollicite l'annulation de ladite décision;
Considérant que l'Etat du Niger estime quant à lui que la décision querellée a une base légale constituée entre autres de l'article 77 de la loi 2005-14 du 30 Mai 2005 portant statut autonome du personnel du cadre des Douanes en ce que ce texte donne à l'administration des Douanes le pouvoir de procéder à l'affectation d'un cadre des Douanes en cas de faute professionnelle dûment établie ou de nécessité absolue, à la seule condition que ce soit pendant les grandes vacances scolaires; or, s'agissant de la présente espèce, la décision querellée a été prise au mois de juillet, c'est à dire pendant les grandes vacances scolaires; qu'en tout état de cause, la décision d'affectation reste à la discrétion de l'autorité compétente et que le pouvoir de répartir le personnel entre les services, de prononcer leur affectation et leur mutation est le propre de l'autorité hiérarchique; que ce pouvoir dérive normalement du pouvoir même de nomination et que nul n'a le droit de contrôler l'opportunité de ces décisions si ce n'est l'autorité supérieure et qu'aucun texte ne confère à l'intéressé un droit à obtenir ou à conserver un emploi particulier; qu'ainsi l'Etat du Niger, défendeur, sollicite le rejet du présent recours comme mal fondé;
Considérant que ce moyen unique de cassation peut être examiné en deux (2) branches:
A/ SUR LA PREMIERE BRANCHE TIREE DE LA VIOLATION DES ARTICLES 76 et 77 DE LA LOI 2005-14 DU 30 MAI 2005 PORTANT STATUT AUTONOME DU PERSONNEL DU CADRE DES DOUANES
Considérant que le requérant invoque les articles 76 et 77 de la loi n° 2005-14 du 30 Mai 2005 portant statut autonome du personnel du cadre des Douanes;
Considérant que les articles 76 et 77 invoqués relèvent du chapitre 4 dudit statut relatif aux positions statutaires et de la section 1 relative à la position d'activité; que l'article 76 dispose que «la position normale d'activité est la situation de tout agent du cadre des Douanes qui, titulaire d'un grade dans un corps dudit cadre exerce effectivement et régulièrement, dans une unité des Douanes, les fonctions attachées à l'un des emplois correspondants à son grade, sont considérés comme étant en activité, les agents en congé ou en formation professionnelle»; que l'article 77 dispose à son tour que «la durée à un même poste d'affectation d'un agent du cadre des Douanes est de deux (2) ans au moins, sauf en cas de faute professionnelle dûment établie ou de nécessité de service absolue. A cet effet, un mouvement du personnel a lieu tous les ans pendant les grandes vacances scolaires»;
Considérant que le requérant estime que non seulement aucune faute professionnelle ne lui a été reprochée mais aussi que, dans son cas, on ne peut même pas parler de «nécessité de service» à plus forte raison d'une «nécessité de service absolue» pouvant justifier une affectation en complément d'effectif d'un Inspecteur principal des Douanes;
Considérant que l'Etat du Niger estime que l'article 77 invoqué donne à l'Administration des Douanes le pouvoir de procéder à l'affectation d'un cadre des Douanes en cas de faute professionnelle dûment établie ou de nécessité de service absolue, à la seule condition que ce soit pendant les grandes vacances scolaires; or, la décision querellée a été effectivement prise par nécessité de service et ce, au mois de juillet, c'est-à-dire pendant les grandes vacances scolaires;
Considérant que le requérant réplique pour dire que l'Administration des Douanes a invoqué une simple nécessité de service dans sa décision d'affectation et qu'elle ne s'est pas prévalue d'une nécessité de service absolue, s'agissant d'une affectation en complément d'effectif; qu'il produit le communiqué de la Direction Générale des Douanes ainsi que l'élément sonore radiodiffusé du jeudi 10 Août 2006 au journal de 12 heures 15 minutes sur Aa Ac en soutenant avec persistance qu'il s'agit là de preuves d'une véritable affectation-sanction et non d'une quelconque «nécessité de service», et que le motif allégué dans l'affectation est donc inexact;
Considérant que l'Etat du Niger n'a pas répondu à ce moyen dans son mémoire ampliatif du 18 octobre 2006 mais a conclu à l'irrecevabilité du recours formulé par le sieur B Y pour violation de la loi, en l'occurrence de l'article 103 de la loi 2000-10 du 14 Août 2000 sur la Cour Suprême;
Considérant que, pour la Cour, le sieur B Y, Inspecteur principal des Douanes a été nommé adjoint au chef de bureau des Douanes de Niamey-aéroport par décision n° 0020/DGD/DAAF du 19 septembre 2005 portant nomination d'adjoints aux chefs de bureau de plein exercice et de la cellule d'intervention et de recherche (CIR); que par une autre Décision n° 0045/DGD/DRH du 17 juillet 2006 portant affectation d'un agent du cadre des Douanes, le sieur B Y, Inspecteur Principal des Douanes précédemment en service au bureau des Douanes de Niamey-aéroport est affecté au bureau des Douanes d'Arlit en complément d'effectif; que moins de deux ans sépare les deux décisions d'affectation; que la décision n'a pas invoqué la nécessité absolue, ni établi une faute professionnelle à l'encontre de l'intéressé;
Considérant que de tout ce précède, il y a lieu de dire que la premier branche du moyen est fondée en ce qu'il y a eu effectivement violation de la loi (76, 77, loi n° 2005-14 du 30 Mai 2005) caractérisée par le non respect du délai de 2 ans avant de procéder à une nouvelle affectation et l'absence de nécessité de service absolue, ni de faute professionnelle;
B/ SUR LA DEUXIEME BRANCHE DU MOYEN DE CASSATION PRIS DE LA VIOLATION DES ARTICLES 121 ET 163 DE LA LOI N° 2005-14 DU 30 MAI 2005
Considérant que le requérant invoque la violation des articles 121 et 163 du statut autonome du personnel du cadre des Douanes;
Considérant que l'article 121 dudit statut dispose que «le pouvoir disciplinaire appartient à l'autorité investie du pouvoir de nomination qui l'exerce après communication à l'agent incriminé de son dossier individuel et consultation de la Commission consultative de discipline. Ce pouvoir peut être délégué pour les sanctions du premier degré, dans les conditions fixées par le règlement de discipline générale des Douanes. Le dossier individuel est communiqué de plein droit à l'agent pour lui permettre de préparer sa défense au moins 72 heures avant la convocation de la Commission Consultative paritaire de discipline»;
Considérant que l'article 163 dudit statut qui est relatif aux attributions du corps des Inspecteurs principaux catégorie A1 dispos que: «ceux-ci organisent, orientent et contrôlent l'action des services des Douanes. Ils ont vocation à occuper les emplois suivants:
chef de section de bureau de plein exercice; adjoint au chef de bureau de plein exercice;
chef de brigades d'intervention;
chef de bureau de plein exercice;
chef de service central ou régional;
Directeur Régional, Directeur Régional adjoint;
Receveur des Douanes, Directeur Central;
Directeur Général, Directeur Général adjoint;
Ils assurent la formation avant emploi et le recyclage des agents du cadre des Douanes»;
Considérant que le requérant soutient qu'un Inspecteur Principal des Douanes affecté en complément d'effectif dans un bureau des Douanes, même de plein exercice, ne peut être considéré comme étant en position normale d'activité; qu'il s'inspire ainsi de la définition tirée de l'article 76 dudit statut qui est «la situation de tout agent du cadre des Douanes qui, titulaire d'un grade dans un corps dudit cadre, exerce effectivement et régulièrement dans une unité des Douanes, les fonctions attachées à l'un des emplois correspondant à son grade»; que, tout en reconnaissant à l'Administration «une liberté assez étendue» en matière d'affectation, le sieur B Y estime que des limites sont cependant marquées pour l'intérêt général, l'absence du bon vouloir et de l'arbitraire; qu'en conséquence, poursuit-il, l'Administration ne peut agir que dans un but d'intérêt général; or dans le cas d'espèce, l'intérêt général commande à ce qu'un Inspecteur principal des Douanes soit placé dans les conditions prescrites par l'article 163 susvisé et l'annexe 5 du statut autonome du cadre des Douanes relatif au plan de carrière; que le requérant estime que la décision a été prise à
son encontre dans le but de lui nuire en raison de ses activités syndicales et des Libertés civiles qu'il défend; qu'il illustre le caractère vexatoire de son affectation par le fait que quatre (4) bureaux de plein exercice sont dirigés par des Inspecteurs centraux, un contrôleur et même un agent d'encadrement pour l'un d'entre d'eux; qu'il en déduit que son affectation, loin de revêtir le caractère de «nécessité de service absolue», n'est qu'une sanction déguisée de «déplacement d'office» prise encore une fois pour lui nuire avec une conséquence disciplinaire que revêtent les circonstances dans lesquelles elle a été prise;
Considérant que dans son mémoire en défense, l'Etat du Niger fait référence aux visas sur lesquels la décision querellée est fondée, à savoir la Constitution de la République, les lois portant régime douanier, le statut du personnel du cadre des Douanes et le Décret portant organisation du Ministère de l'Economie et des Finances et celui portant organisation et attributions de la Direction Générale des Douanes; que s'inspirant de l'article 2 alinéa 1er du Décret n° 2005-228/PRN du 13 Septembre 2005 portant organisation et attributions de la Direction Générale des Douanes (DGD) qui dispose: «La Direction Générale est placée sous l'autorité d'un Directeur Général nommé par Décret pris en Conseil de Ministres sur proposition du Ministre chargé des Finances, que le Directeur Général administre, oriente, anime, coordonne et contrôle les Directions et services qui composent la Direction Générale des Douanes»; qu'ainsi, l'Etat du Niger estime que ce texte justifie à suffisance et de façon non équivoque les pouvoirs et attributions du Directeur Général des Douanes et que selon un principe général bien établi en droit administratif, le pouvoir de nomination, corollaire du pouvoir de direction, appartient de façon exclusive et discrétionnaire à l'autorité administrative compétente; que le Conseil de l'Etat du Niger sollicite le rejet pur et simple dudit recours;
Considérant que le Ministre de l'Economie et des Finances abondant dans le même sens que le Conseil de l'Etat du Niger, a apporté les précisions ci-dessous:
«Le grade est le titre qui confère à ses bénéficiaires vocation à occuper l'un des emplois qui leur sont réservés. Ainsi le fait d'être Inspecteur principal des Douanes n'oblige pas l'Administration à faire occuper un poste par le titulaire du grade;
L'existence d'un poste vacant ne fait pas obligation à l'autorité administrative de procéder à une nomination. La nomination à un poste est un pouvoir discrétionnaire laissé à l'appréciation du supérieur hiérarchique;
l'affectation ou la mutation ne saurait être une sanction disciplinaire comme le prétend le Conseil du requérant. Les sanctions disciplinaires ont été définies aux articles 117, 118 et 119 de la loi 2005-14 du 30 Mai 2005 portant statut autonome du personnel du cadre des Douanes, or nulle part, le Conseil du requérant n'apporte la preuve d'une sanction disciplinaire. En l'espèce, le déplacement d'office ne pourrait être retenu car le requérant n'occupe aucun poste syndical qui puisse justifier ses prétentions;
L'agent de l'Etat n'est pas habilité à apprécier la nécessité de service car celle-ci relève d'une mesure d'organisation dont l'appréciation est du domaine de l'Administration»;
Considérant pour la Cour, que dans le cas d'espèce soumis à sa censure, la référence aux dispositions de l'article 121 de la loi 2005-14 du 30 Mai 2005 portant statut autonome du personnel du cadre des Douanes est inopérante dans la mesure où celles-ci sont relatives à la procédure disciplinaire à suivre en cas de faute relevée à l'encontre de l'agent de Douanes; or, l'Administration des Douanes n'invoque aucune faute à l'encontre de son agent B Y dans la présente procédure;
Considérant que l'article 163 qui traite des attributions dispose que les Inspecteurs principaux des Douanes ont vocation à occuper un certain nombre d'emploi cités; que cette vocation est l'aptitude spéciale, la compétence à exercer ledit emploi;
Considérant que la notion de «vocation» traduit nécessairement la notion de qualité, de niveau, de capacité et de grade à exercer ladite fonction; qu'à ce titre, l'affectation d'un fonctionnaire bien que relevant du pouvoir discrétionnaire de l'Administration investie du pouvoir de nomination, doit intervenir dans la légalité, conformément aux lois de la République; qu'en effet, ce pouvoir discrétionnaire de l'Administration des Douanes doit s'exercer conformément à la loi 2005-14 du 30 Mai 2005 applicable en la matière; que c'est ainsi que le Juge pourra contrôler la légalité des actes administratifs à travers les faits de la cause;
Considérant qu'en l'espèce, le sieur B Y, Inspecteur principal des Douanes occupant précédemment les fonctions d'adjoint au chef du bureau des Douanes Niamey-aéroport, en l'absence de toute faute professionnelle à lui reprochée, garde toujours cette aptitude spéciale à occuper le même poste en cas d'affectation; qu'en décidant de l'affecter dans son grade en complément d'effectif à Arlit alors même que le poste d'adjoint au chef dont il a vocation y est vacant, l'Administration des Douanes a effectivement violé l'article 163 de la loi 2005-13 du 30 Mai 2005 portant statut autonome du personnel du cadre des Douanes; qu'en conséquence, la Décision n° 0045/DGD/DRH du 17 Juillet 2006 en court annulation.
PAR CES MOTIFS
La Cour décide:
Article 1er: Le recours en annulation pour excès de pouvoir formé Monsieur B Y contre la décision n° 0045/DGD/DRH du 17 Juillet 2006 est recevable;
Article 2: La décision N° 0045/DGD/DRH du 17Juillet 2006 du Directeur Général des Douanes portant affectation de Monsieur B Y au bureau des Douanes d'Arlit est annulée;
Article 3: Les dépens sont mis à la charge du Trésor National;
Ainsi fait, jugé et prononcé par la Cour Suprême , Chambre Administrative, les jour, mois et an que dessus.
ET ONT SIGNE LE PRESIDENT ET LE GREFFIER./.
ARRÊT N° 07-011
Du 21 février 2007
Administrative
DEMANDEUR :
B Y
Me Souleye Oumarou
C :
Etat du Niger
Me Marc Le Ad
X :
Bouba Mahamane
Président
Hassane Hodi ; Albachir Nouhou Diallo
Conseillers
Sissoko Mory
Ministère Public
Me Nouhou Souley
Greffier
RAPPORTEUR
Albachir Nouhou Diallo
