Avis juridique important
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61996C0366
Conclusions de l'avocat général Lenz présentées le 16 septembre 1997. - Louisette Cordelle contre Office national des pensions (ONP). - Demande de décision préjudicielle: Tribunal du travail de Charleroi - Belgique. - Sécurité sociale - Articles 12, paragraphe 2, et 46 bis du règlement (CEE) nº 1408/71 - Règles nationales anticumul - Prestations de même nature. - Affaire C-366/96.
Recueil de jurisprudence 1998 page I-00583
Conclusions de l'avocat général
A - En fait
1 Dans la présente procédure préjudicielle, le tribunal du travail de Charleroi a saisi la Cour d'une question relative à la compatibilité de règles anticumul nationales avec le droit communautaire.
2 Le litige ayant donné lieu à la procédure se présente dans les termes suivants d'après les indications de la juridiction de renvoi et des parties concernées: la demanderesse au principal, Mme Cordelle, est citoyenne de l'Union. Elle bénéficie d'une pension de survie à charge du régime belge et de trois pensions de vieillesse, dont deux sont à charge du régime belge et une à charge du régime français.
3 Mme Cordelle perçoit sa pension de survie en vertu d'une carrière professionnelle complète de travailleur que son époux décédé a accomplie exclusivement en Belgique; cette pension a uniquement été calculée en vertu de la législation belge, sans application du droit communautaire. En plus de deux pensions de vieillesse belges, elle perçoit une pension de vieillesse française, calculée en tenant compte d'une carrière professionnelle de travailleur de 27 trimestres, et de 48 trimestres qui lui ont
été alloués au motif qu'elle a élevé six enfants. Cette pension a par ailleurs été majorée de 10 % pour charge d'enfants. L'Office national des pensions (ci-après l'«ONP») a effectué un calcul de pension en 1989 et a fixé, en vertu de l'arrêté royal du 21 décembre 1967 (ci-après l'«arrêté royal»), un montant maximal pour la pension de survie belge et la pension de vieillesse française. Lorsque l'autorité compétente belge, l'ONP, a eu connaissance du montant de la pension de vieillesse française,
elle a réduit la pension de survie belge en 1994 conformément à l'arrêté royal et réclamé les montants déjà payés à concurrence de 42 460 BFR.
4 La demanderesse conteste cette décision. Elle soutient que la réglementation anticumul nationale prévue à l'article 52 de l'arrêté royal ne peut pas être appliquée à sa pension française; celle-ci a été majorée pour charge d'enfants et cette majoration constitue un avantage qui n'est pas prévu par la législation belge et qui, pour cette raison, ne peut pas être pris en compte par la réglementation anticumul belge.
5 L'objet de l'article 52 est de coordonner l'assurance de deux risques différents rattachés à des périodes distinctes, c'est-à-dire de fixer un plafond de cumul entre des prestations de vieillesse acquises en vertu de périodes d'assurance accomplies par le bénéficiaire et une prestation de survie acquise sur la base de périodes d'assurance accomplies par un tiers. Cette disposition prévoit que la pension de survie versée à un travailleur ne peut être cumulée avec une ou plusieurs pensions de
vieillesse accordées en vertu d'un régime belge ou étranger que jusqu'à un certain plafond (1).
6 Le tribunal se demande donc si cette prestation doit être considérée dans son intégralité comme une pension de vieillesse et s'il y a lieu en l'espèce d'appliquer l'article 52 de l'arrêté royal, eu égard aux règlements communautaires.
7 Il a par conséquent posé la question préjudicielle suivante à la Cour:
« Considérant d'une part les prestations de droit français payées par la Caisse régionale d'assurance maladie Nord Picardie et, d'autre part, la pension de retraite de droit belge, la norme prohibitive de cumul (2) contenue dans l'article 52 de l'arrêté royal du 21 décembre 1967 est-elle applicable eu égard aux règlements communautaires?»
B - Analyse
8 L'ONP estime que la question préjudicielle est irrecevable. Telle qu'elle est formulée, elle ne vise pas à obtenir l'interprétation du droit communautaire et ne relève donc pas du champ d'application de l'article 177 du traité CE relatif à la compétence de la Cour de justice pour statuer à titre préjudiciel.
9 D'après la jurisprudence constante de la Cour, à laquelle renvoie la Commission à cet égard, la Cour n'a pas compétence pour appliquer les règles du droit communautaire à une espèce déterminée et, partant, pour qualifier des dispositions de droit national au regard d'une telle règle dans le cadre d'une procédure introduite en vertu de l'article 177 du traité. Elle peut toutefois fournir à la juridiction nationale tous les éléments d'interprétation relevant du droit communautaire qui pourraient lui
être utiles dans l'appréciation des effets de ces dispositions (3). La Cour peut donc interpréter les règles de droit communautaire pour déterminer si elles s'opposent à l'application de dispositions anticumul nationales.
10 Dans le cas présent, il importe surtout de tenir compte du règlement (CEE) n_ 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté (4), dans sa version résultant du règlement (CEE) n_ 2001/83 du Conseil, du 2 juin 1983 (5), ou celle résultant du règlement (CEE) n_ 1248/92 du Conseil, du 30 avril 1992 (6) (7).
11 La Commission est la seule des parties à la présente affaire qui se soit prononcée sur la question de savoir quelle version du règlement il importe d'examiner en l'espèce. Cette question est importante parce que la décision relative à la fixation des pensions de vieillesse et de survie a été prise avant l'entrée en vigueur du règlement n_ 1248/92, le 1er juin 1992, et que la demande de remboursement de l'ONP concerne la période postérieure à cette date. La Commission a conclu lors de la procédure
orale que le calcul des pensions doit être conforme au régime antérieur à 1992, c'est-à-dire à l'«ancienne» version du règlement, étant donné que les pensions de la demanderesse ont été déterminées en 1989.
12 L'application de la «nouvelle» version du règlement est réglée par l'article 95 bis qui a été inséré par le règlement n_ 1248/92. Le paragraphe 1 de cette disposition prévoit que le règlement n_ 1248/92 n'ouvre aucun droit pour une période antérieure au 1er juin 1992. En vertu du paragraphe 4, les droits des intéressés qui ont obtenu, antérieurement au 1er juin 1992, la liquidation d'une pension peuvent être révisés à leur demande, compte tenu des dispositions du règlement n_ 1248/92. Le moment à
partir duquel ces droits sont alors révisés est déterminé en fonction de la date de la demande et est régi par les dispositions des paragraphes 5 et 6 de l'article 95 bis. Il résulte de cette disposition que toutes les pensions n'ont pas été recalculées automatiquement à partir de 1992.
13 La Cour ignore si la demanderesse au principal avait introduit une telle demande en vue d'obtenir un nouveau calcul. La seule chose qui soit sûre, c'est que le cumul des pensions par application de l'article 52 de l'arrêté royal a été effectué en 1989 et donc bien en vertu de l'ancienne version du règlement. Pour savoir si la rectification de l'ancien calcul de la pension ou le nouveau calcul en 1994 a été opéré en vertu de la nouvelle version du règlement, il faut notamment déterminer si la
demanderesse au principal avait introduit une demande de nouveau calcul conformément à l'article 95 bis du règlement n_ 1408/71. Étant donné que l'on ne sait pas de façon certaine quelle version du règlement a été utilisée pour arrêter la décision attaquée, il nous semble opportun de mener l'analyse sur la base de l'ancienne et de la nouvelle version.
I - Ancienne version du règlement n_ 1408/71
14 Comme nous l'avons déjà indiqué, ni l'ONP ni le gouvernement belge n'abordent le problème des versions distinctes du règlement n_ 1408/71. Tous deux font valoir que la rente de survie est fondée sur les périodes d'assurance accomplies entièrement et exclusivement en Belgique par le conjoint et qu'elle a donc été octroyée uniquement en vertu du droit belge. Il importe de distinguer de l'octroi d'une pension le calcul de ce qui, en fin de compte - en vertu de la limitation d'un cumul conformément à
l'article 52 -, est payé au bénéficiaire. Cette distinction ne joue cependant aucun rôle dans le cas d'espèce. La question qui se pose en l'occurrence est de savoir si la pension de survie pouvait être réduite en vertu de l'existence de la pension de vieillesse française.
15 L'article 12, paragraphe 2, du règlement n_ 1408/71 est la disposition la plus importante pour trancher la question de l'applicabilité des règles anticumul nationales. Il prévoit que les règles nationales qui, en cas de cumul d'une prestation avec d'autres prestations de sécurité sociale, prévoient une réduction ou une suppression des prestations, sont aussi applicables, même s'il s'agit de prestations acquises au titre de la législation d'un autre État membre. Les règles anticumul contestées en
l'espèce seraient donc aussi applicables à la pension de vieillesse acquise au titre de la législation française. L'article 12, paragraphe 2, deuxième phrase, prévoit toutefois une exception dans l'hypothèse où le bénéficiaire perçoit des prestations de même nature, par exemple des prestations de vieillesse. Cela signifie que cette exception peut s'appliquer à des droits à pension, mais uniquement en cas de cumul de prestations de même nature. Il s'ensuit que, pour trancher la question de
l'applicabilité de règles anticumul nationales conformément à l'article 12, paragraphe 2, il importe de déterminer si l'on est en présence de prestations de même nature.
16 Dans sa jurisprudence consacrée au problème des règles anticumul nationales en matière de pensions, la Cour s'est exprimée de façon constante en ce sens que, «lorsque le travailleur migrant perçoit une pension en vertu de la seule législation d'un État membre, les dispositions du règlement n_ 1408/71 ne font pas obstacle à ce que cette législation nationale lui soit appliquée intégralement, y compris les règles anticumul» (8). Il ressort toutefois aussi de cette jurisprudence que, «si
l'application de la seule législation de l'État membre en cause se révèle moins favorable au travailleur que celle du régime communautaire, prévue à l'article 46 du règlement n_ 1408/71, ce sont les dispositions de cet article qui doivent être appliquées dans leur ensemble» (9).
17 Lors de l'application de l'article 46, il faut tenir compte du fait que les règles anticumul nationales ne sont pas applicables lorsque le bénéficiaire perçoit des prestations de même nature, par exemple des prestations de vieillesse, comme en dispose l'article 12, paragraphe 2, deuxième phrase (10). Cette règle ne s'applique toutefois pas lorsque le bénéficiaire perçoit des prestations de nature différente. Dans cette hypothèse, le règlement n_ 1408/71 ne s'opposerait pas à l'application de
règles anticumul nationales (11).
18 Cela signifie que, d'après la jurisprudence de la Cour aussi, c'est la distinction entre prestations de même nature et prestations de nature différente qui est déterminante. Des prestations de sécurité sociale doivent être regardées, selon la jurisprudence constante de la Cour, comme étant de même nature lorsque leur objet et leur finalité ainsi que leur base de calcul et leurs conditions d'octroi sont identiques (12). La Cour a considéré que cette exigence n'était pas satisfaite dans le cas
d'une pension d'invalidité personnelle basée sur la carrière professionnelle que le bénéficiaire lui-même a accomplie dans un État membre et d'une pension de survie basée sur la carrière professionnelle que l'époux défunt du bénéficiaire a accomplie dans un autre État membre (13).
19 Le cas présent concerne aussi des prestations qui se rapportent à des carrières professionnelles et à des périodes d'assurance différentes: d'une part, les pensions de vieillesse personnelles découlant de la carrière professionnelle de la demanderesse et, d'autre part, les pensions de survie provenant de la carrière professionnelle de l'époux défunt. C'est la raison pour laquelle les prestations de l'espèce ne peuvent pas être considérées comme des prestations de même nature.
20 Le nouvel article 46 bis du règlement n_ 1408/71, inséré par le règlement n_ 1248/92, en est un indice supplémentaire (14). Comme l'indique le vingt et unième considérant du règlement n_ 1248/92, cette disposition correspond à la jurisprudence de la Cour. L'insertion de l'article 46 bis constitue donc une simple adaptation à la jurisprudence arrêtée par la Cour jusqu'à présent et ses dispositions peuvent aussi être invoquées en l'occurrence. Ainsi, on parle de prestations de même nature lorsque
des prestations d'invalidité, de vieillesse ou de survivants ont été calculées sur la base des périodes d'assurance accomplies par une même personne. Le cas d'espèce concernant toutefois un cumul de prestations calculées sur la base de périodes d'assurance accomplies par des personnes différentes, il ne saurait être question de prestations de même nature. Il faut donc en conclure qu'en l'occurrence le règlement n_ 1408/71 ne s'oppose pas à l'application d'une règle anticumul nationale comme celle de
l'article 52 de l'arrêté royal.
II - Nouvelle version du règlement n_ 1408/71
21 La Commission a fait valoir lors de la procédure orale que les modifications apportées par le règlement n_ 1248/92 n'affectent pas le principe du règlement n_ 1408/71, mais fixent avec précision les limites d'application de règles anticumul nationales dans le cadre du calcul des pensions. Nous allons examiner ce point dans la suite des présentes conclusions.
22 L'article 12 du règlement a été modifié en ce sens que l'article 12, paragraphe 2, deuxième phrase, a été supprimé et que la règle du paragraphe 2, première phrase, s'applique, «à moins qu'il n'en soit disposé autrement». C'est donc au regard du chapitre 3 sous l'intitulé «Vieillesse et décès (pensions)» qu'il importe d'examiner si l'application d'une règle anticumul nationale dans le cas de pensions de survie et de vieillesse connaît une exception dans le règlement n_ 1408/71. C'est dans ce
chapitre qu'ont été insérés les articles 46 bis, 46 ter et 46 quater.
23 L'article 46 ter doit en l'occurrence être écarté dès l'abord, dans la mesure où il contient des «dispositions particulières applicables en cas de cumul de prestations de même nature (15) dues en vertu de la législation de deux ou plusieurs États membres». Le cas présent concernant le cumul de prestations de nature différente, l'article 46 ter n'est pas pertinent.
24 Il en va de même de l'article 46 quater qui comporte des dispositions applicables en cas de cumul d'une prestation ou de plusieurs prestations visées à l'article 46 bis, paragraphe 1 - et donc des prestations de même nature -, avec une ou plusieurs prestations de nature différente.
25 L'article 46 bis contient cependant, sous le titre «Dispositions générales relatives aux clauses de réduction, de suspension ou de suppression applicables aux prestations d'invalidité, de vieillesse ou de survivants en vertu des législations des États membres», des dispositions qui pourraient s'appliquer en l'espèce. Il faut d'une part évoquer le paragraphe 3, sous a), qui n'autorise l'application de règles anticumul nationales que lorsqu'elles prévoient la prise en compte de prestations ou de
revenus qui ont été acquis à l'étranger. L'article 52 de l'arrêté royal permettant la prise en compte et de pensions nationales et de pensions étrangères, le paragraphe 3, sous a), ne s'oppose pas à l'application des règles anticumul.
26 Le paragraphe 3, sous d), prévoit néanmoins que, dans l'hypothèse où des règles anticumul nationales d'un seul État membre sont applicables du fait que l'intéressé bénéficie de prestations de nature différente dues en vertu de la législation d'autres États membres, la prestation due en vertu de la législation du premier État membre ne peut être réduite que dans la limite du montant des prestations dues en vertu de la législation des autres États membres. Cela signifie en l'espèce que la pension
de survie accordée en vertu de la législation belge ne peut être réduite que dans la limite du montant de la pension de vieillesse accordée en vertu de la législation française. Ces dispositions n'excluent donc pas l'application des règles anticumul nationales, mais elles la limitent.
27 Il faut donc constater que, même d'après la nouvelle version du règlement n_ 1408/71, des règles anticumul nationales comme celles de l'article 52 de l'arrêté royal demeurent applicables en cas de cumul de prestations de nature différente. Les réductions qu'elles prévoient sont toutefois soumises à une limitation.
28 Nous souhaitons, pour terminer, nous pencher encore brièvement sur l'argument invoqué par la demanderesse au principal, d'après lequel la majoration de sa pension française pour charge d'enfants constitue un avantage qui n'existe pas en Belgique et qui ne peut donc pas relever du champ d'application de l'article 52. Comme l'ONP et le gouvernement belge l'ont fait observer à juste titre, lorsqu'elle applique ces règles anticumul, la juridiction nationale doit qualifier les prestations précitées
d'après le droit national applicable en tenant compte des règles de conflit, dans la mesure où les dispositions communautaires ne sont pas pertinentes (16). Cette question nous semble du reste sans importance pour la réponse à donner à la question préjudicielle.
C - Conclusion
29 Eu égard aux éléments qui précèdent, nous proposons de répondre comme suit à la question préjudicielle:
«Les dispositions du règlement (CEE) n_ 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, doivent être interprétées en ce sens qu'elles ne s'opposent pas à l'application de règles anticumul nationales, comme celles de l'article 52 de l'arrêté royal belge du 21 décembre 1967, qui prévoient aussi la prise en compte de
prestations acquises à l'étranger en cas de cumul d'une prestation de survie accordée en vertu de la législation belge et d'une pension de vieillesse accordée en vertu de la législation française. Une limitation de ses effets est cependant possible en vertu du règlement communautaire dans sa version résultant du règlement (CEE) n_ 1248/92 du Conseil, du 30 avril 1992, modifiant le règlement n_ 1408/71 et le règlement (CEE) n_ 574/72 fixant les modalités d'application du règlement n_ 1408/71.»
Appendice
A - Les dispositions pertinentes d'après la version résultant du règlement n_ 2001/83 (ce qui correspond à l'«ancienne version» dans les présentes conclusions) sont libellées comme suit.
L'article 12, paragraphe 2, dispose que:
«Les clauses de réduction, de suspension ou de suppression prévues par la législation d'un État membre en cas de cumul d'une prestation avec d'autres prestations de sécurité sociale ou avec d'autres revenus sont opposables au bénéficiaire, même s'il s'agit de prestations acquises au titre de la législation d'un autre État membre ou de revenus obtenus sur le territoire d'un autre État membre. Toutefois, il n'est pas fait application de cette règle lorsque l'intéressé bénéficie de prestations de même
nature d'invalidité, de vieillesse, de décès (pensions) ou de maladie professionnelle qui sont liquidées par les institutions de deux ou plusieurs États membres, conformément aux dispositions des articles 46, 50 et 51 ou de l'article 60, paragraphe 1, sous b).»
B - Les dispositions applicables d'après la version résultant du règlement n_ 1248/92 (17) (ce qui correspond à la «nouvelle version» dans les présentes conclusions) sont libellées comme suit.
L'article 12, paragraphe 2, de la nouvelle version dispose que:
«A moins qu'il n'en soit disposé autrement dans le présent règlement, les clauses de réduction, de suspension ou de suppression prévues par la législation d'un État membre en cas de cumul d'une prestation avec d'autres prestations de sécurité sociale ou avec d'autres revenus de toute nature sont opposables au bénéficiaire, même s'il s'agit de prestations acquises au titre de la législation d'un autre État membre ou de revenus obtenus sur le territoire d'un autre État membre.»
L'article 46 bis nouvellement inséré dans le règlement comporte des dispositions générales relatives aux clauses de réduction, de suspension ou de suppression applicables aux prestations d'invalidité, de vieillesse ou de survivants en vertu des législations des États membres. Les paragraphes 1 et 2 sont libellés comme suit:
«1. Par cumul de prestations de même nature, il y a lieu d'entendre au sens du présent chapitre: tous les cumuls de prestations d'invalidité, de vieillesse et de survivants calculées ou servies sur la base des périodes d'assurance et/ou de résidence accomplies par une même personne.
2. Par cumul de prestations de nature différente, il y a lieu d'entendre au sens du présent chapitre: tous les cumuls de prestations qui ne peuvent être considérées de même nature au sens du paragraphe 1.»
L'article 46 ter, lui aussi nouvellement inséré dans le règlement, comporte des dispositions particulières applicables en cas de cumul de prestations de même nature dues en vertu de la législation de deux ou plusieurs États membres.
(1) - D'après les indications du gouvernement belge, le passage original complet est libellé comme suit:
«... une pension de survie (de travailleur salarié) ne peut être cumulée avec une ou plusieurs pensions de retraite ou tout autre avantage en tenant lieu, octroyés en vertu d'une législation belge ou étrangère ou en vertu d'un régime de pension du personnel d'une institution de droit international public, qu'à concurrence d'une somme égale à 110 % du montant de la pension de survie accordée au conjoint survivant, multipliée par la fraction inverse de celle, limitée le cas échéant à l'unité, qui a
été utilisée pour le calcul de la pension de retraite servant de base au calcul de la pension de survie.»
(2) - Note sans objet dans la version française.
(3) - Arrêt du 24 septembre 1987, Coenen (37/86, Rec. p. 3589, point 8).
(4) - JO L 149, p. 2.
(5) - Règlement portant modification et mise à jour du règlement n_ 1408/71 et du règlement (CEE) n_ 574/72 fixant les modalités d'application du règlement n_ 1408/71 (JO L 230, p. 6).
(6) - Règlement modifiant le règlement n_ 1408/71 et le règlement (CEE) n_ 574/72 fixant les modalités d'application du règlement n_ 1408/71 (JO L 136, p. 7).
(7) - Les dispositions applicables en l'espèce des deux versions du règlement sont reproduites en appendice aux présentes conclusions.
(8) - Arrêt du 2 août 1993, Larsy (C-31/92, Rec. p. I-4543, point 11); voir aussi les arrêts du 11 juin 1992, Di Crescenzo et Casagrande (C-90/91 et C-91/91, Rec. p. I-3851, point 15); du 18 février 1992, Di Prinzio (C-5/91, Rec. p. I-897, point 16); du 5 mai 1983, Van der Bunt-Craig (238/81, Rec. p. 1385, point 15); du 2 juillet 1981, Celestre e.a. (116/80, 117/80, 119/80, 120/80 et 121/80, Rec. p. 1737, point 9), et du 5 octobre 1978, Viola (26/78, Rec. p. 1771, points 16 à 19).
(9) - Arrêt Larsy, précité à la note 8, point 12; voir aussi les arrêts Di Crescenzo et Casagrande, précité à la note 8, point 16; Di Prinzio, précité à la note 8, point 17; Van der Bunt-Craig, précité à la note 8, point 15; Celestre e.a. précité à la note 8, point 9, et Viola, précité à la note 8, points 20 et 21.
(10) - Arrêt du 6 octobre 1987, Stefanutti (197/85, Rec. p. 3855, point 12).
(11) - Voir aussi à ce propos les conclusions que nous avons présentées le 4 mai 1995 sous l'arrêt du 11 août 1995, Schmidt (C-98/94, Rec. p. I-2559, I-2561, points 22 et 25).
(12) - Arrêt Stefanutti, précité à la note 10, point 12; arrêt Schmidt, précité à la note 11, point 24.
(13) - Arrêt Stefanutti, précité à la note 10, point 13.
(14) - Voir appendice, sous B, aux présentes conclusions.
(15) - C'est nous qui soulignons.
(16) - Arrêt Viola, précité à la note 8, points 16 à 19.
(17) - En vertu de son article 4, le règlement est entré en vigueur le 1er juin 1992.
