Avis juridique important
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62000C0458
Conclusions de l'avocat général Jacobs présentées le 26 septembre 2002. - Commission des Communautés européennes contre Grand-duché de Luxembourg. - Manquement d'État - Article 7, paragraphes 2 et 4, du règlement (CEE) nº 259/93 - Qualification de la finalité d'un transfert de déchets (valorisation ou élimination) - Déchets incinérés - Point R 1 de l'annexe II B de la directive 75/442/CEE - Notion d'utilisation principale comme combustible ou autre moyen de produire de l'énergie. - Affaire C-458/00.
Recueil de jurisprudence 2003 page I-01553
Conclusions de l'avocat général
1. Dans ce recours introduit au titre de l'article 226 CE, la Commission soutient que les objections soulevées par le grand-duché de Luxembourg contre certains transferts de déchets destinés à être utilisés principalement comme combustible, vers d'autres États membres, étaient injustifiées et contraires au libellé de l'article 7, paragraphes 2 et 4, du règlement (CEE) n° 259/93 du Conseil, du 1er février 1993, concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l'entrée et à la
sortie de la Communauté européenne (ci-après le«règlement»), et de l'article 1er, sous f), en liaison avec le point R 1 de l'annexe II B de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets (ci-après la«directive» ou la «directive sur les déchets»). La Commission invite la Cour à déclarer que le grand-duché de Luxembourg a manqué aux obligations qui lui incombent au titre des articles 2, 6 et 7 du règlement et de l'article 1er, sous f), lu en combinaison avec le point R 1
de l'annexe II B de la directive.
2. La présente affaire porte essentiellement sur la distinction entre les opérations d'élimination et de valorisation des déchets et plus particulièrement sur la question de savoir si l'incinération de déchets municipaux dans un incinérateur équipé de telle sorte à ce que tout ou partie de la chaleur générée soit utilisée comme énergie doit à juste titre être qualifiée d'opération d'élimination ou d'opération de valorisation.
Les dispositions communautaires applicables
La directive
3. Selon l'article 3, paragraphe 1, de la directive, les États membres doivent prendre des mesures appropriées pour promouvoir «a) en premier lieu, la prévention ou la réduction de la production des déchets et de leur nocivité» et «b) en deuxième lieu: i) la valorisation des déchets par recyclage, réemploi, récupération ou toute autre action visant à obtenir des matières premières secondaires, ou ii) l'utilisation des déchets comme source d'énergie».
4. L'article 5 de la directive consacre les principes d'autosuffisance et de proximité. Il prévoit ce qui suit:
«1. Les États membres prennent les mesures appropriées, en coopération avec d'autres États membres lorsque cela s'avère nécessaire ou opportun, en vue de l'établissement d'un réseau intégré et adéquat d'installations d'élimination, en tenant compte des meilleures technologies disponibles qui n'entraînent pas de coûts excessifs. Ce réseau doit permettre à la Communauté dans son ensemble d'assurer elle-même l'élimination de ses déchets et aux États membres de tendre individuellement vers ce but, en
tenant compte des conditions géographiques ou du besoin d'installations spécialisées pour certains types de déchets.
2. Le réseau visé au paragraphe 1 doit permettre, en outre, l'élimination des déchets dans l'une des installations appropriées les plus proches, grâce à l'utilisation des méthodes et technologies les plus appropriées pour garantir un niveau élevé de protection de l'environnement et de la santé publique.»
5. La directive entend par «élimination» «toute opération prévue à l'annexe II A» et par «valorisation» «toute opération prévue à l'annexe II B» .
6. Les annexes II A et II B de la directive ont respectivement pour titre «Opérations d'élimination» et «Opérations de valorisation». Chaque annexe est précédée d'une note soulignant qu'elle vise à récapituler les opérations «telles qu'elles sont effectuées en pratique».
7. Parmi les opérations d'élimination reprises à l'annexe II A figure:
«D 10 Incinération à terre».
8. L'annexe II B inclut parmi les opérations de valorisation:
«R 1 Utilisation principale comme combustible ou autre moyen de produire de l'énergie».
Le règlement
9. Le règlement est fondé sur l'article 130 S du traité CE (devenu, après modification, article 175 CE). L'objectif du règlement est de fournir un système harmonisé de procédures par lesquelles la circulation des déchets peut être limitée afin d'assurer la protection de l'environnement .
10. Le titre II du règlement est intitulé «Transferts de déchets entre États membres». Les chapitres A et B du titre II prévoient les procédures à suivre pour le transfert de déchets destinés à être éliminés ou à être valorisés, respectivement.
11. Le règlement adopte les définitions des notions d'«élimination» et de «valorisation» utilisées dans la directive .
12. La procédure applicable aux transferts de déchets destinés à être valorisés varie selon le type de déchets. Les annexes II à IV du règlement classent les déchets spécifiques dans trois listes . L'annexe II contient la «liste verte de déchets», qui «ne devraient normalement pas présenter de risques pour l'environnement s'ils sont valorisés selon les règles de l'art dans le pays de destination» . L'annexe III contient la «liste orange de déchets» et l'annexe IV la «liste rouge de déchets»,
considérés comme particulièrement dangereux. Les transferts de déchets destinés à être valorisés et figurant à l'annexe II doivent simplement être accompagnés d'un document contenant les renseignements requis . Les transferts d'autres déchets destinés à être valorisés (en ce inclus les déchets dont le transfert a donné lieu à la présente procédure) ainsi que les transferts de déchets destinés à être éliminés sont soumis à la procédure décrite ci-après.
13. Lorsque le producteur ou le détenteur de déchets, généralement appelé notifiant , entend transférer de tels déchets d'un État membre vers un autre, il doit en informer l'autorité compétente de destination et adresser copie de ladite notification à l'autorité compétente d'expédition ainsi qu'au destinataire .
14. La notification doit être effectuée au moyen du document de suivi qui est délivré par l'autorité d'expédition . Le notifiant doit remplir le document de suivi et joindre, sur demande des autorités compétentes, des informations et des documents complémentaires . Le notifiant doit fournir sur le document de suivi des informations concernant notamment i) l'origine, la composition et le volume des déchets et ii) les opérations d'élimination ou de valorisation visées à l'annexe II A ou II B de la
directive .
15. Dans le cas de transferts de déchets destinés à être valorisés, le document de suivi doit également contenir des informations concernant i) la méthode envisagée pour l'élimination des résidus après recyclage; ii) le volume des matières recyclées par rapport aux résidus et iii) la valeur estimée des matières recyclées .
16. Dans le cas de déchets destinés à être éliminés, l'État membre de destination est responsable de l'octroi de l'autorisation de transfert. L'État membre d'expédition a le droit de soulever des objections et l'État membre de destination ne peut donner son autorisation qu'en l'absence de telles objections . Dans le cas de déchets destinés à être valorisés, l'État membre d'expédition et celui de destination ont le droit de soulever des objections contre un transfert mais, en règle générale , aucune
autorisation expresse n'est requise .
17. La différence principale entre la procédure applicable aux transferts de déchets destinés à être valorisés et celle applicable aux déchets destinés à être éliminés réside dans les motifs pour lesquels les différentes autorités compétentes concernées peuvent s'opposer au transfert proposé.
18. Dans le cas des déchets destinés à être éliminés, les objections doivent être fondées sur l'article 4, paragraphe 3 . Au titre de cet article, en particulier, i) les États membres peuvent prendre des mesures d'interdiction générale ou partielle ou d'objection systématique concernant les transferts de déchets afin de mettre en oeuvre les principes de proximité, de priorité à la valorisation et d'autosuffisance aux niveaux communautaire et national, conformément à la directive et ii) les autorités
compétentes d'expédition et de destination peuvent soulever des objections motivées contre les transferts envisagés s'ils ne sont pas conformes à la directive, afin de mettre en oeuvre le principe d'autosuffisance aux niveaux communautaire et national .
19. Dans l'hypothèse de déchets destinés à être valorisés, les objections doivent être fondées sur l'article 7, paragraphe 4 . L'article 7, paragraphe 4, sous a) , énumère cinq motifs pour lesquels les autorités compétentes de destination et d'expédition peuvent soulever des objections motivées. Ces motifs ne prévoient pas que les objections peuvent être fondées sur les principes de proximité ou d'autosuffisance.
La jurisprudence de la Cour
20. Deux arrêts de la Cour présentent en l'espèce un intérêt particulier.
21. Tout d'abord, la Cour a jugé dans l'affaire Dusseldorp e.a. que les principes d'autosuffisance et de proximité ne s'appliquent pas aux déchets destinés à être valorisés; de tels déchets devraient dès lors pouvoir circuler librement entre États membres en vue d'y être traités, pour autant que le transport ne crée pas de danger pour l'environnement.
22. Ensuite, la Cour a jugé dans l'affaire ASA que la caractéristique essentielle d'une opération de valorisation de déchets réside dans le fait que son objectif principal est que les déchets puissent remplir une fonction utile, en se substituant à l'usage d'autres matériaux qui auraient dû être utilisés pour remplir cette fonction, ce qui permet de préserver les ressources naturelles. Cette affaire concernait entre autres le classement correct au titre du règlement (à savoir en tant qu'opération de
valorisation ou opération d'élimination) du dépôt de déchets dans une mine de sel désaffectée, afin d'y combler des galeries (remblais de mines).
23. La Cour a également jugé dans l'affaire ASA Abfall que les articles 4, paragraphe 3, et 7, paragraphe 4, énonçaient de manière limitative les cas dans lesquels les États membres pouvaient s'opposer au transfert de déchets entre États membres .
L'action en manquement
24. Au début de l'année 1998, l'entreprise NTMR (Négoce de tous matériaux réutilisables) a introduit deux dossiers de notifications auprès de l'autorité grand-ducale compétente en vue d'être autorisée à transférer des déchets d'origine ménagère et assimilée relevant de la position AD160, déchets municipaux/ménagers, de l'annexe III (liste orange) du règlement. Il apparaît que les notifications de la société NTMR indiquaient que les transferts concernaient des déchets destinés à être valorisés qui
devaient être traités dans l'incinérateur de la communauté urbaine de Strasbourg. Selon la Commission (qui n'a pas été contredite sur ce point), il ressort d'une lettre du préfet du Bas-Rhin du 3 juillet 1998 que l'incinération dans l'installation précitée permet à l'ensemble de l'énergie générée par l'opération d'être récupérée.
25. Par décision du 1er octobre 1998, l'autorité grand-ducale compétente avait requalifié d'office les transferts demandés comme couvrant des déchets destinés à être éliminés, dont le transfert ne peut être effectué que sous réserve de la présentation d'une preuve que les déchets à acheminer ne pouvaient pas être remis à une installation d'élimination luxembourgeoise, soit pour des raisons techniques, soit par manque de capacité. L'autorité grand-ducale compétente a justifié la requalification à
laquelle elle a procédé au motif que l'incinération des déchets dans une installation dont la finalité primaire est le traitement thermique en vue de la minéralisation de ces déchets, indépendamment du fait qu'il y ait ou non récupération de la chaleur produite, est considérée au Luxembourg comme une opération d'élimination D 10 conformément à l'annexe II A de la directive sur les déchets.
26. Estimant que les faits susdécrits pourraient révéler une infraction du grand-duché de Luxembourg aux dispositions du règlement et de la directive, la Commission a envoyé une lettre de mise en demeure au grand-duché de Luxembourg restée sans réponse. La Commission a dès lors émis un avis motivé. Dans sa réponse, le grand-duché de Luxembourg a fait valoir en substance que le fait que l'énergie générée par une opération de traitement des déchets pouvait être récupérée ne faisait pas obstacle à la
classification de cette opération sous le code D 10 de l'annexe II A de la directive, qu'elle avait requalifié l'opération en accord avec les autorités françaises, que dès lors les articles 3 et 4, et non pas les articles 6 et 7, du règlement étaient applicables et que le grand-duché de Luxembourg n'avait donc pas enfreint la législation.
27. Le grand-duché de Luxembourg a également noté dans son mémoire en défense que son installation était équipée d'un système de récupération de la chaleur produite lors de l'incinération, notamment pour la production d'énergie électrique qui était introduite dans le réseau public.
28. Puisque le grand-duché de Luxembourg n'a pas pris les mesures requises pour se conformer à l'avis motivé, la Commission a introduit le présent recours.
29. La république d'Autriche est intervenue au soutien du grand-duché de Luxembourg.
30. La Commission conclut à ce qu'il plaise à la Cour de constater que le grand-duché de Luxembourg a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 2, 6 et 7 du règlement ainsi que de l'article 1er, sous f), en liaison avec le point R 1 de l'annexe II B de la directive. La Commission reproche au grand-duché de Luxembourg d'avoir soulevé des objections injustifiées contre certains transferts de déchets destinés à être utilisés principalement comme combustible vers d'autres États
membres. La question que soulève la présente affaire est dès lors celle de la qualification correcte, conformément à la directive, et donc également du règlement, de l'incinération de déchets ménagers dans une installation qui utilise tout ou partie de l'énergie générée par cette opération. S'agit-il nécessairement d'une opération de valorisation ainsi que le soutient la Commission, auquel cas les objections fondées essentiellement sur l'autosuffisance dans l'élimination des déchets, soulevées par
le grand-duché de Luxembourg, ne sont pas justifiées et l'infraction est établie ou s'agit-il, ainsi que le fait valoir le grand-duché de Luxembourg, d'une opération d'élimination, auquel cas l'objection peut être justifiée en vertu de ce principe?
31. L'argument principal de la Commission est tiré du libellé de l'annexe IIB.
«Utilisation principale comme combustible ou autre moyen de produire l'énergie»
32. La Commission soutient que la question décisive est, tout d'abord, d'apprécier si l'opération d'incinération génère plus d'énergie, ou de chaleur par la suite transformée en énergie, que la quantité d'énergie ou de chaleur qui aurait été produite en raison de la combustion des gaz injectés dans le four pour incinérer les déchets - en d'autres termes, existe-t-il une production nette d'énergie? - et, ensuite, de déterminer si l'installation est en mesure de récupérer ou de valoriser une
proportion substantielle de l'énergie contenue dans les déchets incinérés.
33. Le grand-duché de Luxembourg considère que la Commission fonde en réalité la distinction entre l'élimination et la valorisation sur le potentiel énergétique du déchet en question. La définition de l'opération de valorisation R 1 («utilisation principale comme combustible») est cependant fondée sur le critère de l'utilisation et dès lors de la finalité de l'opération et non pas sur la qualité voire la composition du déchet. Le grand-duché de Luxembourg fait valoir que le critère idoine est celui
de la finalité de l'installation d'incinération: si la finalité de cet établissement est principalement la production d'énergie, on est en présence d'une opération de valorisation; si toutefois la finalité de l'installation est celle d'éliminer les déchets, qu'il y ait ou non une récupération accessoire d'énergie, il s'agit d'une opération d'élimination.
34. Chacune des parties a fait valoir lors de l'audience que l'arrêt rendu dans l'affaire ASA - après la fin de la procédure écrite dans la présente affaire - soutenait son point de vue.
35. La Commission considère que les principes sanctionnés par cet arrêt sont applicables dans leur ensemble à la présente affaire et que l'opération devrait dès lors être qualifiée d'opération de valorisation. Il s'ensuit que la finalité de l'opération détermine sa qualification. Le grand-duché de Luxembourg fonde toutefois sa thèse sur la finalité de l'installation d'incinération. La Commission fait valoir que le critère +adéquat est celui de savoir si l'énergie générée par l'incinération est
effectivement récupérée et présente de ce fait une certaine utilité.
36. Le grand-duché de Luxembourg fait valoir pour sa part que le critère énoncé par la Cour dans l'arrêt ASA, à savoir le critère de la finalité principale de l'opération, était en réalité identique au critère de la finalité de l'installation d'incinération utilisé par le grand-duché de Luxembourg.
37. Nous souscrivons à la thèse de la Commission selon laquelle, pour déterminer si une opération donnée doit être qualifiée d'opération d'élimination au titre du point D 10 de l'annexe II A de la directive ou d'une opération de valorisation au titre du point R 1 de l'annexe II B, le libellé des descriptions énoncées dans ces deux points doit être examiné avec attention.
38. Le point R 1 fait référence à l'«utilisation principale comme combustible ou autre moyen de produire de l'énergie».
39. Ainsi que le fait valoir le grand-duché de Luxembourg, le critère de l'utilisation doit être interprété à la lumière de la finalité de l'opération. Une telle conclusion résulte clairement, selon nous, du sens normal du terme «utilisation», et peut-être, en particulier, de la notion d'«utilisation principalement comme» quelque chose. Il convient de noter que cette interprétation - ou celle analogue de l'«utilisation principale comme» - est reflétée par toutes les versions linguistiques de la
directive.
40. La Commission fait valoir que, dès lors que le point R 1 fait référence à l'«utilisation principale comme combustible ou autre moyen de produire de l'énergie», il y a lieu de qualifier d'opération de valorisation non seulement l'utilisation principale comme combustible, mais aussi l'utilisation de déchets dans le cadre de tout autre moyen de produire de l'énergie. Selon cette argumentation, la qualification de «principale» est sans importance lorsque les déchets sont utilisés non pas comme
combustible mais comme autre moyen de produire de l'énergie. Une telle interprétation ne semble pas, selon nous, découler de manière naturelle de la lecture de la disposition - dans toutes les versions linguistiques . Il nous semble évident que, afin d'entrer dans le champ d'application du point R1 de l'annexe II B de la directive, une opération doit avoir pour objet l'utilisation de déchets principalement comme combustible ou l'utilisation de déchets principalement comme autre moyen de produire de
l'énergie.
41. Compte tenu de son libellé, une opération d'incinération n'entrera dès lors pas dans le champ d'application de la description prévue au point R 1 à moins que sa finalité soit l'utilisation de déchets principalement comme combustible ou l'utilisation de déchets principalement comme autre moyen de produire de l'énergie. Si cette exigence n'est pas remplie, l'opération sera qualifiée d'incinération à terre au titre du point D 10 de l'annexe II A de la directive .
42. L'analyse ci-dessus est conforme à l'arrêt rendu dans l'affaire ASA , dans lequel la Cour a jugé que l'objectif principal d'une opération de valorisation est que les déchets puissent remplir une fonction utile, en se substituant à l'usage d'autres matériaux qui auraient dû être utilisés pour remplir cette fonction, ce qui permet de préserver les ressources naturelles. Ainsi que nous l'avons exposé dans les conclusions que nous avons présentées dans cette affaire, la question déterminante est de
savoir si les déchets sont utilisés dans un but réel. En d'autres termes, s'il n'y avait pas de déchets disponibles pour une opération donnée, cette opération serait-elle néanmoins réalisée en utilisant d'autres matériaux ? Dans le cas de l'incinération de déchets dans une installation créée à cet effet, la réponse à cette question est clairement «non»: en l'absence de déchets, il n'y aurait pas d'incinération. Dans de telles circonstances, il ne serait pas correct de qualifier l'incinération
d'opération de valorisation pour la simple raison que, à chaque fois qu'il y a des déchets et qu'ils sont incinérés, la chaleur générée par cette opération est utilisée, en tout ou en partie, pour générer de l'énergie. Ce simple fait ne signifie pas que la finalité principale de l'incinération est l'utilisation de déchets comme combustible ou autre moyen de produire de l'énergie.
43. La notion de «finalité principale» peut dès lors être considérée comme un critère d'application générale, dont les points D 10 et R 1 sont des applications spécifiques.
44. L'importance de la finalité de l'opération ressort avec une clarté particulière des affaires relatives à l'incinération de déchets ménagers permettant accessoirement une récupération d'énergie. Qualifier ce type d'incinération d'opération de valorisation du simple fait que l'énergie générée - même en très faible quantité - est valorisée entraîne des conséquences inacceptables. La Commission soutient dans sa requête que le droit communautaire ne prévoit pas de quantité minimale d'énergie générée
pour que l'incinération de déchets avec une récupération d'énergie accessoire puisse être qualifiée d'opération de valorisation: tout au plus pourrait-on considérer qu'une opération ne peut être qualifiée d'opération de valorisation si cette quantité est «ridiculement faible». Il ressort toutefois des informations fournies à la Cour que l'incinération de déchets urbains avec valorisation de l'énergie est la méthode principale utilisée pour éliminer de tels déchets dans bon nombre d'États membres.
Qualifier toutes ces incinérations d'opérations de valorisation du simple fait de cette récupération d'énergie signifierait en réalité que de tels déchets peuvent être transférés au sein de la Communauté avec très peu de restrictions, ce qui irait à l'encontre de l'objectif du règlement qui est de fournir un système harmonisé de procédures par lesquelles la circulation des déchets peut être limitée afin d'assurer la protection de l'environnement . Il convient également de noter que le Conseil, dans
sa résolution du 24 février 1997 sur une stratégie communautaire pour la gestion des déchets , «constate et partage l'inquiétude des États membres face aux mouvements de vaste envergure, au sein de la Communauté, de déchets destinés à l'incinération avec ou sans valorisation énergétique» .
45. L'identité de la partie qui supporte les coûts de l'incinération indique également que l'objectif principal de l'opération d'incinération en cause dans la présente affaire est l'élimination plutôt que la valorisation: les contrats entre les détenteurs luxembourgeois de déchets et la municipalité de Strasbourg, qui sont joints en annexe au mémoire en défense, prévoient que les détenteurs versent à la municipalité le prix forfaitaire actuellement applicable lorsque les déchets sont acheminés vers
l'installation d'incinération. Bien que nous ne considérons pas que le paiement effectué par le détenteur des déchets permet nécessairement de conclure qu'une opération déterminée est une opération d'élimination plutôt qu'une opération de valorisation, cela constituera toutefois en général un facteur significatif .
46. L'approche que nous proposons - à savoir qu'une opération d'incinération déterminée sera qualifiée d'opération d'élimination s'il s'agit-là de son objectif principal, indépendamment du fait que ladite opération peut entraîner une valorisation énergétique accessoire - permet à notre sens d'atteindre un équilibre adéquat entre le principe de la libre circulation des marchandises et celui de la protection de l'environnement. Il est clairement souhaitable, pour des raisons environnementales, de
limiter les transferts de vaste envergure de déchets ménagers destinés à être incinérés. Si, toutefois, l'incinération de tels déchets était qualifiée d'opération de valorisation simplement parce que l'énergie générée pourrait être utilisée, le transport de tels déchets - peut-être sur de grandes distances - serait encouragé.
47. Cette solution est en outre confirmée lorsqu'on compare la présente affaire à l'affaire Commission/Allemagne , dans laquelle nous présentons également nos conclusions ce jour. Cette affaire concerne la qualification adéquate aux fins du règlement de déchets destinés à être incinérés dans des usines de ciment; l'énergie générée par l'incinération est destinée à être utilisée dans le processus de fabrication dans lequel elle remplacera le combustible conventionnel pour un tiers dans un cas et
entièrement dans l'autre. Dans nos conclusions, nous soutenons la thèse selon laquelle l'objectif principal d'une opération d'incinération qui fait intégralement partie d'un processus industriel et qui génère de l'énergie destinée à être utilisée dans le cadre de ce processus industriel, peut être considéré comme étant l'utilisation des déchets comme combustible. Dans le cas de déchets utilisés comme combustible pour une usine de ciment, il peut clairement être répondu par l'affirmative à la
question de savoir si, en l'absence de déchets pour une opération déterminée, cette opération serait néanmoins effectuée en utilisant d'autres matériaux: en l'absence de déchets, l'usine fonctionnerait malgré tout en utilisant d'autres combustibles.
Conclusion
48. En conséquence, nous sommes d'avis qu'il convient de statuer comme suit:
«1) Le recours de la Commission est rejeté.
2) La Commission est condamnée aux dépens.»
