Avis juridique important
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62000O0459
Ordonnance du Président de la Cour du 11 avril 2001. - Commission des Communautés européennes contre Laboratoires pharmaceutiques Trenker SA. - Pourvoi - Ordonnance du président du Tribunal de première instance rendue dans une procédure en référé - Retrait des autorisations de mise sur le marché des médicaments à usage humain qui contiennent la substance 'amfépramone' - Deuxième directive 75/319/CEE - Urgence - Mise en balance des intérêts. - Affaire C-459/00 P (R).
Recueil de jurisprudence 2001 page I-02823
Sommaire
Parties
Motifs de l'arrêt
Dispositif
Mots clés
1. Pourvoi - Moyens - Appréciation erronée des faits - Irrecevabilité - Contrôle par la Cour de l'appréciation des éléments soumis au Tribunal - Exclusion sauf cas de dénaturation
(Art. 225 CE; statut CE de la Cour de justice, art. 51)
2. Pourvoi - Recevabilité - Appréciation par rapport au litige objet de l'instance
(Statut CE de la Cour de justice, art. 49)
3. Rapprochement des législations - Spécialités pharmaceutiques - Autorisation de mise sur le marché - Évaluation des médicaments - Appréciation de leur nocivité et de leur efficacité - Examen en relation réciproque - Caractère évolutif
(Directives du Conseil 65/65, art. 5, et 75/318, annexe)
4. Rapprochement des législations - Spécialités pharmaceutiques - Autorisation de mise sur le marché - Retrait de l'autorisation - Pouvoir d'appréciation des autorités communautaires - Contrôle juridictionnel - Limites
(Directives du Conseil 65/65, art. 11, et 75/319, art. 13 et 14)
Sommaire
1. Le Tribunal est seul compétent, d'une part, pour constater les faits, sauf dans les cas où l'inexactitude matérielle de ses constatations résulterait des pièces du dossier qui lui ont été soumises, et, d'autre part, pour apprécier ces faits. L'appréciation des faits ne constitue donc pas, sous réserve du cas de la dénaturation des éléments qui lui ont été soumis, une question de droit soumise, comme telle, au contrôle de la Cour dans le cadre d'un pourvoi.
( voir point 52 )
2. Les conditions de recevabilité des pourvois fixées par l'article 49 du statut de la Cour de justice s'apprécient par rapport au litige objet de l'instance et à lui seul. La circonstance que les motifs d'une ordonnance du Tribunal devenue définitive soient identiques à ceux d'une ordonnance faisant l'objet d'un pourvoi n'interdit pas à l'auteur de ce pourvoi de contester de tels motifs.
( voir point 54 )
3. Selon l'article 5 de la directive 65/65, relative aux spécialités pharmaceutiques, l'évaluation de tout médicament porte sur son efficacité, son innocuité et sa qualité. Le respect de ces trois conditions vise à protéger la santé publique. En effet, la notion même de protection de la santé publique implique que le médicament en question non seulement ne soit pas nocif, mais aussi qu'il soit efficace. Le degré de nocivité que l'autorité compétente peut considérer comme acceptable dépend ainsi des
bénéfices que le médicament est censé apporter. En effet, ainsi qu'il ressort des septième et huitième considérants de la directive 75/318, concernant les normes et protocoles analytiques toxico-pharmacologiques et cliniques en matière d'essais de médicaments, les notions de «nocivité» et d'«effet thérapeutique» ne peuvent être examinées qu'en relation réciproque. C'est ainsi que les raisons qui ont conduit une autorité compétente à maintenir l'autorisation de mise sur le marché d'un médicament
malgré l'existence de certains effets nocifs peuvent disparaître si cette autorité considère que les bénéfices qui justifiaient une telle autorisation, à savoir l'existence d'un effet thérapeutique, ne sont plus présents. En effet, il ressort de l'introduction de l'annexe de la directive 75/318, telle que modifiée par la directive 91/507, que toute donnée ou information nouvelle est transmise aux autorités compétentes après la délivrance de l'autorisation de mise sur le marché «afin de pouvoir
évaluer le rapport bénéfice-risque de manière continue».
( voir points 64, 67 )
4. Toute décision de retrait d'une autorisation de mise sur le marché qui est prise en application de la procédure prévue aux articles 13 et 14 de la directive 75/319 relative aux spécialités pharmaceutiques doit respecter les conditions de fond qu'exige l'article 11 de la directive 65/65, conditions qui sont relatives à l'efficacité, à la sécurité et à la qualité du médicament. Ce type de décision est donc le résultat d'appréciations complexes relevant du domaine médico-pharmacologique. En
principe, de telles appréciations font l'objet d'un contrôle juridictionnel restreint. En effet, lorsqu'une autorité communautaire est appelée, dans le cadre de sa mission, à effectuer des évaluations complexes, elle jouit de ce fait d'un large pouvoir d'appréciation, dont l'exercice est soumis à un contrôle juridictionnel limité, qui implique que le juge communautaire ne saurait substituer son appréciation des éléments de fait à celle de ladite autorité. Ainsi, ce dernier se limite, en pareil cas,
à examiner la matérialité des faits et les qualifications juridiques que cette autorité en déduit et, en particulier, si l'action de cette dernière n'est pas entachée d'une erreur manifeste ou de détournement de pouvoir, ou si cette autorité n'a pas manifestement dépassé les limites de son pouvoir d'appréciation.
( voir points 82-83 )
Parties
Dans l'affaire C-459/00 P(R),
Commission des Communautés européennes, représentée par MM. H. Støvlbæk, M. Shotter et K. Fitch, en qualité d'agents, assistés de Me B. Wägenbaur, avocat, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
soutenue par
République française, représentée par M. G. de Bergues et Mme R. Loosli-Surrans, en qualité d'agents,
partie intervenante au pourvoi,
ayant pour objet un pourvoi formé contre l'ordonnance du président du Tribunal de première instance des Communautés européennes du 19 octobre 2000, Trenker/Commission (T-141/00 R, non encore publiée au Recueil), et tendant à l'annulation de cette ordonnance,
l'autre partie à la procédure étant:
Laboratoires pharmaceutiques Trenker SA, établie à Bruxelles (Belgique), représentée par Mes X. Leurquin et L. Defalque, avocats, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante en première instance,
LE PRÉSIDENT DE LA COUR,
l'avocat général, Mme C. Stix-Hackl, entendu,
rend la présente
Ordonnance
Motifs de l'arrêt
1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 19 décembre 2000, la Commission des Communautés européennes a, conformément aux articles 225 CE et 50, deuxième alinéa, du statut CE de la Cour de justice, formé un pourvoi contre l'ordonnance du président du Tribunal de première instance du 19 octobre 2000, Trenker/Commission (T-141/00 R, non encore publiée au Recueil, ci-après l'«ordonnance attaquée»), par laquelle celui-ci a sursis à l'exécution de la décision C(2000) 453 de la Commission, du 9 mars
2000, concernant le retrait des autorisations de mise sur le marché des médicaments à usage humain qui contiennent la substance suivante: «amfépramone» (ci-après la «décision attaquée»).
2 Par mémoire déposé au greffe le 9 février 2001, Laboratoires pharmaceutiques Trenker SA (ci-après «Trenker»), qui est la société requérante en première instance, a présenté ses observations écrites devant la Cour.
3 Par requête déposée au greffe de la Cour le 29 janvier 2001, la République française a demandé à intervenir dans la présente procédure à l'appui des conclusions de la Commission.
4 En application des articles 37, premier et quatrième alinéas, du statut CE de la Cour de justice et 93, paragraphes 1 et 2, du règlement de procédure, il y a lieu de faire droit à la demande d'intervention de la République française dans la présente procédure.
5 Cette dernière a présenté son mémoire en intervention le 19 février 2001.
6 Les parties ont été entendues en leurs observations orales le 7 mars 2001.
Le cadre juridique
7 Le 26 janvier 1965, le Conseil a adopté la directive 65/65/CEE concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives, relatives aux spécialités pharmaceutiques (JO 1965, 22, p. 369). Cette directive a été modifiée à plusieurs reprises, notamment par les directives 89/341/CEE du Conseil, du 3 mai 1989 (JO L 142, p. 11), et 93/39/CEE du Conseil, du 14 juin 1993 (JO L 214, p. 22, ci-après la «directive 65/65»). L'article 3 de cette directive énonce le principe
selon lequel aucun médicament ne peut être mis sur le marché d'un État membre sans qu'une autorisation ait été préalablement délivrée par l'autorité compétente de cet État membre en vertu de ladite directive ou qu'une autorisation ait été délivrée conformément au règlement (CEE) n° 2309/93 du Conseil, du 22 juillet 1993, établissant des procédures communautaires pour l'autorisation et la surveillance des médicaments à usage humain et à usage vétérinaire et instituant une agence européenne pour
l'évaluation des médicaments (JO L 214, p. 1).
8 L'article 4 de la directive 65/65 prévoit, notamment, que, en vue de l'octroi de l'autorisation de mise sur le marché (ci-après l'«AMM») prévue à l'article 3, le responsable de la mise sur le marché introduit une demande auprès de l'autorité compétente de l'État membre.
9 Aux termes de l'article 5 de la directive 65/65:
«L'autorisation prévue à l'article 3 sera refusée lorsque, après vérification des renseignements et des documents énumérés à l'article 4, il apparaît que la spécialité est nocive dans les conditions normales d'emploi, ou que l'effet thérapeutique de la spécialité fait défaut ou est insuffisamment justifié par le demandeur, ou que la spécialité n'a pas la composition qualitative et quantitative déclarée.
L'autorisation sera également refusée si la documentation et les renseignements présentés à l'appui de la demande ne sont pas conformes aux dispositions de l'article 4.»
10 L'article 10 de la directive 65/65 dispose que l'autorisation est valable pour cinq ans et renouvelable par périodes de cinq ans après examen par l'autorité compétente d'un dossier reprenant notamment l'état des données de la pharmacovigilance et les autres informations pertinentes pour la surveillance du médicament.
11 L'article 11, premier alinéa, de la directive 65/65 prévoit:
«Les autorités compétentes des États membres suspendent ou retirent l'autorisation de mise sur le marché lorsqu'il apparaît que le médicament est nocif dans les conditions normales d'emploi ou que l'effet thérapeutique fait défaut ou enfin que la spécialité n'a pas la composition qualitative et quantitative déclarée. L'effet thérapeutique fait défaut lorsqu'il est établi que le médicament ne permet pas d'obtenir de résultats thérapeutiques.»
12 Selon l'article 21 de la directive 65/65, l'AMM ne peut être refusée, suspendue ou retirée que pour les raisons énumérées dans cette directive.
13 La directive 75/318/CEE du Conseil, du 20 mai 1975, relative au rapprochement des législations des États membres concernant les normes et protocoles analytiques, toxico-pharmacologiques et cliniques en matière d'essais de médicaments (JO L 147, p. 1), telle que modifiée par la directive 89/341 (ci-après la «directive 75/318»), impose, à son article 1er, premier alinéa, aux États membres de prendre toutes les dispositions utiles pour que les renseignements et documents qui doivent être joints à la
demande d'AMM d'un médicament, en vertu de l'article 4, deuxième alinéa, points 3, 4, 6, 7 et 8, de la directive 65/65, soient présentés par les intéressés conformément à l'annexe de la directive 75/318.
14 Les septième et huitième considérants de celle-ci sont libellés comme suit:
«considérant que les notions de nocivité et d'effet thérapeutique visées à l'article 5 de la directive 65/65/CEE ne peuvent être examinées qu'en relation réciproque et n'ont qu'une signification relative appréciée en fonction de l'état d'avancement de la science et compte tenu de la destination du médicament; que les documents et renseignements qui doivent être joints à la demande d'autorisation de mise sur le marché doivent faire ressortir l'aspect favorable de la balance entre l'efficacité et les
risques potentiels; que, dans la négative, la demande doit être rejetée;
considérant que l'appréciation de la nocivité et de l'effet thérapeutique peut évoluer à la suite de nouvelles découvertes et que les normes et protocoles devront être adaptés périodiquement au progrès scientifique».
15 La deuxième directive 75/319/CEE du Conseil, du 20 mai 1975, concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives aux spécialités pharmaceutiques (JO L 147, p. 13), telle que modifiée par la directive 93/39 (ci-après la «directive 75/319»), prévoit une série de procédures d'arbitrage devant le comité des spécialités pharmaceutiques (ci-après le «CSP») de l'Agence européenne pour l'évaluation des médicaments. Une telle procédure est mise en oeuvre
lorsqu'un État membre considère, dans le cadre de la procédure de reconnaissance mutuelle des AMM nationales prévue à l'article 9 de la directive 75/319, qu'il y a des motifs de supposer que l'autorisation du médicament concerné peut présenter un risque pour la santé publique (article 10 de ladite directive), en cas de décisions divergentes concernant l'octroi, la suspension ou le retrait des autorisations nationales (article 11), dans des cas particuliers présentant un intérêt communautaire
(article 12), ainsi qu'en cas de modifications d'autorisations harmonisées (articles 15, 15 bis et 15 ter).
16 L'article 12 de la directive 75/319 dispose que les États membres, notamment, peuvent, dans des cas particuliers présentant un intérêt communautaire, saisir le CSP pour application de la procédure prévue à l'article 13 de la même directive avant qu'une décision ne soit prise sur la demande, la suspension, le retrait de l'AMM ou sur toute autre modification des termes de celle-ci apparaissant nécessaire, notamment pour tenir compte des informations recueillies dans le cadre de la pharmacovigilance
prévue au chapitre V bis de la directive 75/319.
17 Aux termes de l'article 15 bis de la directive 75/319:
«1. Quand un État membre considère que la modification des termes de l'autorisation de mise sur le marché, qui a été octroyée selon les dispositions du présent chapitre, ou que sa suspension ou son retrait sont nécessaires à la protection de la santé publique, il en informe immédiatement le comité pour application des procédures prévues aux articles 13 et 14.
2. Sans préjudice de l'article 12, dans des cas exceptionnels, lorsqu'une action d'urgence est indispensable pour protéger la santé publique, et jusqu'à ce qu'une décision définitive soit prise, un État membre peut suspendre la mise sur le marché et l'utilisation du médicament concerné sur son territoire. Il informe la Commission et les autres États membres, au plus tard le jour ouvrable suivant, des raisons d'une telle mesure.»
18 L'article 13 de la directive 75/319 décrit le déroulement de la procédure devant le CSP. L'article 14 de celle-ci établit la procédure à suivre après la réception par la Commission de l'avis du CSP. Le paragraphe 1, troisième alinéa, de cette disposition précise que, «[d]ans le cas exceptionnel où le projet de décision [de la Commission] n'est pas conforme à l'avis de l'agence, la Commission joint également une annexe où sont expliquées en détail les raisons des différences».
Les faits et la procédure
19 Trenker est titulaire des AMM de médicaments contenant de l'amfépramone commercialisés sous les noms de «Dietil Retard», «Regenon» et «Atractil». Les faits qui sont à l'origine du recours sont exposés dans l'ordonnance attaquée comme suit:
«9 Le 17 mai 1995, la République fédérale d'Allemagne a saisi le CSP, conformément à l'article 12 de la directive 75/319 telle que modifiée par la directive 93/39, en faisant état de ses craintes à l'égard des anorexigènes, au nombre desquels figurent des médicaments contenant de l'amfépramone, susceptibles de provoquer une grave hypertension artérielle pulmonaire.
10 La procédure initiée par cette saisine a conduit à l'adoption de la décision C(96) 3608 de la Commission, du 9 décembre 1996 [ci-après la décision du 9 décembre 1996], fondée sur l'article 14, paragraphes 1 et 2, de la directive 75/319, enjoignant aux États membres de modifier certaines informations cliniques qui devaient figurer dans les autorisations nationales de mise sur le marché des médicaments en question.
11 Par lettre du 7 novembre 1997 adressée au président du CSP, le ministère des Affaires sociales, de la Santé publique et de l'Environnement belge a exprimé, notamment, sa crainte de l'existence d'une relation causale entre des dysfonctionnements de la valve cardiaque et la prise de médicaments contenant de l'amfépramone. Il a, en conséquence, demandé au CSP, conformément aux articles 13 et 15 bis de la directive 75/319, d'émettre un avis motivé à propos des médicaments concernés.
12 Le 31 août 1999, le CSP a rendu son avis sur les médicaments contenant de l'amfépramone. Il est arrivé à la conclusion que, même si les inquiétudes exprimées par le ministère belge ne peuvent pas totalement être exclues, aucun élément ne permet de les étayer. Toutefois, il a conclu que les médicaments contenant de l'amfépramone présentaient une balance bénéfices/risques défavorable et a recommandé que soient retirées les autorisations de mise sur le marché desdits médicaments.
13 Sur la base de cet avis, la Commission a préparé un projet de décision qui a été diffusé au mois de janvier 2000. Le 9 mars 2000, la Commission a adopté la décision concernant le retrait des autorisations de mise sur le marché des médicaments à usage humain qui contiennent la substance amfépramone [...] L'article 2 de la décision attaquée fait référence aux appréciations énoncées par le CSP dans cet avis. L'article 3 prévoit que les États membres retirent les autorisations de mise sur le marché
pour tous les médicaments visés dans l'annexe I de la décision attaquée dans les 30 jours suivant la date de notification de ladite décision.»
20 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 25 mai 2000, Trenker a saisi le Tribunal d'un recours en vertu de l'article 230, quatrième alinéa, CE tendant à l'annulation de la décision attaquée.
21 Par acte séparé, déposé au greffe du Tribunal le 11 septembre 2000, Trenker a formé une demande de sursis à l'exécution de la décision attaquée.
22 Hormis la décision attaquée, la Commission a également adopté, le 9 mars 2000, deux autres décisions concernant le retrait des AMM des médicaments à usage humain qui contiennent de la phentermine [C(2000) 452] ainsi que les substances «clobenzorex», «fenbutrazate», «fenproporex», «mazindol», «méfénorex», «norpseudoéphédrine», «phenmétrazine», «phendimétrazine» et «propylhexédrine» [C(2000) 608]. Toutes ces décisions concernent des médicaments destinés au traitement de l'obésité, qui étaient déjà
visés dans la décision du 9 décembre 1996, et font suite à une réévaluation de ces médicaments au titre de l'article 15 bis de la directive 75/319 qui avait été demandée par deux États membres. La procédure d'évaluation a abouti à plusieurs avis du CSP, adoptés à la quasi-unanimité des membres de celui-ci, et recommandant le retrait des AMM de tous ces médicaments pour des raisons très similaires. Les décisions du 9 mars 2000 de la Commission sont fondées sur ces avis.
23 Les trois décisions mentionnées au point précédent ont fait l'objet de neuf demandes en référé. Par ordonnance du 28 juin 2000, Artegodan/Commission (T-74/00 R, Rec. p. II-2583), le président du Tribunal s'est prononcé sur l'une de ces demandes et a ordonné le sursis à l'exécution de la décision C(2000) 453 en ce qui concerne Artegodan GmbH. Aucun pourvoi n'a été introduit contre cette ordonnance. Le président du Tribunal s'est prononcé sur les huit autres demandes en référé par l'ordonnance
attaquée et par sept autres ordonnances du 31 octobre 2000, Bruno Farmaceutici e.a./Commission (T-76/00 R, non encore publiée au Recueil), Hänseler/Commission (T-83/00 R I, non encore publiée au Recueil), Schuck/Commission (T-83/00 R II, non encore publiée au Recueil), Roussel et Roussel Diamant/Commission (T-84/00 R, non encore publiée au Recueil), Roussel et Roussel Iberica/Commission (T-85/00 R, non encore publiée au Recueil), Gerot Pharmazeutika/Commission (T-132/00 R, non encore publiée au
Recueil), et Cambridge Healthcare Supplies/Commission (T-137/00 R, non encore publiée au Recueil). Ces huit ordonnances, qui ont fait l'objet de pourvois formés par la Commission, ainsi que l'ordonnance Artegodan/Commission, précitée, sont fondées sur des motifs quasi identiques.
L'ordonnance attaquée
24 Par l'ordonnance attaquée, le président du Tribunal a fait droit à la demande de Trenker et a ordonné le sursis à l'exécution de la décision attaquée en ce qui concerne cette société.
25 Le juge des référés a considéré que la condition relative au fumus boni juris était satisfaite en l'espèce. À cet égard, il a fait état, au point 29 de l'ordonnance attaquée, des considérations suivantes:
«29 S'agissant du fumus boni juris, il y a lieu de constater que les moyens soulevés par la requérante ne semblent pas, à première vue, dépourvus de tout fondement. En effet, d'une part, il apparaît, notamment, que la compétence de la Commission pour adopter la décision attaquée est conditionnée par la nature de la décision du 9 décembre 1996 qui est sujette à débat. D'autre part, la Commission n'a apporté aucune explication, au regard du principe de proportionnalité, quant à la raison pour laquelle
cette dernière décision et la décision attaquée aboutissent à des résultats diamétralement opposés. Les moyens avancés par la requérante méritent donc un examen approfondi qui dépasse toutefois, en fait et en droit, le cadre de la présente procédure de référé.»
26 S'agissant de l'urgence, le juge des référés a conclu que le dommage que pourrait occasionner l'exécution immédiate de la décision attaquée présente un caractère grave et irréparable. Pour parvenir à cette conclusion, il s'est fondé sur les considérations suivantes:
«36 En l'espèce, l'exécution immédiate de la décision attaquée implique le retrait complet du marché des médicaments visés par l'article 1er de cette décision. De ce fait, elle implique également l'exclusion desdits médicaments des listes du commerce pharmaceutique et leur suppression dans des listes de médicaments qui servent de base aux pratiques de conseil et de prescription de l'ordre des médecins. De plus, s'il n'est pas sursis à l'exécution de la décision attaquée, les médicaments de
substitution, dont l'existence est reconnue par les deux parties, vont fort probablement remplacer les médicaments retirés. Or, il doit être noté que la confiance des consommateurs, des médecins et des pharmaciens en un médicament est particulièrement sensible aux déclarations selon lesquelles ce médicament présente un danger pour la santé du patient. Même si ces déclarations sont réfutées par la suite, il est souvent impossible de restaurer la confiance dans le produit retiré, sauf dans des cas
particuliers, à savoir lorsque les qualités du médicament sont particulièrement bien appréciées des utilisateurs et qu'il n'existe pas de parfait produit de substitution ou si le producteur jouit d'une réputation exceptionnellement bonne, de telle sorte qu'il ne peut pas être affirmé qu'il ne pourra plus reconquérir les parts de marché qu'il détenait avant le retrait. Toutefois, de tels cas particuliers n'existent pas en l'occurrence.
37 En outre, dans l'hypothèse d'une annulation de la décision attaquée par le Tribunal autorisant de la sorte la requérante à commercialiser à nouveau ses médicaments, le préjudice financier encouru par elle en raison de la diminution des ventes consécutive à une perte de confiance à l'égard de ses médicaments ne pourrait, en réalité, être quantifié de manière suffisamment complète aux fins de sa réparation.»
27 En ce qui concerne la balance des intérêts, le juge des référés a constaté qu'elle penche, en l'espèce, en faveur du sursis à l'exécution de la décision attaquée, en se fondant sur les considérations suivantes:
«42 En effet, il semble fort probable que l'exécution de la décision attaquée aurait pour conséquence la perte définitive pour la requérante de sa position sur le marché, même si le juge au fond annule la décision attaquée.
43 Cependant, le sursis à l'exécution de la décision attaquée pourrait porter atteinte à la santé publique. À cet égard, il importe de souligner que, en principe, les exigences liées à la protection de la santé publique doivent incontestablement se voir reconnaître un caractère prépondérant par rapport aux considérations économiques (ordonnance [de la Cour du 12 juillet 1996,] Royaume-Uni/Commission, [C-180/96 R, Rec. p. I-3903], point 93; arrêt de la Cour du 17 juillet 1997, Affish, C-183/95, Rec.
p. I-4315, point 43; ordonnance du Tribunal du 15 septembre 1998, Infrisa/Commission, T-136/95, Rec. p. II-3301, point 58; ordonnance du président du Tribunal du 30 juin 1999, Alpharma/Conseil, T-70/99 R, Rec. p. II-2027, point 152).
44 Toutefois, il doit être noté que, dans ce cadre, la référence à la protection de la santé publique ne saurait, à elle seule, exclure un examen des circonstances de l'espèce et, notamment, des faits qui s'y rattachent.
45 En l'espèce, la Commission a bien établi qu'il existe des incertitudes en ce qui concerne les risques associés aux médicaments contenant de l'amfépramone, même si ces risques sont légers. Néanmoins, alors que la décision du 9 décembre 1996 et la décision attaquée sont fondées sur des données tout à fait identiques, les mesures prises par la Commission en 1996 et en 2000 pour la sauvegarde de la santé publique à l'égard de ces risques divergent fondamentalement. Dans ces circonstances, la
Commission était tenue de démontrer que les mesures de sauvegarde contenues dans la décision du 9 décembre 1996 se sont avérées insuffisantes pour protéger la santé publique, de telle sorte que les mesures de protection qu'elle a prises par la décision attaquée ne sont pas manifestement démesurées. La Commission n'est toutefois pas parvenue à en faire la démonstration.
46 En outre, il convient d'observer que le fait que les risques pour la santé ayant déterminé l'adoption de la décision attaquée avaient déjà été pris en compte dans la décision de la Commission du 9 décembre 1996 et avaient donné lieu à une modification des informations obligatoires concernant les médicaments prescrits sur ordonnance indique que la mise en oeuvre de la décision attaquée n'est pas urgente.»
Le pourvoi
Les arguments des parties
28 La Commission invoque huit moyens à l'appui de son pourvoi.
29 Par son premier moyen, la Commission, soutenue par le gouvernement français, fait grief au juge des référés de ne pas avoir appliqué correctement, voire de ne pas avoir appliqué du tout, le principe de précaution dans le cadre de la balance des intérêts à laquelle il a procédé. Ce principe signifierait que la Commission peut prendre des mesures de protection sans avoir à attendre que la réalité et la gravité des risques soient pleinement démontrées (arrêt du 5 mai 1998, National Farmers' Union
e.a., C-157/96, Rec. p. I-2211, point 63).
30 Le deuxième moyen est fondé sur une méconnaissance de la nature de la décision attaquée et du processus ayant conduit à son adoption.
31 La Commission soutient que, quand elle adopte une mesure de protection de la santé publique en matière de médicaments, le processus scientifique de l'examen des risques ne serait pas assuré par elle-même, mais il serait accompli par des experts scientifiques, à savoir les membres du CSP. Ce serait sur la base de cet examen que la Commission prendrait alors sa décision politique (décision dite de «gestion de risques»), en pondérant le résultat de l'examen des risques avec d'autres facteurs à
prendre en compte. L'absence de référence à l'avis scientifique du CSP dans l'ordonnance attaquée révélerait une incompréhension fondamentale de la procédure ayant conduit à l'adoption de la décision attaquée.
32 Or, selon la Commission, la raison pour laquelle elle a adopté, le 9 mars 2000, une décision différente de celle du 9 décembre 1996 serait directement liée à l'avis final du CSP, en date du 31 août 1999. Elle fait valoir que la motivation de la décision attaquée se réfère au fait que le CSP a estimé que l'effet thérapeutique des médicaments contenant de l'amfépramone fait défaut dans le traitement de l'obésité, évalué sur la base des connaissances scientifiques accumulées au cours des dernières
années et des recommandations médicales en vigueur.
33 Entre l'adoption de la décision du 9 décembre 1996 et celle de la décision attaquée, les lignes directrices relatives à l'efficacité thérapeutique des médicaments destinés au traitement de l'obésité, ainsi que les directives médicales concernant le traitement de celle-ci, auraient changé et un tel changement aurait conduit le CSP à modifier son appréciation scientifique. Ces lignes directrices représenteraient un changement fondamental de l'appréciation du monde scientifique quant à la manière de
traiter l'obésité. En omettant de prendre en compte ce facteur essentiel et en se focalisant exclusivement sur l'identité des données sur lesquelles sont fondées les deux décisions susmentionnées, le juge des référés aurait commis une erreur matérielle en ce qui concerne l'examen de la balance des intérêts. Il ne ressortirait pas davantage de l'ordonnance attaquée que le juge des référés aurait tenu compte du fait que la décision attaquée a créé un niveau de protection de la santé plus élevé que
celui résultant de la décision du 9 décembre 1996.
34 Le gouvernement français souscrit en substance à cette argumentation, en faisant valoir que le juge des référés a dénaturé le contenu de la décision attaquée au sens de l'arrêt du 27 janvier 2000, DIR International Film e.a./Commission (C-164/98 P, Rec. p. I-447, points 48 et 49). Une telle dénaturation résulterait d'une lecture partielle de ladite décision. Le juge des référés n'aurait pas pris en considération l'annexe II de celle-ci, dans la mesure où il n'aurait pas relevé que le CSP a
examiné des données scientifiques complémentaires, postérieures à l'année 1996, et aurait omis le fait que, selon le CSP, les médicaments contenant de l'amfépramone ne présentaient pas l'efficacité requise.
35 Par son troisième moyen, la Commission fait grief à l'ordonnance attaquée de se situer «en dehors des limites de l'examen juridique». Elle soutient que le juge des référés a commis une erreur de droit en substituant son appréciation de la question du niveau approprié de protection de la santé publique à celle de l'instance compétente pour exercer son pouvoir discrétionnaire en cette matière, à savoir la Commission. Le gouvernement français se rallie en substance à ce moyen, en rappelant que la
Cour a déjà jugé, dans l'arrêt du 21 janvier 1999, Upjohn (C-120/97, Rec. p. I-223, points 33 et 34), que le juge ne peut effectuer qu'un contrôle juridictionnel restreint en matière d'appréciations complexes relevant du domaine médico-pharmacologique.
36 Le quatrième moyen est tiré de la violation des critères de la balance des intérêts. Le juge des référés aurait commis une erreur de droit en ne procédant pas correctement à la balance des intérêts en cause, en ce qu'il n'aurait examiné et tenu compte que du préjudice économique que subirait l'entreprise demandant la suspension de la décision attaquée, sans prendre correctement en compte la gravité et le caractère irréparable des préjudices subis par les patients traités avec le médicament en
cause. Le juge des référés n'aurait pas accordé la priorité à la protection de la santé publique requise par la jurisprudence de la Cour, alors que les risques pour la santé humaine ont été constatés par les experts scientifiques réunis au sein du CSP.
37 Le cinquième moyen est relatif à une erreur de droit quant à l'étendue de la charge de la preuve incombant à la Commission. Le juge des référés serait parti de l'hypothèse selon laquelle la Commission, assistée du CSP, est, à elle seule, en mesure de démontrer l'absence d'efficacité thérapeutique d'un médicament ou que celui-ci est dangereux dans des conditions d'emploi normales. À cet égard, la Commission rappelle que l'apport de données sur la sécurité et l'efficacité thérapeutique d'un
médicament dépend largement des titulaires d'AMM et que ce n'est ni son rôle ni celui du CSP d'entreprendre des essais cliniques. L'approche du juge des référés à l'égard de la charge de la preuve empêcherait la Commission de reconsidérer ses décisions concernant les AMM, sauf si de nouvelles données sont apparues en la matière.
38 Le sixième moyen est tiré des erreurs matérielles concernant la constatation, effectuée au point 45 de l'ordonnance attaquée, selon laquelle, même s'il existe des incertitudes en ce qui concerne les risques associés aux médicaments contenant de l'amfépramone, de tels risques pour la santé seraient légers. Il ressortirait clairement du dossier soumis au Tribunal que les risques associés auxdits médicaments, notamment les risques accrus d'hypertension artérielle pulmonaire primitive et de
valvulopathies cardiaques, ne sont pas légers. Le juge des référés aurait substitué sa propre appréciation à celle du CSP.
39 Le septième moyen est tiré de l'absence de motivation de l'ordonnance attaquée en ce qui concerne l'appréciation du président du Tribunal relative au caractère prétendument léger des risques associés aux médicaments contenant de l'amfépramone. Selon la Commission, aucune explication ne serait donnée, ni au point 45 de l'ordonnance attaquée ni à aucun autre point de celle-ci, de nature à permettre de comprendre les raisons d'une telle appréciation.
40 Le huitième et dernier moyen est tiré d'une inexactitude matérielle, relevée au point 29 de l'ordonnance attaquée, dans le cadre de l'appréciation du fumus boni juris par le juge des référés. En effet, il ressortirait des pièces du dossier soumises au Tribunal que la constatation selon laquelle la Commission n'aurait apporté «aucune explication», au regard du principe de proportionnalité, quant à la raison pour laquelle la décision du 9 décembre 1996 et la décision attaquée aboutissent à des
résultats diamétralement opposés est inexacte. La Commission renvoie à cet égard à plusieurs passages de la décision attaquée et aux observations qu'elle avait soumises au Tribunal dans le cadre de l'affaire Gerot Pharmazeutika/Commission, précitée, concernant également l'amfépramone.
41 À titre principal, Trenker fait valoir que le pourvoi est irrecevable.
42 D'une part, la Commission n'ayant pas introduit un pourvoi contre l'ordonnance Artegodan/Commission, précitée, il conviendrait de considérer que la motivation de celle-ci est devenue définitive et ne saurait être remise en cause à l'occasion d'un pourvoi concernant d'autres affaires, absolument identiques à celle ayant donné lieu à ladite ordonnance. Au surplus, en introduisant un pourvoi uniquement contre certaines ordonnances du juge des référés, la Commission méconnaîtrait le principe
d'égalité de traitement.
43 D'autre part, le pourvoi serait fondé essentiellement sur des appréciations de fait et ne démontrerait ni leur inexactitude matérielle ni leur qualification juridique erronée.
44 Ce n'est qu'à titre subsidiaire que Trenker réfute les moyens d'annulation de l'ordonnance attaquée invoqués par la Commission.
45 En premier lieu, s'agissant du moyen tiré de la violation du principe de précaution, Trenker fait valoir qu'il est irrecevable parce qu'un tel principe n'a pas été soulevé devant le juge des référés et que, même si ledit moyen était recevable, ce principe n'aurait été appliqué que dans des cas exceptionnels, se rapportant à des mesures d'urgence ayant un caractère transitoire. En tout état de cause, les mesures adoptées en application du principe de précaution devraient respecter le principe de
proportionnalité.
46 En deuxième lieu, Trenker soutient que le deuxième moyen invoqué par la Commission est également irrecevable parce qu'il met en cause des appréciations de fait. Sur le fond, elle considère que le juge des référés n'aurait aucunement substitué son appréciation scientifique à celle de la Commission ou à celle des experts scientifiques du CSP. Selon Trenker, le rapport bénéfices/risques des médicaments contenant de l'amfépramone apparaît comme étant plus favorable en 2000 qu'il ne l'était auparavant
et, en tout état de cause, aucune constatation nouvelle ne vient justifier la décision de retrait des AMM desdits médicaments par rapport à la situation résultant de la décision de 9 décembre 1996. Trenker rappelle que la décision attaquée n'a pas été prise pour un motif concernant le risque pour la santé des patients, mais uniquement en raison d'une prétendue inefficacité thérapeutique de l'amfépramone. Du point de vue de sa nocivité, cette substance représenterait un risque mineur, qui serait
comparable à celui qui résulte de l'utilisation d'autres médicaments qui continuent à être commercialisés dans la Communauté européenne; en outre, son efficacité serait démontrée par un essai pris en considération par le rapporteur du CSP et serait reconnue dans des études plus générales sur les anorexigènes.
47 En troisième lieu, selon Trenker, le juge des référés ne s'est pas situé «en dehors des limites de l'examen juridique». Toutefois, la Commission n'aurait pas démontré, comme l'exigerait le principe de proportionnalité, que les mesures prises en 1996 n'étaient pas suffisantes pour assurer la protection de la santé publique.
48 En quatrième lieu, Trenker reproche à la Commission de modifier de manière radicale son argumentation relative à la nécessité de la mesure de retrait des AMM. En effet, tandis que, devant le Tribunal, la Commission tente de justifier ladite mesure en faisant valoir que l'effet thérapeutique de l'amfépramone ferait défaut, la décision attaquée serait justifiée, dans le pourvoi, par l'existence de risques cardiaques graves pour les utilisateurs de médicaments contenant ladite substance. À cet
égard, Trenker fait valoir que le CSP aurait conclu, en ce qui concerne la sécurité de ceux-ci, qu'il n'y a pas d'augmentation du risque de valvulopathie cardiaque et que le risque d'hypertension artérielle pulmonaire primitive avait déjà été pris en compte lors de l'adoption de la décision du 9 décembre 1996. Elle relève également que la Commission omettrait de prendre en considération le fait que la durée de validité des AMM est limitée à cinq années et que, à l'occasion du renouvellement de
celles-ci, les médicaments sont régulièrement réévalués.
49 En cinquième lieu, quant au moyen tiré du défaut de motivation de l'ordonnance attaquée, Trenker considère que celle-ci est fondée sur l'absence apparente de compétence de la Commission pour adopter la décision attaquée ainsi que sur la violation du principe de proportionnalité et qu'une telle motivation est adéquate pour permettre à la Cour d'exercer son contrôle.
50 En dernier lieu, Trenker considère que le huitième moyen est également irrecevable, dans la mesure où il implique que la Cour reconsidère l'appréciation des faits qui a été portée par le juge des référés. À cet égard, elle conteste l'interprétation que fait la Commission des lignes directrices et elle considère comme contraire à la vérité scientifique le fait de soutenir que de nouvelles connaissances et de nouveaux résultats scientifiques justifiaient une décision aussi grave que celle qui
consiste à ordonner le retrait des AMM des médicaments contenant de l'amfépramone.
Appréciation
51 Il y a lieu de rappeler que, selon les articles 225 CE et 51 du statut CE de la Cour de justice, le pourvoi est limité aux questions de droit et doit être fondé sur des moyens tirés de l'incompétence du Tribunal, d'irrégularités de procédure devant le Tribunal portant atteinte aux intérêts de la partie requérante ou de la violation du droit communautaire par ce dernier.
52 Le Tribunal est seul compétent, d'une part, pour constater les faits, sauf dans les cas où l'inexactitude matérielle de ses constatations résulterait des pièces du dossier qui lui ont été soumises, et, d'autre part, pour apprécier ces faits. L'appréciation des faits ne constitue donc pas, sous réserve du cas de la dénaturation des éléments qui lui ont été soumis, une question de droit soumise, comme telle, au contrôle de la Cour dans le cadre d'un pourvoi (voir, notamment, arrêt du 11 février
1999, Antillean Rice Mills e.a./Commission, C-390/95 P, Rec. p. I-769, point 29).
53 C'est compte tenu de ces considérations qu'il convient d'examiner les moyens du pourvoi.
54 À titre liminaire, s'agissant de l'argument selon lequel le pourvoi serait irrecevable en tant qu'il méconnaîtrait l'autorité de la chose jugée résultant de l'ordonnance Artegodan/Commission, précitée, il suffit de rappeler que les conditions de recevabilité des pourvois fixées par l'article 49 du statut CE de la Cour de justice s'apprécient par rapport au litige objet de l'instance et à lui seul. La circonstance que les motifs d'une ordonnance du Tribunal devenue définitive soient identiques à
ceux d'une ordonnance faisant l'objet d'un pourvoi n'interdit pas à l'auteur de ce pourvoi de contester de tels motifs (voir, concernant un arrêt du Tribunal qui avait accueilli une exception d'illégalité d'un acte réglementaire, arrêt du 5 octobre 2000, Conseil/Chvatal e.a., C-432/98 P et C-433/98 P, non encore publié au Recueil, point 22).
55 Concernant l'irrecevabilité du pourvoi dans son ensemble, en raison du fait qu'il serait fondé essentiellement sur des appréciations de fait, il y a lieu de relever qu'une telle question ne peut être examinée qu'à la lumière de l'argumentation invoquée à l'appui de chaque moyen soulevé à l'encontre de l'ordonnance attaquée.
56 Il résulte de ces considérations que le pourvoi est recevable.
57 Il convient d'examiner tout d'abord le moyen tiré de la dénaturation du contenu de la décision attaquée.
58 À cet égard, il ressort de la motivation de l'ordonnance attaquée relative tant au fumus boni juris qu'à la balance des intérêts que les considérations suivantes ont revêtu un caractère déterminant dans le raisonnement du juge des référés:
- «[...] la Commission n'a apporté aucune explication, au regard du principe de proportionnalité, quant à la raison pour laquelle [la décision du 9 décembre 1996] et la décision attaquée aboutissent à des résultats diamétralement opposés» (point 29);
- «[...] alors que la décision du 9 décembre 1996 et la décision attaquée sont fondées sur des données tout à fait identiques, les mesures prises par la Commission en 1996 et en 2000 pour la sauvegarde de la santé publique à l'égard de ces risques divergent fondamentalement. Dans ces circonstances, la Commission était tenue de démontrer que les mesures de sauvegarde contenues dans la décision du 9 décembre 1996 se sont avérées insuffisantes pour protéger la santé publique, de telle sorte que les
mesures de protection qu'elle a prises par la décision attaquée ne sont pas manifestement démesurées» (point 45);
- «[...] les risques pour la santé ayant déterminé l'adoption de la décision attaquée avaient déjà été pris en compte dans la décision de la Commission du 9 décembre 1996 et avaient donné lieu à une modification des informations obligatoires concernant les médicaments prescrits sur ordonnance» (point 46).
59 Il y a lieu de constater que ces appréciations ne reposent pas sur une analyse, même sommaire, de la motivation de la décision attaquée telle qu'elle figure à l'annexe II de cette dernière, à laquelle renvoie son article 2.
60 L'annexe II de la décision attaquée, qui reprend les conclusions scientifiques du CSP en vue d'indiquer les raisons qui ont conduit aux retraits des AMM des médicaments énumérés à l'annexe I de cette décision, contient tout d'abord une analyse de l'efficacité de ceux-ci. Il y est conclu que «l'effet thérapeutique des médicaments contenant de l'amfépramone fait défaut dans le traitement de l'obésité, évalué sur la base des connaissances scientifiques accumulées au cours de ces dernières années et
des recommandations médicales en vigueur».
61 Pour parvenir à une telle conclusion, l'annexe II précise que l'effet de l'amfépramone sur la perte de poids est modeste, «n'excédant jamais 5,1 kg quelle que soit la durée de traitement», et que «[l]'effet maximum apparaît au cours du premier ou des deux premiers mois puis diminue immédiatement». S'agissant de l'argument selon lequel un abaissement du poids à court terme pourrait être utile dans le cadre d'un programme de traitement de l'obésité, l'annexe II précise que «[l]a reprise de poids
est rapide après l'interruption du traitement et aucune étude contrôlée ne prouve qu'un effet limité à court terme ait une influence clinique pertinente à long terme sur le poids ou apporte un bénéfice clinique dans le cadre d'un programme de traitement de l'obésité». Il est également relevé que «[l]e risque de toxicomanie et de dépendance rend impossible l'utilisation de l'amfépramone à long terme». En conclusion, «l'amfépramone ne semble produire que des pertes de poids modestes et à court terme,
dont la pertinence est incertaine et non démontrée pour le devenir de cette affection».
62 Selon ladite annexe II, une efficacité thérapeutique dans le traitement de l'obésité nécessite une perte de poids significative et durable, pendant une durée d'au moins une année. Il est également précisé que «[c]ette observation fondée sur une accumulation de connaissances scientifiques acquises au fil des années figure dans les recommandations médicales en vigueur. Elle est reflétée dans la Note for Guidance on Clinical Investigation of Drugs Used in Weight Control - ligne directrice sur les
études de médicaments utilisés dans le cadre du contrôle du poids - (CPMP/EWP/281/96). Elle est également exprimée dans les lignes directrices actuelles, par exemple dans la ligne directrice écossaise (1996), dans une ligne directrice du Royal College of Physicians (1998) et dans une autre de l'American Society for Clinical Nutrition (1998)».
63 Il convient de relever l'importance que revêt cette motivation au regard de l'objet de la décision attaquée et à la lumière du droit applicable en matière d'évaluation des médicaments.
64 À cet égard, il y a lieu de rappeler que, selon l'article 5 de la directive 65/65, l'évaluation de tout médicament porte sur son efficacité, son innocuité et sa qualité. Le respect de ces trois conditions vise à protéger la santé publique. En effet, la notion même de protection de la santé publique implique que le médicament en question non seulement ne soit pas nocif, mais aussi qu'il soit efficace. Ainsi que le précisent les notes en bas de page des articles 10, paragraphe 1, de la directive
75/319 et 7 bis de la directive 65/65, «l'expression risque pour la santé publique vise la qualité, la sécurité et l'efficacité du médicament».
65 L'importance attachée à l'efficacité du médicament, qui est à la base de la décision attaquée, tient au fait que l'article 1er, point 2, premier alinéa, de la directive 65/65 a retenu, en vue de définir la notion de médicament, le critère dit de «présentation». Selon la jurisprudence constante de la Cour, ce critère a pour but d'appréhender non seulement les médicaments qui ont un effet thérapeutique ou médical véritable, mais également les produits qui ne seraient pas suffisamment efficaces ou
qui n'auraient pas l'effet que leur présentation permettrait d'en attendre, afin de préserver les consommateurs non seulement des médicaments nocifs ou toxiques en tant que tels, mais aussi de divers produits utilisés en lieu et place des remèdes adéquats (voir, en dernier lieu, arrêt du 28 octobre 1992, Ter Voort, C-219/91, Rec. p. I-5485, point 16).
66 Par conséquent, ainsi qu'il résulte des termes mêmes de l'article 11 de la directive 65/65, l'autorité compétente est tenue de retirer ou de suspendre une AMM non seulement lorsqu'il apparaît que le médicament est nocif ou ne possède pas la qualité déclarée, mais aussi lorsqu'il s'avère qu'il n'est pas efficace.
67 Le degré de nocivité que l'autorité compétente peut considérer comme acceptable dépend ainsi des bénéfices que le médicament est censé apporter. En effet, ainsi qu'il ressort des septième et huitième considérants de la directive 75/318, les notions de «nocivité» et d'«effet thérapeutique» ne peuvent être examinées qu'en relation réciproque. C'est ainsi que les raisons qui ont conduit une autorité compétente à maintenir l'AMM d'un médicament malgré l'existence de certains effets nocifs peuvent
disparaître si cette autorité considère que les bénéfices qui justifiaient une telle autorisation, à savoir l'existence d'un effet thérapeutique, ne sont plus présents. En effet, il ressort de l'introduction de l'annexe de la directive 75/318, telle que modifiée par la directive 91/507/CEE de la Commission, du 19 juillet 1991 (JO L 270, p. 32), que toute donnée ou information nouvelle est transmise aux autorités compétentes après la délivrance de l'AMM «afin de pouvoir évaluer le rapport
bénéfice-risque de manière continue».
68 Force est de constater que, dans ses appréciations concernant le fumus boni juris et la balance des intérêts, l'ordonnance attaquée ne fait nullement état des considérations qui se trouvent dans la motivation de la décision attaquée en ce qui concerne le changement des critères scientifiques d'évaluation des médicaments destinés au traitement de l'obésité et l'absence d'effet thérapeutique des médicaments contenant de l'amfépramone.
69 Or, un tel changement apparaît, selon les termes mêmes de la décision attaquée, comme un élément déterminant pour l'évaluation desdits médicaments par le CSP et par la Commission.
70 En outre, en raison de cette omission, les risques auxquels les points 45 et 46 de l'ordonnance attaquée font référence ne concernent que la nocivité du médicament prise isolément, sans que celle-ci soit mise en rapport avec l'absence d'effet thérapeutique de celui-ci.
71 Il résulte de ce qui précède que, dans la mesure où elle révèle une absence de prise en considération des aspects essentiels de la motivation de la décision attaquée et, partant, une dénaturation du contenu de celle-ci, l'ordonnance attaquée est entachée d'une erreur de droit.
72 Dès lors, sans qu'il soit nécessaire de statuer sur les autres moyens du pourvoi, il convient de faire droit à celui-ci et d'annuler l'ordonnance attaquée.
73 En vertu de l'article 54, premier alinéa, du statut CE de la Cour de justice, lorsque le pourvoi est fondé, la Cour annule la décision du Tribunal. Elle peut alors soit statuer elle-même directement sur le litige, lorsque celui-ci est en état d'être jugé, soit renvoyer l'affaire devant le Tribunal pour qu'il statue. L'affaire étant en état d'être jugée, il y a lieu de statuer définitivement sur la demande en référé.
Sur la demande en référé
Sur le fumus boni juris
74 Trenker soulève plusieurs moyens pour justifier, à première vue, l'octroi du sursis sollicité.
75 En premier lieu, elle invoque une violation des articles 15 bis de la directive 75/319 et 11 de la directive 65/65. Trenker soutient que la Commission n'était pas compétente pour adopter la décision attaquée. L'article 15 bis de la directive 75/319 ne permettrait à un État membre d'entamer la procédure prévue aux articles 13 et 14 de la même directive que pour autant qu'il s'agit d'AMM qui ont été octroyées conformément au chapitre III de ladite directive. Or, Trenker soutient que les
autorisations en cause sont des autorisations nationales et non des autorisations octroyées conformément audit chapitre. Le fait que ces AMM ont été modifiées par la décision du 9 décembre 1996, à la suite d'une procédure engagée au titre de l'article 12 de la directive 75/319, n'affecterait pas cette conclusion.
76 Trenker ajoute que l'article 15 bis de la directive 75/319 exige qu'une suspension ou un retrait des AMM soient nécessaires à la protection de la santé publique. Toutefois, cette condition ne serait pas remplie parce qu'aucun risque nouveau pour la santé publique ne serait apparu depuis la décision du 9 décembre 1996. D'ailleurs, la décision attaquée serait fondée sur le défaut prétendu d'efficacité des médicaments contenant de l'amfépramone et non pas sur le manque de sécurité de ceux-ci.
77 Dans le cadre de l'appréciation du fumus boni juris des demandes de sursis à exécution, il n'appartient pas au juge des référés de se prononcer à titre définitif sur l'interprétation des dispositions applicables au litige.
78 Sous cette réserve, force est de reconnaître que, même si la décision du 9 décembre 1996 n'a pas précédé la délivrance des AMM nationales, il ne saurait être inféré de cette circonstance que les États membres disposaient, après l'adoption de cette décision, d'une liberté absolue en ce qui concerne le maintien de ces AMM nationales, au risque de réduire à néant l'harmonisation à laquelle ladite décision a procédé. À première vue, la thèse de Trenker priverait d'effet utile les décisions de la
Commission concernant des AMM déjà délivrées, adoptées selon la procédure prévue aux articles 13 et 14 de la directive 75/319.
79 Par ailleurs, il ressort du point 67 de la présente ordonnance que, même si la saisine du CSP était motivée par des considérations tenant à la nocivité des médicaments contenant de l'amfépramone, la décision qui met fin à la procédure prévue aux articles 13 et 14 de la directive 75/319 peut, à première vue, tenir compte de la question de savoir si les bénéfices desdits médicaments continuent de l'emporter sur leurs effets nocifs.
80 Il en résulte que les arguments invoqués par Trenker ne semblent pas établir, en première analyse, que la Commission n'aurait pas été compétente pour adopter la décision attaquée.
81 En deuxième lieu, Trenker invoque une série d'arguments qui concernent principalement la marge d'appréciation dont la Commission dispose pour évaluer la nécessité d'une mesure de retrait d'une AMM. Dans ce contexte, Trenker argue que l'application de nouveaux standards d'évaluation de la sécurité et de l'efficacité des médicaments contenant de l'amfépramone qui bénéficient d'une AMM conduirait à méconnaître les principes de non-rétroactivité des actes administratifs et de sécurité juridique. À
cet égard, elle fait valoir que le CSP n'aurait pas pris en compte la circonstance qu'il est impossible pour le titulaire d'une AMM de présenter des résultats d'examens cliniques conformes à de nouvelles lignes directrices, parce que la réalisation de tels examens prend nécessairement plusieurs années. Trenker considère d'ailleurs que l'exigence selon laquelle l'efficacité d'un médicament destiné au traitement de l'obésité doit être établie sur une durée minimale d'une année n'avait pas été retenue
en 1996 et n'est pas justifiée d'un point de vue médical. Elle soutient en outre qu'il est contraire au principe de proportionnalité que, par la décision attaquée, la Commission ordonne le retrait des AMM des médicaments contenant de l'amfépramone alors qu'il ne ressort d'aucun élément scientifique nouveau que les mesures prises dans la décision de 1996 ne permettaient pas d'atteindre l'objectif poursuivi.
82 Il y a lieu de relever que ces arguments concernent principalement la manière dont la Commission a mis en oeuvre la marge d'appréciation dont elle dispose pour évaluer la nécessité d'une mesure de retrait d'une AMM. En effet, il est constant que toute décision de retrait d'une AMM qui est prise en application de la procédure prévue aux articles 13 et 14 de la directive 75/319 doit respecter les conditions de fond qu'exige l'article 11 de la directive 65/65, conditions qui sont relatives à
l'efficacité, à la sécurité et à la qualité du médicament. Ce type de décision est donc le résultat d'appréciations complexes relevant du domaine médico-pharmacologique.
83 En principe, de telles appréciations font l'objet d'un contrôle juridictionnel restreint. En effet, il ressort de la jurisprudence de la Cour que, lorsqu'une autorité communautaire est appelée, dans le cadre de sa mission, à effectuer des évaluations complexes, elle jouit de ce fait d'un large pouvoir d'appréciation, dont l'exercice est soumis à un contrôle juridictionnel limité, qui implique que le juge communautaire ne saurait substituer son appréciation des éléments de fait à celle de ladite
autorité. Ainsi, ce dernier se limite, en pareil cas, à examiner la matérialité des faits et les qualifications juridiques que cette autorité en déduit et, en particulier, si l'action de cette dernière n'est pas entachée d'une erreur manifeste ou de détournement de pouvoir, ou si cette autorité n'a pas manifestement dépassé les limites de son pouvoir d'appréciation (voir, concernant le retrait d'une AMM d'un médicament, arrêt Upjohn, précité, point 34).
84 En l'espèce, il n'apparaît pas, à première vue, que la décision attaquée, fondée sur l'avis du CSP, soit entachée d'une erreur manifeste ou d'un détournement de pouvoir ni que la Commission ait manifestement excédé les limites de son pouvoir d'appréciation.
85 En outre, il y a lieu de relever que, si les conditions de fond prévues à l'article 11 de la directive 65/65 pour que les autorités compétentes retirent une AMM sont réunies, il ne semble pas, au vu d'une première analyse, qu'un tel retrait soit disproportionné ou contraire au principe de sécurité juridique.
86 En troisième lieu, Trenker fait valoir que la décision attaquée a été adoptée en violation de la directive 75/318, telle que modifiée par la directive 1999/83/CE de la Commission, du 8 septembre 1999 (JO L 243, p. 9). Selon Trenker, lorsqu'un médicament bénéficie d'une AMM depuis une durée de dix ans au moins, comme c'est le cas des médicaments qu'elle commercialise, il est présumé que ses constituants ont un usage médical bien établi et que ce médicament présente un niveau de sécurité acceptable
ainsi qu'une efficacité reconnue et, par conséquent, un tel médicament ne peut pas être apprécié à la lumière de nouveaux critères d'évaluation.
87 Force est de relever à cet égard que, selon l'annexe de la directive 75/318, telle que modifiée par la directive 1999/83, le laps de temps de dix ans, comptés «à partir de la première application systématique et documentée de [la] substance en tant que médicament à l'intérieur de l'Union européenne», n'est que l'une des conditions, parmi beaucoup d'autres, pour demander une AMM par la voie de la procédure abrégée. À première vue, la seule circonstance qu'un médicament bénéficie d'une AMM depuis
plus de dix ans ne saurait suffire pour empêcher les autorités compétentes de suspendre ou de retirer une AMM dès lors que les conditions prévues à l'article 11 de la directive 65/65 sont réunies.
88 En quatrième lieu, Trenker soutient que l'obligation de motivation figurant à l'article 253 CE a été violée.
89 Il y a lieu de constater à cet égard que les éléments de l'avis du CSP, que la Commission a fait siens en les reprenant dans l'annexe II de la décision attaquée, contiennent à première vue une explication suffisante des motifs qui ont conduit la Commission à décider le retrait des AMM des médicaments contenant de l'amfépramone.
90 Dans ces conditions, sans préjudice de l'examen qui devra être effectué par le juge saisi du fond, il y a lieu de conclure que la décision attaquée n'apparaît pas, à première vue, entachée d'un défaut de motivation.
91 En dernier lieu, Trenker fait valoir que ce n'est qu'en «degré d'appel», c'est-à-dire en réponse à l'avis émis par le CSP le 22 avril 1999, qu'elle a été entendue par celui-ci au sujet de l'efficacité des médicaments contenant de l'amfépramone. Il s'ensuivrait que la décision attaquée a été rendue en violation du principe général de droit obligeant l'administration à entendre les intéressés, de manière complète, avant l'adoption d'une décision de nature à affecter gravement leurs intérêts.
92 À cet égard, il y a lieu de relever qu'il ressort des documents annexés par Trenker à sa demande en référé que cette dernière, qui a été invitée à fournir des données sur l'efficacité de ses médicaments dès le début de la procédure, a présenté des observations orales devant le CSP, concernant spécifiquement l'efficacité et la balance bénéfices/risques des médicaments contenant de l'amfépramone, avant que ledit comité n'émette son premier avis. En outre, Trenker a pu prendre position sur celui-ci
et a donc été en mesure de défendre son point de vue avant l'adoption de l'avis final du CSP.
93 Dans ces conditions, les arguments de Trenker ne parviennent pas à établir, au vu d'une première analyse, qu'il aurait été porté atteinte à ses droits de défense.
94 Il ressort de ce qui précède que, sans préjudice des appréciations à effectuer dans le cadre de l'examen du recours sur le fond, les moyens articulés par Trenker dans le cadre de la demande en référé ne parviennent pas à renverser, au terme d'un premier examen, la présomption de validité dont bénéficie la décision attaquée.
95 Néanmoins, dans la mesure où les moyens invoqués par Trenker n'apparaissent pas dépourvus de tout fondement, le sursis sollicité ne saurait être rejeté au terme de l'examen du fumus boni juris sans que soient également examinées l'urgence invoquée et la balance des intérêts en présence.
Sur l'urgence et la mise en balance des intérêts
96 Trenker fait valoir que, s'il n'est pas sursis à l'exécution de la décision attaquée, elle subira un préjudice grave et irréparable.
97 Le retrait des AMM des médicaments contenant de l'amfépramone signifierait l'exclusion de ceux-ci des listes du commerce pharmaceutique ainsi que leur suppression des listes de médicaments servant de base aux pratiques de conseil et de prescription de l'ordre des médecins. Après un aussi large et durable retrait du marché desdits médicaments, ceux-ci étant vraisemblablement remplacés par des produits de substitution auprès des utilisateurs, la reprise de la commercialisation de tels médicaments
serait pratiquement vouée à l'échec. En effet, la confiance dans ceux-ci des consommateurs, des médecins et des pharmaciens serait définitivement ébranlée.
98 Trenker ajoute que le retrait des AMM anéantirait une partie si grande de son activité commerciale que son existence serait mise en péril.
99 Il ressort d'une jurisprudence constante que le caractère urgent d'une demande de sursis à exécution doit s'apprécier par rapport à la nécessité qu'il y a de statuer provisoirement afin d'éviter qu'un préjudice grave et irréparable ne soit occasionné à la partie qui sollicite le sursis. À cet égard, il suffit, particulièrement lorsque la réalisation du préjudice dépend de la survenance d'un ensemble de facteurs, que ce préjudice soit prévisible avec un degré de probabilité suffisant [voir, par
exemple, ordonnances du 29 juin 1993, Allemagne/Conseil, C-280/93 R, Rec. p. I-3667, points 22 et 34, et du 14 décembre 1999, HFB e.a./Commission, C-335/99 P(R), Rec. p. I-8705, point 67].
100 En l'espèce, l'exécution immédiate de la décision attaquée implique le retrait complet du marché des médicaments visés par l'article 1er de cette décision. De ce fait, s'il n'est pas sursis à l'exécution de celle-ci, il est probable que des médicaments de substitution, dont l'existence est reconnue par les parties, seraient prescrits en remplacement des médicaments retirés pendant la durée de la procédure sur le fond.
101 Le risque existe donc que, à la suite d'une éventuelle annulation de la décision attaquée, il soit difficile pour Trenker de récupérer les parts de marché qu'elle détenait antérieurement à la mise en oeuvre de la décision attaquée.
102 Toutefois, Trenker se borne à alléguer des difficultés pour récupérer des parts de marché notamment à cause d'une éventuelle perte de confiance dans les médicaments en cause, mais elle n'a aucunement établi que des obstacles de nature structurelle ou juridique empêcheraient les médecins de prescrire de nouveau de tels médicaments et Trenker de reconquérir une fraction appréciable de ces parts de marché à la suite de la mise en place, notamment, de mesures appropriées de publicité auprès des
médecins.
103 Trenker fait également valoir que la décision attaquée met en danger sa survie puisque les médicaments contenant de l'amfépramone représentent 30 % de son chiffre d'affaires total. Un rapport d'un «réviseur d'entreprises» établi à sa demande conclurait que «l'arrêt de la délivrance en Belgique des médicaments à base d'amfépramone mettrait inévitablement en péril la survie de la société».
104 Il convient toutefois de relever que ce rapport est fondé sur la prévision d'un arrêt de la commercialisation des médicaments contenant de l'amfépramone à partir du 1er juillet 1999 et de l'absence complète de vente de ceux-ci pendant les années 2000 et 2001. Or, cette prévision ne s'est pas réalisée. En effet, Trenker reconnaît elle-même dans sa demande en référé, introduite le 11 septembre 2000, que «les médicaments commercialisés par [Trenker] sont toujours sur le marché en Belgique».
105 Il y a lieu de tenir compte également de la circonstance que Trenker opère dans un marché, celui des médicaments à usage humain, hautement réglementé.
106 Or, dans un secteur qui requiert souvent des investissements importants et où les autorités compétentes peuvent être conduites à intervenir rapidement lorsque des risques pour la santé publique apparaissent, pour des raisons qui ne sont pas toujours prévisibles par les entreprises concernées, il incombe à ces dernières, sauf à devoir supporter elles-mêmes le préjudice résultant d'une telle intervention, de se prémunir contre les conséquences de celle-ci par une politique appropriée.
107 La décision du 9 décembre 1996, qui n'a au demeurant pas été attaquée par Trenker, relevait déjà l'existence d'effets nocifs des médicaments contenant de l'amfépramone. Dans ces circonstances, la possibilité que soit adoptée une décision de retrait ou de suspension des AMM dont était titulaire Trenker devait être prise en compte parmi les risques qu'elle devait normalement supporter depuis que le CSP avait été saisi par un État membre, parce qu'il considérait que la modification des termes des
AMM ou que leur suspension ou leur retrait étaient nécessaires pour la protection de la santé publique.
108 En tout état de cause, à supposer même que le risque d'un dommage irréparable ou difficilement réparable à la suite de l'application de la décision attaquée pendant le déroulement de la procédure sur le fond soit regardé comme suffisamment établi, l'intérêt de Trenker à obtenir le sursis à l'exécution de la décision attaquée ne saurait prévaloir en l'espèce sur l'intérêt que présente pour la Communauté le retrait immédiat des AMM dont elle était titulaire dans un but de protection de la santé
publique.
109 À cet égard, il importe de rappeler que, en principe, les exigences liées à la protection de la santé publique doivent incontestablement se voir reconnaître un caractère prépondérant par rapport aux considérations économiques (ordonnance Royaume-Uni/Commission, précitée, point 93).
110 En l'espèce, il est constant que l'avis du CSP, auquel se réfère la décision attaquée, relève, en ce qui concerne les effets sur le système nerveux central, que les médicaments en cause ont «des effets graves, tels que des réactions psychotiques ou une psychose, une dépression et des convulsions» et que le risque de toxicomanie et de dépendance est «bien connu». Il relève également que «le profil de sécurité des médicaments contenant de l'amfépramone pose des problèmes en termes de risque
d'hypertension artérielle pulmonaire primitive et d'autres effets indésirables graves cardio-vasculaires [...]». Ces considérations confirment les appréciations déjà portées sur la sécurité de ces médicaments en 1996.
111 C'est à la suite des appréciations du CSP, selon lesquelles l'effet thérapeutique des médicaments contenant de l'amfépramone faisait défaut dans le traitement de l'obésité, que la Commission, en se fondant sur l'avis dudit comité, a conclu que le rapport bénéfices/risques était défavorable.
112 Sans préjudice des appréciations à effectuer dans le cadre de la procédure sur le fond, le juge des référés ne saurait, en l'absence d'indices d'erreur manifeste ou de détournement de pouvoir, substituer ses propres appréciations à celles du CSP, qui sont le résultat d'une procédure approfondie et contradictoire l'ayant conduit à recommander le retrait des AMM des médicaments contenant de l'amfépramone.
113 Or, compte tenu desdites appréciations, il appert que l'octroi du sursis à l'exécution de la décision attaquée serait de nature à faire encourir aux utilisateurs de ces médicaments des risques sérieux et risquerait de causer, en termes de santé publique, des dommages auxquels il ne pourrait être remédié en cas de rejet ultérieur du recours sur le fond.
114 Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que la demande en référé doit être rejetée.
Dispositif
Par ces motifs,
LE PRÉSIDENT DE LA COUR
ordonne:
1) L'ordonnance du président du Tribunal de première instance des Communautés européennes du 19 octobre 2000, Trenker/Commission (T-141/00 R), est annulée.
2) La demande en référé est rejetée.
3) Les dépens sont réservés.
