CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. HENRI MAYRAS,
PRÉSENTÉES LE 22 MARS 1973
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
I — Objet du litige et faits de la cause
Parmi les divers éléments de la rémunération des fonctionnaires des Communautés européennes, énumérés par le statut qui leur est applicable, figure une indemnité dite «de dépaysement» dont le montant est égal, aux termes de l'article 69 de ce texte, à 16 % du traitement de base.
Cette indemnité, qui a déjà donné lieu à quelques litiges portés devant votre Cour, est accordée, aux termes de l'article 4, paragraphe 1, de l'annexe VII du statut,
— d'une part, lettre a),«au fonctionnaire qui n'a pas et n'a jamais eu la nationalité de l'État sur le territoire européen duquel est situé le lieu de son affectation et qui n'a pas, de façon habituelle, pendant la période de cinq années expirant six mois avant son entrée en fonction, habité ou exercé son activité professionnelle principale sur le territoire européen dudit État. Pour l'application de cette disposition, les situations résultant de services effectués pour un autre État ou une
organisation internationale ne sont pas à prendre en considération»;
— d'autre part, lettre b),«au fonctionnaire qui, ayant ou ayant eu la nationalité de l'État sur le territoire duquel est situé son lieu d'affectation, a, de façon habituelle, pendant la période de dix années expirant lors de son entrée en service, habité hors du territoire européen dudit État, pour une raison autre que l'exercice de fonctions dans un service d'un État ou dans une organisation internationale».
Le droit à l'indemnité de dépaysement est ainsi lié, par rapport au lieu d'affectation du fonctionnaire, à deux notions: la nationalité, actuelle ou antérieure, de l'intéressé et le lieu de sa résidence habituelle pendant une période déterminée, antérieurement à son entrée en fonction.
La présente affaire nous conduira à faire application de ces dispositions dans l'hypothèse où un fonctionnaire a possédé une double nationalité.
Mlle Gunella est née le 12 août 1925 à Calais d'un père italien et d'une mère française.
Elle a eu, en conséquence, la double nationalité:
— française, par l'effet de la loi du 10 août 1927 qui, retenant l'ascendance maternelle comme source de nationalité, déclara français l'enfant légitime, né en France, d'une française (art. 1er-3o);
— italienne, en application de la loi du 13 juin 1912 (art. 1er) sur la nationalité de cet État qui dispose que l'enfant né d'un père italien est italien, quel que soit le lieu de sa naissance.
Toutefois, l'article 7 de cette même loi ouvre à tout ressortissant italien, né et résidant dans un État étranger dont il a la nationalité par sa naissance, le droit de renoncer à la nationalité italienne lorsqu'il est émancipé ou lorsqu'il atteint sa majorité.
Usant de cette faculté, Mlle Gunella a déclaré, à sa majorité, renoncer à la nationalité italienne.
La requérante, après avoir passé la majeure partie de son jeune âge en Italie où elle déclare avoir résidé de 1930 à 1945, est retournée vivre dans ce pays en 1949. Recrutée par la Haute Commission alliée pour l'Allemagne, elle a été employée à Rome par cet organisme jusqu'en août 1951. Pendant les dix années suivantes, elle continua de résider dans cette ville où elle travailla en qualité de secrétaire à l'ambassade de France.
Puis, le 1er avril 1961, elle fut engagée par la Commission de l'Euratom comme sténo-dactylographe et affectée à Bruxelles. Elle n'y resta que pendant moins de deux ans, car, ayant obtenu un congé de convenance personnelle, le 15 novembre 1962, elle regagna Rome pour y travailler pour le compte du ministère français des finances.
Le 20 septembre 1965, elle fut, à sa demande, réintégrée dans les services de la Commission des Communautés européennes et affectée, non pas à Bruxelles, mais à l'établissement d'Ispra du Centre commun de recherche, en Italie.
Près de cinq ans plus tard, elle a sollicité, par lettre du 30 août 1971 adressée à la direction du personnel de la Commission, l'attribution de l'indemnité de dépaysement, en invoquant les dispositions de l'article 4 de l'annexe VIT du statut. Cette demande a été rejetée le 9 mars 1972 au motif qu'ayant eu, jusqu'à l'âge de 21 ans, non seulement la nationalité française mais également la nationalité italienne sa situation était régie par les dispositions du paragraphe 1, lettre b), de ce texte qui
subordonne l'octroi de l'indemnité de dépaysement à la résidence hors du territoire de l'État d'affectation pendant la période de dix ans précédant l'entrée au service des Communautés. Or, la requérante ayant résidé en Italie de 1949 à 1961, soit pendant douze ans avant sa nomination comme fonctionnaire de la Commission, ne satisfait pas à cette condition.
Mlle Gunella vous demande d'annuler cette décision, de lui reconnaître droit à l'indemnité de dépaysement à compter du 30 septembre 1965 et de condamner, en conséquence, la Commission à lui payer les sommes dues, à ce titre, depuis cette date.
II — Recevabilité de la requête
Bien qu'elle n'ait formulé, «in limine litis», aucune exception d'irrecevabilité, la défenderesse a cru devoir opposer, lors de la procédure orale, deux fins de non-recevoir tirées de la tardiveté de la requête.
Les délais de recours sont, selon votre jurisprudence, d'ordre public (arrêt du 12 décembre 1967, affaire 4-67, Anne Collignon, épouse Muller, Recueil, 1967, p. 479; arrêt du 14 avril 1970, affaire 24-69, Théo Nebe, Recueil, 1970, p. 151). En conséquence, l'épuisement de ces délais peut être invoqué à tout moment et vous examinez, même d'office, si un recours n'est pas tardif (arrêt du 7 juillet 1971, affaire 79-70, Müllers, Recueil, 1971, p. 696).
Il est donc nécessaire de procéder en l'espèce à cet examen qui portera sur deux points distincts.
En premier lieu, la situation de la requérante n'a-t-elle pas été fixée, quant au droit à l'indemnité de dépaysement, par une décision antérieure à celle qui tait l'objet du recours? On vous a rappelé à la barre que Mlle Gunella, ayant bénéficié en 1962 d'un congé de convenance personnelle, a été réintégrée sur sa demande. Cette réintégration, prononcée le 6 septembre 1965, a été suivie, le 5 octobre, d'une décision par laquelle ont été notamment fixés les divers éléments de sa rémunération. Une
copie de cette décision a été classée dans son dossier individuel, une autre copie a été, selon la mention portée au bas de ce document, adressée à la requérante. Cet acte administratif comporte une série d'indications propres à déterminer la situation individuelle du fonctionnaire: catégorie, grade, échelon et ancienneté, ainsi que le traitement de base et les indemnités auxquelles il peut légalement prétendre.
L'examen de ce document permet de constater que, sous le symbole «ID», soit «indemnité de dépaysement», figure le mot «non». Ainsi l'administration a-t-elle pris le 5 octobre 1965 la décision de ne pas attribuer cette indemnité à la requérante. Celle-ci, ayant reçu à l'époque notification d'un exemplaire de cette décision, aurait donc dû soit saisir directement la Cour de justice dans le délai de trois mois, soit adresser, dans le même délai, à la Commisison une réclamation au sens de l'article 90
du statut et se pourvoir en temps utile contre le rejet explicite ou implicite de cette réclamation.
Mlle Gunella serait d'autant moins fondée à prétendre n'avoir pas eu connaissance de cette décision qu'elle a pu constater, par les bulletins de paie qu'elle recevait chaque mois, que l'indemnité de dépaysement ne lui était effectivement pas versée; elle l'a d'ailleurs reconnu dans sa demande du 30 août 1971. Ainsi la décision originaire, devenue définitive, ne serait plus susceptible de contestation.
Cette argumentation nous paraît fondée. L'acte par lequel a été fixée la rémunération de la requérante lors de sa réintégration lui déniait expressément le droit à l'indemnité de dépaysement; il avait le caractère d'une décision faisant grief qui lui a été notifiée et qui, au surplus, a reçu exécution.
Il est constant que la requérante ne l'a pas attaqué dans le délai du recours contentieux.
Aussi bien, une seconde fin de non-recevoir est opposée à la requête. Elle serait, à notre avis, également justifiée. Le représentant de la Commission a fait valoir en effet que, conformément aux dispositions de l'article 91 du statut alors en vigueur, la demande présentée le 30 août 1971 par Mlle Gunella et tendant au rétablissement de l'indemnité litigieuse doit être réputée avoir été implicitement rejetée deux mois après sa réception par l'administration.
La requérante aurait dû, en vertu du même article, se pourvoir dans le délai de deux mois suivant cette décision implicite. Elle ne l'a pas fait. Sa requête est dirigée contre le rejet explicite de sa demande, intervenu le 9 mars 1972. Or, vous avez jugé, à plusieurs reprises, que les recours formés contre des décisions explicites qui sont purement confirmatives de décisions implicites devenues définitives pour n'avoir pas été attaquées dans le délai du recours contentieux sont irrecevables (arrêt
du 24 juin 1971, affaire 53/70, Vinck contre Commission, Recueil, 1971, p. 609).
Cette jurisprudence est applicable en l'espèce. La décision explicite qui fait l'objet du recours n'a fait que confirmer le rejet implicite résultant du silence gardé, pendant plus de deux mois, par l'administration sur la demande de la requérante.
Ainsi, Messieurs, pourriez-vous vous borner à constater, sur l'un ou l'autre terrain, la tardiveté de la requête.
Mais, si, sans vous arrêter à l'irrecevabilité, vous décidiez d'examiner le fond du litige, nous pensons que vous seriez conduits à rejeter également le recours. C'est pourquoi nous estimons utile de vous faire part, à ce sujet, de notre opinion.
III — Discussion au fond
Par son premier et principal moyen, la requérante soutient avoir droit à l'indemnité de dépaysement en vertu de l'article 4, paragraphe 1, lettre a), de l'annexe VII du statut.
Sans contester qu'elle a effectivement possédé la double nationalité, italienne et française, jusqu'à l'âge de 21 ans, elle expose qu'une interprétation stricte et purement textuelle de cette disposition serait contraire à l'esprit du législateur communautaire et à l'objectif qu'il s'est proposé. Elle soutient que la condition exigée par ce texte, que le fonctionnaire n'ait pas et n'ait jamais eu la nationalité de l'État sur le territoire européen duquel est situé le lieu de son affectation, aurait
eu pour seul but d'éviter qu'un fonctionnaire puisse, en changeant volontairement de nationalité — par mariage ou par naturalisation —, obtenir une indemnité de dépaysement. En revanche, cette disposition ne serait pas opposable lorsque l'intéressé a eu, involontairement et par le seul effet des lois internes, une double nationalité.
Tel fut le cas de la requérante qui a reçu à sa naissance la nationalité italienne par sa filiation paternelle. Mais elle fait observer qu'elle a, dès que cela lui fut légalement possible, mis fin à cette situation en renonçant expressément à cette nationalité pour ne conserver que la nationalité française.
Ainsi conviendrait-il, pour l'interprétation du texte en cause, de ne s'attacher qu'à la seule nationalité effective ou dominante.
Cette argumentation ne peut, à notre avis, être retenue.
S'il est vrai que, pour dégager le sens ou la portée d'un texte communautaire, il convient d'envisager, le cas échéant, la finalité et l'esprit de ses dispositions, eu égard à l'économie générale de la réglementation dans laquelle elles sont contenues, il n'est pas nécessaire de recourir à cette méthode d'interprétation lorsqu'on se trouve en présence d'un texte en lui-même clair dont le sens ne peut, compte tenu des règles de la grammaire, de la sémantique et de la syntaxe, prêter à aucune
discussion.
C'est le cas des règles statutaires qui gouvernent le droit à l'indemnité de dépaysement.
Parmi les conditions d'octroi de cette indemnité, l'article 4, paragraphe 1, de l'annexe VII attache à la nationalité actuelle ou antérieure du fonctionnaire la valeur d'une présomption légale de dépaysement ou de non-dépaysement.
Sous la lettre a), le texte envisage le cas dans lequel l'intéressé n'a pas et n'a jamais eu la nationalité de l'État d'affectation. Dans cette hypothèse, le législateur communautaire a posé en principe qu'en l'absence présumée de tout lien d'allégeance, présent ou passé, avec cet État le droit à l'indemnité de dépaysement est admis à la seule condition que le fonctionnaire n'ait ni résidé, ni exercé son activité professionnelle principale sur ce même territoire dans la période de cinq années
expirant six mois avant l'entrée en service.
Dans le second cas, sous la lettre b), les auteurs du statut ont, au contraire, attaché à la possession soit actuelle, soit antérieure de la nationalité de l'État d'affectation la conséquence que, pour bénéficier de l'indemnité de dépaysement, le fonctionnaire devait avoir habituellement résidé hors de ce même territoire pendant une période deux fois plus longue, de dix années, avant son entrée en fonctions.
Le critère primordial du droit à indemnité est donc fondé sur la résidence habituelle du fonctionnaire, antérieure à sa nomination.
La condition de nationalité intervient à titre secondaire en vue de déterminer la durée de cette résidence hors du territoire d'affectation.
D'autre part, la nationalité actuelle ou antérieure du fonctionnaire est retenue comme un fait déterminé par la seule législation interne applicable. Elle est exclusive de toute distinction quant au mode d'acquisition ou de perte de cette nationalité.
Le législateur communautaire s'est abstenu avec raison de conférer aux institutions un quelconque pouvoir d'appréciation à ce sujet. Alors que la notion de résidence habituelle pourrait éventuellement donner lieu à interprétation, la condition de nationalité doit se déduire d'une pure et simple constatation, la preuve en étant régie exclusivement par la loi de chaque État. Il n'est donc pas possible de retenir ici la notion de nationalité dominante ou effective.
Or, il est constant qu'en l'espèce la requérante a bien possédé la nationalité italienne jusqu'à sa majorité; son lieu d'affectation ayant été situé, après sa réintégration, sur le territoire de l'Italie, il en résulte, «ipso facto», que sa situation ne peut être régie que par les dispositions de la lettre b), paragraphe 1, de l'article 4.
En vérité, son argumentation met d'ailleurs en cause la règle fixée par le statut, en elle-même, et non l'application qui lui en a été faite et qui était commandée par ce texte.
Mais c'est vainement qu'elle croit pouvoir invoquer sur ce terrain la violation du principe d'égalité entre les fonctionnaires. Le critère de nationalité retenu est en effet le même pour tous les agents; il n'introduit, en droit, aucune discrimination entre eux. Nous ne sommes donc pas dans une situation comparable à celle que vous avez censurée par vos arrêts du 7 juin 1972, Bertoni, épouse Sabbattini, et Bauduin, épouse Chollet, en jugeant que le statut ne peut traiter différemment les
fonctionnaires selon qu'ils sont de sexe masculin ou de sexe féminin, la cessation de l'état de dépaysement devant obéir, pour les uns et pour les autres, à des critères uniformes, indépendants de la différence de sexe.
Que le critère de nationalité retenu par le paragraphe 1 de l'article 4 soit, dans son application, quelque peu brutal et puisse, dans certains cas limites, entraîner des conséquences inéquitables est une autre question qui n'est pas de la compétence du juge, lié par le texte clair, mais de celle du législateur communautaire qui, seul, pourrait y porter remède en fondant le droit à l'indemnité de dépaysement sur d'autres critères, tels que la distance entre le lieu d'affectation et le lieu de
résidence habituelle, antérieur à l'engagement du fonctionnaire.
Le second moyen de la requête, invoqué à titre subsidiaire, est tiré d'une prétendue violation de l'article 4, paragraphe 1, lettre b).
En vertu de cette disposition, le droit à l'indemnité de dépaysement est subordonné, on l'a vu, à une résidence habituelle hors du territoire de l'État d'affectation pendant la période de dix années expirant lors de l'entrée en service du fonctionnaire. Cette expression devrait s'entendre, selon la requérante, de l'entrée en service dans un lieu d'affectation déterminé, en l'espèce à Ispra, donc sur le territoire italien. Or, Mlle Gunella n'a pris ses fonctions à Ispra que le 20 septembre 1965, date
de sa réintégration. Elle relève que, dans la période de dix années précédant cette réintégration, elle n'a pas résidé de manière habituelle et constante en Italie puisque, du 1er avril 1961 au 15 novembre 1962, elle était affectée à Bruxelles et qu'elle a effectivement habité dans cette ville.
Mais, Messieurs, la notion d'entrée en service retenue par l'article 4, paragraphe 1, ne peut s'entendre que de la première prise de fonction au service des Communautés. Pour la notion de dépaysement au sens de ce texte, ce qui est essentiel c'est le fait qu'avant de devenir fonctionnaire communautaire une personne fût installée hors du territoire de l'État où elle a été affectée pour la première fois.
Les mutations successives dont un fonctionnaire peut, par la suite, être l'objet n'ont pas pour effet de remettre en cause un critère déterminé une fois pour toutes en fonction du lieu de sa résidence antérieure à la nomination.
Le texte même contredit toute autre interprétation. En effet, il exclut notamment la prise en considération de toute période dans laquelle l'intéressé a, pendant les dix années antérieures à son entrée en service, résidé hors du territoire de l'État d'affectation en raison de l'exercice de fonctions dans une organisation internationale. Les Communautés européennes sont précisément une organisation internationale et, par suite, les périodes passées à leur service ne peuvent être prises en compte pour
apprécier le droit à l'indemnité de dépaysement.
En décider autrement équivaudrait à confondre «entrée en service» et simple changement d'affectation.
La solution ne peut être différente en cas de réintégration après un congé de convenance personnelle. Le seul élément qu'on puisse retenir pour déterminer le droit à l'indemnité de dépaysement est la résidence habituelle antérieure à la première nomination.
En l'espèce, Mlle Gunella a, de 1949 à 1961, résidé en Italie, soit pendant les douze années précédant son entrée au service des Communautés européennes. Lorsqu'elle fut nommée, le 1er avril 1961, à Bruxelles, elle perçut l'indemnité de dépaysement au titre de l'article 4, paragraphe 1, lettre a), puisque, d'une part, elle n'avait pas et n'avait jamais eu la nationalité belge, que, d'autre part, elle n'avait pas résidé en Belgique antérieurement à sa prise de fonction.
Si, en 1965, elle avait été réintégrée dans les services de la Commission à Bruxelles, elle aurait à nouveau eu droit à cette indemnité. Mais elle a été affectée à Ispra. Dès lors, la conjonction de sa nationalité italienne antérieure et sa résidence habituelle en Italie dans la période de dix années précédant son entrée au service des Communautés a eu légalement pour conséquence de lui faire perdre ce droit. Le second moyen de la requête n'est donc pas fondé.
Nous concluons, en définitive:
— au rejet de la requête,
— et à ce que, conformément aux dispositions de l'article 70 du règlement de procédure, chacune des parties supporte ses propres dépens.
