Avis juridique important
|
61998C0175
Conclusions de l'avocat général Léger présentées le 16 septembre 1999. - Procédures pénales contre Paolo Lirussi (C-175/98) et Francesca Bizzaro (C-177/98). - Demande de décision préjudicielle: Pretore di Udine - Italie. - Déchets - Directives 75/442/CEE et 91/689/CEE - Notion de stockage temporaire, avant collecte, sur le site de production - Notion de gestion des déchets. - Affaires jointes C-175/98 et C-177/98.
Recueil de jurisprudence 1999 page I-06881
Conclusions de l'avocat général
1 Par ordonnances du 20 avril 1998, le Giudice per le Indagini Preliminari (juge des enquêtes préliminaires) de la Pretura circondariale di Udine (Italie) vous demande d'interpréter certaines dispositions de la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991 (1), modifiant la directive 75/442/CEE relative aux déchets (2) (ci-après la «directive 91/156» ou la «directive `déchets'»), et de la directive 91/689/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, relative aux déchets dangereux (3) (ci-après la
«directive 91/689» ou la «directive `déchets dangereux'»). Il est question, en substance, de déterminer le sens et le régime juridique attachés à la notion de «stockage temporaire».
Le cadre réglementaire
La législation communautaire pertinente relative aux déchets non dangereux
2 La directive 91/156, fondée sur l'article 130 S du traité CE (devenu, après modification, article 175 CE), vise un haut niveau de protection de l'environnement (4). A cette fin, les États membres doivent veiller «de manière responsable à l'élimination et à la valorisation des déchets ... à [la limitation de] la production de déchets» (5), à leur recyclage et à leur réutilisation (6), à la réduction des mouvements de déchets (7) et «prévoir l'agrément et le contrôle des entreprises qui assurent
l'élimination et la valorisation des déchets» (8).
3 L'article 1er de la directive 91/156 définit certaines notions. Il est ainsi précisé que, par «déchet», il faut entendre toute substance ou tout objet qui relève des catégories figurant à l'annexe I, dont le détenteur se défait ou dont il a l'intention ou l'obligation de se défaire [article 1er, sous a)].
4 En application de l'article 1er, sous a), de la directive 91/156, une liste harmonisée et non exhaustive de déchets, communément dénommée «Catalogue européen des déchets», appartenant aux catégories énumérées à l'annexe I, a été établie par la Commission par la décision 94/3/CE, du 20 décembre 1993 (9).
5 L'article 1er, sous b), de la directive 91/156 indique que doivent être considérées comme «producteurs» toute personne dont l'activité produit des déchets (producteur initial) et toute personne qui effectue des opérations de prétraitement, de mélange ou autres conduisant à un changement de nature ou de composition de ces déchets.
6 L'article 1er, sous c), de ladite directive précise que, par «détenteur», il faut entendre le producteur des déchets ou la personne physique ou morale qui a les déchets en sa possession.
7 Selon son article 1er, sous d), la «gestion» des déchets s'entend de la collecte, du transport, de la valorisation et de l'élimination des déchets, y compris la surveillance de ces opérations ainsi que celle des sites de décharge après leur fermeture.
8 Selon l'article 1er, sous g), la «collecte» est l'opération de ramassage, de tri et de regroupement des déchets en vue de leur transport.
9 L'«limination» et la «valorisation» des déchets sont les opérations respectivement prévues aux annexes II A et II B [article 1er, sous e) et f)].
10 La décision 96/350/CE de la Commission, du 24 mai 1996 (10), a adapté les annexes II A et II B de la directive 75/442.
11 La directive 91/156 confère une large marge d'appréciation aux États membres pour déterminer tant le contenu que le régime des instruments nécessaires à la réalisation des objectifs qu'elle poursuit.
12 Ainsi, son article 4 dispose que: «Les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que les déchets seront valorisés ou éliminés sans mettre en danger la santé de l'homme et sans que soient utilisés des procédés ou méthodes susceptibles de porter préjudice à l'environnement, et notamment:
- sans créer de risque pour l'eau, l'air ou le sol, ni pour la faune et la flore,
- sans provoquer d'incommodités par le bruit ou les odeurs,
- sans porter atteinte aux paysages et aux sites présentant un intérêt particulier.
Les États membres prennent, en outre, les mesures nécessaires pour interdire l'abandon, le rejet et l'élimination incontrôlée des déchets.»
13 De même, l'article 6 précise que les États membres établissent ou désignent la ou les autorités compétentes chargées de la mise en oeuvre de la présente directive.
14 Cependant, la directive 91/156 impose aux États membres de respecter certaines exigences et, notamment, d'élaborer des plans de gestion des déchets (article 7), de soumettre certaines activités à l'octroi d'une autorisation préalable (articles 9 et 10), à certains contrôles et à la tenue d'un registre (articles 13 et 14).
15 En effet, aux fins de l'application, notamment, des articles 4 et 7, l'article 9 prévoit que tout établissement ou toute entreprise qui effectue les opérations visées à l'annexe II A doit obtenir une autorisation de l'autorité compétente visée à l'article 6.
16 La décision 96/350 précise que, parmi les opérations d'élimination, à l'annexe II A, figure à la rubrique D 15 le «Stockage préalablement à l'une des opérations numérotées D 1 à D 14 (à l'exclusion du stockage temporaire, avant collecte, sur le site de production)».
17 L'article 10 de la directive 91/156 indique que, aux fins de l'application de l'article 4, tout établissement ou toute entreprise qui effectue les opérations de valorisation visées à l'annexe II B doit obtenir une autorisation.
18 Parmi ces opérations de valorisation, la décision 96/350 indique, à la rubrique R 13, que figure le «Stockage de déchets préalablement à l'une des opérations numérotées R 1 à R 12 (à l'exclusion du stockage temporaire, avant collecte, sur le site de production)».
19 La décision 96/350, adoptée par la Commission, le 24 mai 1996, pour se conformer aux dispositions prévues par l'article 17 de la directive 91/156, a remplacé le terme «stockage de matériaux» qui figurait précédemment à la rubrique R 13, par celui de «stockage de déchets» (11). Par cette modification, le législateur communautaire a entendu préciser que les «matériaux», notion totalement imprécise et ignorée des directives «déchets» et «déchets dangereux», s'entendaient des «déchets» précisément
définis par l'article 1er, sous a), de la directive 91/156 et par différents arrêts de votre Cour (12). En effet, de l'analyse des directives 91/156 et 91/689, il apparaît que non seulement la notion de «matériaux» n'y est pas définie, mais en outre qu'elle ne figure nulle part ailleurs qu'à la rubrique R 13 de l'annexe II B de la directive 91/156. Par cette modification, le législateur communautaire a résolu ces difficultés de définition et corrigé les inexactitudes et imprécisions de la loi
antérieure.
20 Selon la directive 91/156, certaines activités peuvent être exercées sans qu'une autorisation soit nécessaire.
21 L'article 11 de la directive 91/156 dispose ainsi que, sans préjudice des dispositions spécifiques relatives aux déchets dangereux (directive 91/689), les établissements ou entreprises assurant eux-mêmes l'élimination de leurs propres déchets sur les lieux de production [article 11, sous a)] et les établissements ou entreprises qui valorisent des déchets [article 11, sous b)] peuvent être dispensés de l'autorisation visée à l'article 9.
22 De même, aux termes de l'article 13 de la directive 91/156, les établissements ou entreprises qui assurent les opérations visées aux articles 9 à 12 ne doivent pas obtenir d'autorisation pour exercer leurs activités, mais sont soumis à des contrôles périodiques appropriés des autorités compétentes.
23 Ces contrôles consistent, notamment, aux termes de l'article 14, pour les autorités compétentes au sens de l'article 6, à obtenir, dès demande de leur part, de tout établissement ou de toute entreprise visés aux articles 9 et 10 la présentation du registre sur lequel doivent être mentionnés la quantité, la nature, l'origine et, le cas échéant, la destination, la fréquence de collecte, le moyen de transport et le mode de traitement des déchets visés à l'annexe I et les opérations visées aux
annexes II A ou II B.
La législation communautaire pertinente relative aux déchets dangereux
24 La directive 91/689, entrée en vigueur le 27 juin 1995 (13), a pour objet le rapprochement des législations des États membres sur la gestion contrôlée des déchets dangereux (article 1er, paragraphe 1).
25 Son article 1er, paragraphes 2 et 3, prévoit que, sous réserve de la présente directive, la directive 91/156 s'applique aux déchets dangereux, notamment en ce qui concerne les définitions des «déchets» et des autres termes utilisés dans la directive 91/689.
26 L'article 1er, paragraphe 4, premier tiret, de la directive 91/689 définit les déchets dangereux (14).
27 L'article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive 91/689 précise que les articles 13 et 14 de la directive 91/156 relatifs aux contrôles et à la tenue d'un registre s'appliquent aux producteurs de déchets dangereux. L'article 4, paragraphe 2, de la directive 91/689 ajoute que les entreprises qui effectuent le transport de déchets dangereux doivent être soumises aux obligations de l'article 14 de la directive 91/156.
28 De façon spécifique par rapport aux dispositions générales relatives aux déchets, l'article 5 de la directive 91/689 prévoit que les États membres doivent prendre les mesures nécessaires afin que, lors de la collecte, du transport et du stockage temporaire, les déchets soient convenablement emballés et étiquetés conformément aux normes internationales et communautaires en vigueur (paragraphe 1). En outre, dans le cas de déchets dangereux, les contrôles concernant la collecte et le transport,
effectués sur la base de l'article 13 de la directive 91/156, portent plus particulièrement sur l'origine et la destination desdits déchets (paragraphe 2).
29 La directive 91/689 indique que les autorités compétentes élaborent, conformément à l'article 7 de la directive 91/156, séparément ou dans le cadre de leurs plans généraux de gestion des déchets, des plans de gestion des déchets dangereux, qu'elles rendent publics (article 6, paragraphe 1, de la directive 91/689). Elle impose, en outre, à la Commission de procéder à une évaluation comparative de ces plans, notamment en ce qui concerne les modes d'élimination et de valorisation, et de mettre ces
informations à la disposition des autorités compétentes des États membres qui en font la demande (article 6, paragraphe 2, de la directive 91/689).
La législation nationale pertinente
30 Le législateur italien a transposé les directives 91/156, 91/689 et 94/62/CE du Parlement européen et du Conseil, du 20 décembre 1994, relative aux emballages et aux déchets d'emballages (15), le 5 février 1997, par le décret-loi n_ 22/97, portant mise en oeuvre des directives (16), modifié par le décret-loi n_ 389, du 8 novembre 1997 (17).
31 L'article 6, sous l), du DL n_ 22/97, modifié, prévoit qu'il convient d'entendre par stockage («stoccaggio») «les activités d'élimination consistant dans les opérations de stockage préalable visées à l'annexe B, point D 15, ainsi que les activités de valorisation consistant dans le stockage de matériaux visées à l'annexe C, point R 13».
32 Les points D 15 de l'annexe B et R 13 de l'annexe C reproduisent intégralement, respectivement, les annexes II A et II B de la directive 91/156 dans leur rédaction antérieure à la révision opérée par la décision 96/350 (18).
33 L'article 6, sous m), du DL n_ 22/97, modifié, définit le «stockage temporaire» en ces termes:
«l'accumulation de déchets, avant collecte, sur le site de production, dans les conditions suivantes:
1. les déchets stockés ne peuvent pas contenir de polychlorodibenzodioxines, de polychlorodibenzofuranes, de polychlorodibenzophénols en quantité supérieure à 2,5 ppm, ni de polychlorobiphényles ou polychloroterphényles en quantité supérieure à 25 ppm;
2. les déchets dangereux doivent être collectés et soumis aux opérations de valorisation ou d'élimination, selon une périodicité au moins bimestrielle indépendamment des quantités stockées ou, dans l'alternative, lorsque le volume de déchets dangereux stockés atteint 10 mètres cubes; la durée maximale du stockage temporaire est d'un an si le volume des déchets stockés ne dépasse pas 10 mètres cubes au cours de l'année ou si, indépendamment de la quantité, le stockage temporaire est effectué dans des
établissements situés dans les petites îles (`isole minori');
3. les déchets non dangereux doivent être collectés et soumis aux opérations de valorisation ou d'élimination selon une périodicité au moins trimestrielle indépendamment des quantités stockées ou, dans l'alternative, lorsque le volume de déchets non dangereux stockés atteint 20 mètres cubes; la durée maximale du stockage temporaire est d'un an si le volume des déchets stockés ne dépasse pas 20 mètres cubes au cours de l'année ou si, indépendamment de la quantité, le stockage temporaire est effectué
dans des établissements situés dans les petites îles (`isole minori');
4. le stockage temporaire doit être effectué par déchets de nature homogène et en respectant les normes techniques y afférentes et, pour les déchets dangereux, en respectant les règles qui régissent le stockage des substances dangereuses qu'ils contiennent;
5. les normes qui règlent l'emballage et l'étiquetage des déchets dangereux doivent être respectées.»
34 L'article 28 du DL n_ 22/97, modifié, inséré au chapitre VI relatif aux autorisations et inscriptions, dispose notamment que «l'exercice des opérations d'élimination et de valorisation des déchets est autorisé par la région compétente au niveau territorial dans les quatre-vingt-dix jours qui suivent la présentation de la demande par l'intéressé.»
35 Le régime d'autorisation visé à l'article 28 ne s'applique cependant pas au «stockage temporaire». En effet, l'article 28, paragraphe 5, du décret-loi précise:
«les dispositions du présent article ne s'appliquent pas au stockage temporaire effectué dans le respect des conditions visées à l'article 6, paragraphe 1, sous m), à l'exception de l'obligation de tenir les registres relatifs à la réception et à la cession des déchets, incombant aux opérateurs visés à l'article 12, et de l'interdiction de mélanger les déchets.»
36 Le non-respect des dispositions de l'article 28 est passible de sanctions pénales spécialement énoncées à l'article 51 du DL n_ 22/97, modifié.
Le cadre factuel et procédural
37 M. Lirussi et Mme Bizzaro sont respectivement gérants d'un atelier mécanique et d'une blanchisserie dans la région d'Udine (Italie). Ils ont obtenu une autorisation de l'Assessore Regionale all'Ambiente (conseiller régional chargé des questions d'environnement) de stockage provisoire de déchets toxiques et dangereux issus de l'activité de leurs entreprises et constitués dans le premier cas de batteries au plomb et, dans le second, de boues produites par la distillation d'une machine de nettoyage
à sec.
38 L'autorisation accordée à M. Lirussi l'a été pour une durée de cinq ans à compter du 1er avril 1992, et pour une quantité de déchets n'excédant pas 0,1 tonne. Dans la perspective de la mise en location de l'entreprise, l'intéressé a fait état de l'arrêt imminent du stockage et a obtenu le retrait de cette autorisation le 1er avril 1997. A la suite de contrôles effectués dans son atelier, le 8 avril et le 21 mai 1997, il est apparu que 160 kg de batteries au plomb usagées avaient été stockés sur
le site de l'établissement après la date d'expiration de l'autorisation.
39 L'autorisation délivrée à Mme Bizzaro le 9 août 1994 visait une quantité de 50 kg de déchets. Lors de contrôles analogues effectués dans sa blanchisserie, il a été établi, d'une part, que le stockage provisoire avait débuté le 6 juin 1994, soit environ deux mois avant l'obtention de l'autorisation et, d'autre part, que Mme Bizzaro avait détenu des déchets d'une quantité supérieure à la limite prévue par l'autorisation.
40 Dans les procédures pénales qui ont suivi, le ministère public a relevé que ces opérations de stockage non autorisées pouvaient être considérées, dans les deux cas, comme un «stockage temporaire» au sens de la législation italienne, étant donné qu'elles ne dépassaient pas les délais et les quantités prescrites pour cette forme de stockage. Le ministère public a estimé que, conformément à la loi italienne, de telles opérations n'étaient pas soumises à l'obligation d'autorisation ni passibles de
sanctions. Toutefois, doutant de la compatibilité de la législation italienne avec les dispositions du droit communautaire - souhaitant ainsi vérifier que les notions communautaire et nationale de «stockage temporaire» coïncident - il a demandé au Giudice per le Indagini Preliminari de saisir votre Cour sur le fondement de l'article 177 du traité CE (devenu article 234 CE). Ce dernier vous pose donc les questions préjudicielles suivantes:
«1) Quelle différence existe-t-il (s'il en existe une) entre le `stockage temporaire' et le `stockage préalable' de déchets (ou stockage de matériaux) effectués à l'intérieur de l'unité de production et quels sont les critères permettant d'identifier concrètement ces deux types de stockage de déchets?
2) Le stockage temporaire est-il étranger à la notion de `gestion' des déchets, visée à l'article 1er, sous d), de la directive 91/156/CEE, et échappe-t-il à toutes les obligations y afférentes, et notamment à la notification de cette activité aux autorités préposées aux contrôles?
3) Le stockage temporaire est-il soumis à une surveillance et, dans l'affirmative, à quel type de mesures? Les principes visés à l'article 4, premier et deuxième alinéas, de la directive 91/156/CEE s'appliquent-ils au stockage temporaire et, dans l'affirmative, selon quelles modalités?»
41 Dans l'affaire C-175/98, la quatrième question est libellée comme suit:
«4) Les faits imputés au prévenu, soit le stockage de 160 kg de batteries au plomb, au cours d'un laps de temps dépassant un mois, sans notification aux autorités préposées aux contrôles, sont-ils constitutifs d'un stockage temporaire au sens de la directive?»
42 Dans l'affaire C-177/98, la quatrième question est libellée dans les termes suivants:
«4) Les faits imputés à la prévenue, soit le stockage de 87,50 kg de boues contenant des solvants halogènes, au cours d'un laps de temps dépassant deux mois, sont-ils constitutifs d'un stockage temporaire au sens de la directive?»
La réponse aux questions préjudicielles
43 Par sa première question préjudicielle et une partie de sa deuxième question, le juge de renvoi vous demande de définir la notion de «stockage temporaire». Vous êtes spécialement consultés sur les critères permettant de différencier les notions de «stockage préalable» et de «stockage temporaire». Il vous est également demandé de dire si la notion litigieuse est étrangère à l'«opération de gestion» prévue par l'article 1er, sous d), de la directive 91/156. En outre, par ses deuxième et troisième
questions, le juge de renvoi vous interroge sur le régime applicable au stockage temporaire. Enfin, par les quatrièmes questions posées dans le cadre des affaires C-175/98 et C-177/98, le juge de renvoi voudrait savoir si les dispositions des directives dont l'interprétation est demandée sont applicables aux cas d'espèces dont il est saisi.
Sur la première question et sur une partie de la deuxième question
44 L'ensemble des intervenants à l'instance estiment que, si la directive 91/156 n'énonce pas d'une façon suffisamment claire, précise et inconditionnelle le contenu de la notion de «stockage temporaire», elle recèle des éléments utiles à sa définition.
45 Un certain nombre de renseignements peuvent en effet être déduits de l'analyse des annexes II A et II B (rubriques D 15 et R 13) résultant de la révision opérée par la décision 96/350, texte pertinent en l'espèce. Les annexes II A et II B énumèrent, rappelons-le, des opérations particulières d'élimination et de valorisation des déchets et disposent notamment que:
«NB: La présente annexe vise à récapituler les opérations d'élimination [annexe II A] ou de valorisation [annexe II B] telles qu'elles sont effectuées en pratique.
...
D 15 Stockage préalablement à l'une des opérations numérotées D 1 à D 14 (à l'exclusion du stockage temporaire, avant collecte, sur le site de production [annexe II A]
R 13 Stockage de déchets préalablement à l'une des opérations numérotées R 1 à R 12 (à l'exclusion du stockage temporaire, avant collecte, sur le site de production [annexe II B]».
46 En énonçant que les opérations de valorisation ou d'élimination des déchets comprennent le stockage préalable, à l'exclusion du stockage temporaire, les annexes II A, rubrique D 15, et II B, rubrique R 13, précisent bien que le stockage temporaire se distingue du stockage préalable et que le stockage préalable est une opération de valorisation ou d'élimination, contrairement au stockage temporaire qui en est formellement exclu.
47 Les annexes II A et II B énoncent en outre que l'opération de stockage temporaire a lieu avant l'opération de collecte qui, aux termes de l'article 1er, sous d), de la directive 91/156, est la première des opérations de gestion de déchets.
48 Il faut déduire de ces renseignements que le stockage temporaire précède une opération de gestion et, notamment, l'opération de collecte et l'opération préalable à l'une des opérations de valorisation ou d'élimination numérotées D 1 à D 15 et R 1 à R 12.
49 Enfin, les annexes II A, rubrique D 15, et II B, rubrique R 13, mentionnent expressément que le stockage temporaire est réalisé «avant collecte, sur le site de production» (19), ce qui constitue une information permettant de situer cette notion dans le temps et dans l'espace.
50 Par le choix de l'adjectif «temporaire», le législateur communautaire a entendu préciser que le stockage temporaire doit être considéré comme une opération de stockage de déchets pour un temps déterminé. En outre, par le choix de l'adverbe «avant», le terme de cette opération est défini. La «collecte» des déchets, à savoir, rappelons-le, l'opération de ramassage, de tri et de regroupement des déchets en vue de leur transport aux fins d'élimination ou de valorisation [article 1er, sous g)], marque
ainsi l'issue de l'opération de stockage temporaire.
51 La combinaison des éléments temporels et spatial - sur le site de production - permet non seulement de définir le début et le terme de l'opération de stockage temporaire, mais aussi de déterminer la nature de ces déchets et d'identifier les titulaires du droit de stocker temporairement.
52 Les annexes II A, rubrique D 15, et II B, rubrique R 13, précisent que le stockage temporaire est réalisé sur le site de production des déchets ou encore sur un site qui produit des déchets. La notion de «production» n'est pas définie par la directive 91/156. On ne peut la comprendre qu'en la rapprochant de la notion de «producteur» définie à l'article 1er, sous b), qui dispose, rappelons-le, que l'on entend par producteur «toute personne dont l'activité a produit des déchets (`producteur
initial') et/ou toute personne qui a effectué des opérations de prétraitement, de mélange ou autres conduisant à un changement de nature ou de composition de ces déchets» (20). On doit donc en déduire que l'opération de stockage temporaire de déchets est liée à l'activité d'un producteur au sens de l'article 1er, sous b), de la directive 91/156.
53 Il découle de ce qui précède, d'une part, que les déchets concernés par le stockage temporaire sont ceux issus de l'activité initiale d'un producteur ou bien ceux résultant d'opérations de prétraitement, de mélange ou autres conduisant à un changement de nature ou de composition de déchets, d'autre part, que le stockage temporaire est une opération consécutive à la production des déchets, qu'elle débute de ce fait juste après la production des déchets et qu'elle s'achève, on l'a vu, par la
collecte de ceux-ci. Enfin, le titulaire du droit de stocker des déchets de façon temporaire est soit le producteur initial, soit celui qui effectue les opérations de valorisation ou d'élimination des déchets.
54 Cette analyse est précisément confirmée par le fait que le stockage temporaire doit précéder une opération de gestion (21). Or, seuls les déchets directement et immédiatement issus de la production - donc «bruts» en ce sens qu'ils sont, notamment et tout d'abord, en attente de tri, de ramassage et de regroupement - sont susceptibles de respecter cette exigence.
55 En conclusion, le stockage temporaire doit être défini comme l'opération préliminaire à une opération de gestion des déchets, au sens de l'article 1er, sous d), de la directive 91/156, et distincte de celle-ci qui:
- précède les opérations de stockage préalable et de collecte;
- suit immédiatement la phase de production des déchets, et
- est réalisée sur le site de production des déchets. En outre, le stockage temporaire intéresse les seuls déchets issus de l'activité initiale d'un producteur ou résultant d'opérations de prétraitement, de mélange ou autres conduisant à un changement de nature ou de composition des déchets. Il ne peut bénéficier qu'aux producteurs initiaux des déchets ou à ceux qui se livrent aux opérations d'élimination et de valorisation.
Sur les deuxième et troisième questions
56 Par ces questions qu'il convient d'examiner ensemble, le juge de renvoi vous interroge sur le régime applicable au stockage temporaire. Il souhaite précisément savoir si les prévenus au principal, avant de se livrer aux opérations de stockage temporaire des déchets issus de leurs activités, doivent respecter des obligations ou des principes particuliers. Il vous demande, ainsi, de dire si les autorités nationales compétentes sont tenues, d'une part, de contrôler ce type d'opération et de la
surveiller et, d'autre part, de veiller au respect des principes prévus à l'article 4 de la directive 91/156.
57 Il résulte de l'analyse des directives 91/156 et 91/689 que le régime applicable aux déchets diffère en fonction de l'activité à laquelle les personnes les détenant se livrent et de la nature de ces déchets.
a) Les obligations établies par les directives 91/156 et 91/689
58 La directive 91/156 énonce des obligations différentes selon que les personnes détenant les déchets sont des producteurs de déchets (22), des entreprises ou des établissements qui effectuent les opérations d'élimination ou de valorisation des déchets spécialement énumérées aux annexes II A et II B de la directive 91/156 (23) ou des entreprises et établissements qui assurent à titre professionnel la collecte ou le transport de déchets ou qui veillent à l'élimination ou à la valorisation de ces
déchets pour le compte de tiers (courtiers et négociants) (24).
59 Compte tenu des éléments factuels rapportés par le juge de renvoi, il semble que les prévenus au principal sont des producteurs de déchets qui ne valorisent ni n'éliminent, sur les lieux de production, les déchets résultant de l'activité qu'ils exercent. Or, s'agissant de ces personnes, la directive 91/156 n'impose aucune obligation particulière. Toutefois, aux termes de son article 14, premier alinéa, second tiret, il est prévu que les États membres peuvent, à titre facultatif, exiger d'elles la
tenue du registre prévu à l'article 14, premier alinéa, premier tiret, et les contraindre à produire les renseignements qui y figurent aux autorités compétentes au sens de l'article 6 de la directive 91/156.
60 Il appartient en tout état de cause au juge de renvoi d'apprécier les faits, de déterminer le type d'activité exercée par les prévenus au principal et de vérifier que les obligations prévues par les textes communautaires ont été respectées. S'il apparaît que ces personnes sont effectivement des producteurs de déchets non dangereux qui ne valorisent ni n'éliminent, sur les lieux de production, les déchets résultant de l'activité qu'ils exercent, il conviendra de répondre à la question du juge de
renvoi que ce n'est qu'à titre facultatif et sur décision de l'État membre que ces producteurs peuvent être soumis à l'obligation de tenir le registre prévu par l'article 14 de la directive 91/156 et de le présenter aux autorités habilitées à cet effet.
61 Toutefois, le législateur communautaire impose le respect d'un régime spécifique alternatif plus strict lorsque les déchets sont dangereux.
62 Au sens de la directive 91/689, on entend par «déchets dangereux», les déchets figurant sur une liste établie conformément à l'article 18 de la directive «déchets» et sur la base des annexes I et II de la directive «déchets dangereux». Les annexes I. A et I. B constituent l'annexe I. L'annexe I. B comporte les «Déchets contenant l'un des constituants énumérés à l'annexe II présentant l'une des caractéristiques énumérées à l'annexe III et consistant en: 19) savons, corps gras, cires d'origine
animale ou végétale ... 37) accumulateurs et piles électriques...». L'annexe II est celle sur laquelle figurent les «Constituants qui rendent les déchets de l'annexe I. B dangereux lorsque ces déchets possèdent des caractéristiques énumérées à l'annexe III». Dans cette liste apparaissent, notamment, aux rubriques C18: le plomb, les composés du plomb; C29: les chlorates; C40: les solvants halogénés, ou encore C41: les solvants organiques, à l'exclusion des solvants halogénés.
Cette même disposition précise que les déchets dangereux doivent présenter une ou plusieurs des caractéristiques énumérées à l'annexe III (par exemple, irritant, nocif, toxique, cancérogène, corrosif, infectieux, tératogène, mutagène...). Cette liste, non exhaustive, tient compte de l'origine et de la composition des déchets et, le cas échéant, des valeurs limites de concentration. Elle est réexaminée régulièrement et, au besoin, révisée selon la même procédure.
Aux termes de l'article 1er, paragraphe 4, second tiret, de la directive 91/689, doit également être considéré comme dangereux tout autre déchet dont un État membre estime qu'il possède l'une des caractéristiques énumérées à l'annexe III. Ces cas sont notifiés à la Commission et réexaminés conformément à la procédure prévue à l'article 18 de la directive «déchets» en vue de l'adaptation de la liste précitée.
63 D'après les éléments factuels présentés par le juge de renvoi, il semble que les prévenus au principal produisent des déchets dangereux. Il indique en effet que les déchets produits par M. Lirussi et Mme Bizzaro sont précisément des déchets toxiques et dangereux constitués de batteries au plomb et de boues produites par la distillation de nettoyage à sec (25). En tout état de cause, il appartient aussi au juge de renvoi de déterminer le caractère dangereux des déchets produits en tenant compte
des critères énoncés par les dispositions communautaires spécialement édictées à cet effet.
64 Dans l'hypothèse où le juge de renvoi devrait juger que les prévenus au principal sont des producteurs de déchets dangereux qui n'assurent pas eux-mêmes l'élimination ou la valorisation des déchets issus de leurs activités, il devra veiller à ce que les obligations imposées par la directive «déchets dangereux» ont bien été respectées.
65 En premier lieu, conformément à l'article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive 91/689, les producteurs de déchets dangereux doivent être soumis aux obligations prévues par les articles 13 et 14 de la directive 91/156, à savoir les obligations de contrôles et de surveillance périodiques ainsi que de tenue du registre contenant les informations adéquates et de présentation des renseignements contenus dans ce registre aux autorités habilitées à cet effet.
66 En second lieu, les États membres doivent prendre les mesures nécessaires afin que, lors de la collecte, du transport et du stockage temporaire, les déchets soient convenablement emballés et étiquetés conformément aux normes internationales et communautaires en vigueur (article 5 de la directive 91/689).
b) Les principes établis par la directive 91/156
67 Le juge de renvoi vous demande enfin de dire si, dans le cadre des activités auxquelles se livrent les prévenus au principal, et notamment à l'occasion du stockage temporaire des déchets qu'ils produisent, ils sont soumis aux principes contenus à l'article 4 de la directive 91/156.
68 L'article 4, premier alinéa, de la directive 91/156 énonce le principe de prévention qui figure à l'article 130 R, paragraphe 2, premier alinéa, deuxième phrase, du traité CE (devenu, après modification, article 174, paragraphe 2, premier alinéa, seconde phrase, CE). Par ce principe, il est recommandé à la Communauté et aux États membres d'empêcher, dès l'origine, la création de pollutions ou de nuisances par l'adoption de mesures de nature à éradiquer un risque connu (26). L'action du
législateur national ou communautaire consiste donc à concevoir et à orienter le progrès technique dans le but de répondre au souci de la protection de l'environnement et de l'amélioration de la qualité de la vie. Ces mesures préventives comportent le plus souvent des actions consistant à mettre en place des instruments d'évaluation des risques (27), de surveillance des milieux écologiques, d'élaboration et d'actualisation de normes techniques, de contrôle et de sanction des activités polluantes,
des mesures d'information et d'éducation.
69 Rappelons en effet que l'article 4, premier alinéa, de la directive 91/156 engage les États membres à prévoir les mesures nécessaires pour assurer la valorisation et l'élimination des déchets de façon sûre et saine pour l'environnement, c'est-à-dire de manière à éviter la pollution.
70 Il est particulièrement recommandé aux États membres de veiller à ce que, à l'occasion des différentes obligations de traitement des déchets en vue de leur élimination ou de leur valorisation, aucun dommage ne soit causé à l'eau, à l'air, au sol, à l'homme, à la faune, à la flore, aux paysages et aux sites. Ainsi, il ne suffirait pas de prévoir que des déchets dangereux toxiques et nocifs pour l'eau et l'air soient déposés dans des cuves ne permettant pas le contact avec le sol pour que les
obligations soient satisfaites. Il faudrait encore vérifier que, par ce moyen, les émanations toxiques et nuisibles pour la couche d'ozone sont évitées. De même, en autorisant que des déchets non dangereux soient déposés en nombre important et de façon inesthétique (par exemple, des déchets entreposés dans une benne à ordures volumineuse et dont la couleur criarde attire le regard, avant leur tri et leur ramassage, ou des déchets entreposés en tas, à proximité d'un site présentant un intérêt
particulier - comme une cathédrale, un château...), les exigences de la directive ne seraient pas respectées.
71 Par dommages, le législateur communautaire a pris soin de préciser qu'il fallait entendre ceux causés non seulement à la santé humaine, mais aussi aux paysages, aux sites présentant un intérêt particulier ainsi que les nuisances causées par le bruit ou les odeurs.
72 Il s'agit donc de mettre en oeuvre des mesures préventives permettant d'éviter la pollution au sens large, c'est-à-dire de prévoir des mesures qui évitent de créer des dommages non seulement à la santé humaine, mais également au cadre de vie de l'homme.
73 Il semble aller de soi que, même stockés temporairement, des déchets dangereux peuvent causer des dommages importants, voire irréparables à l'environnement. Il en serait ainsi si l'établissement d'un garagiste «producteur» de déchets constitués de batteries au plomb, situé à proximité d'une rivière ou d'une aire de jeux à l'usage des enfants, ne disposait d'aucun dispositif de prévention ou encore s'il n'était pris aucune précaution pour éviter que le plomb se déverse dans le sol ou dans l'eau.
Il faut donc en conclure que le principe de prévention s'applique également au stockage temporaire.
74 Les articles 4, second alinéa, et 8 de la directive 91/156 précisent, en outre, les objectifs qui doivent être atteints par les États membres pour se conformer au principe de prévention. Il s'agit respectivement d'interdire l'abandon, le rejet et l'élimination incontrôlée des déchets (adopter des mesures permettant d'éviter la constitution des décharges sauvages) et de vérifier que le détenteur de déchets - à savoir, notamment, le producteur (28) - les remette à un ramasseur privé ou public ou à
une entreprise qui effectue les opérations visées aux annexes II A ou II B ou en assure lui-même la valorisation ou l'élimination en se conformant aux dispositions de la directive et, notamment, à son article 4. Les moyens pour parvenir à ce but ne sont pas définis. Il revient donc aux États membres de les prévoir.
75 Le contrôle et la surveillance des sites producteurs de déchets et des différentes opérations de prétraitement et de gestion des déchets produits dans ces sites sont les instruments les plus couramment utilisés et les plus efficaces. Le bon déroulement des opérations implique qu'il soit vérifié, notamment, que le stockage temporaire ne dure pas plus que nécessaire et que les déchets stockés temporairement ne causent pas de dommages à l'environnement. En outre, ces instruments de contrôle et de
surveillance présentent l'avantage de respecter le principe de proportionnalité auquel sont soumises tant la politique commune en matière d'environnement que celle des États membres (29).
76 En d'autres termes, nous considérons que l'article 4 de la directive 91/156 fait obligation aux États membres de respecter le principe de prévention en adoptant les mesures nécessaires pour assurer que les déchets seront valorisés ou éliminés. Nous pensons donc que cette obligation est, en tant que telle, inconditionnelle et suffisamment précise. En revanche, cette disposition n'énonce pas le contenu de ces mesures. Par conséquent, il revient aux États membres de le définir (30). Nous soutenons
que notre raisonnement n'est pas contredit par l'arrêt du 23 février 1994, Comitato di coordinamento per la difesa della cava e.a. (31). Selon nous, cet arrêt se limite à répondre à la question de savoir si l'article 4 contient des obligations suffisamment claires, précises et inconditionnelles en ce qui concerne le contenu des mesures que les États membres doivent adopter pour assurer le respect du principe de prévention. Or, comme la Cour, nous estimons qu'une réponse négative doit être apportée à
cette question.
77 Il découle de ce qui précède que le principe de prévention prévu à l'article 4 de la directive 91/156 s'applique également à la notion de stockage temporaire et que les États membres, qui ont la meilleure connaissance des lieux à protéger, sont tenus de prévoir, selon les modalités qu'ils entendent, les mesures nécessaires au respect de ce principe.
78 De l'ensemble de ces considérations, il découle que le régime applicable aux déchets ne dépend pas de la nature de leur stockage mais, d'une part, de l'activité à laquelle les personnes participant à leur gestion se livrent et, d'autre part, de la nature des déchets en cause. Il appartient au juge de renvoi de qualifier l'activité exercée par les prévenus dans les procédures au principal et la nature des déchets que leurs activités génèrent. S'il apparaît que ces personnes sont des producteurs de
déchets dangereux, il revient au juge de renvoi de vérifier, conformément aux articles 4 et 5 de la directive 91/689, que ces activités sont soumises, d'une part, aux obligations, prévues par les articles 13 et 14 de la directive 91/156, de contrôles et de surveillance périodiques, à la tenue du registre contenant les renseignements prescrits et à la présentation de ces renseignements aux autorités compétentes, visées à l'article 6, et, d'autre part, que, lors de leur collecte, de leur transport et
de leur stockage temporaire, les déchets dangereux sont convenablement emballés et étiquetés conformément aux normes internationales et communautaires en vigueur. En tout état de cause, toutes les opérations énoncées par la directive 91/156 [stockages temporaire et préalable, opérations de gestion au sens de l'article 1er, sous d), de la directive 91/156] sont soumises au respect du principe de prévention formulé à l'article 4 de la directive 91/156 et aux objectifs énoncés par cette même
disposition ainsi que par l'article 8 de la directive 91/156. Il appartient aux États membres de définir les mesures appropriées permettant de mettre en oeuvre ce principe prévu à l'article 4, premier alinéa, de la directive 91/156 et d'atteindre les objectifs qui sont énoncés aux articles 4, second alinéa, et 8 de la directive.
Sur les quatrièmes questions des affaires C-175/98 et C-177/98
79 Le juge de renvoi vous demande de dire si les faits précisément imputés aux prévenus au principal sont constitutifs d'un stockage temporaire au sens de la directive «déchets». Par ces questions, vous êtes concrètement interrogés sur le point de savoir si les dispositions communautaires dont l'interprétation a été demandée sont applicables aux espèces que le juge a quo a à connaître.
80 Aux termes d'une jurisprudence constante, votre Cour a jugé que, fondé sur une nette séparation de fonctions entre les juridictions nationales (32) et la Cour, l'article 177 du traité ne permet à celle-ci ni de connaître des faits de l'espèce, ni de censurer les motifs de la demande en interprétation, ni d'appliquer à des mesures ou à des situations nationales les règles communautaires dont elle a donné l'interprétation, ces questions relevant de la compétence exclusive de la juridiction
nationale (33).
81 Par conséquent, nous vous proposons de déclarer ces questions irrecevables.
Conclusion
82 A la lumière des considérations qui précèdent, nous vous proposons de répondre comme suit aux questions posées par la Pretura circondariale di Udine (Ufficio del Giudice per le Indagini Preliminari):
«1) Le stockage temporaire doit être défini comme l'opération préliminaire et étrangère à l'une des opérations de gestion des déchets, au sens de l'article 1er, sous d), de la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991, modifiant la directive 75/442/CEE relative aux déchets, qui:
- précède celles de stockage préalable et de collecte;
- suit immédiatement la phase de production des déchets;
- se déroule sur le site de production des déchets;
- intéresse les seuls déchets issus de l'activité initiale d'un producteur ou résultant d'opérations de prétraitement, de mélange ou autres conduisant à un changement de nature ou de composition des déchets, et
- ne peut bénéficier qu'aux producteurs initiaux des déchets ou à ceux qui se livrent aux opérations d'élimination et de valorisation de ceux-ci.
2) Le régime applicable aux déchets, au sens de la directive 91/156, ne dépend pas de la nature de leur stockage mais, d'une part, de l'activité à laquelle les personnes détenant des déchets se livrent et, d'autre part, de la nature des déchets en cause. Il appartient à la juridiction nationale compétente de qualifier l'activité exercée par les personnes concernées par les procédures au principal et la nature des déchets que leurs activités génèrent. S'il apparaît que ces personnes doivent être
considérées comme des producteurs de déchets dangereux, il revient au juge de renvoi de vérifier, conformément aux articles 4 et 5 de la directive 91/689/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, relative aux déchets dangereux, que:
- les activités auxquelles ces producteurs se livrent sont soumises, conformément aux articles 13 et 14 de la directive 91/156:
- aux obligations de contrôles et de surveillance périodiques par les autorités compétentes au sens de l'article 6 de ladite directive;
- à la tenue du registre et à la présentation des renseignements qu'il doit contenir aux autorités compétentes visées à l'article 6 de ladite directive;
- lors de leur collecte, de leur transport et de leur stockage temporaire, les déchets dangereux sont convenablement emballés et étiquetés conformément aux normes internationales et communautaires en vigueur.
En tout état de cause, toutes les opérations énoncées par la directive 91/156 [stockages temporaire et préalable, opération de gestion au sens de l'article 1er, sous d), de la directive 91/156] sont soumises au respect du principe de prévention formulé à l'article 4, premier alinéa, de ladite directive et des objectifs définis aux articles 4, second alinéa, et 8 de la même directive. Il appartient aux États membres de définir les mesures appropriées permettant de mettre en oeuvre ce principe et ces
objectifs.»
(1) - JO L 78, p. 32.
(2) - Directive du Conseil, du 15 juillet 1975 (JO L 194, p. 39).
(3) - JO L 377, p. 20.
(4) - Premier et quatrième considérants.
(5) - Quatrième considérant.
(6) - Sixième considérant.
(7) - Huitième considérant.
(8) - Dixième considérant.
(9) - Décision établissant une liste de déchets en application de l'article 1er point a) de la directive 75/442 (JO 1994, L 5, p. 15).
(10) - JO L 135, p. 32.
(11) - Souligné par nous.
(12) - Arrêts du 25 juin 1997, Tombesi e.a. (C-304/94, C-330/94, C-342/94 et C-224/95, Rec. p. I-3561), et du 18 décembre 1997, Inter-Environnement Wallonie (C-129/96, Rec. p. I-7411).
(13) - Voir la directive 94/31/CE du Conseil, du 27 juin 1994, modifiant la directive 91/689 (JO L 168, p. 28).
(14) - Voir point 62 des présentes conclusions.
(15) - JO L 365, p. 10.
(16) - GURI, supplément ordinaire n_ 37, du 15 février 1997, ci-après le «DL n_ 22/97».
(17) - GURI n_ 261, du 8 novembre 1997; voir texte coordonné dans GURI, supplément ordinaire n_ 278, du 28 novembre 1997.
(18) - Voir, ci-dessus, point 19 des présentes conclusions.
(19) - Souligné par nous.
(20) - Ibidem.
(21) - Voir, ci-dessus, points 45 à 47 des présentes conclusions.
(22) - Articles 11, paragraphes 1 et 2, 13 et 14, second alinéa, de la directive 91/156.
(23) - Articles 9, paragraphes 1, 10, 14, premier alinéa, premier et second tirets, et 13 de la directive 91/156.
(24) - Articles 12 et 13 de la directive 91/156.
(25) - Voir également le libellé des quatrièmes questions respectivement posées par le juge de renvoi où il est fait référence à des «solvants halogènes» ainsi qu'à des «batteries au plomb», déchets qui, au sens de l'article 1er de la directive 91/689, sont dangereux.
(26) - Voir, notamment, la définition donnée de ce principe dans le premier programme d'action (déclaration du Conseil des Communautés européennes et des représentants des gouvernements des États membres réunis au sein du Conseil, du 22 novembre 1973, concernant un programme d'action des Communautés européennes en matière d'environnement, JO C 112, p. 1).
(27) - Voir, par exemple, la directive 85/337/CEE du Conseil, du 27 juin 1985, concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement (JO L 175, p. 40), et, notamment, les arrêts du 18 juin 1998, Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (C-81/96, Rec. p. I-3923, point 27), et du 29 avril 1999, Standley e.a. (C-293/97, non encore publié au Recueil, point 35).
(28) - Article 1er, sous c), de la directive 91/156.
(29) - Voir, notamment, les arrêts du 14 juillet 1998, Safety Hi-Tech (C-284/95, Rec. p. I-4301, point 57); Bettati (C-341/95, Rec. p. I-4355, point 55), et Aher-Waggon (C-389/96, Rec. p. I-4473, point 20).
(30) - Par analogie, voir le raisonnement adopté par la Cour dans l'arrêt du 25 février 1999, Carbonari e.a. (C-131/97, Rec. p. I-1103, points 44 à 47).
(31) - C-236/92, Rec. p. I-483.
(32) - Depuis l'arrêt du 6 avril 1962, De Geus (13/61, Rec. p. 89).
(33) - Voir également les arrêts du 19 décembre 1968, Salgoil (13/68, Rec. p. 661); du 23 janvier 1975, Van der Hulst (51/74, Rec. p. 79, point 12); du 15 décembre 1976, Simmenthal (35/76, Rec. p. 1871, points 7 et 8); du 5 octobre 1977, Tedeschi (5/77, Rec. p. 1555, point 17); du 28 mars 1979, ICAP (222/78, Rec. p. 1163, point 10); du 15 novembre 1979, Denkavit (36/79, Rec. p. 3439, point 12), et, pour un exemple plus récent, voir l'arrêt du 16 juillet 1998, Dumon et Froment (C-235/95, Rec. p.
I-4531, point 25).
