CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. HENRI MAYRAS,
PRÉSENTÉES LE 21 SEPTEMBRE 1972
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
I — Introduction
La présente affaire s'insère dans un contexte dont votre Cour a déjà connu, à l'occasion du recours présenté, en 1966, par des producteurs de ciment néerlandais, belges et allemands. Ces cimentiers avaient, dès 1956, conclu un accord (le Noordwijks Cernent Accoord) en vue, selon l'expression de M. l'Avocat général Karl Roemer, «de proroger et de réorganiser une réglementation du marché néerlandais du ciment que les producteurs néerlandais ne peuvent manifestement approvisionner d'une façon
suffisante».
C'est un fait, non contesté, que la seule production nationale n'est pas en état de répondre aux besoins des Pays-Bas, encore que, depuis une vingtaine d'années, la dépendance de ce pays, en ce qui concerne les approvisionnements en ciment, ait fortement diminué.
La consommation de ce produit, indispensable à la construction, s'élevait en 1971 à quelque 5 millions de tonnes, en très forte augmentation puisque, dans la seule decennie 1950-1960, le tonnage commercialisé aux Pays-Bas a triplé. Mais, alors qu'en 1960 l'industrie néerlandaise ne produisait que 36 % du ciment mis en œuvre dans le pays, cette proportion est passée à 66 % en 1971, soit plus de 3 millions de tonnes. Il reste qu'un tiers de la consommation est fourni par des importations d'un tonnage
quelque peu supérieur à 1,5 million de tonnes et qui, pour l'essentiel, proviennent de la république fédérale d'Allemagne et de la Belgique.
Les importations en provenance d'autres pays, même du marché commun, étaient et sont restées négligeables, en raison sans doute du coût du transport mais aussi des ententes conclues entre producteurs et commerçants.
Car, dans le passé, ces producteurs, néerlandais, allemands et belges, avaient conclu l'accord que nous venons de rappeler et qui prévoyait, pour l'approvisionnement du marché néerlandais en ciment et en clinker, des quotas, la fixation uniforme des prix et des conditions de vente, des engagements exclusifs de fourniture et d'achat, certaines interdictions d'exportation ainsi que des restrictions à la création de nouvelles cimenteries.
L'offre de ciment sur le marché néerlandais était ainsi l'objet d'une entente internationale sur laquelle la Commission des Communautés européennes n'a pas manqué d'ouvrir une enquête. Cette entente, bien que modifiée, existe encore et fait actuellement l'objet d'une procédure qui devrait aboutir à une décision prochaine.
Mais, et c'est l'objet du présent litige, le négoce du ciment aux Pays-Bas a été également réglementé, non par un accord, mais par les décisions d'une association de commerçants réunis au sein de la «Vereeniging van Cementhandelaren» (que nous désignerons désormais par le sigle VCH).
Cette association déjà ancienne, a été fondée en 1928 à Amsterdam. Elle comptait, en 1971, 408 adhérents, négociants en gros, dont l'activité recouvre 67,5 % du marché; ces négociants vendent aux entreprises de travaux publics ou privés et à certains détaillants agréés, aussi bien le ciment produit aux Pays-Bas que le ciment importé. Les commerçants non affiliés, les «outsiders», dont le nombre a incontestablement augmenté ces dernières années, sont 234, mais ne commercialisent que 32,5 % du ciment
consommé aux Pays-Bas.
En vertu de ses statuts, la VCH a pour objet de «favoriser le commerce de ciment de ses membres» et de «prendre en charge leurs intérêts, notamment en ce qui concerne leurs rapports avec leurs fournisseurs».
Elle s'efforce d'atteindre ces objectifs «par les voies légales et, plus précisément, en délivrant des avis et renseignements, en organisant des réunions et conférences, en publiant des exposés, en concluant des accords, ainsi qu'en recourant à tous les moyens légaux qui sont de nature à promouvoir les objectifs de l'association».
Les organes de l'association sont l'assemblée générale, délibérante, et le directoire, qui a le pouvoir d'arrêter des dispositions obligatoires pour l'exécution, tant des accords passés par la VCH, que des réglementations arrêtées par l'assemblée générale. En outre, il exerce un contrôle de la «juste observation» par les affiliés des obligations qui leur sont imposées.
Sur ces bases a été adoptée par la VCH une réglementation générale des prix et des conditions de vente, dont il suffit de dire, pour l'instant, qu'elle instituait pour les ventes de ciment par quantités inférieures à 100 tonnes un régime de prix fixes et pour les ventes par tonnages supérieurs un système de prix d'orientation ou prix «indicatifs».
Les catalogues de prix, variables selon les quantités offertes, la qualité du ciment et son conditionnement, ainsi que les moyens de transport, les lieux de livraison et même l'activité des utilisateurs, précisent ces dispositions générales.
Enfin, un règlement intérieur de l'association, un règlement disciplinaire et un règlement d'arbitrage ont été adoptés en vue d'assurer l'application des dispositions réglementaires en matière de prix et de conditions de vente.
C'est cet ensemble normatif que, conformément à l'article 5, paragraphe 1, du règlement du Conseil no 17, en date du 6 février 1962, premier texte d'application de l'article 85 du traité de Rome, la VCH a notifié à la Commission des Communautés européennes, ainsi d'ailleurs qu'ultérieurement, en 1965, les modifications et compléments apportés à cette réglementation. Cette notification était faite pour obtenir l'exemption prévue au paragraphe 3 de l'article 85, c'est-à-dire pour obtenir la
reconnaissance de la conformité de cette réglementation professionnelle aux dispositions de l'article 85.
La Commission a procédé à l'examen des documents qui lui avaient été ainsi notifiés, mais, estimant qu'ils n'étaient pas compatibles avec les règles posées par l'article 85, elle a décidé d'engager, à l'encontre de la VCH, la procédure administrative organisée par le règlement no 17 et dont le premier acte consiste dans la communication à l'entreprise ou à l'association d'entreprises concernée des griefs articulés contre elle.
Cette communication, signée par le directeur général de la concurrence et faite le 26 janvier 1970, appela, le 29 mai suivant, des observations écrites de l'association.
Puis, après demande de précisions complémentaires de la part de la Commission et réponse de la VCH, celle-ci fut invitée à faire développer verbalement son point de vue par ses représentants, conformément à l'article 19, paragraphe I du règlement no 17. Cette audition eut lieu le 17 mars 1971 et le procès-verbal en fut, sous réserve de quelques rectifications de forme essentiellement, approuvé par les représentants de l'association.
Enfin, l'avis du comité consultatif des ententes ayant été recueilli, intervint, le 16 décembre 1971, la décision de la Commission que vous défère la VCH et aux termes de laquelle :
— Sont déclarées contraires à l'article 85 du traité instituant la Communauté économique européenne:
«Les dispositions générales et dispositions en matière de prix, y compris les catalogues de prix I à VI ainsi que les conditions générales d'achat et de vente visées au paragraphe III, article 10, celles-ci comprenant également les «conditions complémentaires d'achat et de vente».
— Est, en second lieu, rejetée la demande d'exemption au titre de l'article 85, paragraphe 3, présentée par la VCH pour les réglementations précitées.
— Enfin, est enjoint à cette association de mettre fin immédiatement à l'infraction ainsi constatée.
La VCH demande l'annulation de cette décision individuelle, dont elle est destinataire. La Commission n'oppose aucune exception d'irrecevabilité à sa requête et nous considérons, pour notre part, qu'elle est en effet recevable, tant en ce qui concerne la qualité de la requérante, son intérêt pour agir, qu'au regard du délai de recours.
II — Portée de la décision attaquée. État de la procédure
Avant d'aborder l'examen des moyens invoqués et, partant, de la légalité de l'acte qui vous est déféré, il nous paraît nécessaire de circonscrire et de préciser l'objet du litige.
En effet, parmi les décisions de l'association des négociants en ciment dont la Commission a estimé qu'elles avaient pour objet et pour effet de restreindre le jeu de la concurrence à l'intérieur du marché commun, une distinction devait être faite — et elle l'a été à juste titre — entre les règles établies pour les livraisons de ciment par quantités inférieures à 100 tonnes et les ventes par quantités de 100 tonnes et plus :
— Dans le premier cas, la réglementation professionnelle tendait purement et simplement à imposer des prix fixes et des conditions de vente rigoureusement uniformes, elle interdisait aux affiliés de tourner, directement ou indirectement, ces prescriptions. La Commission en a déduit que cette réglementation enlevait aux adhérents de la VCH toute possibilité d'établir eux-mêmes prix et conditions de vente et d'attirer à eux les commandes de ciment en consentant des prix moins élevés ou des conditions
plus favorables ;
— Dans le second cas, au contraire, la VCH se borne à déterminer des prix indicatifs, en exigeant de ses membres le respect des règles relatives aux réductions de prix prévues dans un cadre réglementaire et des conditions de vente établies pour les livraisons égales ou supérieures à 100 tonnes.
Tel était, du moins, le contenu des réglementations toujours en vigueur à la fin de la procédure administrative et notamment au moment de l'avis donné par le comité consultatif des ententes. Mais, le 7 décembre 1971, soit neuf jours avant que la Commission prenne sa décision, la VCH décida d'abroger les dispositions applicables aux livraisons de moins de 100 tonnes, dont le maintien, nous dit-elle, était rendu impossible par la situation du marché, particulièrement du fait que le contrôle de
l'application des prix imposés ne pouvait plus être assuré.
Une telle explication ne nous paraît pas, Messieurs, entièrement satisfaisante et l'on serait tenté de rechercher si, en vérité, l'abandon du système des prix fixes n'a pas été plutôt la conséquence du fait que ces ventes, qui ne présentent qu'un intérêt secondaire pour la plupart des négociants en gros affiliés, étaient, à l'époque, réalisées dans une proportion croissante par les non-affiliés. Ce qui d'ailleurs conduirait à penser que le régime des prix imposés avait perdu de son intérêt pour
l'association.
La Commission, en revanche, estime que si la VCH a renoncé à la fixation de prix imposés, c'est parce qu'elle a pris conscience de l'incompatibilité de cette réglementation avec les règles du traité. Il est sans doute exact que, dans sa rigueur, un tel système constituait une atteinte plus flagrante et plus directe au libre jeu de la concurrence que celui des prix indicatifs. Quelles qu'aient été les motivations de la VCH, il est constant que la réglementation applicable aux livraisons de ciment
inférieures à 100 tonnes a été supprimée avant qu'intervienne la décision attaquée. Il n'est pas contesté non plus que la Commission n'a eu connaissance de cette abrogation qu'ultérieurement. Il s'agit dès lors de tirer, sur le plan procédural, les conséquences de cette situation.
Pour la requérante, la Commission se serait fondée sur la combinaison du système des prix imposés et de celui des prix indicatifs pour les déclarer conjointement contraires à l'article 85 du traité. La disparition d'un des éléments indissociable de cette réglementation d'ensemble priverait la décision attaquée d'un motif déterminant et ferait donc obstacle à son maintien, sans qu'il y ait lieu d'ailleurs de faire grief à la VCH de n'avoir pas notifié à la Commission, avant le 16 décembre 1971,
l'abrogation d'une partie de ses règlements.
Nous pensons, avec la Commission, que cette analyse est erronée.
D'une part, en effet, en motivant sa décision, la Commission n'a pas raisonné comme si le système des prix indicatifs était jugé incompatible avec l'article 85 du traité en raison seulement de sa prétendue connexité avec le système des prix imposés. La rédaction même du considérant no 16, paragraphe b), de cette décision, qui concerne les livraisons de 100 tonnes et plus et qui fait suite au paragraphe a) du même considérant consacré aux livraisons inférieures à 100 tonnes, commence par l'expression
«en tout état de cause» et indique clairement que, dans l'esprit de la Commission, le système des prix indicatifs constitue en lui-même et de manière autonome, une atteinte à la concurrence. Les développements qui suivent tendent d'ailleurs à démontrer que l'établissement de prix indicatifs vise à imposer aux affiliés un «comportement uniforme et coordonné» compte tenu des multiples prescriptions applicables aux conditions de vente dont l'analyse est faite par la décision attaquée et sur lesquelles
nous reviendrons d'ailleurs.
D'autre part — et ceci nous paraît essentiel — il n'est pas contesté que l'importance quantitative des ventes par quantités égales ou supérieures à 100 tonnes est considérable. Elles représentent 76 % du total des livraisons des membres de la VCH. Ainsi est-on conduit à constater que la décision de la Commission ne se trouve pas mise à néant par la suppression d'une partie seulement des réglementations critiquées. Son objet, et, par suite, son dispositif, doivent être désormais cantonnés à la
réglementation des prix indicatifs et des conditions de vente qui s'y trouvent liées. Quant à la requête de la VCH, elle ne saurait évidemment tendre à l'annulation de la décision attaquée qu'en tant que celle-ci concerne la seule réglementation demeurée en vigueur à la date de sa notification.
Objectivement, quelles qu'aient été les raisons qui ont conduit la VCH à renoncer au système des prix imposés, elle s'est par avance conformée à l'injonction qui lui a été faite quelques jours plus tard par la Commission d'y mettre fin.
Nous pouvons donc aborder le fond de l'affaire, en commençant par l'examen de la légalité interne de la décision.
III — Légalité interne de la décision attaquée
Sans qu'il soit besoin de nous livrer à un exposé préalable de l'argumentation de chacune des parties, dont le rapport d'audience a fait une claire et complète analyse, nous distinguerons trois questions principales, auxquelles nous allons nous efforcer d'apporter des réponses:
Première question
Quelles sont la nature et la portée des décisions prises par la VCH ?
Deuxième question
Ces décisions ont-elles pour objet ou pour effet d'empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence?
Troisième question
A quelles opérations commerciales ces décisions sont-elles applicables et, par suite, peut-on considérer qu'elles affectent non seulement le commerce du ciment aux Pays-Bas, mais le commerce entre plusieurs États membres du marché commun ?
Paragraphe 1
L'article 85 du traité distingue, on le sait, parmi ce qu'il est convenu d'appeler «ententes économiques» les accords entre entreprises, les décisions d'association d'entreprises et les pratiques concertées. Jusqu'à présent vous avez eu le plus souvent à connaître de litiges concernant des accords, c'est-à-dire d'ententes qui font l'objet de négociations entre plusieurs entreprises, négociations aboutissant à des accords écrits par lesquels soit producteurs ou vendeurs soit producteurs et vendeurs
déterminent leurs engagements réciproques sur un marché déterminé.
De la notion de pratique concertée, les affaires récentes relatives au marché des matières colorantes, objet de vos arrêts du 14 juillet dernier, ont fourni un exemple: sans conclure aucun accord écrit, les entreprises adoptent, généralement après rencontres, réunions et discussions, un comportement coordonné, poursuivent une politique concertée qui n'est pas dictée par la situation du marché, mais qui est le fruit d'une volonté commune d'action.
La décision d'association d'entreprises constitue une troisième variété d'ententes. Au lieu que les entreprises se lient en droit par un accord négocié ou se comportent, en fait, de manière concertée, i'entente revêt ici la forme de décision générale, on peut dire «réglementaire», prise par une personne morale (association ou syndicat) groupant producteurs ou négociants, dont l'objet est la défense des intérêts économiques de ses adhérents. La décision d'association d'entreprises se distingue de
l'accord pur et simple en ce que, en adhérant à l'association, les agents économiques, personnes physiques ou morales, en acceptent les statuts, la discipline, et sont liés par les décisions prises à la majorité par les organes délibérants ou exécutifs de l'association. Tel est le cas, en l'espèce. Au sein de la VCH, le pouvoir délibérant est dévolu à l'assemblée générale composée de l'ensemble des négociants en ciment adhérant à l'association, membres ordinaires. Cette assemblée générale prend ses
décisions à la majorité simple des membres présents. Le pouvoir exécutif est détenu par le directoire, dont le président et les membres sont élus par l'assemblée générale. Ce directoire est habilité à prendre des décisions obligatoires pour l'ensemble des adhérents, qu'il s'agisse de mettre à exécution des accords passés par la VCH (tel fut le cas du VCH-contract qui réglait les rapports entre négociants en ciment et producteurs néerlandais ou étrangers) ou de réglementer l'activité de ses membres,
conformément aux délibérations de l'assemblée générale, notamment dans le domaine des prix, des conditions de vente, de livraison, de réductions susceptibles d'être consenties en fonction du tonnage livré ou des moyens de transport utilisés, voire même de la qualité des acheteurs: fabricants de mortier, d'objets en béton ou d'articles en amiante-ciment ou entreprises de construction.
La force contraignante de ces décisions est assurée par une série de prescriptions qui tendent, d'une part, à permettre un contrôle de l'activité des adhérents, d'autre part, à donner au directoire les moyens de s'assurer que ceux-ci se conforment aux règles professionnelles édictées: ainsi, les membres de la VCH doivent-ils notifier à l'association tout changement apporté dans la direction, la forme juridique ou les objectifs de leurs entreprises; ainsi sont-ils soumis à des contrôles précis,
notamment comptables; ainsi, en cas d'inobservation des règlements de l'association, peuvent-ils être frappés de sanctions, le cas échéant pécuniaires (amendes ou astreintes) ou être exclus de l'association; enfin, tous les litiges susceptibles de s'élever entre la VCH et ses membres ou entre ceux-ci relèvent de la compétence exclusive d'un tribunal arbitral.
Nous avons donc bien à faire à des décisions de caractère obligatoire dont l'exécution est assurée par un régime disciplinaire interne à l'association et non pas seulement à de simples recommandations ou à des directives dépourvues de sanction.
Paragraphe 2
Ces décisions professionnelles tombent-elles sous le coup de l'article 85 du traité en ce sens qu'elles auraient pour objet ou pour effet de porter atteinte au libre jeu de la concurrence ?
Se plaçant sur le terrain économique et tirant argument des caractéristiques du marché du ciment, la requérante soutient que la concurrence des prix ne saurait être, en l'espèce, qu'un élément secondaire :
— d'abord parce que l'incidence du prix du ciment est extrêmement faible dans le coût global d'une construction; l'un des représentants de la VCH a particulièrement développé cet argument à la barre ;
— ensuite parce que les garanties de qualité et de sécurité que comporte la stricte observation des règlements de l'association suffiraient à dissuader les utilisateurs de rechercher des ciments moins chers mais de provenance indéterminée — les clients seraient particulièrement attachés à la marque ;
— enfin, parce que la concurrence des prix serait très faible au stade même de la production compte tenu de l'importance des investissements, de la primauté du facteur capital.
Ainsi, la concurrence s'exercerait-elle principalement, sinon exclusivement, sur le plan des services rendus à la clientèle. Ces explications ne nous ont nullement convaincu. L'argument tiré de la faible incidence du prix du ciment dans le coût des constructions est, à notre avis, le moins pertinent que l'on puisse invoquer. Ne pourrait-on, en effet, faire le même raisonnement pour bien d'autres matériaux ou produits, considérés isolément? Ce qui importe, c'est de savoir si les prix sont fonction
d'une concurrence effective et praticable ou bien sont déterminés par voie d'ententes ou de réglementations professionnelles dans l'intérêt des vendeurs.
En réalité, le ciment est un produit homogène, de caractère éminemment substituable, offert en vrac lorsqu'il est vendu par grandes quantités. Les normes de qualité correspondent à des standards bien définis internationalement.
En second lieu, le niveau élevé des investissements fixes à la production a surtout pour conséquence d'inciter les producteurs à utiliser aussi pleinement que possible leur capacité de production, quitte à consentir, au moins temporairement, des baisses de prix. Comme on vous l'a dit, il est très probablement moins dommageable, dans la plus mauvaise hypothèse, de vendre à parte que d'arrêter un four.
Ainsi le prix sont effectivement un élément concurrentiel important sur le marché du ciment.
Que, par ailleurs, la réglementation de la VCH soit gage de sécurité et de qualité pour les utilisateurs ainsi que de régularité des approvisionnements et des livraisons est sans doute largement exact, mais sécurité, qualité et régularité ne doivent pas nécessairement s'accompagner d'une politique des prix faisant entrave à la concurrence.
Cela dit, la requérante, qui a implicitement admis que le système des prix fixes n'était pas compatible avec les dispositions de l'article 85 du traité, soutient qu'en revanche les prix indicatifs appliqués aux livraisons de ciment par quantités de 100 tonnes et plus échapperaient à cette critique. Elle invoque, à cet égard, le fait que les commerçants affiliés achètent le ciment à des prix variables aux producteurs et que la seule obligation qui leur est faite consiste à vendre avec un «bénéfice
démontrable», sans d'ailleurs qu'aucun taux de marge bénéficiaire déterminé ne leur soit imposé. Dès lors, les prix de vente peuvent être eux-mêmes différenciés en fonction du niveau des prix d'achat et les producteurs, tout particulièrement les étrangers, gardent intérêt à offrir leurs produits à des prix compétitifs sur le marché des Pays-Bas. Le système des prix indicatifs ne pourrait donc être regardé comme portant atteinte à la concurrence puisque, à la différence de celui des prix minima,
uniformes et obligatoires, il ne s'agit que d'un système ouvert de calcul du prix de revient.
Cette analyse de la réglementation des prix édictée par la VCH ne nous paraît pas conforme à la réalité. Pour le moins, est-elle incomplète.
Tout d'abord, les prix indicatifs, s'ils diffèrent des prix minima uniformes, n'en sont pas moins contraignants pour tous les membres de l'association et n'en limitent pas moins leur liberté d'action commerciale en les empêchant de déterminer eux-mêmes leurs prix de vente en toute indépendance. Il s'agit de prix fixés par décision majoritaire obligatoire; à cet égard, la réglementation professionnelle en cause entre à coup sûr dans le champ d'application de l'article 85, dont le paragraphe I, lettre
a), vise expressément les ententes qui consistent à «fixer de façon directe ou indirecte les prix d'achat ou de vente ou d'autres conditions de transaction».
Aussi bien, la requérante ne manque-telle pas d'imposer à ses membres un faisceau de conditions de vente dont l'objectif est de fermer le marché du ciment. Il en est ainsi tout particulièrement de l'obligation qui leur est faite de n'approvisionner, pour la revente, que d'autres membres de l'association ou des «revendeurs agréés» de manière à écarter les non-affiliés, tout comme de la règle en vertu de laquelle les adhérents ne peuvent livrer aux entreprises de construction plus de ciment que la
quantité nécessaire pour le chantier considéré. La VCH a d'ailleurs si bien conscience que cette réglementation donne prise à la critique que, changeant de terrain, elle plaide qu'en fait les prix indicatifs ne sont pas respectés.
Mais, Messieurs, outre qu'il est bien difficile de souscrire à une telle assertion en raison des moyens efficaces de contrôle et de l'arsenal disciplinaire dont dispose la VCH, on ne peut ici que rappeler le texte même de l'article 85, portant interdiction des accords ou décisions «qui ont pour objet ou pour effet» de porter atteinte à la concurrence.
Le caractère alternatif de l'objet ou de l'effet a pour conséquence qu'il n'y a pas lieu de prendre en considération les effets concrets d'une entente ou d'une décision d'association d'entreprises dès lors qu'il apparaît qu'elle a manifestement pour objet de restreindre, d'empêcher ou de fausser le jeu de la concurrence. C'est le principe que vous avez posé dans votre arrêt Grundig du 13 juillet 1966, et si vous avez, par d'autres décisions, nuancé votre pensée en indiquant qu'il convenait de tenir
compte «du contexte économique et juridique de l'entente» — arrêt LTM Maschinenbau ULM du 30 juin 1966, arrêt Volk-Vervaecke du 9 juillet 1969 — nous pensons qu'en l'espèce l'existence même d'une réglementation sanctionnée, visant à organiser le négoce du ciment en enserrant les négociants dans un réseau serré et détaillé de prescriptions portant non seulement sur les prix, mais sur les conditions de vente et de livraison, est suffisamment révélatrice du but poursuivi par la VCH.
Et s'il était besoin de recourir à lin autre élément de conviction, vous le trouveriez à notre avis, dans le fait que la réglementation édictée par la VCH correspondait, encore récemment, aux accords conclus entre producteurs néerlandais, belges et allemands, liés à cette association de négociants par le VCH-contract ainsi qu'à l'organisation, par les importateurs allemands et belges, de comptoirs de vente.
En vérité, nous sommes en présence d'une organisation de marché tendant à réserver aux négociants affiliés une part largement prépondérante dans le commerce du ciment et à leur garantir les prix les plus rémunérateurs possibles.
S'il est vrai que, depuis quelques années, le secteur exploité par les «outsiders» s'est relativement étendu, il n'en reste pas moins que les membres de la VCH conservent la maîtrise du marché puisqu'ils commercialisent les 2/3 du tonnage du ciment consommé actuellement aux Pays-Bas.
C'est donc sans hésitation que nous vous engageons à retenir que les réglementations professionnelles critiquées tombent sous le coup de l'article 85, paragraphe 1 du traité.
Paragraphe 3
Nous en venons à la troisième question: les échanges entre plusieurs États membres sont-ils affectés ?
La requérante soutient que sa réglementation ne s'applique qu'aux opérations commerciales effectuées sur le territoire des Pays-Bas. L'association ne groupe en effet que des négociants néerlandais; dès lors, nous dit-elle, il s'agit d'une organisation nationale de marché qui ne relève pas du droit communautaire, mais seulement du droit interne. Par ailleurs, l'importation du ciment est entièrement libre, aucune restriction ne lui est apportée.
Ces deux affirmations sont exactes. D'une part, les décisions de la VCH ne s'imposent qu'à des entreprises de distribution de ciment situées aux Pays-Bas; d'autre part, la renonciation récente à l'exclusivité réciproque que créait le contrat VCH entre les commerçants et leurs fournisseurs nationaux ou étrangers a eu pour effet de libérer les importations en provenance d'Allemagne fédérale et de Belgique.
Mais la VCH ne peut que reconnaître deux faits qui sont constants:
— En premier lieu, la production nationale ne couvre que les 2/3 des besoins en ciment des Pays-Bas. Il faut donc, coûte que coûte, importer chaque année plus d'un million et demi de tonnes de ciment dans ce pays.
— En second lieu, les 2/3 également de ce ciment importé, soit environ un million de tonnes, sont commercialisés par les négociants affiliés à la VCH, et ces ventes de ciment sont, de ce fait même, soumises à la réglementation des prix indicatifs et des conditions de vente que nous venons d'analyser.
Cette dernière considération nous paraît être, à elle seule, déterminante. Si vous admettez, en effet, que les décisions de la VCH ont pour objet — et ne peuvent en fait manquer d'avoir pour effet — de restreindre la concurrence entre négociants affiliés au préjudice des utilisateurs de ciment, il suffit de constater que les producteurs étrangers, qui désirent vendre aux Pays-Bas, se trouvent en face d'une organisation qui s'impose à eux et que la plus grande partie du ciment qu'ils importent est en
fait traitée par cette organisation. Pour y échapper, il faudrait que ces producteurs puissent ne s'adresser qu'aux seuls «outsiders», dont le nombre est certes en relative augmentation, mais dont l'activité est encore très loin de menacer sérieusement l'influence prépondérante de la VCH. On conçoit aisément que cela ne soit pas possible en fait et il est significatif que les commerçants affiliés à la VCH vendent proportionnellement autant de ciment importé que de ciment produit aux Pays-Bas.
Dès lors, donc, que les prix de vente de ce ciment importé demeurent, dans une large mesure, déterminés par les décisions de l'association professionnelle, il en résulte nécessairement une influence sur les courants d'échange entre les Pays-Bas d'une part, l'Allemagne fédérale et la Belgique d'autre part, dans un sens qui contribue à cloisonner le marché et s'oppose à l'interpénétration économique voulue par le traité.
L'argumentation de la requérante ne peut, à notre avis, qu'être rejetée.
IV — Moyens de forme
Restent à examiner les moyens de forme invoqués dans la requête.
Le premier est tiré de ce que la lettre en date du 26 janvier 1970 faisant communication à la VCH de l'exposé des griefs articulés contre elle n'a été signée que du directeur général de la concurrence, par délégation. Une telle délégation serait irrégulière.
Il nous suffira de rappeler, Messieurs, que vous avez expressément écarté, par certains de vos arrêts du 14 juillet dernier sur les affaires des matières colorantes, un moyen identique soulevé par plusieurs des firmes requérantes.
Vous avez précisé que le directeur général de la concurrence s'était borné à signer la communication des griefs, que le membre de la Commission, compétent pour les problèmes de concurrence dans l'exercice des pouvoirs que la Commission lui avait confiés, avait préalablement approuvée. Que ce haut fonctionnaire a donc agi vertu, non pas d'une délégation de pouvoirs, mais d'une simple délégation de signature, qu'il avait reçue du membre compétent. Qu'une telle délégation constitue d'ailleurs une
mesure relative à l'organisation interne des services de la Commission conforme à l'article 27 du règlement intérieur provisoire arrêté en vertu de l'article 7 du traité du 8 avril 1965 instituant un Conseil unique et une Commission unique. Aussi bien, c'est après avoir pris connaissance de cette position, au cours de l'audience de plaidoirie, que les représentants de la VCH s'en sont remis, sur ce point, à la sagesse de la Cour.
La requérante fait, en second lieu, grief a la Commission d'avoir insuffisamment motivé, en la forme, sa décision, tant en ce qui concerne sa propre compétence, à raison de l'affectation des échanges entre plusieurs des États membres qu'en ce qui touche au caractère anticoncurrentiel des réglementations litigieuses.
L'article 190 du traite exige, certes, que les décisions de la Commission soient motivées, mais vous avez maintes fois jugé que cette règle est respectée lorsque les motifs d'une décision indiquent clairement et de manière cohérente les éléments essentiels, de fait et de droit, sur lesquels elle est fondée. En revanche, vous n'estimez pas nécessaire que le texte de la décision reprenne explicitement tous les points qui ont fait l'objet d'une controverse au cours de la procédure administrative
ouverte en application du règlement no 17 du Conseil.
Or, en l'espèce, la décision attaquée a repris, textuellement, et dans le détail, chacun des faits retenus contre la VCH dès le début de la procédure administrative puisqu'elle reproduit fidèlement l'exposé des griefs communiqué à la requérante. Elle est, à cet égard, motivée d'une manière tout particulièrement abondante et précise. Quant aux motifs de droit, tirés de l'application des dispositions du traité aux faits de la cause, ils sont clairement énoncés, particulièrement dans les considérants
nos 16 et 17 de la décision, tant en ce qui concerne l'objet anticoncurrentiel des réglementations visées que l'affectation du commerce entre les États membres.
Si la VCH prétend, enfin, exiger de la Commission qu'elle réponde, dans la décision même, aux arguments développés au cours de la procédure administrative, elle fait erreur car, ainsi que nous avons eu l'occasion de le dire à propos des affaires de colorants, ces arguments sont précisément ceux qui sont invoqués à l'appui du recours porté devant vous. C'est au stade de la procédure juridictionnelle que la Commission doit, par ses mémoires, discuter et réfuter, si elle le peut, l'argumentation de la
requérante, mais elle n'en a aucunement l'obligation au stade de la décision administrative.
Aucun des moyens de la requête ne nous paraissant fondé, nous concluons:
— au rejet de la requête no 8-72
— et à ce que les dépens soient mis à la charge de l'association requérante.
