CONCLUSIONS DE MME L'AVOCAT GÉNÉRAL SIMONE ROZÈS,
PRÉSENTÉES LE 22 JUIN 1983
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Vous êtes saisis d'un recours en manquement dirigé par la Commission des Communautés européennes contre la République italienne concernant la décision de la Commission du 15 septembre 1980 relative au système de fiscalisation partielle des contributions patronales au système d'assurance maladie en Italie.
I — Les faits sont les suivants:
L'article 22 du décret-loi italien no 663 du 30 décembre 1979 a instauré à titre permanent, pour certains secteurs de l'économie italienne, une réduction de quatre points du taux des cotisations patronales au régime d'assurance maladie pour les salariés masculins et de dix points pour les salariés féminins, l'intégralité de cette réduction étant prise en charge par l'État.
Ce régime a été entériné par la loi no 33 du 29 février 1980.
II constituait la première étape d'un remaniement visant à exonérer toutes les entreprises de l'intégralité des charges d'assurance maladie.
A ce stade, cependant, les bénéficiaires de cette fiscalisation étaient essentiellement les entreprises industrielles et certaines entreprises du secteur des services, réalisant plus de 40 % de leur chiffre d'affaires à l'exportation.
Selon l'article 92, paragraphe 1, du traité
«sauf dérogations prévues par le présent traité, sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».
En conséquence, seule l'application d'un tel système à l'ensemble des secteurs économiques aurait permis de ne pas le considérer comme une aide incompatible avec le marché commun.
La Commission a toutefois admis que, dans la perspective de l'extension de la fiscalisation des cotisations patronales à l'assurance maladie à l'ensemble de l'économie italienne, le système instauré par la loi no 33 du 23 février 1980 ne constituait qu'une première étape et présentait un caractère suffisamment général pour ne pas tomber dans le champ d'application de l'article 92, paragraphe premier, sauf sur un point relatif à la réduction plus importante consentie en faveur de la main-d'œuvre
féminine. Cette réduction avait pour effet de favoriser certaines branches particulièrement actives dans les échanges entre États membres employant une main-d'œuvre essentiellement féminine et constituait, de ce fait, une aide incompatible avec le marché commun.
II —
Se basant sur les dispositions de l'article 93, paragraphe 2, premier alinéa, du traité ( 1 ), la Commission, par décision 80/932 du 15 septembre 1980, notifiée au gouvernement italien le 17 septembre et publiée au Journal officiel des Communautés européennes le 8 octobre suivant, a donc enjoint à ce gouvernement de lui communiquer dans un délai de six mois, c'est-à-dire avant le 15 mars 1981, les mesures propres à supprimer cette différenciation.
Peu avant cette décision, le 30 août 1980, un décret-loi no 503 avait été adopté au titre de mesure de soutien en faveur de l'économie. Hormis certaines mesures supplémentaires visant à renforcer la compétitivité des entreprises et à promouvoir l'emploi, ce décret non seulement n'apportait aucun changement à la situation visée par la décision de la Commission du 15 septembre 1980, mais prorogeait jusqu'au 30 juin 1981 la mesure dont la suppression devait intervenir avant le 15 mars 1981.
Entre les dates d'adoption de cette décision et de sa publication au Journal officiel, soit le 6 octobre 1980, le gouvernement italien avisa la Commission de la caducité du décret-loi no 503, tout en l'informant de la possibilité de la réintroduction de certaines de ses dispositions à l'initiative du parlement italien, sans préciser de quelles dispositions il s'agissait et sans indiquer non plus leurs objectifs et modalités exacts.
Effectivement, la loi no 782 du 28 novembre 1980 a instauré la fiscalisation supplémentaire de 2,54 points en faveur de l'ensemble de l'industrie italienne située dans le Mezzogiorno.
Le gouvernement italien estimait que cette information constituait une notification formelle au sens de l'article 93, paragraphe 3, du traité. Par lettre du 16 décembre 1980 la Commission lui fit donc savoir qu'elle considérait le texte du décret-loi no 503 — bien que la mesure litigieuse eût été abrogée — comme un projet tendant à étendre ou à refinancer des régimes d'aides existants et à instaurer des aides nouvelles, qu'elle avait procédé à un premier examen des mesures envisagées et qu'au terme
de ce premier examen il existait une forte présomption pour que certaines de ces mesures ne puissent être considérées comme compatibles avec le marché commun. Pour les mesures prévoyant de renforcer la fiscalisation des charges en faveur de l'industrie, la Commission, tout en rappelant expressément sa décision du 15 septembre 1980, demandait au gouvernement italien de plus amples informations et lui indiquait qu'elle avait décidé d'ouvrir la procédure de l'article 93, paragraphe 2.
Rappelons que l'ouverture de cette procédure a notamment pour objet de suspendre la mise à exécution des mesures projetées jusqu'à ce qu'elle ait abouti à une décision finale.
Le gouvernement italien répondit en deux temps:
— le 31 décembre 1980, il fit savoir à la Commission qu'il estimait que, pour les mesures déjà entrées en vigueur, portées à la connaissance de la Commission par lettre du 3 décembre 1980 (lettre qui ne figure pas au dossier), la procédure ouverte par la Commission était fondée non pas sur le paragraphe 2 de l'article 93, mais sur le paragraphe 1 ;
— le 18 février 1981, il fournit à la Commission certaines précisions quant aux mesures supplémentaires contenues dans le décret-loi no 503. Au sujet de la fiscalisation des charges sociales, objet de la décision du 15 septembre 1980, il déclarait avoir pris bonne note de cette décision et qu'il «entendait s'y conformer dans le cadre de la révision des dispositions qui régissent les contributions au titre de l'‘assistance médicale’».
Par lettre du 12 mai 1981, sous la signature du commissaire Tugendhat, la Commission renouvela au gouvernement italien les réserves qu'appelaient de sa part les mesures que comportait le décret-loi no 503 du 30 août 1980.
Cependant, en raison de l'assurance donnée par le gouvernement italien le 18 février 1981 de se conformer à la décision du 15 septembre 1980, la Commission autorisa à titre exceptionnel la prorogation au 30 juin 1981 (date fixée par le décret-loi no 503) du délai pour réviser la situation faisant l'objet de sa décision originaire, «étant bien entendu qu'à partir de cette date toute différenciation entre homme et femme dans le taux de ladite réduction sera définitivement supprimée, faute de quoi la
Commission se verra contrainte de saisir la Cour de justice».
Cependant, le décret-loi no 395 du 28 juillet 1981, transformé en loi par la loi no 534 du 25 septembre 1981, a prorogé jusqu'au 31 octobre 1981 le délai exceptionnellement autorisé par la Commission dans la lettre du 12 mai 1981 du commissaire Tugendhat.
Le décret-loi no 646 du 16 novembre 1981, transformé en loi par la loi no 3 du 15 janvier 1982, a encore une fois prorogé le délai précité jusqu'au 31 décembre 1981.
III —
La Commission a attendu jusqu'au 23 novembre 1981 pour rappeler au gouvernement italien, sous la signature du directeur général de la direction générale de la concurrence, le texte de sa décision «finale» du 15 septembre 1980 et pour lui faire savoir qu'elle «se verrait contrainte de saisir la Cour de justice si les textes concrétisant les aménagements exigés ne lui parvenaient pas sans délai».
Mais le décret no 91 du 24 mars 1982 a reconduit la différenciation incriminée pour la période allant du 1er février au 31 mars 1982.
Le 10 mai 1982, sous la signature du même directeur général, la Commission a fait savoir au gouvernement italien qu'elle avait «décidé» de saisir la Cour si ce gouvernement ne donnait pas suite à sa décision du 15 septembre 1980 dans un délai de deux mois, soit avant le 10 juillet 1982 environ.
Pourtant, la loi no 267 du 21 mai 1982, transformant en loi le décret du 24 mars 1982, a reconduit cette période jusqu'au 30 juin 1982. Et, le 2 août 1982, le décret-loi no 492 a encore reporté cette date au 31 décembre 1982.
IV — Se fondant sur les dispositions de l'article 93, paragraphe 2, deuxième alinéa, aux termes duquel
«si l'État en cause ne se conforme pas à cette décision dans le délai imparti, la Commission ou tout autre État membre peut saisir directement la Cour de justice, par dérogation aux articles 169 et 170»,
la Commission vous a saisis le 5 août 1982 d'une requête en vue de faire constater que, en ne se conformant pas dans le délai imparti (15 mars 1981) à sa décision du 15 septembre 1980, la République italienne avait manqué à une obligation lui incombant en vertu du traité.
Depuis lors, un nouveau décret-loi no 694, adopté le 1er octobre 1982, a ramené au 30 novembre 1982 l'expiration de la prorogation décidée par le décret-loi — entre-temps devenu caduc — no 492 du 2 août précédent.
Le gouvernement italien a présenté un mémoire en défense le 14 octobre 1982, mais, après la réplique de la Commission, il a fait connaître qu'il renonçait à la duplique.
V —
Au vu du précédent que constitue votre arrêt Gouvernement de la République italienne/Commission du 2 juillet 1974 ( 2 ), il n'est pas contesté que la mesure italienne en cause constitue une aide incompatible avec le marché commun. Aucun malentendu ne subsiste entre les autorités italiennes et les services de la Commission quant à la notification et au caractère nouveau du régime d'aides visé à la décision du 15 septembre 1980.
Si cette décision n'a été publiée que le 8 octobre 1980 au Journal officiel des Communautés européennes, le texte en avait été transmis au gouvernement italien par la Commission par lettre du 17 septembre 1980, sous la signature du commissaire Haferkamp, exposant par ailleurs de manière détaillée les raisons de cette mesure.
Le gouvernement italien n'a jamais allégué que la décision elle-même ne fût pas ou ne fût qu'insuffisamment motivée, et il n'en a pas demandé l'annulation.
Certes, la disposition que la décision «finale» de la Commission enjoignait au gouvernement italien de supprimer n'existe plus formellement puisque le décret-loi no 503 du 30 octobre 1980 a été abrogé, mais sa substance a été reproduite sans aucune solution de continuité dans des textes ultérieurs et, en dernier lieu, dans le décret-loi no 694 du 1er octobre 1982. Elle est donc restée en vigueur au moins jusqu'au 30 novembre 1982.
La Commission aurait pu vous saisir plus tôt; elle aurait même pu vous saisir directement sans mettre encore une fois en demeure le gouvernement italien, comme elle l'a fait le 10 mai 1982, ni lui ménager un nouveau délai de deux mois.
D'ailleurs, le gouvernement italien a admis a contrario dans son mémoire en défense que, même sur le plan formel, il devait être considéré à la date du 30 juin 1981 comme ne s'étant pas — au moins pro parte — conformé à la décision du 15 septembre 1980. Il se bornait à souhaiter qu'à la date de la procédure orale l'adaptation de la législation italienne à cette décision «puisse être considérée comme pleinement réalisée, tant dans son contenu et dans son esprit que dans sa forme».
Sans qu'il y ait lieu de rechercher si cet espoir s'est réalisé, mais en tenant compte du fait que la Commission a elle-même modifié le délai primitivement déterminé dans sa décision du 15 septembre 1980, nous concluons à ce que vous reconnaissiez:
qu'en maintenant après le 10 juillet 1982 une différenciation dans la fiscalisation des contributions patronales à l'assurance maladie dans certains secteurs économiques selon qu'il s'agit de la main-d'œuvre masculine ou féminine, la République italienne a manqué à une des obligations qui lui incombent en vertu du traité.
Nous concluons également à ce que les dépens soient mis à sa charge.
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( 1 ) «Si, après avoir mis les intéressés en demeure de présenter leurs observations, la Commission constate qu'une aide accordée par un État ou au moyen de ressources d'État n'est pas compatible avec le marché commun aux termes de l'article 92 ... elle décide que l'État intéressé doit la supprimer ou la modifier dans le délai qu'elle détermine.»
( 2 ) Affaire 173/73, Recueil 1974, p. 709 et suiv.
