CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. HENRI MAYRAS,
PRÉSENTÉES LE 4 JUILLET 1974
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
I — Les faits
Messieurs Reinarz et Becker (affaires jointes 177-73 et 5-74 et affaire 10-74) sont, l'un et l'autre, d'anciens fonctionnaires de la Communauté européenne du charbon et de l'acier, entrés en fonction respectivement en 1952 et 1953.
D'abord soumis au premier statut du personnel de cette Communauté entré en vigueur en 1956, ils furent admis par la suite au bénéfice du statut arrêté par le Conseil en 1962 et reclassés, le premier dans le grade A 2, le second dans le grade A 4.
En 1968, ils continuèrent à exercer leurs fonctions, mais auprès de la Commission unique à Bruxelles.
Par règlement no 2530/72 du 4 décembre 1972, le Conseil a pris, en raison de l'adhésion de nouveaux États membres, des mesures particulières de dégagement des cadres en vue, d'une part, de permettre le recrutement de ressortissants de ces États, d'autre part et corrélativement, de faciliter, dans des conditions incontestablement avantageuses, le départ, avant l'admission à la retraite, de fonctionnaires de grades A 1 à A 5.
Messieurs Reinarz et Becker ont, sur leur demande, bénéficié de ce régime et ont été admis à cesser leurs fonctions le 30 avril et le 1er mai 1973.
L'un et l'autre pouvaient, à l'occasion de leur départ, légalement prétendre à percevoir une indemnité de réinstallation, prévue à l'origine par l'article 12 du règlement général annexé au statut du personnel de 1956 et maintenue, mais avec des modalités différentes, par les statuts de 1962, puis de 1968, à la condition, entre autres, qu'ils justifient avoir, après la cessation de leurs fonctions, fixé leur domicile dans une localité située à plus de 70 km de leur lieu d'affectation.
C'est à propos du montant de cette indemnité qu'ils sont entrés en conflit avec la Commission.
Les recours présentés par ces deux anciens fonctionnaires ont en effet, sous réserve des questions de recevabilité que posent ceux de Monsieur Reinarz, un même objet. Ils tendent à leur faire reconnaître, par application combinée de l'article 99, alinéa 3, du statut de 1962 et de l'article 12 de l'ancien règlement général de la Communauté charbon-acier de 1956, le droit à une indemnité de réinstallation égale à quatre mois de leur dernier traitement d'activité, alors que l'actuel statut des
fonctionnaires des Communautés européennes (art. 6 de l'annexe VII), identique, sur ce point, à la disposition correspondante du statut de 1962, limite à deux mois du traitement de base servi lors de la cessation de fonction le montant de l'indemnité de réinstallation due au fonctionnaire chef de famille.
Le problème ainsi posé par chacun des recours met donc en cause l'interprétation de l'article 99, alinéa 3, du statut de 1962 qui, au titre des dispositions transitoires, dispose que :
«par dérogation aux dispositions de l'article 6 de l'annexe VII, le montant de l'indemnité de réinstallation due au fonctionnaire, intégré en vertu de l'article 93 et venant à cesser ses fonctions après l'entrée en vigueur du nouveau statut, ne peut être inférieur au montant que l'intéressé aurait perçu par application des dispositions de l'article 12 de l'ancien règlement général de la Communauté européenne du charbon et de l'acier».
Toutefois, avant d'exposer notre opinion sur ce problème, il nous faut examiner les fins de non-recevoir opposées par la Commission aux prétentions de Monsieur Reinarz.
II — Recevabilité des recours 177-73 et 5-74
Celui-ci n'a pas attendu, en effet, la mesure de retrait d'emploi mettant fin à ses fonctions le 1er mai 1973 pour s'enquérir auprès du directeur général du personnel des conditions dans lesquelles, à son point de vue, devrait être calculé le montant de l'indemnité de réinstallation. Dès le 30 mars, sans demander formellement le bénéfice de cette indemnité, il soulevait donc la question de l'interprétation des dispositions en cause, soutenant que son montant devrait s'élever à quatre mois du
traitement de base.
Par note du 10 mai suivant, la Commission lui répondit que :
«… l'article 99, paragraphe 3, du statut CECA antérieurement en vigueur a pour seul objet de garantir aux fonctionnaires jadis soumis à ce statut les avantages dont ils auraient pu bénéficier à l'occasion de leur départ du service antérieurement au 1er janvier 1962. Or, le régime statutaire qui eût été applicable à cette occasion comportait également l'application de certaines grilles de traitements telles qu'elles étaient en vigueur jusqu'au 31 décembre 1961 …».
En d'autres termes, l'administration lui opposait une interprétation selon laquelle le bénéfice des dispositions de l'article 12 de l'ancien règlement général était lié aux grilles de traitements antérieures à la mise en vigueur du statut de 1962; qu'ainsi, un ancien fonctionnaire de la Communauté du charbon et de l'acier ne pouvait prétendre à une indemnité de réinstallation égale à quatre mois de traitement que sur la base des rémunérations fixées conformément à ces grilles de traitements.
Voyant dans cette note une décision lui faisant grief, le requérant a saisi, le 30 juin 1973, le président de la Commission d'une réclamation.
Faute de réponse expresse, il a introduit, le 26 octobre 1973, un premier recours dirigé contre la décision implicite résultant du silence de l'administration.
A cette première requête, la Commission oppose son caractère prématuré au regard des conditions fixées par l'article 91, paragraphe 2, du statut.
Il est exact qu'en admettant même que le délai de quatre mois, fixé par cette disposition et à l'expiration duquel le défaut de réponse à une réclamation hiérarchique vaut décision implicite, eût commencé à courir dès le 30 juin 1973, jour du dépôt de la réclamation, une telle décision n'eût été acquise que le 1er novembre, c'est-à-dire après l'introduction du recours contentieux. Celui-ci était donc manifestement prématuré et nous sommes d'accord avec la Commission pour constater qu'il était, en
l'état, irrecevable. Nous vous invitons donc à le rejeter par ce motif.
Mais, le 30 janvier 1974, Monsieur Reinarz a présenté un nouveau recours tendant aux mêmes conclusions que le précédent. A cette date, la décision implicite de rejet était manifestement acquise; ce deuxième recours a été lui-même présenté dans le délai du recours contentieux prévu par l'article 91 du statut; par conséquent, sa recevabilité n'est pas, sur ce point du moins, critiquable.
Toutefois, la défenderesse soulève à son encontre une nouvelle exception d'irrecevabilité.
Elle fait état, d'une part, du défaut d'intérêt né et actuel du requérant à revendiquer le bénéfice d'une indemnité de réinstallation, alors qu'à l'époque où il a présenté sa requête il n'avait pas encore quitté sa résidence antérieure; elle soutient, d'autre part, que la lettre du directeur du personnel en date du 10 mai 1973, qui se trouve à l'origine du litige, constituait une simple réponse à une demande de renseignements; qu'elle était donc un acte préparatoire d'une éventuelle décision
ultérieure et ne peut être regardée, de ce fait, comme un acte faisant grief au requérant.
Sur le premier point, nous ne pouvons suivre le raisonnement de la Commission. Il est constant, en effet, que tout fonctionnaire venant à cesser définitivement ses fonctions est en droit de demander le bénéfice de l'indemnité de réinstallation dès après son départ du service, alors même qu'il n'aurait pas encore quitté sa résidence d'affectation, mais se proposerait seulement de le faire. En l'espèce, il ressort d'ailleurs des pièces du dossier que Monsieur Reinarz a effectivement quitté son
domicile pour se fixer désormais au Canada.
La condition de transfert effectif du domicile n'est opposable qu'au moment de la liquidation et du paiement de l'indemnité de réinstallation.
En revanche, il résulte clairement des termes mêmes de la lettre adressée le 30 mars 1973 par le requérant au directeur général du personnel qu'il ne demandait pas, à cette époque, le bénéfice de l'indemnité de réinstallation, mais se bornait à soutenir une interprétation des textes en vigueur susceptibles de faire prévaloir son droit éventuel et ultérieur à une indemnité égale à quatre mois de traitement. Il concluait d'ailleurs par la phrase suivante : «J'apprécierais que l'interprétation que vous
donnerez finalement présente un caractère plus authentique».
Il demandait donc seulement à la Commission de prendre une certaine position juridique, tout en se réservant, dans l'hypothèse où une réponse favorable lui serait donnée, de se fonder sur cette réponse pour réclamer le bénéfice de l'indemnité de réinstallation dans les conditions qu'il prétendait légales. Nous serions donc porté à considérer que le contentieux n'a pu être lié par la réponse de l'administration, qui ne constitue certainement pas une décision exécutoire.
Dans ces conditions, en toute rigueur, vous devriez rejeter le deuxième recours de Monsieur Reinarz comme également irrecevable.
Toutefois, sur le fond, c'est-à-dire sur le problème de l'interprétation de l'article 99, alinéa 3, l'examen de l'affaire Becker nous conduira à vous proposer le rejet des prétentions de l'intéressé.
Dès lors, ne pourriez-vous pas juger dans les mêmes conditions l'affaire Reinarz et ainsi, faisant l'économie d'un arrêt d'irrecevabilité, rejeter également au fond les conclusions du recours no 5-74? C'est la solution qu'en définitive nous suggérons à la sagesse de la Cour. Elle aurait l'avantage de mettre un terme définitif au litige opposant Monsieur Reinarz à la Commission et d'éviter ainsi que, devant un arrêt d'irrecevabilité, celui-ci ne se croie fondé à attaquer la décision par laquelle
l'administration a liquidé le montant de son indemnité de réinstallation et ne présente un troisième recours.
III — Examen au fond
Pour notre part, nous ferons un sort identique aux prétentions de chacun des requérants, car non seulement leurs conclusions tendent à un objet analogue, mais leur argumentation est fondée sur la même conception des «droits acquis».
Anciens fonctionnaires de la Communauté européenne du charbon et de l'acier ayant, l'un comme l'autre, été régis par le statut de 1956, ils estiment en effet avoir conservé, lorsqu'ils ont été soumis, à partir du 1er janvier 1962, au nouveau statut du personnel de cette Communauté, le droit aux prestations auxquelles ils avaient vocation sous l'empire du statut antérieur et cela en vertu des dispositions expresses des articles 92 et 99 du nouveau texte.
Ils soutiennent en particulier avoir conservé le bénéfice du régime de l'indemnité de réinstallation primitivement prévu par l'article 12 du règlement général de 1956 qui fixait le montant de cette indemnité à quatre mois du traitement de base.
S'ils ne contestent pas que, dans le statut de 1962, ce montant a été réduit à deux mois de traitement, les nouvelles dispositions applicables aux agents entrés en service après la mise en vigueur de ce nouveau statut ne seraient pas, selon eux, opposables aux anciens fonctionnaires de la Communauté du charbon et de l'acier qui avaient été admis au bénéfice du régime statutaire antérieur.
Cette thèse se heurte, Messieurs, à un principe dont votre jurisprudence a fait application d'une manière constante et qui repose sur la nature du lien juridique qui unit le fonctionnaire à l'autorité communautaire.
Ce lien est réglementaire, statutaire; il n'est pas d'essence contractuelle.
Dès lors, d'une part, l'administration est en droit d'apporter à tout moment aux dispositions du statut toute modification qu'elle estime conforme à l'intérêt du service, pourvu du moins qu'elle ne décide que pour l'avenir, sans donner à ses décisions réglementaires une portée rétroactive; d'autre part, les fonctionnaires ne peuvent se prévaloir de droits acquis, sauf dans le cas où le fait générateur du droit a été constitué sous l'empire d'un statut déterminé, antérieur à la modification décidée
par l'autorité communautaire.
L'application de ces règles juridiques aux présents recours ne soulève, à notre avis, aucune difficulté.
En effet, le régime de l'indemnité de réinstallation, élément du statut, pouvait légalement être modifié, comme ce fut le cas en 1962, sans porter atteinte aux droits des fonctionnaires en activité. Seuls ceux qui, ayant cessé définitivement leurs fonctions avant la mise en vigueur du nouveau statut, avaient individuellement acquis, de ce fait, droit à une indemnité de réinstallation calculée conformément aux dispositions de l'article 12 de l'ancien règlement général pouvaient s'en prévaloir.
En revanche, ceux qui, comme Messieurs Reinarz et Becker, avaient été intégrés et maintenus en activité se sont trouvés, de piano, soumis aux nouvelles dispositions statutaires et notamment tributaires du régime modifié de l'indemnité de réinstallation, aussi bien quant au calcul de son montant qu'en ce qui concerne ses modalités d'attribution.
Si le Conseil n'avait pas, à titre transitoire, pris les dispositions que comporte l'article 99, alinéa 3, il ne fait, selon nous, aucun doute que les requérants, eussent-ils cessé leurs fonctions quelques jours ou quelques semaines après l'entrée en vigueur du nouveau statut, n'auraient pu légalement prétendre qu'à une indemnité de réinstallation calculée selon les règles nouvelles de l'annexe VII, article 6, c'est-à-dire d'un montant égal à deux mois de leur traitement de base.
Or, quel a été le but de cet article 99, alinéa 3 ?
Non pas, comme le soutiennent les requérants, de maintenir au profit des anciens fonctionnaires de la CECA un droit inconditionnel à une indemnité d'un montant égal à quatre mois de traitement, mais seulement à ménager au profit de ces agents un régime transitoire plus favorable que ne l'eût été l'application immédiate et brutale du nouveau statut. A cet effet, l'article 99 a prévu expressément que le montant de l'indemnité qui leur serait servie ne pourrait être inférieur à celui qui aurait été
perçu en application de l'ancien article 12.
Cette rédaction n'implique pas le maintien de plein droit pour les intéressés du régime antérieur dans toutes ses conséquences, mais constitue une simple clause de sauvegarde.
Elle permet, dans l'hypothèse où, compte tenu des nouvelles grilles de traitements en vigueur depuis le 1er janvier 1962, le montant de l'indemnité, égal à deux mois de traitements de base, se révélerait inférieur au montant égal à quatre mois d'un traitement du même grade mais calculé sur la base des anciennes grilles, de faire bénéficier le fonctionnaire concerné de la solution la plus avantageuse.
Mais l'article 99, alinéa 3, ne permet certainement pas — et il n'a jamais eu cet objet — de cumuler les avantages des deux régimes statutaires successifs, c'est-à-dire de retenir de l'ancien article 12 du règlement général la base de calcul, soit quatre mois de traitement, et d'emprunter en même temps au nouveau statut le montant du traitement résultant des nouvelles grilles.
Une telle interprétation, outre qu'elle est manifestement exclue par la rédaction même de l'article 99, porterait gravement atteinte au principe de l'égalité entre fonctionnaires soumis à un même statut.
La disposition transitoire n'était, à la vérité, appelée à produire effet que dans la mesure où les traitements résultant des nouvelles grilles n'auraient pas atteint le double des traitements en vigueur avant le 1er janvier 1962.
En revanche, à partir du moment où, à la suite des revalorisations annuelles justifiées par la hausse du coût de la vie et par le relèvement progressif du pouvoir d'achat des fonctionnaires, les nouveaux traitements ont représenté plus du double des rémunérations antérieures à 1962, il est évident que la clause de sauvegarde ne pouvait plus trouver raisonnablement application.
Aussi bien, c'est en ce sens que s'est instaurée, depuis cette époque, une pratique administrative constamment suivie par les institutions communautaires: Haute Autorité et Commission des Communautés européennes, sans qu'à notre connaissance l'interprétation, donnée dans un sens que nous approuvons à l'article 99, alinéa 3, ait été contestée, sauf dans un cas, par les quelque cent fonctionnaires au moins auxquels elle a été appliquée.
Certes, la seule existence de cette pratique ne serait pas, à notre avis, source de droit et si l'administration avait agi de manière illégale, non conforme au statut, le fait qu'aucun recours recevable n'ait été introduit ne serait pas suffisant pour nous faire admettre la thèse de l'administration.
Mais, comme nous l'avons dit, son interprétation nous paraît conforme tout à la fois à la lettre et à l'objectif de l'article 99, alinéa 3.
Nous ne pouvons donc que vous proposer de la faire vôtre.
Nous concluons en définitive :
1) au rejet, comme irrecevable, du recours présenté par M. Reinarz, sous le numéro 177-73 ;
2) au rejet, comme mal fondés, du recours no 5-74 présenté par le même requérant et du recours no 10-74 présenté par M. Becker;
3) à ce que chacune des parties supporte ses propres dépens.
