| CJUE, Conclusions de l'avocat général Stix-Hackl présentées le 14 janvier 2003., Commission des Communautés européennes contre République française., 14/01/2003, C-233/00

Avis juridique important

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62000C0233

Conclusions de l'avocat général Stix-Hackl présentées le 14 janvier 2003. - Commission des Communautés européennes contre République française. - Manquement d'État - Directive 90/313/CEE - Liberté d'accès à l'information en matière d'environnement - Transposition incomplète ou incorrecte. - Affaire C-233/00.
Recueil de jurisprudence 2003 page I-06625

Conclusions de l'avocat général

I - Objet de la procédure

1. Par le présent recours, la Commission demande à ce qu'il soit constaté que, en ne transposant pas correctement les articles 2, sous a), et 3, paragraphes 2, 3 et 4, de la directive 90/313/CEE du Conseil, du 7 juin 1990, concernant la liberté d'accès à l'information en matière d'environnement (ci-après la «directive»), la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ladite directive ainsi que de l'article 249, troisième alinéa, CE.

2. Le litige concerne la portée de l'obligation d'information imposée par la directive, à savoir la notion d'«informations relatives à l'environnement» [dispositions combinées des articles 2, sous a), et 3, paragraphe 1, de la directive], les exceptions au principe de communication d'informations environnementales (article 3, paragraphe 2, premier alinéa, de la directive), l'obligation de communiquer des informations partiellement si nécessaire (article 3, paragraphe 2, dernier alinéa, de la
directive), la possibilité de rejeter une demande abusive ou supposant la communication de documents inachevés ou internes (article 3, paragraphe 3, de la directive), ainsi que l'obligation de l'autorité publique de répondre à l'intéressé au plus tard dans les deux mois et de motiver le refus de communiquer l'information (article 3, paragraphe 4, de la directive).

II - Cadre juridique

A - Droit communautaire

3. La directive 90/313 vise, selon son article 1er, à assurer la liberté d'accès à l'information en matière d'environnement détenue par les autorités publiques, ainsi que sa diffusion, et à fixer les conditions de base dans lesquelles cette information devrait être rendue accessible.

4. L'article 2 de la directive dispose:

«Aux fins de la présente directive, on entend par:

a) information relative à l'environnement: toute information disponible sous forme écrite, visuelle et sonore ou contenue dans des banques de données, qui concerne l'état des eaux, de l'air, du sol, de la faune, de la flore, des terres et des espaces naturels, ainsi que les activités (y compris celles qui sont à l'origine de nuisances telles que le bruit) ou les mesures les affectant ou susceptibles de les affecter et les activités ou les mesures destinées à les protéger, y compris les mesures
administratives et les programmes de gestion de l'environnement;

[...]»

5. L'article 3 est libellé comme suit:

«1. Sous réserve des dispositions prévues au présent article, les États membres font en sorte que les autorités publiques soient tenues de mettre les informations relatives à l'environnement à la disposition de toute personne physique ou morale qui en fait la demande, sans que celle-ci soit obligée de faire valoir un intérêt.

Les États membres définissent les modalités selon lesquelles l'information est effectivement rendue disponible.

2. Les États membres peuvent prendre des dispositions leur permettant d'opposer un refus à une demande d'information lorsque celle-ci a trait:

- à la confidentialité des délibérations des autorités publiques, des relations internationales ou au secret de la défense nationale,

- à la sécurité publique,

- à des affaires qui sont ou ont été pendantes devant une juridiction ou qui font ou qui ont fait l'objet d'une enquête (y compris d'une enquête disciplinaire) ou qui font l'objet d'une instruction préliminaire,

- au secret commercial et industriel, y compris la propriété intellectuelle,

- à la confidentialité des données et/ou des dossiers personnels,

- aux données fournies par un tiers sans qu'il y soit juridiquement tenu,

- aux données dont la divulgation aurait plutôt pour effet de porter atteinte à l'environnement auquel elles se réfèrent.

L'information détenue par les autorités publiques fait l'objet d'une communication partielle lorsqu'il est possible d'en retirer les mentions qui ont trait aux intérêts visés ci-avant.

3. Une demande d'information peut être rejetée lorsqu'elle suppose la communication de données ou de documents inachevés ou de communications internes ou lorsqu'elle est manifestement abusive ou formulée d'une manière trop générale.

4. L'autorité publique répond à l'intéressé dans les meilleurs délais et au plus tard dans les deux mois. Le refus de communiquer l'information demandée doit être motivé.»

B - Droit national

6. La loi no 78-753 comporte en son titre I des dispositions relatives à l'accès aux documents administratifs.

7. L'article 2 de cette loi prévoit ce qui suit:

«Sous réserve des dispositions de l'article 6, les documents administratifs sont de plein droit communicables aux personnes qui en font la demande, qu'ils émanent des administrations de l'État, des collectivités territoriales, des établissements publics ou des organismes, fussent-ils de droit privé, chargés de la gestion d'un service public.»

8. L'article 6 de la loi dispose:

«Les administrations mentionnées à l'article 2 peuvent refuser de laisser consulter ou de communiquer un document administratif dont la consultation ou la communication porterait atteinte:

[...]

- [...] de façon générale, aux secrets protégés par la loi.»

9. Dans la version du décret no 88-465 , l'article 7 de la loi dispose notamment:

«Le refus de communication est notifié à l'administré sous forme de décision écrite motivée.

[...]»

10. L'article 2 du décret no 88-465 dispose notamment:

«Le silence gardé pendant plus d'un mois par l'autorité compétente, saisie d'une demande de communication de documents en application du titre Ier de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978, vaut décision de refus.

En cas de refus exprès ou tacite, l'intéressé dispose d'un délai de deux mois à compter de la notification du refus ou de l'expiration du délai fixé au premier alinéa du présent article pour saisir la commission instituée à l'article 5 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978.»

11. L'article 5 de la loi no 79-587 contient la disposition suivante relative aux décisions implicites:

«Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le
jour où les motifs lui auront été communiqués.»

III - Procédures précontentieuse et juridictionnelle

12. En vertu de l'article 9, paragraphe 1, de la directive, les États membres doivent mettre en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive au plus tard le 31 décembre 1992.

13. Le gouvernement français a communiqué, par lettre du 28 mars 1991, la loi no 78-753 et le décret no 88-465 comme mesures de transposition.

14. La Commission ayant estimé, même après un échange ultérieur de courriers avec les autorités françaises, que la directive n'avait pas été correctement transposée par ces dispositions, elle a, le 17 novembre 1994, transmis au gouvernement français une lettre de mise en demeure l'invitant à formuler ses observations dans un délai de deux mois.

15. La lettre en réponse du 23 février 1995 n'ayant pu dissiper les doutes de la Commission, cette dernière a, le 8 février 1999, adressé à la République française un avis motivé dans lequel elle l'a invitée à prendre, dans un délai de deux mois, les mesures requises pour transposer correctement les articles 2, sous a), et 3, paragraphes 2, 3 et 4, de la directive.

16. Le gouvernement français a répondu par lettre du 25 juin 1999 dans laquelle il a contesté le manquement et a confirmé son opinion selon laquelle la directive était largement transposée dans le droit administratif français existant - bien qu'elle ne le fût pas par des mesures de transposition spécifiques. Il a néanmoins promis d'étudier les possibilités de parfaire l'accès à l'information en matière d'environnement.

17. Par courrier du 19 janvier 2000 adressé à la Commission, le gouvernement français a fait savoir qu'une loi portant diverses modifications en matière d'environnement, y compris en matière d'accès aux informations environnementales, était en voie d'élaboration.

18. Le projet de loi annoncé ne lui étant pas parvenu ultérieurement, la Commission a, par requête du 8 juin 2000, inscrite au registre de la Cour le 13 juin 2000, introduit un recours contre la République française en application de l'article 226 CE.

19. La Commission conclut à ce qu'il plaise à la Cour:

- constater que, en ne transposant pas correctement les articles 2, sous a), et 3, paragraphes 2, 3 et 4, de la directive 90/313/CEE du Conseil, du 7 juin 1990, concernant la liberté d'accès à l'information en matière d'environnement, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ladite directive ainsi que de l'article 249, troisième alinéa, CE;

- condamner la République française aux dépens.

20. La République française conclut à ce qu'il plaise à la Cour:

- rejeter le recours de la Commission à l'exception du troisième grief relatif à l'article 3, paragraphe 2, dernier alinéa, de la directive;

- condamner la Commission aux dépens.

21. Par lettre du 13 septembre 2001, le gouvernement français a transmis à la Cour une loi du 12 avril 2000 ainsi qu'une ordonnance du 11 avril 2001 en indiquant qu'il estimait ainsi répondre en particulier aux quatre premiers griefs de la Commission. S'agissant du cinquième grief, il a affirmé en outre partir du principe que le droit français existant était conforme à la directive.

22. Le gouvernement français a transmis les dispositions juridiques susnommées tout en invitant la Commission à se désister. Cette dernière a, par courrier du 24 septembre 2001, fait part à la Cour de son intention de maintenir néanmoins le recours.

IV - Appréciation juridique

A - Remarques préliminaires

23. En introduction à l'examen de chacun des griefs, nous souhaiterions formuler quelques observations sur les positions de principe défendues par les parties et sur le contexte de cette procédure.

24. Dans la présente procédure en manquement, le gouvernement français estime que le cadre juridique général existant relatif à l'accès aux documents administratifs satisfait déjà aux obligations imposées par la directive et que des mesures de transposition spécifiques ne sont donc pas nécessaires. Il part notamment du principe qu'une situation juridique nationale conforme au droit communautaire peut être garantie le cas échéant par l'obligation impartie aux autorités nationales d'interpréter le
droit interne conformément à la directive.

25. Dans ses cinq griefs, la Commission cherche à montrer que tel n'est pas le cas en l'espèce. De manière très générale, elle juge les dispositions juridiques transmises par le gouvernement français comme trop générales et vagues pour pouvoir les considérer comme une transposition correcte de la directive. Elle renvoie au fait que des dispositions nationales trop vagues ou trop générales créent une insécurité juridique quant aux droits et obligations inscrits dans la directive, insécurité juridique
contraire au droit communautaire. Même l'obligation d'interpréter les dispositions nationales conformément à la directive ne peut rien y changer.

26. Entre-temps de nouvelles dispositions de mise en oeuvre de la directive sont entrées en vigueur en France . Si la Commission a concédé à l'audience que l'adoption de ces dispositions avait supprimé les défauts de transposition reprochés à la République française dans les quatre premiers griefs, elle a en même temps maintenu qu'elle entendait néanmoins poursuivre la procédure devant la Cour parce qu'il ressortait des observations du gouvernement français que, malgré cela, le désaccord juridique
demeurait sur les points attaqués.

27. Il convient à ce stade de rappeler que, selon une jurisprudence constante de la Cour, il appartient à la Commission de déterminer si elle introduit une procédure en application de l'article 226 CE et si elle la poursuit , et que la poursuite de l'action peut conserver un intérêt même au cas où le manquement serait éliminé postérieurement au délai imparti dans l'avis motivé .

28. Nous examinerons donc ci-après chacun des griefs invoqués par la Commission, et ce sans tenir compte des nouvelles mesures de transposition mentionnées, car la Cour a déjà jugé à plusieurs reprises que «l'existence d'un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l'État membre telle qu'elle se présentait au terme du délai fixé dans l'avis motivé et que les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour» .

B - Premier grief: transposition incomplète des dispositions combinées de l'article 2, sous a), et 3, paragraphe 1, de la directive (notion d'«informations relatives à l'environnement»)

1. Arguments des parties

29. La Commission invoque par ce grief le fait que la notion de «documents administratifs» employée dans les dispositions juridiques françaises est plus restrictive que celle d'«informations relatives à l'environnement» de la directive et, partant, que l'accès à pareilles informations n'est pas garanti dans la mesure requise par la directive.

30. La Commission soutient en substance que le concept de «documents administratifs» employé à l'article 2 de la loi no 78-753 reste en deçà de celui d'«informations relatives à l'environnement» au sens de la directive parce que, même dans l'interprétation large qu'en donne la Commission d'accès aux documents administratifs (ci-après la «CADA»), elle ne recouvre que des documents détenus par l'administration qui se rattachent à l'activité de service public ou à une activité administrative publique.
Ainsi, nombre de décisions non réglementaires des autorités publiques, par exemple, dans le domaine de la gestion du domaine privé ou des contrats de droit privé entre les autorités publiques et des personnes privées ne relèvent pas du champ d'application de cette disposition. Or, comme le montre également l'arrêt rendu dans l'affaire Mecklenburg , selon lequel il convient d'attacher à la notion d'«informations relatives à l'environnement» une signification large, la directive englobe également des
documents qui ne sont pas nécessairement liés à une activité administrative publique.

31. En outre, selon les principes de clarté et de sécurité juridiques, une interprétation par la CADA ne saurait assurer la transposition exigée de la directive parce que la CADA ne constitue pas un organe juridictionnel dont les interprétations devraient être prises en considération par la Cour, mais un organe consultatif indépendant dont les avis ne présentent aucun caractère juridictionnel, ce que le gouvernement français admet également.

32. Enfin, les textes spécifiques en matière d'information relative à l'environnement, que le gouvernement français a produits et qui sont censés compléter les dispositions générales de la loi no 78-753, se rapportent à la seule fourniture au public d'informations générales sur l'état de l'environnement au sens de l'article 7 de la directive.

33. Le gouvernement français soutient que la Commission n'a pas pu établir l'existence d'«informations relatives à l'environnement» qui ne soient pas visées par la loi no 78-753 et qu'elle n'a pu mettre en évidence aucun cas dans lequel une information relative à l'environnement ne se soit pas vu reconnaître la qualité de document administratif au sens de cette disposition. Il allègue que, en tout état de cause, les informations environnementales, parce qu'elles sont liées à l'environnement et donc
à la protection des milieux, sont plutôt de nature à être contenues dans des actes se rattachant à l'exercice de l'autorité publique. Il y a donc incontestablement lieu de qualifier pareilles informations de documents administratifs. En droit français, la notion de document administratif s'entend plus largement que celle d'acte administratif et recouvre également des actes de droit privé des autorités publiques ainsi que des actes détenus par ces autorités et émanant de personnes privées pour autant
qu'ils soient, de près ou de loin, liés à des activités administratives ou à des missions publiques déléguées à des personnes privées. La seule restriction introduite par cette notion porte sur les documents détenus par une autorité publique agissant en tant que personne privée pour lesquels n'existe aucun lien des genres susmentionnés. Or, dans la plupart des cas, il est improbable que des documents de cette nature existent en matière de protection de l'environnement puisque ce domaine suppose le
plus souvent une action normative ou de contrôle de l'administration. Il ressort même de l'affaire Diego Calì & Figli que la protection de l'environnement est en principe une prérogative de puissance publique de sorte que la réglementation française est conforme à la directive.

34. Le gouvernement français renvoie également à l'arrêt Katsikas e.a. selon lequel il y a lieu d'entendre les dispositions législatives, réglementaires et administratives destinées à transposer une directive telles qu'elles sont interprétées par les juridictions. Si le gouvernement français concède que la CADA ne constitue pas un organe juridictionnel habilité à rendre des interprétations juridiques contraignantes, il souligne l'importance du rôle que joue cet organe dans la détermination et
l'interprétation du droit applicable dans chaque cas d'espèce.

2. Appréciation

35. L'argument du gouvernement français, selon lequel la Commission n'a pas pu établir un seul cas de document portant sur des informations relatives à l'environnement qui ne se soit pas vu reconnaître la qualité de document administratif au sens des dispositions juridiques françaises, nous incite à étudier en premier lieu la jurisprudence constante de la Cour sur l'obligation de démonstration impartie à la Commission.

36. D'après cela, s'il incombe en principe à la Commission, dans le cadre d'une procédure en manquement prévue à l'article 226 CE, d'établir l'existence du manquement allégué et d'apporter à la Cour les éléments nécessaires à la vérification par celle-ci de l'existence de ce manquement , il n'est pourtant pas nécessaire, pour démontrer que la transposition d'une directive par une certaine législation nationale de transposition est insuffisante ou inadéquate, d'établir les effets réels de cette
législation et il n'y a pas non plus besoin d'attendre que l'application de cette législation produise des effets dommageables . C'est au contraire à la lumière du texte même de cette législation que l'on peut déterminer si, oui ou non, la transposition présente un caractère insuffisant ou défectueux .

37. En conséquence, un État membre ne peut pas non plus se défendre en alléguant que l'on ne peut citer aucun exemple concret d'application des dispositions de transposition, qui soit de nature à mettre en évidence le caractère défectueux de ces dispositions au regard des obligations posées par la directive .

38. En l'espèce, le gouvernement français a versé au dossier diverses dispositions administratives générales qui n'ont pas été spécialement édictées pour transposer la directive. Comme les deux parties à l'instance l'ont affirmé à juste titre, selon une jurisprudence constante de la Cour, la transposition en droit interne d'une directive n'exige «pas nécessairement une reprise formelle et textuelle de ses dispositions dans une disposition légale ou réglementaire expresse et spécifique et peut se
satisfaire d'un contexte juridique général» .

39. Mais un cadre juridique général de cette nature n'est suffisant que «dès lors que celui-ci assure effectivement la pleine application de la directive d'une façon suffisamment claire et précise» .

40. Le pendant en droit français de la notion d'«informations relatives à l'environnement» de la directive ressort toutefois, selon l'exposé français, de la notion de «document administratif» figurant dans la loi no 78-753, et ce parce que les autorités nationales interprètent cette notion largement ou, plus précisément, conformément à la directive.

41. Ce cadre juridique ne correspond pas, selon nous, aux exigences de clarté et de sécurité juridiques, posées par la transposition d'une directive. En effet, la jurisprudence de la Cour a précisé ces principes notamment en ce sens que les États membres doivent prévoir un «cadre légal précis» dans le domaine concerné et transposer les directives par des dispositions ayant «une force contraignante incontestable» .

42. On ne peut pas déduire de la jurisprudence citée par le gouvernement français, selon laquelle la portée des dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales doit s'apprécier compte tenu de l'interprétation qu'en font les juridictions , que la pratique d'interprétation d'un organe comme la CADA est de nature à conférer aux dispositions juridiques internes la qualité de mesures de transposition adéquates. En effet, cette jurisprudence n'aborde en premier lieu que la
répartition de principe des tâches entre la Cour et les juridictions nationales, jurisprudence selon laquelle la Cour n'a par principe pas compétence pour interpréter le droit national et qu'il incombe au juge national, et à lui seul, de déterminer l'exacte portée des dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales .

43. Cette jurisprudence suggère qu'il faut, en appréciant une disposition nationale de transposition, y attacher la portée qui ressort de la jurisprudence établie par les juridictions nationales .

44. Par contre, une jurisprudence nationale ne peut se substituer aux dispositions de transposition. Ainsi, la Cour a constaté dans l'affaire Commission/Pays-Bas qu'«une jurisprudence nationale, à la supposer établie, interprétant des dispositions de droit interne dans un sens estimé conforme aux exigences d'une directive», ne saurait satisfaire à l'exigence de sécurité juridique .

45. Une transposition de la notion d'«informations relatives à l'environnement» qui repose sur la pratique d'interprétation de la CADA ne saurait donc suffire.

46. D'après les propres indications du gouvernement français, la CADA est du reste un organe consultatif dont les recommandations ne présentent aucun caractère juridictionnel. Ainsi que la Commission l'a en définitive affirmé à juste titre, la pratique d'interprétation de la CADA ne peut, ne serait-ce que pour cette raison, pas avoir pour effet de transposer, avec «une force contraignante incontestable» et en satisfaisant à la sécurité juridique, la notion d'«informations relatives à
l'environnement» de la directive.

47. Le fait que cette transposition de l'article 3, paragraphe 1, de la directive ne satisfait pas aux exigences de clarté et de sécurité juridiques vaut d'autant plus qu'il convient à cet égard d'appliquer en l'espèce un critère plutôt strict.

48. En effet, il est particulièrement important, afin que soit satisfaite l'exigence de sécurité juridique, que les particuliers bénéficient d'une situation juridique précise et claire, leur permettant de connaître la plénitude de leurs droits et de leurs obligations et de s'en prévaloir, le cas échéant, devant les juridictions nationales . À cet égard, il importe, en ce qui concerne la définition de la clarté et de la sécurité juridiques requises, de déterminer comment la situation juridique se
présente pour l'intéressé . Comme nous l'avons déjà indiqué, à ce propos, dans nos conclusions dans l'affaire Commission/Italie , un groupe qualifié de destinataires peut également faire l'objet d'exigences plus élevées. Par contre, la présente directive est, d'après son sixième considérant, censée garantir à toute personne, physique ou morale, la liberté d'accès à l'information disponible relative à l'environnement auprès des autorités publiques. Elle vise précisément à améliorer l'accès du public
aux informations de sorte qu'elle s'adresse à un cercle potentiellement large de destinataires sans connaissances particulières. Elle doit donc être transposée d'une manière tout aussi claire et univoque.

49. Mais, quand bien même pourrait-on considérer comme suffisamment précis et clair le cadre juridique français concernant les «informations relatives à l'environnement» au sens des dispositions combinées des articles 2, sous a), et 3, paragraphe 1, de la directive, en tout état de cause, il ne transpose pas non plus complètement la teneur de cette disposition.

50. Il ressort en effet des arguments du gouvernement français que, même interprétée largement, la notion de document administratif suppose un certain lien avec l'action des autorités publiques.

51. Toutefois, comme la Cour l'a déjà constaté dans l'affaire Mecklenburg , il ressort du libellé de l'article 2, sous a), de la directive que le législateur communautaire a entendu donner à la notion d'«information relative à l'environnement» une large signification. Il convient, en outre, de constater que, selon le libellé de cette disposition, sont également visées les informations sous les formes les plus diverses qui ne se rapportent pas à des mesures tenant à la protection de l'environnement,
mais simplement à l'état de l'environnement - nous songeons, par exemple, à des documents en ce sens d'ordre général. Contrairement à l'argument du gouvernement français, on ne peut enfin pas déduire de l'arrêt Diego Calí et Figli que cette notion n'est censée recouvrir que des informations qui présentent au moins un rapport assez large avec l'exercice de la souveraineté. Dans cet arrêt, la Cour a simplement constaté que les activités de surveillance relatives à la protection de l'environnement sont
typiquement liées à l'exercice de prérogatives de puissance publique .

52. C'est donc à juste titre que la Commission a invoqué le fait que la notion française de document administratif est plus restrictive que celle d'«informations relatives à l'environnement» de la directive.

53. Eu égard à l'ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de constater que le premier grief invoqué par la Commission, relatif à la transposition incomplète des dispositions combinées des articles 2, sous a), et 3, paragraphe 1, de la directive, est fondé.

C - Deuxième grief: transposition incorrecte de l'article 3, paragraphe 2, premier alinéa, de la directive (exceptions à l'obligation de communication)

1. Arguments des parties

54. La Commission invoque par ce grief le fait que l'article 6 de la loi no 78-753 permet également d'opposer un refus à une demande d'accès à l'information relative à l'environnement lorsque la consultation ou la communication d'un document porterait atteinte «aux secrets protégés par la loi». Une telle exception n'est, selon elle, pas prévue à l'article 3, paragraphe 2, premier alinéa, de la directive et est donc contraire à ce texte.

55. La Commission allègue que le refus prévu par la directive de communiquer des informations n'est admis que dans des cas très particuliers, limitativement énumérés à l'article 3, paragraphe 2, premier alinéa, et que ces exceptions doivent en outre s'interpréter strictement. La possibilité d'opposer un refus prévue dans la loi no 78-753, sur le fondement des «secrets protégés par la loi», constitue une extension illicite de ces motifs d'exception. Les dispositions françaises n'offrent donc pas une
clarté et une sécurité juridique suffisantes quant à l'étendue des possibilités d'opposer un refus. Le renvoi généralisé aux secrets protégés par la loi ouvre la voie à un nombre indéterminé d'exceptions de portée indéfinie.

56. La Commission note enfin que les dispositions dérogatoires spéciales citées par le gouvernement français, auxquelles renvoie le motif de refus tiré des secrets protégés par la loi, relèveraient déjà, en soi, des motifs d'exception énumérés dans la directive de sorte que ce motif général de refus est même superflu et qu'il ne peut que contribuer à l'incertitude juridique.

57. Le gouvernement français estime, en revanche, que les exceptions du droit français ne sont pas plus largement conçues que ce que prévoit la directive. Une catégorie générale d'exception portant sur les «secrets protégés par la loi» est nécessaire en raison de la multiplicité des lois françaises et des réglementations particulières sur la confidentialité de données dans différents domaines qui ne présentent souvent aucun lien avec l'environnement. Chacune de ces règles spéciales sur la
confidentialité est rédigée très précisément. La Commission n'a pu citer une seule de ces exceptions qui ne soit pas conforme à la directive. Le gouvernement français renvoie au fait qu'il n'y a encore jamais eu de plainte de particuliers dans ce domaine. Il concède, néanmoins, qu'il n'est pas possible d'énumérer sous la forme d'une liste exhaustive les exceptions contenues dans les diverses réglementations internes relatives à la confidentialité de données.

2. Appréciation

58. Le principe du libre accès à l'information est posé à l'article 1er de la directive. Selon le septième considérant, «dans certains cas particuliers clairement définis, le refus de donner suite à une demande d'information relative à l'environnement peut toutefois se justifier». Les intérêts pour la protection desquels un État membre est habilité à refuser l'accès aux informations relatives à l'environnement sont limitativement énumérés à l'article 3, paragraphe 2, de la directive et, en tant que
dérogations au régime général prévu par la directive, doivent s'interpréter strictement . Ces motifs de refus sont déterminants pour la portée du droit d'accès à l'information que la directive octroie au particulier, et doivent donc être suffisamment précis et clairs pour que le particulier soit mis en mesure de connaître la portée exacte de son droit et de s'en prévaloir .

59. Il en résulte que les dispositions nationales portant transposition de l'article 3, paragraphe 2, de la directive doivent clairement assurer qu'une demande d'accès à l'information puisse être rejetée par une autorité publique uniquement afin de protéger les intérêts définis dans cette disposition.

60. Le motif de refus tiré des secrets protégés par la loi, réglementé à l'article 6 de la loi no 78-753, renvoie toutefois aux dispositions sur la confidentialité contenues dans des lois particulières, lesquelles ne peuvent pas être énumérées sous la forme d'une liste exhaustive, ainsi que le gouvernement français l'a concédé. Cette disposition ne garantit donc pas que des demandes d'informations environnementales puissent n'être rejetées que pour les motifs énoncés à l'article 3, paragraphe 2.

61. Le fait que chacune de ces dispositions particulières sur la confidentialité est (en soi) précisément définie n'est dans cette mesure pas pertinent, de même que le fait d'indiquer qu'il n'y a encore jamais eu de plainte de particuliers dans ce domaine jusqu'à maintenant .

62. Il y a donc lieu de constater que le grief invoqué par la Commission, selon lequel l'article 3, paragraphe 2, premier alinéa, n'a pas été correctement transposé, est également fondé.

D - Troisième grief: non-transposition de l'article 3, paragraphe 2, dernier alinéa, de la directive (obligation de communication partielle d'informations relatives à l'environnement pour lesquelles existe par ailleurs un motif de refus)

1. Arguments des parties

63. Par ce grief, la Commission reproche au gouvernement français de n'avoir pas expressément repris dans les dispositions juridiques françaises l'obligation de communication partielle d'informations relatives à l'environnement, visée à l'article 3, paragraphe 2, dernier alinéa, de la directive. À cet égard, elle se réfère notamment à l'arrêt Commission/Allemagne .

64. Le gouvernement français ne conteste pas le troisième grief.

2. Appréciation

65. La Cour ayant déjà constaté dans l'arrêt Commission/Allemagne que la communication partielle d'informations prévue à l'article 3, paragraphe 2, dernier alinéa, de la directive, doit être transposée par une disposition expresse, et le gouvernement français ne contestant pas n'avoir pris aucune mesure en ce sens, il convient de constater que, en ne transposant pas l'article 3, paragraphe 2, dernier alinéa, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive
ainsi que de l'article 249, troisième alinéa, CE.

E - Quatrième grief: non-transposition de l'article 3, paragraphe 3, de la directive (possibilité de rejet d'une demande)

1. Arguments des parties

66. Par son quatrième grief, la Commission invoque le fait que, contrairement à ce qui est prévu à l'article 3, paragraphe 3, de la directive, il n'est pas établi dans les dispositions juridiques françaises qu'une demande d'information peut être rejetée lorsqu'elle suppose la communication de données ou de documents inachevés ou de communications internes ou lorsqu'elle est manifestement abusive ou formulée d'une manière trop générale.

67. Certes, la Commission abonde dans le sens du gouvernement français en ce que le rejet d'une demande constitue pour les États membres une possibilité, non une obligation, qu'ils sont libres d'exercer. Or, les autorités françaises font manifestement usage en pratique de cette possibilité de rejet. Dans pareille situation, un État membre est tenu de transposer la disposition pertinente de la directive de manière à ce que le particulier soit en mesure de déterminer avec une précision suffisante les
limites de son droit d'accès à l'information. Étant donné l'absence de mesures de transposition en ce sens, la jurisprudence du Conseil d'État ne saurait créer une situation juridique adéquate.

68. Le gouvernement français ne conteste pas l'absence de mesures de transposition particulières. Il a également admis la nécessité de prévoir la possibilité de rejeter une demande pour les motifs énoncés à l'article 3, paragraphe 3, parce qu'il n'exclut pas que les autorités françaises fassent usage de ces motifs de refus. Il estime toutefois que le cadre juridique général existant sous la forme de la loi no 78-753 régit de façon suffisamment claire et publique la possibilité pour les autorités
publiques de rejeter une telle demande, et ce en raison de l'interprétation de cette loi par le Conseil d'État. S'agissant des motifs de refus, il renvoie à chaque fois à un arrêt du Conseil d'État. Il allègue en outre que, s'agissant de l'article 3, paragraphe 3, de la directive, ce n'est pas l'octroi de droits aux particuliers qui prévaut, mais l'octroi d'une faculté pour les autorités publiques qui existe déjà sur le fondement de la jurisprudence du Conseil d'État. Une simple codification de
cette faculté ne contribue donc pas, selon lui, à protéger les droits des particuliers.

2. Appréciation

69. Comme nous l'avons déjà affirmé, certains intérêts sont définis à l'article 3, paragraphe 2, de la directive pour la protection desquels un État membre peut refuser d'autoriser l'accès à des informations relatives à l'environnement.

70. L'article 3, paragraphe 3, de la directive prévoit, en outre, qu'une demande d'information peut être rejetée lorsqu'elle suppose la communication de données ou de documents inachevés ou de communications internes ou lorsqu'elle est manifestement abusive ou formulée d'une manière trop générale.

71. Il convient de noter, tout d'abord, que le gouvernement français a indiqué que ces possibilités de rejet existent en droit français sur le fondement de la jurisprudence du Conseil d'État relative à la loi no 78-753. De plus, il est important de noter qu'il ne conteste pas en principe l'obligation d'assurer la transposition de ces dispositions relatives aux possibilités d'opposer un refus, d'autant que, comme il l'a également affirmé, les autorités françaises sont susceptibles d'en faire usage.

72. En l'espèce, le litige ne s'étend donc pas à la nécessité de transposer l'article 3, paragraphe 3, de la directive en soi, mais se limite à la question de savoir si la disposition a été (convenablement) transposée en droit français.

73. Dans la mesure où le gouvernement français invoque à cet égard la jurisprudence du Conseil d'État, il y a lieu de constater de nouveau qu'une transposition des dispositions d'une directive ne saurait se fonder uniquement sur une jurisprudence nationale . Il ne suffit donc pas que les motifs de refus, tels qu'énoncés à l'article 3, paragraphe 3, de la directive, soient reconnus dans la jurisprudence du Conseil d'État.

74. Nous considérons en outre comme inexacte la distinction faite par le gouvernement français, en réponse au grief tiré de l'absence de sécurité juridique, entre l'habilitation des autorités publiques qui prévaudrait à l'article 3, paragraphe 3, de la directive et le cas d'une disposition de directive censée conférer un droit aux particuliers.

75. En effet, la portée du droit d'accès aux informations environnementales que la directive confère au particulier est déterminée selon la mesure dans laquelle il est permis aux autorités publiques de lui en refuser l'accès. L'article 3, paragraphe 3, de la directive régit donc bien les droits octroyés au particulier en vertu de la directive et doit être, par conséquent, transposé en droit national de manière suffisamment claire et précise pour que l'intéressé puisse prendre connaissance de la
portée exacte de son droit d'accès . Cette sécurité juridique ne peut toutefois pas être assurée par une transposition fondée essentiellement sur la jurisprudence du Conseil d'État.

76. Il s'ensuit que le grief tiré du défaut de transposition prévue à l'article 3, paragraphe 3, de la directive est exact. Le quatrième grief est donc fondé.

F - Cinquième grief: transposition incomplète de l'article 3, paragraphe 4, de la directive (obligation de motiver la décision de rejet dans les deux mois)

1. Arguments des parties

77. Par ce grief, la Commission soutient que les dispositions françaises ne sont pas conformes à l'article 3, paragraphe 4, de la directive dans la mesure où elles n'assurent pas à l'intéressé de recevoir, au plus tard dans les deux mois, une décision de rejet relative à une demande d'information, assortie de sa motivation.

78. La Commission vise concrètement la disposition de l'article 2 du décret no 88-465 sur le rejet implicite, selon laquelle le silence gardé par l'administration pendant plus d'un mois à compter de la demande ou le silence gardé par ladite administration pendant plus de deux mois à compter de la saisine de la CADA valent respectivement décision de refus. La possibilité introduite par la loi no 79-587 de recevoir ultérieurement, dans un délai de un mois, la motivation écrite de pareilles décisions
implicites ainsi que la substitution de la motivation de la CADA à celle de l'administration compétente ne sauraient assurer le respect des obligations résultant de l'article 3, paragraphe 4, de la directive, ne serait-ce que parce que le délai aura expiré d'ici là. La Commission renvoie de nouveau à l'absence pour le particulier de sécurité juridique et de clarté de ces dispositions.

79. En outre, le particulier peut, en théorie seulement, recevoir une motivation ultérieure dans le délai de deux mois prévu dans la directive; cela suppose du reste que ce dernier réagisse directement après un silence de un mois de l'administration. Même le gouvernement français a de plus concédé qu'il est possible dans la situation juridique actuelle que l'intéressé ne reçoive pareille motivation qu'à l'issue de ce délai de deux mois.

80. La Commission se réfère de surcroît au fait que, selon la jurisprudence de la Cour, la motivation d'un acte juridique doit en principe être rendue avec la décision elle-même . En tout état de cause, elle doit intervenir dans le délai prescrit de deux mois.

81. Si, comme le gouvernement français, on considère, en revanche, l'obligation de répondre dans les deux mois comme étant indépendante de l'obligation de motivation, cela impliquerait qu'aucun délai n'est imparti pour satisfaire à l'obligation de motivation. La Commission rejette également une approche de ce genre à la lumière des principes d'une bonne administration.

82. Le gouvernement français entend que ses développements exposés à l'audience soient expressément compris comme constituant son argumentation principale.

83. Il estime donc que l'article 3, paragraphe 4, de la directive comporte deux obligations autonomes, indépendantes l'une de l'autre. Selon la première phrase de cette disposition, l'autorité publique doit répondre à une demande dans les deux mois. La deuxième phrase de cette disposition, qui ne se réfère pas à la première, oblige les autorités publiques à motiver le refus opposé à une demande. En conséquence, il n'est pas nécessaire, selon lui, que la motivation coïncide avec la décision de rejet
et qu'elle intervienne dans le délai de deux mois.

84. Le gouvernement français se réfère au fait que seules les conditions fondamentales d'accès à l'information sont censées être définies dans la directive en vertu de son article 1er et qu'il incombe aux États membres d'arrêter les modalités de mise à disposition d'informations. Selon le principe de l'autonomie procédurale des États membres, ces derniers ne sont pas contraints d'assurer la concomitance de la décision et de ses motifs.

85. L'obligation de motivation vise à empêcher toute décision arbitraire et à ouvrir à l'intéressé une voie de recours, ainsi que la Cour l'a constaté dans l'affaire Unectef/Heylens dans laquelle elle a également reconnu la possibilité de fournir une motivation séparée. Cette interprétation a contrario est également confirmée par la position commune du Conseil relative au projet de directive qui est censée remplacer la directive en cause, ainsi que par le règlement (CEE) no 1049/2001 du Parlement
européen et du Conseil . Contrairement à la directive en cause, il est prévu dans ces textes que tant la décision que sa motivation doivent intervenir dans un délai prescrit et simultanément.

86. Dans ses observations écrites, qu'il y a lieu de considérer désormais comme subsidiaires, le gouvernement français a exposé que la Commission a mal compris la disposition de l'article 7 de la loi no 78-753 dans la version du décret no 88-465. Cette disposition prévoit bien selon lui que le rejet d'une demande d'information doit être motivé par écrit. La possibilité de décision implicite prévue dans le décret no 88-465 n'existe que dans l'hypothèse où, par négligence, l'autorité publique omet
d'adopter une décision appropriée, contrairement à l'obligation qui lui incombe. Cela vise ainsi à ouvrir une voie de recours au particulier. Les autorités publiques ne se voient donc conférer aucun droit de rejeter une demande sans motiver leur décision, c'est au contraire le particulier qui dispose d'un droit de recours contre la carence de l'administration. Le gouvernement français admet toutefois que la disposition sur la décision implicite peut entraîner l'adoption de décisions non motivées .

87. L'article 5 de la loi no 79-587 assure toutefois que, dans l'hypothèse d'une décision implicite, le particulier reçoit une motivation dans un délai de un mois suivant la demande. Le gouvernement français constate que cette procédure ne débouche pas nécessairement sur une motivation tardive parce que le particulier peut, sur le fondement du décret no 88-465, déjà constater, après un mois, l'existence d'un rejet implicite et faire avancer la procédure.

2. Appréciation

88. Le gouvernement français fonde son point de vue, selon lequel les dispositions juridiques qu'il a produites satisfont aux exigences de l'article 3, paragraphe 4, de la directive, avant tout sur le fait que des obligations indépendantes l'une de l'autre sont énoncées respectivement dans les deux phrases de cette disposition et, partant, que seule la réponse doit intervenir dans les deux mois, pas la motivation.

89. Cette interprétation repose, selon nous, sur une distinction non justifiée entre la première et la deuxième phrase de l'article 3, paragraphe 4, de la directive et ne nous semble pas indiquée selon l'esprit et la finalité de cette disposition.

90. Selon l'article 1er, la directive vise, notamment, à fixer les conditions de base dans lesquelles l'information en matière d'environnement est rendue accessible. Les conditions matérielles dans lesquelles l'accès à une information de cette nature est accordé sur demande aux personnes physiques et morales ressortent à cet égard de l'article 3, paragraphes 1 à 3.

91. L'article 3, paragraphe 4, de la directive réglemente la décision relative à ce droit d'accès sous l'angle procédural. Selon la première phrase de cette disposition, l'autorité publique doit réagir à la demande de renseignement dans les meilleurs délais, au plus tard dans les deux mois, et y répondre. Conformément à l'étendue du droit d'accès, qui ressort de l'article 3, paragraphes 1 à 3, cette réponse peut consister à accorder l'accès aux informations ou à le refuser pour les motifs qui y sont
énoncés.

92. Le délai fixé à l'article 3, paragraphe 4, première phrase, de la directive vaut donc tant pour les réponses des autorités publiques faisant droit aux demandes d'information que pour celles les rejetant. Il résulte clairement de ce seul fait que la deuxième phrase de cette disposition ne saurait constituer une règle complètement indépendante de la première phrase. Au contraire, la deuxième phrase applicable au rejet d'une demande, déjà visé par la première phrase, dispose, en outre, que ce rejet
doit être motivé.

93. La fixation de cette obligation de motivation dans une deuxième phrase distincte est donc plutôt une conséquence de la transposition linguistique de cette condition supplémentaire en cas de réponse au sens de l'article 3, paragraphe 4, première phrase, par laquelle l'autorité publique n'a pas consenti à une demande d'information, mais l'a rejetée. Contrairement à l'argument français, on ne peut pas en déduire que cette obligation de motivation est séparable de l'obligation générale de réponse et
qu'elle ne relève pas du délai prévu dans cette disposition.

94. En outre, un délai de réponse imparti aux autorités publiques comme celui prévu à l'article 3, paragraphe 4, de la directive sert notamment à la sécurité juridique en assurant qu'un intéressé n'est pas laissé dans l'incertitude pendant une période indéterminée quant à l'issue de sa demande et quant à sa position juridique. Selon nous, cet aspect mérite une attention particulière précisément dans le cas d'une directive censée assurer l'accès du public aux informations de l'autorité publique.

95. À cet égard, il convient de présumer que ce besoin de sécurité juridique existe aussi en ce qui concerne la motivation d'une décision de rejet elle-même, en particulier, si l'on tient compte de ce qu'une possibilité de contestation est prévue à l'article 4 de la directive tant pour les réponses des autorités publiques faisant droit à la demande d'information que pour celles la rejetant et que la légalité de ces dernières doit s'apprécier sur la base de la motivation.

96. Une interprétation selon laquelle aucun délai n'est censé s'appliquer à la motivation requise, en vertu de l'article 3, paragraphe 4, de la directive, pour une décision de rejet des autorités publiques ne tient donc compte ni de l'objet et de la finalité de cette disposition ni de ceux de la directive dans son ensemble.

97. Selon l'article 3, paragraphe 4, de la directive, les États membres doivent donc en tout état de cause assurer qu'en cas de rejet de sa demande un intéressé reçoit également la motivation au plus tard dans les deux mois. L'interprétation défendue par le gouvernement français, selon laquelle la motivation et le délai sont séparables, est donc inexacte. En conséquence, il convient de rejeter l'ensemble de l'argument du gouvernement français fondé sur cette interprétation.

98. C'est donc à juste titre que la Commission a présumé que la décision de rejet d'une demande d'information doit être, en tout état de cause, rendue avec une motivation au plus tard dans un délai de deux mois.

99. Dans ce contexte, la question a par ailleurs été également soulevée de savoir si la motivation doit être concomitante de la décision de rejet. Mais, ainsi qu'il ressort de nos développements précédents, le grief tiré de la transposition incorrecte de l'article 3, paragraphe 4, de la directive serait fondé ne serait-ce que s'il n'était pas assuré que l'intéressé dont la demande d'information n'est pas admise reçoive pour ce rejet une motivation dans le délai prescrit de deux mois. Si cela se
confirme par la suite, il n'est alors pas nécessaire de savoir si la motivation devrait, de surcroît, être concomitante de la décision de rejet.

100. Nous souhaiterions tout d'abord insister de manière générale sur le fait qu'un État membre est naturellement libre de définir la forme et les moyens employés pour transposer une directive, ce qui ressort déjà de l'article 249, troisième alinéa, CE. En ce qui concerne la transposition de directives, à laquelle nous nous sommes déjà référé à plusieurs reprises, il peut en outre se limiter en principe à un contexte juridique général .

101. En tout état de cause, la transposition choisie par l'État membre doit toutefois assurer effectivement la pleine application de la directive d'une façon suffisamment claire et précise, et ce de sorte que les bénéficiaires de la directive puissent reconnaître toute la portée de leurs droits .

102. Selon la Commission, les dispositions juridiques françaises ne sont pas conformes à la directive dans la mesure où elles n'assurent pas qu'une réponse négative de l'autorité publique, y compris sa motivation, parvienne à l'intéressé dans les deux mois, conformément à l'article 3, paragraphe 4.

103. S'agissant des dispositions juridiques par lesquelles cette obligation est transposée selon le gouvernement français, il convient de constater ce qui suit.

104. Même si le gouvernement français soutient que, sur la base de l'article 7 de la loi no 78-753 dans la version du décret no 88-465, l'autorité publique est en principe tenue de motiver le rejet d'une demande de documents, il a toutefois reconnu que la disposition relative à la décision implicite figurant dans ce décret, contre laquelle la Commission s'oppose essentiellement, pourrait déboucher sur des décisions de rejet sans motivation. Ces dispositions juridiques ne sont donc pas, en soi, de
nature à assurer incontestablement qu'une décision de rejet soit motivée par les autorités publiques, surtout dans le délai de deux mois.

105. Dans ce contexte, le gouvernement français a toutefois renvoyé à l'article 5 de la loi no 79-587 d'après lequel, en cas de décision implicite de rejet, à la demande de l'intéressé, les motifs de cette décision lui sont communiqués dans un délai de un mois.

106. À cet égard, il suffit d'indiquer que l'obligation de l'autorité publique de transmettre au destinataire d'un rejet implicite une motivation dans un délai de un mois selon cette disposition ne naît qu'à la demande précisément de ce même destinataire. Selon l'article 3, paragraphe 4, de la directive, les États membres doivent toutefois assurer que le rejet d'une demande d'informations environnementales ainsi que sa motivation interviennent en tout état de cause dans les deux mois sans que
l'intéressé ait besoin d'intervenir ultérieurement. Même cette disposition nationale ne permet donc pas de parvenir à une transposition adéquate de l'obligation de motivation prévue à l'article 3, paragraphe 4, de la directive.

107. Pour finir, le gouvernement français a également allégué que les dispositions décrites ne débouchaient pas nécessairement sur une motivation tardive. En effet, le particulier peut, sur la base de la loi no 78-753 et du décret no 88-465, clairement constater, après expiration d'un délai de un mois, l'existence d'un rejet implicite et puis demander, en vertu de l'article 5 de la loi no 79-587, la communication des motifs dans un délai de un mois de sorte qu'il est possible de recevoir dans les
deux mois la motivation requise par l'article 3, paragraphe 4, de la directive.

108. Indépendamment du fait que cette disposition suppose une demande (supplémentaire), comme nous venons de le constater, et qu'elle impose donc à l'intéressé des obligations de coopération qui ne sont pas prévues dans la directive, il ne suffit pas non plus de créer pour ce dernier uniquement une possibilité de recevoir une réponse motivée dans le délai prévu de deux mois. Il faut, au contraire, qu'existe selon les mesures de transposition nationales une obligation claire de motiver dans les deux
mois le rejet d'une demande d'informations environnementales.

109. Au total, il convient donc de constater que les dispositions juridiques françaises n'assurent pas de manière claire et précise qu'un intéressé dont la demande d'information est rejetée reçoive dans un délai de deux mois une motivation conséquente. L'article 3, paragraphe 4, de la directive n'a donc pas été complètement transposé. Il n'est ainsi plus nécessaire en l'espèce d'examiner si la motivation du rejet doit intervenir non seulement dans le délai indiqué par cette disposition, mais de
surcroît concomitamment à la décision de rejet.

110. Le cinquième grief est donc fondé.

V - Conclusion

111. En conséquence, nous proposons à la Cour de statuer comme suit:

«1) En ne transposant pas correctement les articles 2, sous a), et 3, paragraphes 2, 3 et 4, de la directive 90/313/CEE du Conseil, du 7 juin 1990, concernant la liberté d'accès à l'information en matière d'environnement, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ladite directive ainsi que de l'article 249, troisième alinéa, CE;

2) la République française est condamnée aux dépens.»