Avis juridique important
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61998C0434
Conclusions de l'avocat général Alber présentées le 6 juin 2000. - Conseil de l'Union européenne contre Silvio Busacca e.a. et Cour des comptes des Communautés européennes. - Pourvoi - Fonctionnaires - Litige opposant la Communauté à ses agents - Pourvoi d'une institution non intervenue en première instance - Irrecevabilité. - Affaire C-434/98 P.
Recueil de jurisprudence 2000 page I-08577
Conclusions de l'avocat général
I - Introduction
1 Le présent pourvoi a été introduit par le Conseil contre l'annulation par le Tribunal de première instance (1) de décisions prises par la Cour des comptes en sa qualité d'autorité investie du pouvoir de nomination (AIPN) de Silvio Busacca e.a. (ci-après «les parties demanderesses de première instance»). Dans ces décisions, la Cour des comptes avait rejeté les demandes présentées par les intéressés pour que leurs noms soient inscrits sur la liste des personnes ayant manifesté un intérêt pour une
décision de cessation définitive (anticipée) des fonctions, telle que prévue par le règlement (CE, Euratom, CECA) n_ 2688/95 du Conseil, du 17 novembre 1995, instituant, à l'occasion de l'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède, des mesures particulières de cessation définitive des fonctions de fonctionnaires des Communautés européennes (2) (ci-après le règlement). Or, ce règlement n'autorise l'adoption de telles mesures que pour les fonctionnaires du Parlement européen.
2 En l'espèce, nous n'exposerons les faits et les arguments des parties que dans la mesure où ils s'écartent de ceux des affaires jointes Chvatal et Losch (3). Pour le surplus, nous renvoyons à nos conclusions prononcées aujourd'hui même dans ces affaires.
3 La principale différence par rapport aux affaires jointes Chvatal et Losch réside dans le fait qu'en l'occurrence, le Conseil, qui est l'auteur du pourvoi, ne s'était pas porté partie intervenante à l'appui de la Cour des comptes en première instance. Les parties demanderesses de première instance sont d'avis que ce fait interdit au Conseil d'introduire un pourvoi.
II - Le cadre juridique
4 Aux termes de l'article 49 du statut de la Cour de justice des Communautés européennes:
«Un pourvoi peut être formé devant la Cour ... contre les décisions du Tribunal mettant fin à l'instance ...
Ce pourvoi peut être formé par toute partie ayant partiellement ou totalement succombé en ses conclusions. Les parties intervenantes autres que les États membres et les institutions de la Communauté ne peuvent toutefois former ce pourvoi que lorsque la décision du Tribunal les affecte directement.
Sauf dans les cas de litiges opposant la Communauté à ses agents, ce pourvoi peut également être formé par les États membres et les institutions de la Communauté qui ne sont pas intervenus au litige devant le Tribunal...»
III - Les conclusions des parties
5 Le Conseil conclut à ce qu'il plaise à la Cour:
- annuler l'arrêt du Tribunal de première instance rendu le 30 septembre 1998 dans l'affaire T-164/97, Silvio Busacca e.a./Cour des comptes;
- statuer à sa libre appréciation quant aux dépens devant elle.
6 Les parties demanderesses de première instance demandent qu'il plaise à la Cour:
- déclarer irrecevable le pourvoi formé par le Conseil de l'Union européenne tendant à l'annulation de l'arrêt du Tribunal de première instance des Communautés européennes du 30 septembre 1998 rendu dans l'affaire T-164/97 (S. Busacca e.a./Cour des comptes des Communautés européennes);
- statuer sur le présent incident de procédure comme de droit; - condamner la requérante au pourvoi aux dépens.
7 La Cour des comptes n'a pas conclu au fond et s'est bornée, à l'audience, à demander à la Cour de ne lui faire supporter que la charge de ses propres dépens.
IV - Appréciation juridique
Les arguments des parties
8 Selon le Conseil, la restriction apportée par l'article 49, troisième alinéa, du statut de la Cour, à son droit d'introduire un pourvoi concerne uniquement les recours de fonctionnaires mettant en cause un droit individuel, à l'exclusion des recours touchant à la légalité d'actes de portée générale et notamment de règlements. La disposition s'expliquerait par l'idée que les institutions et les États membres n'ont normalement aucun intérêt légitime à demander le réexamen du traitement appliqué en
première instance à des litiges de fonction publique concernant d'autres institutions. Or, l'arrêt attaqué concernerait un règlement de portée générale adopté par le Conseil. Bien que relatif à une affaire de fonctionnaire, il s'agirait d'un arrêt important à bien des égards, en particulier d'un point de vue institutionnel. Au demeurant, la mise en cause de la validité du règlement du Conseil serait pratiquement le seul objet du recours initial.
9 Enfin, le Conseil se réfère aux affaires jointes Chvatal et Losch, qui concerneraient les mêmes questions. Comme il était intervenu à ces procédures en première instance, les pourvois qu'il a introduits dans ces affaires seraient en tout cas recevables. Il serait dans l'intérêt de la clarté juridique que les trois affaires soient tranchées dans le même sens et que l'on évite une situation où un arrêt du Tribunal acquerrait force de chose jugée, alors que les deux autres seraient annulés.
10 Au cours de l'audience, l'agent du Conseil a invité la Cour à développer la légitimation pour introduire un pourvoi par voie prétorienne, en s'inspirant de la jurisprudence sur le droit de recours du Parlement (4).
11 Le royaume d'Espagne, partie intervenante à l'appui du Conseil, soutient cette argumentation et estime par conséquent nécessaire de faire une interprétation restrictive de l'article 49, troisième alinéa, du statut de la Cour. Exclure les institutions et les États membres du droit d'introduire un pourvoi ne se justifierait que dans des litiges de moindre importance, concernant exclusivement des droits individuels. À l'audience, l'agent du gouvernement espagnol a rappelé que les exceptions aux
principes généraux sont d'interprétation stricte. En l'occurrence, le principe serait que le Conseil n'est pas limité dans son droit à introduire des pourvois, l'exception étant la restriction apportée à cette faculté dans les affaires de fonctionnaires.
12 Le Conseil et le royaume d'Espagne ont en outre développé une argumentation détaillée sur le bien-fondé du pourvoi. À ce propos, nous renvoyons une fois encore à nos conclusions prononcées dans les affaires jointes Chvatal et Losch.
13 Les parties demanderesses de première instance maintiennent en revanche que le pourvoi est irrecevable et se réservent de présenter des observations au fond pour le cas où la Cour en jugerait autrement.
14 Elles soulignent que, au bout du compte, le Conseil aurait eu la possibilité d'intervenir à la procédure de première instance et de préserver ainsi ses droits. Rien dans l'article 49, troisième alinéa, du statut n'indiquerait que les litiges de fonctionnaires touchant à la validité de textes de portée générale ou ayant des effets budgétaires pourraient échapper à la restriction du droit de pourvoi, alors que ce droit est par ailleurs reconnu aux parties privilégiées même sans intervention dans la
procédure de première instance. Les litiges de ce genre seraient au demeurant nombreux.
15 Selon elles, le droit de pourvoi reconnu aux institutions et aux États membres en dehors du cercle étroit des litiges de fonctionnaires serait déjà exorbitant, puisqu'il n'appartiendrait normalement pas à un tiers d'attaquer un arrêt accepté par toutes les parties à la procédure. Elles s'appuient à cet égard sur les premiers documents de travail du Conseil en vue de la réglementation du droit de pourvoi ainsi que sur les positions prises à ce sujet par la Commission et par le Parlement, telles
qu'elles se trouvent reproduites dans la littérature juridique (5). Selon elles, le caractère déjà excessif de ce double privilège ne doit pas être étendu encore par la voie de l'interprétation.
16 Les considérations développées par le Conseil à propos de la délimitation de son droit spécial de pourvoi dans les affaires de fonctionnaires auxquelles il n'a pas été au moins partie intervenante en première instance seraient en outre contraires au principe de sécurité juridique et de confiance légitime. Il serait d'une part difficile à déterminer qui peut bénéficier de ce droit de pourvoi. D'autre part, les affaires de fonctionnaires affecteraient toutes au moins un acte juridique de portée
générale, à savoir le statut des fonctionnaires.
17 Les parties demanderesses de première instance accusent le Conseil de simplement vouloir échapper, par son argumentation, aux conséquences de sa propre négligence. Le Conseil ne pouvait manquer de connaître l'existence du litige, puisqu'elles s'étaient adressées à lui pour avoir accès aux documents relatifs aux mesures particulières concernant la cessation définitive des fonctions à l'occasion de l'adhésion de l'Autriche, de la Suède et de la Finlande.
18 Quant au besoin de cohérence avec les affaires jointes Chvatal et Losch, elles ont estimé que même les arrêts constatant implicitement l'invalidité de réglementations générales ne produisent d'effet juridique qu'entre les parties. Les tiers ne pourraient se prévaloir de cette constatation.
19 Au surplus, elles observent que le Conseil ne conteste pas seulement l'argumentation du Tribunal relative à la validité du règlement, mais également l'appréciation de la recevabilité du recours faite par cette juridiction.
20 À un stade ultérieur de la procédure, les parties demanderesses de première instance ont en outre reproché au Conseil et au royaume d'Espagne de vouloir à tout prix retarder la procédure pour faire obstacle à l'exécution de l'arrêt de première instance. Le pourvoi et l'intervention du royaume d'Espagne constitueraient autant d'abus puisque, au fur et à mesure que le temps passe, la mise en oeuvre des droits des parties demanderesses de première instance deviendrait en pratique impossible.
Appréciation
21 Les termes de l'article 49, troisième alinéa, du statut de la Cour excluent très clairement tout droit pour le Conseil d'introduire un pourvoi. Nous avons affaire en l'espèce à un «litige opposant la Communauté à ses agents» auquel le Conseil n'était pas intervenu en première instance.
22 Certes, le Conseil et le royaume d'Espagne soulignent expressément qu'il s'agit en l'occurrence d'un litige de fonctionnaire atypique - en quelque sorte une forme déguisée de recours direct contre le règlement - puisqu'il a pour objet la validité d'un acte de portée générale et non pas son application dans un cas concret. À ce propos, force est cependant de relever, à l'instar des parties demanderesses de première instance, que les recours de fonctionnaires sont toujours susceptibles d'affecter
la validité de réglementations générales.
23 L'interprétation de l'article 49, troisième alinéa, du statut de la Cour ne peut mener à aucun autre résultat. Le droit d'introduire un pourvoi dans les litiges de fonctionnaires ne saurait être considéré comme une exception, en tant que telle d'interprétation stricte, à un principe général reconnaissant un droit de pourvoi illimité aux institutions et aux États membres. L'économie de la réglementation pertinente va plutôt dans le sens de l'existence d'un principe général tout différent, par
rapport auquel le droit de pourvoi illimité des institutions et des États membres, en dehors des affaires de fonctionnaires, constituerait l'exception. En effet, l'article 49, deuxième alinéa, du statut de la Cour établit en principe que seules les parties principales et les intervenants qui ont été directement affectés par l'arrêt du Tribunal peuvent introduire un pourvoi. Même le droit de pourvoi reconnu par cette disposition aux institutions et aux États membres qui, bien que parties
intervenantes, ne sont pas directement affectés par l'arrêt, constitue en quelque sorte une anomalie dans cette réglementation. L'abandon à l'article 49, troisième alinéa, du statut de la Cour de la condition selon laquelle il faut avoir été partie intervenante en première instance, va encore plus loin en ce sens. Ce «double privilège», pour reprendre les termes employés par les parties demanderesses en première instance, est à son tour limité par l'exception prévue pour les affaires de
fonctionnaires. Il n'y a pas lieu d'examiner ici si le principe général de l'interprétation stricte des exceptions peut véritablement s'appliquer à cette situation particulièrement complexe, où principe, exception et exception à l'exception s'entremêlent. En effet, même une interprétation stricte doit en principe respecter le libellé du texte.
24 Certes, le Conseil et le royaume d'Espagne observent à juste titre que le sens et l'objet du droit de pourvoi élargi reconnu aux institutions et aux États membres plaident contre la limitation de ce droit dans des affaires de fonctionnaires, lorsque celles-ci sont d'une importance juridique fondamentale. Au bout du compte, le droit de pourvoi élargi vise à permettre aux requérants privilégiés, en leur qualité de «gardiens du droit», de saisir la Cour pour préserver la cohérence de la
jurisprudence, même lorsque les parties à la procédure devant le Tribunal acceptent l'arrêt prononcé par ce dernier (6). Il trouve son pendant dans le droit de recours élargi reconnu aux États membres, au Conseil et à la Commission par l'article 173, alinéa deuxième, du traité CE (devenu, après modification, article 230 CE).
25 Il reste cependant que, pour les litiges de fonctionnaires, le législateur a expressément renoncé à garantir l'accomplissement de cette fonction en reconnaissant un double privilège aux institutions et aux États membres et il a limité leurs possibilités de recours au privilège simple de l'article 49, alinéa deuxième, du statut de la Cour. La Cour ne saurait, au prétexte des circonstances d'un cas d'espèce, procéder par voie de réduction téléologique en renversant cette disposition expresse en son
contraire.
26 Quant à l'interprétation créatrice à laquelle nous sommes invités, elle suppose en principe que la réglementation comporte une lacune qui n'aurait pas été voulue par le législateur (7). Or, nous avons affaire à une réglementation explicite. Nous ne voyons au demeurant pas en quoi cette réglementation aurait perdu sa raison d'être par suite de modifications dans le système de protection juridique ou dans l'équilibre institutionnel de la Communauté européenne. La réalité est bien plutôt que le
Conseil lui-même avait et garde, en vertu de l'article 168 A, paragraphe 2, du traité CE (devenu l'article 225 CE), un rôle décisif, dans sa fonction de législateur, pour déterminer l'étendue de son privilège en matière de droit de pourvoi. Dans une telle situation, une évolution du droit par voie prétorienne serait incompatible avec l'équilibre institutionnel et avec la responsabilité qui en découle pour le Conseil, dans sa fonction de législateur.
27 Au demeurant, les parties demanderesses de première instance observent à juste titre que le Conseil savait nécessairement l'existence du recours introduit devant le Tribunal. Partant, il aurait - tout comme dans les affaires jointes Chvatal et Losch - facilement pu s'assurer le droit d'introduire un pourvoi en intervenant également dans l'affaire Busacca. Le Conseil n'a rien dit pour justifier cette omission en l'espèce.
28 Rien ne permet donc de retenir, en dépit du libellé de l'article 49, troisième alinéa, du statut de la Cour, la recevabilité du pourvoi introduit par le Conseil.
V - Les dépens
29 Aux termes de l'article 122 du règlement de procédure de la Cour, cette dernière statue sur les dépens en cas de rejet du pourvoi. En l'espèce, le Conseil doit succomber et les parties demanderesses en première instance ont conclu à ce qu'il soit condamné aux dépens. Cette demande doit être accueillie conformément à l'article 69, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement de procédure. Ces dépens se limitent à ceux du pourvoi. Pour la procédure de première instance, il y a lieu d'appliquer la
décision du Tribunal en ce qui concerne les dépens. Conformément à l'article 69, paragraphe 4, alinéa premier, du règlement de procédure, les États membres qui sont intervenus à la procédure supportent leurs propres dépens. Puisqu'elle le demande, il y a lieu de faire supporter à la Cour des comptes ses propres dépens.
VI - Conclusion
30 Nous vous proposons donc de statuer comme suit:
1. Le pourvoi est déclaré irrecevable.
2. Le Conseil est condamné aux dépens de la procédure de pourvoi. Le royaume d'Espagne et la Cour des comptes supporteront leurs propres dépens.
(1) - Arrêt du 30 septembre 1998 dans l'affaire T-164/97 (Busacca e.a./Cour des comptes, Rec. p. II-1699).
(2) - JO L 280, p. 1.
(3) - Affaires C-432/98 P et C-433/98 P (non encore publiées au Recueil).
(4) - Arrêt du 22 mai 1990 dans l'affaire 70/88 (Parlement européen/Conseil, Rec. p. I-2041).
(5) - Elles se réfèrent à E. Van Ginderachter, CDE 1989, 62 (spécialement p. 90 et suiv.) et F. Picod, «Cour de justice (Procédure)», n_ 138, dans Encyclopédie Dalloz, Droit communautaire, vol. 2.
(6) - Dans Groeben/Thiesing/Ehlermann, Kommentar zum EU-/EG-Vertrag, 5e éd., 1997, article 168 A, point 174, en marge, H. Jung taxe d'ailleurs cette exception d'incohérence.
(7) - Voir l'arrêt du 5 mars 1996 dans les affaires jointes C-46/93 et C-48/93 (Brasserie du pêcheur et Factortame, Rec. p. I-1029, point 27); arrêt du 12 juillet 1957 dans les affaires jointes 7/56 et 3/57 à 7/57 (Algera, Rec. p. 81, voir en particulier la page 115).
