CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. KARL ROEMER,
PRÉSENTÉES LE 18 MAI 1972 ( 1 )
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
En vertu de l'article 2 de l'annexe VII au statut des fonctionnaires, les fonctionnaires des Communautés bénéficient d'allocations mensuelles pour enfants à charge. Le paragraphe 2 de cet article précise qui est considéré comme enfant à charge. Le paragraphe 3 réglemente les conditions d'âge auxquelles l'octroi de l'allocation est subordonné. Enfin, le paragraphe 4 prévoit — et ce point revêt un intérêt particulier en l'espèce — que: «Peut être exceptionnellement assimilée à l'enfant à charge par
décision spéciale et motivée de l'autorité investie du pouvoir de nomination, prise sur la base de documents probants, toute personne à l'égard de laquelle le fonctionnaire a des obligations alimentaires légales et dont l'entretien lui impose de lourdes charges». Par décision du 2 avril 1964, le Conseil a adopté des dispositions générales d'exécution pour son administration. Nous les étudierons en détail ultérieurement.
Pour le moment, disons seulement que M. Brandau, le requérant dans la présente affaire, qui est un fonctionnaire marié, sans enfant, du secrétariat général du Conseil, de grade A 3/6, demeurant à Bruxelles, désirerait bénéficier de cette réglementation. Il est le seul fils de sa mère veuve, âgée de 83 ans lors de l'introduction du recours. Comme le requérant, celle-ci possède la nationalité allemande, mais demeurait auparavant dans une maison de retraite à Vienne; elle perçoit une pension
autrichienne d'un montant de 1854 schillings (= 3541 FB). En raison d'une maladie grave (attaque d'apoplexie) survenue le 12 décembre 1970, Mme Brandau a dû séjourner jusqu'au 2 janvier 1971 à la clinique universitaire de Vienne; depuis lors, son état nécessite des soins constants. C'est la raison pour laquelle, après son séjour en clinique, elle a tout d'abord été placée dans un sanatorium privé en Autriche.
Étant donné les soins qu'exige toujours la santé de sa mère et afin de l'avoir à proximité, M. Brandau l'a fait venir en Belgique le 6 mars 1971 et l'a placée à la Résidence Maria Assumpta à Dilbeek, gérée par les sœurs hospitalières de Saint-Joseph et agréée par le ministère belge de la santé publique, où elle bénéficie également de l'assistance médicale. Vu les charges financières que cette situation entraîne (ni la caisse maladie autrichienne antérieurement compétente, ni aucune caisse maladie
belge ne verse de prestations pour sa mère), M. Brandau a décidé de demander l'assimilation de sa mère à un enfant à charge à compter du 1er décembre 1970. Il a formulé une demande en ce sens qu'il a adressée au secrétaire général du Conseil de ministres, le 26 mars 1971. La demande contient des indications sur les frais exposés chaque mois depuis décembre 1970. Le requérant y expose en outre qu'à l'avenir il devra probablement verser chaque mois 20000 FB à titre de frais pour l'hospice et acquitter
des factures de médecin et de pharmacie. Sur demande de l'administration, M. Brandau a fourni d'autres renseignements le 11 avril 1971. Toutefois, aucune décision ne lui est parvenue avant l'expiration du délai prévu à l'article 91 du statut des fonctionnaires, c'est-à-dire dans les deux mois à compter du dépôt de la demande. Ce n'est que peu avant l'expiration du délai de recours, c'est-à-dire le 19 juillet 1971, que M. Brandau a reçu une décision expresse du secrétaire général du Conseil de
ministres, datée du 16 juillet 1971. Dans cette décision, le secrétaire général déclare qu'en vertu des dispositions d'exécution adoptées par le Conseil, que nous avons déjà mentionnées, il est admis, «sauf preuve d'obligations plus vastes», que «les dépenses mensuelles pour l'entretien d'une personne se montent à 6360 FB». Cependant, le montant obtenu après la prise en considération des revenus propres de la mère du requérant est très inférieur au «taux de 20 % du montant imposable» de sa
rémunération (qui est déterminant, selon la décision précitée du Conseil). Puisqu'il n'est pas prouvé, toujours d'après le secrétaire général, que la somme que M. Brandau dépense chaque mois, de sa propre initiative, pour l'entretien de sa mère coïncide pleinement avec son obligation alimentaire légale, il n'est pas possible de donner suite à sa demande.
Sur ces entrefaites, le requérant a introduit un recours le 26 juillet 1971 et engagé la présente procédure. Il demande qu'il plaise à la Cour:
— dire nul et de nul effet le rejet implicite de sa demande du 26 mars 1971;
— constater que les conditions pour que sa mère soit assimilée à un enfant à charge sont remplies;
— constater que le Conseil est tenu d'assimiler sa mère à un enfant à charge à compter du 1er décembre 1970 ou, à tout le moins, à partir du 6 mars 1971 et de lui accorder tous les avantages qui s'y rattachent;
— subsidiairement, et pour autant que de besoin, dire nul et de nul effet le rejet explicite de sa demande du 26 mars 1971, par décision du 16 juillet 1971.
Nous exposerons ci-après comment il convient d'apprécier ces demandes que le Conseil estime non fondées.
1. Au sujet de l'annulation du rejet implicite de la demande du 26 mars 1971
a) A cet égard, il faut tout d'abord remarquer qu'il n'existe aucun doute quant à la recevabilité. Le fait, notamment, qu'une décision expresse de rejet de la demande a encore été adoptée après l'expiration du délai de l'article 91 du statut des fonctionnaires est sans influence sur la recevabilité. En effet, cet acte exprès n'a qu'un caractère confirmatif, il ne peut donc pas porter atteinte à un droit, déjà né, d'agir en justice. Depuis longtemps, vous l'avez reconnu dans votre jurisprudence (nous
renvoyons, par exemple, à l'arrêt rendu dans les affaires 7 et 9-54 (Recueil, 1956, p. 55)). Il est donc inutile de nous attarder sur ce point.
b) Pour motiver la demande d'annulation de la décision tacite de rejet, le requérant allègue tout d'abord la violation des formes substantielles. Il fait valoir que, selon l'article 2, de l'annexe VII au statut des fonctionnaires, l'assimilation d'autres personnes à des enfants à charge exige une «décision spéciale et motivée». Puisque cette disposition a été adoptée en vue de protéger les fonctionnaires, ses conditions de forme devraient être respectées également dans le cas de rejet d'une demande
d'assimilation. A tout le moins faudrait-il exiger une décision motivée eu égard à l'article 25 du statut des fonctionnaires, parce qu'un contrôle judiciaire n'est possible que de cette manière.
A propos de cet argument, nous ferons tout d'abord observer que l'article 2 de l'annexe VII ne prévoit expressément de décision motivée que dans le cas d'une décision positive. Il semble que cette disposition n'ait pas été adoptée dans l'intérêt des fonctionnaires bénéficiaires, mais pour des raisons d'autocritique, concernant en particulier le contrôle financier de l'administration, c'est-à-dire afin de permettre de vérifier s'il a été fait un usage approprié d'une disposition conçue pour des
cas d'exception. Le Conseil a donc raison d'affirmer qu'il est impossible en tout cas de tirer de cette disposition une obligation de motiver dans le cas normal, c'est-à-dire le cas de non-assimilation d'une personne à un enfant à charge.
En outre, nous pouvons invoquer un argument encore plus substantiel à propos du grief de violation des formes, allégué par le requérant. L'article 91 prévoit expressément qu'à l'expiration d'un délai déterminé, une décision de rejet est considérée comme étant prise tacitement. De par sa nature même, une telle décision ne peut pas être motivée, parce qu'il n'y a pas d'acte exprès. Conformément au système de protection juridique du statut des fonctionnaires, il faut donc admettre qu'à l'égard de
ces décisions, le grief de la violation des formes n'entre pas en considération. Porter une appréciation différente aboutirait en réalité à éliminer du système du statut des fonctionnaires la fiction de la décision implicite de rejet, car, en pareils cas, il faudrait toujours annuler pour violation des formes et on ne pourrait jamais examiner le rejet quant au fond. Tel n'est certainement pas le sens de la disposition statutaire citée et cela semble avoir été reconnu également dans la discussion
juridique relative à la disposition analogue de l'article 35 du traité CECA.
Conformément à l'opinion du Conseil, il faut donc retenir que le grief de violation des formes n'est pas pertinent en l'espèce.
c) Au moyen d'un second grief, le requérant fait valoir que le rejet de sa demande d'assimilation est illégal. Il prétend que lorsque les conditions citées à l'article 2, paragraphe 4, de l'annexe VII au statut des fonctionnaires sont remplies et lorsque les critères établis dans la décision d'application du Conseil sont réunis, l'administration est obligée d'accorder l'assimilation. Il estime que ces conditions sont réunies dans son cas: selon le droit allemand, il est tenu de verser une pension
alimentaire à sa mère (article 1, paragraphe 1, de la décision du Conseil); sa mère est âgée de plus de 55 ans (article 1, paragraphe 2, de la décision du Conseil; elle est malade et n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins (article 1, paragraphe 2, de la décision du Conseil); les ressources propres de sa mère sont inférieures à 60 % du traitement de base d'un fonctionnaire de grade D 4/1 (article 1, paragraphe 3, de la décision du Conseil); enfin, il est prouvé que, depuis décembre 1970, le
requérant consacre chaque mois, à l'entretien de sa mère, une somme supérieure à 20 % de son traitement de base, qui est de 83750 FB et qui constitue ses seuls revenus (article 1, paragraphe 4, de la décision du Conseil). Il s'ensuit qu'il a droit à l'assimilation.
Lors de l'appréciation de ce grief, il s'agit tout d'abord d'examiner celui-ci dans sa substance, c'est-à-dire d'étudier la question de savoir si les dispositions du statut et les dispositions de la décision du Conseil fondent réellement un droit à l'assimilation ou si — comme le dit le Conseil — l'administration possède à cet égard une marge d'appréciation.
Si nous nous en tenons avant tout au texte et à l'objectif évident de l'article 2, paragraphe 4, de l'annexe VII au statut des fonctionnaires, la réponse à cette question ne semble pas poser de problèmes particuliers. Tout d'abord, il est, en effet, significatif que cet article emploie le terme «peut», ce qui indique généralement un pouvoir d'appréciation, tandis que dans le cas d'une obligation de l'administration, la forme choisie est celle d'un ordre ou tout au moins d'une affirmation, comme
c'est le cas au paragraphe 3, de l'article 2, de l'annexe VII, qui emploie la formule: «L'allocation est accordée». Ensuite, un autre élément intéressant est que le paragraphe 4 de l'article 2 renferme l'expression «lourdes charges». Il fait également état d'une marge d'appréciation accordée à l'administration. En outre, il est important que le paragraphe 4 de l'article 2 fasse ressortir le caractère d'exception de la disposition, en utilisant le terme «exceptionnellement». L'administration doit
donc apprécier des situations exeptionnelles et — comme le Conseil le relève à bon droit — elle doit à cet égard prendre des décisions qui sont comparables à des décisions concernant les aides ( 2 ), donc des mesures dont il est impossible, d'énumérer les conditions d'une manière exhaustive, mais dont l'adoption exige au contraire la prise en considération de toutes sortes de motifs individuels et sociaux.
Si, par conséquent, dans le texte fondamental du statut des fonctionnaires, qui a été établi sur la base du traité et selon une procédure spéciale, beaucoup de formules révèlent l'existence d'un pouvoir d'appréciation, il est difficile d'admettre qu'un texte, basé sur le statut, qui a été adopté uniquement par une institution de la Communauté sans procédure spéciale et qui n'était même pas nécessaire selon le statut des fonctionnaires, ait voulu fixer une dérogation dans la question de principe
dont nous venons de traiter. En réalité, à la considérer de près, cette hypothèse apparaît fondée. Certes, nous reconnaissons que la réglementation d'exécution contient une série de critères clairs (tels que l'existence d'une obligation alimentaire, l'âge, l'état de santé et les ressources de la personne assistée, ainsi que l'importance des prestations alimentaires par rapport au traitement de base du fonctionnaire, demandeur), c'est-à-dire des critères qui indiquent une forte objectivation.
Toutefois, nous pouvons parfaitement les considérer comme de simples exigences minima, comme des indications visant à faciliter l'application de l'article 2, paragraphe 4, de l'annexe VII au statut des fonctionnaires, et admettre que, même s'ils ont été établis en vue d'assurer l'égalité de traitement des bénéficiaires, ils n'excluent pas nécessairement des éléments d'appréciation. Ainsi, la phrase introductive de l'article 1 de la décision du Conseil n'est donc pas la seule qui fasse état d'un
pouvoir d'appréciation de l'administration, en utilisant le mot «puisse». En outre, des considérations relatives à l'article 1, paragraphe 4, de la décision d'exécution, qui a fait l'objet d'une discussion particulière au cours de la procédure, font apparaître clairement qu'il existe réellement une marge d'appréciation dans le sens voulu par le Conseil.
Comme nous le savons, cette disposition affirme:
Le fonctionnaire doit apporter la preuve qu'il consacre à l'entretien de cette personne une somme égale au moins à 20 % du montant imposable de sa rémunération, majorée, le cas échéant, du montant net des autres revenus du fonctionnaire. Pour l'application de cette disposition, la charge résultant de l'entretien d'une personne est présumée, sauf preuve contraire, égale à 60 % du traitement de base d'un fonctionnaire de grade D 4, 1er échelon. De cette somme il y a lieu de déduire, le cas échéant,
les autres ressources de cette personne. Il est tenu également compte de la mesure dans laquelle d'autres personnes tenues au devoir de l'assistance légale disposent de ressources pour remplir leurs obligations.
Si nous examinons la disposition citée en corrélation avec le texte fondamental en la matière (art. 2, par 4, de l'annexe VII au statut des fonctionnaires) qui parle d'une obligation alimentaire légale et selon lequel les dépenses qui en résultent doivent constituer de lourdes charges, il n'est certes pas possible de considérer comme suffisante pour l'application de la disposition du Conseil, une prestation effective d'une étendue déterminée. Judicieusement, et afin d'éviter tout subjectivisme
qui pourrait donner lieu à des abus, il faut plutôt interpréter la décision d'exécution en ce sens qu'il importe de savoir si l'étendue de l'obligation alimentaire légale constitue une charge considérable, c'est-à-dire vérifier quel est l'entretien nécessaire et convenable. Sous cet angle — et sur ce point nous donnons raison au Conseil — la fonction de l'article 1, paragraphe 4, premier alinéa, de la décision du Conseil est donc de fixer le principe selon lequel le demandeur doit prouver qu'il
dépense certaines sommes. Le chiffre 4, paragraphe 2, précise encore et établit, en particulier pour certaines prestations minima qui sont inférieures au minimum vital en vigueur selon le statut des fonctionnaires, la présomption selon laquelle ces prestations doivent toujours être considérées comme des prestations alimentaires nécessaires. Mais, pour tout ce qui va au-delà — comme le laisse entendre l'expression «sauf preuve contraire» — il faut apporter la preuve qu'il s'agit de prestations
alimentaires appropriées et cette preuve doit bien entendu être apportée par le fonctionnaire demandeur. Certes, il ne faut pas sous-estimer les doutes que cette interprétation peut faire naître en ce qui concerne le recours à la législation nationale relative à la pension alimentaire, matière sans aucun doute complexe. Cependant, puisque le droit communautaire lui-même ne fournit pas de critères à cet égard et puisqu'il s'agit, d'autre part, d'une disposition d'exception qui doit en principe
être interprétée restrictivement, il ne paraît pas erroné, en fin de compte d'affirmer que le critère en question s'impose dans l'intérêt d'une application adéquate des dispositions statutaires.
Ainsi, à propos de la question juridique de principe qui nous intéresse actuellement, nous retenons, en accord avec le Conseil, que le statut ne connaît pas l'obligation d'assimiler certaines personnes à des enfants à charge lorsqu'une série de critères sont réunis, mais qu'au contraire l'administration dispose à cet égard d'une marge d'appréciation et qu'elle peut en particulier apprécier si les prestations fournies par un demandeur correspondent réellement à son obligation alimentaire. — Pour
être complet, nous dirons qu'il est impossible de tirer de l'article 2 de la décision du Conseil, c'est-à-dire de la disposition qui prévoit une procédure spéciale pour le cas de dérogation aux critères de l'article 1, un argument impératif quelconque à l'encontre de cette thèse. La nécessité de consulter d'autres institutions en vue de coordonner la pratique administrative, en cas de dérogation aux conditions minima mentionnées, est en fait évidente. Il est toutefois impossible de prouver ainsi
et malgré les arguments cités à partir du texte, du sens et du but de la réglementation, que l'auteur de la décision est, par ailleurs, c'est-à-dire lorsque les critères de l'article 1 sont réunis, toujours tenu d'accorder l'assimilation.
Après avoir ainsi établi en principe ce qu'il faut répliquer au deuxième grief du requérant, il ne nous reste plus maintenant qu'à examiner si les objections qu'il élève contre le rejet de sa demande paraissent soutenables à la lumière des conclusions auxquelles nous sommes parvenus.
Comme vous le savez, le Conseil n'a pas contesté le fait que le requérant est tenu de verser une pension alimentaire à sa mère. Mais il estime que, compte tenu de la législation allemande et de la législation belge relatives à la pension alimentaire, pour lesquelles il importe de savoir quels sont les moyens de subsistance adéquats selon le niveau de vie du bénéficiaire, il n'est pas prouvé que le placement de la mère du requérant dans l'hospice choisi par ce dernier fût nécessaire et approprié.
A l'appui de cette thèse, le Conseil a présenté au cours de la procédure une liste de nombreux hospices belges, de laquelle il ressort que les prix actuels des hospices privés dans la province de Brabant sont en moyenne moins élevés, c'est-à-dire oscillent — pour la pension complète — entre 8000 et 10000 FB. Par contre, seuls quelques hospices que l'on peut qualifier de luxueux entraîneraient des frais aussi élevés que ceux que le requérant a indiqués. — Mais celui-ci s'est limité pour
l'essentiel à une argumentation juridique de principe et, au cours de la procédure, il n'a soulevé que la question de savoir si, en Belgique, il existait des hospices réellement meilleur marché dans lesquels une surveillance médicale est assurée jour et nuit.
Dans ces conditions, il n'est pas douteux, à notre avis, que le requérant n'a pas apporté la preuve qui lui incombait concernant le caractère approprié de ses prestations alimentaires. En outre, puisqu'il s'agit en l'espèce de questions d'appréciation et de questions discrétionnaires, pour lesquelles la Cour de justice ne peut pas se substituer à l'administration et pour lesquelles, par conséquent, aucun autre éclaircissement ne peut être recherché au cours de la procédure, la seule conclusion
qui reste, concernant le second grief du requérant, est celle-ci: le grief dont nous venons de traiter ne peut pas permettre d'accueillir le recours, parce que le Conseil a interprété de façon exacte le texte applicable en la matière et parce qu'il n'est pas prouvé que son appréciation de la situation de fait soit erronée.
d) Enfin, par un troisième grief qu'il expose à propos de la demande principale, le requérant fait valoir que le principe exigeant l'égalité de traitement aurait été violé ou que l'égalité de traitement de tous les fonctionnaires ne serait assurée que si l'obligation d'accorder l'assimilation conformément à l'article 2, paragraphe 4, de l'annexe VII au statut des fonctionnaires était admise, lorsque les conditions objectives sont remplies.
A ce sujet, nous ferons tout d'abord observer que nous avons déjà examiné une partie de ce grief dans nos développements antérieurs, c'est-à-dire lorsque nous avons constaté que, dans le domaine qui nous intéresse actuellement, l'administration dispose d'une marge d'appréciation et d'un pouvoir discrétionnaire, même si un certain nombre de conditions minima ont été fixées, notamment dans la décision d'exécution du Conseil.
En outre, en ce qui concerne le grief de discrimination, l'élément déterminant, c'est qu'au cours de la procédure écrite, le requérant n'a pas fait valoir qu'il était victime d'une discrimination de fait. Ce n'est qu'au cours de la procédure orale qu'il a fait état du cas d'un fonctionnaire A2 et qu'il a allégué que certaines dépenses qu'il avait effectuées pour sa mère, à Rome, avaient été considérées comme entrant en ligne de compte pour l'application de l'article 2, paragraphe 4, de
l'annexe VII au statut des fonctionnaires. Nous ferons cependant remarquer que, faute de connaître tous les détails de l'affaire, il ne nous paraît pas possible de nous prononcer de façon certaine. En outre, il est bien entendu impossible de parler de discrimination, lorsqu'on n'invoque qu'une seule dérogation.
Le troisième grief du requérant doit donc, lui aussi, être rejeté comme étant sans valeur.
e) Après avoir ainsi montre qu'aucun des motifs allégués pour demander l'annulation de la décision implicite de rejet n'est pertinent, nos développements antérieurs font également apparaître quel sort nous réservons aux demandes visant à faire constater que le requérant remplit les conditions de l'article 2, paragraphe 4, de l'annexe VII au statut des fonctionnaires et que sa mère doit être assimilée à un enfant à charge. En fait, ces constatations paraissent impossibles, parce qu'elles
empiéteraient sur la marge d'appréciation discrétionnaire de l'administration. En outre, nous ne possédons pas tous les éléments nécessaires pour apprécier la question de savoir ce qui, dans le cas du requérant, peut être considéré comme une prestation appropriée d'aliments. Les demandes en constatation doivent donc être également rejetées comme non fondées.
2. Il ne nous reste donc plus qu'à parler brièvement de la demande subsidiaire du requérant tendant à l'annulation du rejet explicite.
Comme nous l'avons déjà dit, on pourrait soutenir qu'il s'agit là simplement d'apprécier un acte purement confirmatif; la demande y relative serait donc irrecevable. — Toutefois, si l'on ne veut pas être aussi rigoureux, on peut, pour son appréciation, se reporter en tout cas à ce qui précède, parce que le requérant n'a pas allégué de moyens particuliers en ce qui concerne sa demande subisidiaire. Il est donc certain que la demande subsidiaire doit être rejetée, elle aussi.
3. En conclusion, nous résumerons notre opinion de la manière suivante:
Dans le mesure où il vise à faire annuler le rejet implicte de sa demande du 26 mars 1971, à faire constater que le requérant remplit les conditions de l'article 2, paragraphe 4, de l'annexe VII au statut des fonctionnaires et à faire déclarer que le Conseil est tenu d'assimiler la mère du requérant à un enfant à charge, le recours introduit par M. Brandau doit être rejeté comme non fondé et, pour le reste, comme irrecevable. Étant donné cette issue du procès, la décision sur les dépens à payer
découle de l'article 70 du règlement de procédure, c'est-à-dire que chacune des parties doit supporter les frais qu'elle a exposés.
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( 1 ) Traduit de l'allemand.
( 2 ) Par exemple au sens des dispositions allemandes concernant les aides (Beihilfevorschriften) du 28 octobre 1965.
