Avis juridique important
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62001J0087
Arrêt de la Cour du 10 juillet 2003. - Commission des Communautés européennes contre Conseil des communes et régions d'Europe (CCRE). - Pourvoi - Décision de la Commission opérant compensation entre deux créances relevant d'ordres juridiques distincts - Compensation intervenant en méconnaissance des règles du droit national gouvernant l'une des créances en présence - Illégalité. - Affaire C-87/01 P.
Recueil de jurisprudence 2003 page I-07617
Sommaire
Parties
Motifs de l'arrêt
Décisions sur les dépenses
Dispositif
Mots clés
1. Commission - Compétences - Exécution du budget communautaire - Décision opérant une compensation entre une créance de la Commission et des montants dus au titre de contributions communautaires - Obligation préalable de s'assurer de l'utilisation des fonds communautaires pour les fins prévues et de la réalisation des actions ayant justifié l'attribution desdits fonds malgré la compensation envisagée - Absence
2. Droit communautaire - Principes généraux du droit - Compensation - Compensation extrajudiciaire entre des créances relevant de deux ordres juridiques distincts - Obligation de respecter les exigences des deux ordres juridiques en présence - Décision opérant une compensation entre une créance de la Commission et des montants dus au titre de contributions communautaires - Méconnaissance des conditions de l'ordre juridique gouvernant l'une des créances en présence - Illégalité
Sommaire
1. La compensation extrajudiciaire, en tant que modalité de paiement et mécanisme opérant l'extinction simultanée de deux créances réciproques, à la supposer effectivement autorisée à certaines conditions par le droit communautaire, ne saurait être subordonnée à une obligation préalable de la Commission, dans le cadre de l'exécution du budget de la Communauté, de s'assurer que l'utilisation des fonds communautaires pour les fins prévues et la réalisation des actions ayant justifié l'attribution
desdits fonds resteront assurées malgré la compensation envisagée. Dès lors, une décision de la Commission opérant une compensation entre une créance de cette institution et des montants dus au titre de contributions communautaires ne peut être annulée du chef de la méconnaissance par celle-ci de ladite obligation préalable.
( voir points 29, 33 )
2. La réglementation communautaire peut faire naître, entre une autorité et un opérateur économique, des créances réciproques qui se prêtent à la compensation. En tant qu'elle opère l'extinction simultanée de deux obligations, une compensation extrajudiciaire entre des créances gouvernées par deux ordres juridiques distincts ne saurait intervenir que pour autant qu'elle satisfait aux exigences des deux ordres juridiques en présence. Plus précisément, toute compensation de cette nature requiert de
s'assurer, en ce qui concerne chacune des créances concernées, que les conditions en matière de compensation que prévoit l'ordre juridique dont elles relèvent, respectivement, ne se trouvent pas méconnues. À cet égard, la circonstance selon laquelle l'un des ordres juridiques en présence est l'ordre juridique communautaire et l'autre celui de l'un des États membres demeure sans incidence. En particulier, l'égale vocation desdits ordres juridiques à gouverner une éventuelle compensation ne saurait
être mise en doute sur le fondement de considérations liées à la primauté du droit communautaire.
Dès lors, doit être annulée, pour défaut de fondement juridique, une décision de la Commission opérant une compensation entre une créance de cette institution et des montants dus au titre de contributions communautaires, adoptée alors même que les règles de l'ordre juridique gouvernant l'une des créances en présence excluaient manifestement toute extinction de celle-ci au moyen de la compensation effectuée, et ce sans même devoir examiner ladite décision au regard des règles gouvernant l'autre
créance.
( voir points 56, 61-62, 64 )
Parties
Dans l'affaire C-87/01 P,
Commission des Communautés européennes, représentée par MM. P. Oliver et H. M. H. Speyart, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
ayant pour objet un pourvoi formé contre l'arrêt du Tribunal de première instance des Communautés européennes (quatrième chambre) du 14 décembre 2000, CCRE/Commission (T-105/99, Rec. p. II-4099), et tendant à l'annulation de cet arrêt,
l'autre partie à la procédure étant:
Conseil des communes et régions d'Europe (CCRE), ayant son siège à Paris (France), représenté par Mes F. Herbert et F. Renard, avocats, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie demanderesse en première instance,
LA COUR,
composée de M. G. C. Rodríguez Iglesias, président, MM. M. Wathelet et R. Schintgen, présidents de chambre, MM. C. Gulmann, A. La Pergola (rapporteur), P. Jann et V. Skouris, Mme N. Colneric, MM. S. von Bahr, J. N. Cunha Rodrigues et A. Rosas, juges,
avocat général: M. P. Léger,
greffier: M. H. von Holstein, greffier adjoint,
vu le rapport d'audience,
ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l'audience du 25 juin 2002,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 17 septembre 2002,
rend le présent
Arrêt
Motifs de l'arrêt
1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 21 février 2001, la Commission des Communautés européennes a, en vertu de l'article 49 du statut CE de la Cour de justice, formé un pourvoi contre l'arrêt du Tribunal de première instance du 14 décembre 2000, CCRE/Commission (T-105/99, Rec. p. II-4099, ci-après l'«arrêt attaqué»), par lequel celui-ci a accueilli le recours de l'association de droit français Conseil des communes et régions d'Europe (ci-après le «CCRE») tendant à l'annulation de la
décision de la Commission, contenue dans sa lettre du 15 février 1999 (ci-après la «décision litigieuse»), d'opposer au CCRE une compensation de leurs créances réciproques.
Les faits à l'origine du litige et l'arrêt attaqué
2 Les faits à l'origine du litige sont décrits dans les termes suivants aux points 1 à 10 de l'arrêt attaqué:
«1 Les 11 février 1994 et 25 avril 1995, le Conseil des communes et régions d'Europe (CCRE), association de droit français regroupant des associations nationales de pouvoirs locaux et régionaux d'Europe, l'association Agence pour les réseaux transméditerranéens (ARTM) et l'association de droit français Cités unies développement (CUD) ont conclu trois contrats d'assistance technique avec la Commission.
2 Ces contrats concernaient deux programmes de coopération régionale adoptés sur la base du règlement (CEE) n° 1763/92 du Conseil, du 29 juin 1992, relatif à la coopération financière intéressant l'ensemble des pays tiers méditerranéens (JO L 181, p. 5), et dénommés MED-URBS et MED-URBS MIGRATION (ci-après les contrats MED-URBS'). Selon les articles 8 desdits contrats, ces derniers sont soumis à la loi belge, une clause attributive de compétence en faveur des juridictions civiles de Bruxelles étant
également prévue dans ces conventions dans l'hypothèse de l'échec du règlement amiable d'un litige survenu entre les parties.
3 Après avoir contrôlé les comptes du CCRE, la Commission a conclu que la somme de 195 991 écus devait être recouvrée à l'encontre de celui-ci, dans le cadre des contrats MED-URBS. Dès lors, le 30 janvier 1997, elle a établi la note de débit n° 97002489N pour ce montant et a demandé au CCRE le remboursement par lettre du 7 février 1997.
4 Dans cette lettre, qui n'est parvenue au [CCRE] que le 23 février 1997, la Commission invoquait, d'une manière générale, le non-respect des clauses contractuelles pour justifier la demande de remboursement.
5 Sur demande du CCRE, la Commission a précisé, dans une lettre du 25 juillet 1997, que les budgets afférents à chaque contrat n'avaient pas été respectés, des dépenses excédant les limites budgétaires ayant été effectuées sans autorisation écrite préalable de sa part.
6 Le [CCRE] a contesté le bien-fondé de la position prise par la Commission dans diverses lettres ainsi qu'à l'occasion de plusieurs entretiens et a refusé de payer la somme réclamée.
7 Par lettre recommandée du 19 novembre 1998, la Commission a invité le CCRE à s'acquitter du montant en question dans les 15 jours à compter de la réception de ladite lettre.
8 Par lettre du 3 décembre 1998, la Commission a mis en demeure le CCRE de procéder au remboursement de la somme de 195 991 écus et a évoqué la possibilité d'un recouvrement de ce montant par compensation sur les sommes [dues au CCRE] au titre de toute contribution communautaire ou encore par toute voie de droit, tant en principal qu'en intérêts'.
9 En réponse à cette lettre, dans son courrier du 18 décembre 1998, le CCRE a contesté le caractère certain de sa prétendue dette et s'est opposé à la compensation.
10 Par lettre du 15 février 1999, la Commission a fait savoir au CCRE que la créance en question [présentait] bien les caractères de certitude, de liquidité et d'exigibilité permettant d'opérer une compensation'. Elle informait, en outre, le [CCRE] de sa décision (ci-après la décision litigieuse' [¼ ]) de procéder au recouvrement du montant de 195 991,00 euros par compensation sur les sommes [...] dues au titre des contributions communautaires' relatives à certaines actions (ci-après les actions
litigieuses'). Elle ajoutait encore: [L]es paiements [...] sont à considérer comme perçus par le CCRE avec les obligations qui en découlent, que le paiement constitue une avance, un acompte, ou bien un paiement final.'»
3 Le 20 avril 1999, le CCRE a saisi le Tribunal de première instance de Bruxelles (Belgique), conformément à la clause attributive de juridiction contenue dans les contrats MED-URBS, afin de contester le bien-fondé de la prétendue créance de la Commission dans le cadre desdits contrats et démontrer, par là même, l'absence de réunion des conditions prévues par la loi belge pour éteindre des obligations contractuelles par voie de compensation.
4 Le 28 avril 1999, le CCRE a introduit, devant le Tribunal, un recours tendant à l'annulation de la décision litigieuse.
5 Il a invoqué quatre moyens à l'appui de ce recours tirés, respectivement, du défaut de base juridique de la décision litigieuse, de la violation du principe de sécurité juridique, de la violation du principe de confiance légitime et de la violation de l'obligation de motivation prévue à l'article 190 du traité CE (devenu article 253 CE).
6 Au point 23 de l'arrêt attaqué, le Tribunal a tout d'abord rejeté l'exception d'irrecevabilité soulevée par la Commission, en jugeant qu'il résultait clairement de la requête que le recours du CCRE concernait la décision de la Commission, contenue dans la lettre du 15 février 1999, d'opérer une compensation, et non, comme le soutenait la Commission, la note de débit n° 97002489N du 30 janvier 1997, et que ledit recours avait dès lors été introduit dans le délai prévu à l'article 173, cinquième
alinéa, du traité CE (devenu, après modification, article 230, cinquième alinéa, CE).
7 Sur le fond, le Tribunal, statuant sur le moyen tiré du défaut de base juridique, a annulé la décision litigieuse pour les motifs suivants:
«54 Il y a lieu de rappeler, d'une part, que le présent recours a pour objet l'annulation de la décision de la Commission, contenue dans sa lettre du 15 février 1999, d'opposer au [CCRE] une compensation de leurs créances réciproques, et, d'autre part, que les parties ont donné compétence aux juridictions civiles de Bruxelles pour connaître des litiges survenant à propos des contrats MED-URBS. Ainsi, le Tribunal ne doit examiner que la légalité de la décision susmentionnée au regard de ses effets
tenant à l'absence de versement effectif des sommes litigieuses au [CCRE].
55 Ensuite, il y a lieu de constater que, en son état actuel, le droit communautaire ne comporte pas de règles expresses relatives au droit de la Commission, en tant qu'institution responsable de l'exécution du budget communautaire conformément à l'article 205 du traité CE (devenu[, après modification,] article 274 CE), d'opposer une compensation à des entités créancières de fonds communautaires mais également débitrices de sommes ayant une origine communautaire.
56 Toutefois, la compensation relative à des fonds communautaires est un mécanisme juridique dont l'application a été considérée par la Cour comme conforme au droit communautaire dans les arrêts [du 1er mars 1983,] DEKA/[Conseil et Commission, (250/78, Rec. p. 421)], [du 15 octobre 1985,] Continental Irish Meat[, (125/84, Rec. p. 3441),] et [du 19 mai 1998,] Jensen [et Korn- og Foderstofkompagniet, (C-132/95, Rec. p. I-2975)] [¼ ].
57 Cette jurisprudence de la Cour ne contient pas, néanmoins, tous les éléments permettant de trancher la présente affaire.
58 Par ailleurs, il convient de relever qu'il serait préférable que les problèmes soulevés par la compensation soient réglés par des dispositions générales établies par le législateur et non par des décisions individuelles adoptées par le juge communautaire dans le cadre des litiges qui lui sont soumis.
59 En l'absence de règles expresses en la matière et pour déterminer si la décision litigieuse a une base juridique, il est nécessaire de se reporter aux règles de droit communautaire applicables à l'action de la Commission et à la jurisprudence précitée. Dans ce contexte, il y a lieu, en particulier, de prendre en considération le principe d'efficacité du droit communautaire auquel cette jurisprudence s'est référée (arrêt Jensen [et Korn- og Foderstofkompagniet, précité], points 54 et 67) et le
principe de bonne gestion financière.
60 Le principe d'efficacité du droit communautaire implique que les fonds de la Communauté doivent être mis à disposition et utilisés conformément à leur destination.
61 Par conséquent, en l'espèce, la Commission était tenue, avant d'effectuer la compensation, de vérifier si, malgré cette dernière opération, l'utilisation des fonds en question pour les fins prévues et la réalisation des actions ayant justifié l'attribution des sommes litigieuses restaient assurées.
62 À cet égard, il y a lieu de rappeler que la compensation est un mode d'extinction de deux obligations réciproques. En l'espèce, la compensation aurait éteint, selon la Commission, la créance qu'elle invoque à l'encontre du CCRE à propos des contrats MED-URBS ainsi que, du moins partiellement, celle du CCRE à l'égard de l'institution au titre de subventions communautaires devant être versées à celui-ci dans le cadre des actions litigieuses. Il convient, en outre, d'observer que, dans la lettre du
15 février 1999, la Commission a précisé que les paiements effectués par le biais de la compensation devaient être considérés comme perçus par le CCRE avec les obligations qui en découlent'. Ce faisant, la Commission a exprimé son exigence de voir le [CCRE] respecter son obligation de réaliser les actions litigieuses.
63 Cependant, en l'absence du versement effectif des sommes destinées à l'exécution de cette dernière obligation, il est évident que celles-ci ne seraient pas utilisées conformément à leur destination et qu'ainsi les actions litigieuses risquaient de ne pas être réalisées, ce qui est contraire à l'efficacité du droit communautaire et, plus particulièrement, à l'effet utile des décisions d'octroi des sommes litigieuses.
64 La position de la Commission impliquait que le CCRE avait toujours à sa disposition les fonds attribués au titre des contrats MED-URBS et réclamés par elle, et que, une fois la compensation opérée, le CCRE allait pouvoir utiliser ces fonds pour réaliser les actions litigieuses.
65 Or, à l'évidence, si le CCRE n'avait plus à sa disposition les fonds précités, il ne pouvait plus financer la réalisation des actions litigieuses.
66 Ainsi, la décision litigieuse a eu pour effet de déplacer le problème du recouvrement d'une prétendue créance de la Commission dans le cadre de l'exécution des contrats MED-URBS à la réalisation des actions litigieuses, qui correspondent à un intérêt communautaire, dorénavant menacé par la compensation.
67 Or, les sommes litigieuses n'étaient pas destinées à payer des dettes du CCRE, mais à réaliser des actions auxquelles ces sommes avaient été affectées. Il y a lieu, à cet égard, de souligner que dans la présente affaire, au contraire de celle ayant donné lieu à l'arrêt Jensen [et Korn- og Foderstofkompagniet, précité] (points 38 et 59), dans lequel le règlement en question visait à assurer un certain revenu aux agriculteurs, les sommes litigieuses ne pouvaient être utilisées que pour la
réalisation des actions aux fins desquelles ces sommes étaient destinées.
68 À cet égard, il y a lieu de considérer que, malgré les déclarations faites par son représentant à l'audience, la Commission n'a pas été en mesure de prouver qu'avant d'effectuer la compensation elle avait, tout au moins, examiné le risque que le non-versement effectif des sommes litigieuses au [CCRE] entraînait pour la réalisation des actions correspondantes.
69 S'agissant du principe de bonne gestion financière, conformément auquel la Commission doit exécuter le budget communautaire en vertu de l'article 205 du traité, son application en l'espèce confirme l'analyse précédente.
70 En effet, en ce qui concerne le recouvrement de la dette que le [CCRE] aurait à l'égard de la Commission, il y a lieu de signaler que, le CCRE n'étant pas en état d'insolvabilité, cette institution aurait pu en demander le paiement devant le tribunal belge compétent.
71 En outre, afin de garantir la bonne utilisation des sommes litigieuses, si la Commission avait des doutes quant à la gestion des fonds communautaires par le CCRE, elle aurait pu envisager la suspension, à titre préventif, du versement de ces sommes à cette association ainsi qu'elle l'a fait pour d'autres fonds qui étaient également dus à cette dernière.
72 De cette manière, la Commission aurait pu, d'une part, obtenir le recouvrement de la dette relative aux contrats MED-URBS et, d'autre part, s'assurer que les sommes litigieuses, en cas de versement au CCRE, seraient effectivement utilisées pour la réalisation des actions litigieuses.
73 En définitive, le principe de bonne gestion financière ne doit pas être réduit à une définition purement comptable qui tiendrait pour essentielle la simple possibilité de considérer une dette comme formellement payée. Au contraire, une correcte interprétation de ce principe doit inclure une préoccupation sur les conséquences pratiques des actes de gestion financière, ayant comme référence, notamment, le principe d'efficacité du droit communautaire.
74 Il résulte de tout ce qui précède que la Commission n'était pas en droit d'adopter la décision litigieuse, sans s'assurer préalablement qu'elle n'entraînait pas un risque pour l'utilisation des fonds en question aux fins desquelles ils étaient destinés et pour la réalisation des actions litigieuses, alors qu'elle aurait pu agir autrement sans mettre en cause le recouvrement de la prétendue dette du [CCRE] à son égard et la bonne utilisation des sommes litigieuses.»
Le pourvoi
8 La Commission conclut à ce qu'il plaise à la Cour:
- annuler l'arrêt attaqué et tirer de cette annulation toutes conséquences de droit;
- condamner le CCRE aux dépens du pourvoi.
9 Elle soulève trois moyens à l'appui de son pourvoi tirés, respectivement, de la violation du principe communautaire de la notion de compensation de créances, de la violation du principe d'efficacité du droit communautaire et de la violation des principes de bonne gestion financière et de bonne administration de la justice.
10 Le CCRE conclut à ce qu'il plaise à la Cour rejeter le pourvoi comme étant en partie irrecevable et en partie non fondé, subsidiairement comme étant non fondé dans sa totalité, et condamner la Commission aux dépens. À titre plus subsidiaire encore et dans l'éventualité où il serait fait droit au pourvoi, le CCRE demande à la Cour de statuer elle-même définitivement sur le litige en faisant droit aux conclusions qu'il a présentées en première instance.
Sur la recevabilité
11 Le CCRE soutient que le pourvoi devrait être déclaré partiellement irrecevable. Il estime, plus précisément, que le premier moyen de la Commission ne répond pas aux exigences posées par l'article 51 du statut CE de la Cour de justice, à savoir, en l'occurrence, être tiré de la violation du droit communautaire. En effet, selon lui, le principe de la notion de compensation de créances, dont la Commission invoque la violation, n'existerait pas en droit communautaire.
12 Selon le CCRE, l'irrecevabilité du premier moyen serait, en outre, susceptible d'avoir des conséquences en ce qui concerne les première et troisième branches du deuxième moyen ainsi que le troisième moyen du pourvoi, dans la mesure où la Commission aurait elle-même souligné que ceux-ci présentent des liens avec le premier moyen.
13 À cet égard, il suffit de constater que, ainsi que la Commission l'a fait valoir à juste titre, l'existence ou la non-existence d'un principe communautaire autorisant la compensation de créances constitue précisément l'une des questions juridiques ayant opposé les parties en première instance et continuant de les diviser au stade du pourvoi, si bien que cette question ne saurait être traitée, le cas échéant, que dans le cadre de l'examen au fond du pourvoi.
14 Il s'ensuit que le pourvoi doit être déclaré recevable.
Sur le moyen tiré de la violation du principe d'efficacité du droit communautaire
Arguments des parties
15 À titre liminaire, la Commission soutient qu'il découle de la jurisprudence de la Cour (arrêts précités DEKA/Conseil et Commission, Continental Irish Meat et Jensen et Korn- og Foderstofkompagniet) que la compensation, en tant que modalité de paiement et mécanisme opérant l'extinction simultanée de deux créances réciproques, peut intervenir en vertu d'un principe de droit communautaire inspiré des principes communs à tous les États membres, même en l'absence de disposition expresse.
16 Sous le bénéfice de cette précision, la Commission fait valoir en substance, par son deuxième moyen, dont les trois branches peuvent être réunies, que le Tribunal aurait commis une erreur de droit en jugeant, au point 61 de l'arrêt attaqué, que le principe d'efficacité du droit communautaire exigeait que, avant d'effectuer la compensation, la Commission vérifiât si, malgré cette dernière opération, l'utilisation des fonds communautaires en cause pour les fins prévues et la réalisation des actions
litigieuses ayant justifié l'attribution desdits fonds restaient assurées.
17 Ce faisant, le Tribunal aurait en réalité considéré, ainsi qu'il ressortirait notamment du point 54 de l'arrêt attaqué, que la compensation devait être distinguée, au niveau de ses effets, du paiement par versement effectif. Or, selon la Commission, une telle distinction n'est pas fondée sur le plan juridique, puisque tant la compensation que le versement effectif opéreraient extinction d'une obligation juridique. Ladite distinction ne serait pas davantage fondée sur le plan comptable, puisque le
paiement par versement effectif et celui intervenant par compensation ont un effet identique sur le bilan comme sur la solvabilité de celui qui en bénéficie, en générant, dans le premier cas, un accroissement de l'actif de ce dernier, dans le second, une réduction de son passif.
18 L'obligation de vérification préalable ainsi formulée par le Tribunal méconnaîtrait par ailleurs les conditions propres à garantir un recouvrement efficace des créances de la Communauté, en exigeant du créancier qu'il n'agisse qu'en fonction des disponibilités financières de son débiteur, et ce, qu'il s'agisse de procéder à une compensation ou à d'autres formes de recouvrement.
19 La formulation d'une telle obligation serait en outre peu pertinente au vu de la circonstance que, une fois payée par versement effectif, une somme d'argent peut faire l'objet d'autres formes d'actions en recouvrement tout aussi préjudiciables aux actions communautaires concernées, telle une saisie.
20 Ainsi qu'il ressortirait des points 63 à 65 de l'arrêt attaqué, le principe ainsi posé par le Tribunal serait du reste fondé sur la prémisse erronée que les actions communautaires concernées ne peuvent être financées qu'au moyen des fonds communautaires qui ont été affectés à leur réalisation, ce qui méconnaîtrait le caractère fongible de l'argent.
21 Aux mêmes points de l'arrêt attaqué, le Tribunal aurait, enfin, dénaturé les faits ou omis de motiver ses observations. Il n'apparaîtrait pas, en effet, pour quels motifs le CCRE ne devait plus avoir à sa disposition les fonds perçus au titre des contrats MED-URBS, ni pourquoi il n'aurait pas disposé d'avoirs suffisants pour exécuter les actions litigieuses, le Tribunal relevant, au contraire, au point 70 de cet arrêt, que le CCRE n'était pas en état d'insolvabilité
22 Pour sa part, le CCRE considère que le Tribunal a, à juste titre, opéré, au point 54 de l'arrêt attaqué, une distinction stricte entre l'appréciation de la compensation réalisée par la Commission, qui relèverait, en l'occurrence, du seul droit belge et de la compétence exclusive des juridictions belges, et le non-versement effectif des sommes litigieuses, qui constituerait l'acte faisant grief susceptible d'être déféré à la censure du juge communautaire en ce qui concerne son impact au regard des
objectifs poursuivis par la réglementation communautaire en cause.
23 Cette distinction serait, en effet, parfaitement conforme à la jurisprudence de la Cour dont il résulterait, d'une part, que la question de la compensation n'est pas réglée par le droit communautaire mais est soumise à un ordre juridique national et, d'autre part, que la réglementation nationale applicable à la compensation ne saurait avoir pour effet de porter atteinte à l'efficacité du droit communautaire (arrêt Jensen et Korn- og Foderstofkompagniet, précité, points 37, 38, 41 et 54).
24 Ladite jurisprudence légitimerait dès lors pleinement l'exigence que la Commission procède à un examen préalable visant à s'assurer que la compensation envisagée n'a pas pour effet de porter atteinte à l'efficacité du droit communautaire.
25 À la différence des sommes en cause dans l'affaire Jensen et Korn- og Foderstofkompagniet, précitée, qui auraient poursuivi un objectif général de relèvement du revenu des agriculteurs, les montants dont la Commission a prétendu s'acquitter par voie de compensation dans le cadre de la présente affaire devaient être affectées par le CCRE à la réalisation d'actions communautaires particulières, si bien qu'une compensation était effectivement susceptible de porter atteinte à l'effectivité desdites
actions.
26 En effet, à défaut d'avoir un effet sur le bilan de la partie à laquelle elle est opposée, la compensation serait susceptible de créer des difficultés de trésorerie dans le chef de celle-ci, et partant, de mettre en péril les actions communautaires concernées.
27 Quant à l'impératif d'efficacité du recouvrement des créances de la Communauté, invoqué par la Commission, il ne serait pas de nature à justifier une mise en péril des actions communautaires confiées au CCRE, en particulier lorsque la prétendue créance à recouvrer fait, comme en l'espèce, l'objet de contestations.
28 S'agissant, enfin, de l'argument selon lequel le Tribunal aurait considéré à tort que les actions communautaires litigieuses se trouvaient mises en péril du fait de la compensation, puisque la solvabilité non contestée du CCRE lui permettait en réalité de faire face à ses obligations, ce dernier estime qu'il revient à admettre qu'un créancier pourrait se dispenser d'honorer ses engagements contractuels sous prétexte que son débiteur dispose de fonds suffisants pour exécuter ce pour quoi il aurait
dû être rémunéré.
Appréciation de la Cour
29 Aux fins de statuer sur le deuxième moyen du pourvoi, il suffit de constater que, à la supposer effectivement autorisée à certaines conditions par le droit communautaire, la compensation extrajudiciaire ne saurait, en tout cas, et contrairement à ce que le Tribunal a jugé aux points 60 et 61 de l'arrêt attaqué, être subordonnée à une obligation préalable de s'assurer que l'utilisation des fonds concernés pour les fins prévues et la réalisation des actions ayant justifié l'attribution desdits
fonds resteront assurées malgré la compensation envisagée.
30 En faisant découler une telle obligation d'un principe d'efficacité du droit communautaire qui impliquerait que les fonds communautaires doivent être mis à disposition et utilisés conformément à leur destination, le Tribunal a commis une erreur de droit.
31 En effet, l'affirmation d'un tel principe paraît fondée sur une double prémisse. D'une part, les montants consacrés par la Communauté à des actions communautaires seraient susceptibles, une fois versés à un tiers en charge desdites actions, de demeurer individualisés au sein du patrimoine de ce dernier et d'y être exclusivement affectés aux actions communautaires concernées, ce qui garantirait la bonne exécution de ces dernières. D'autre part, la mise à disposition de ces montants par versement
effectif se distinguerait d'une mise à disposition par le recours éventuel à d'autres formes de paiement, parmi lesquelles, à la supposer admise, la compensation.
32 Or, ainsi que l'a soutenu à juste titre la Commission, de telles prémisses sont erronées à divers titres. En premier lieu, elles méconnaissent la fongibilité de l'argent au sein du patrimoine. En deuxième lieu, elles méconnaissent la circonstance, rappelée par M. l'avocat général au point 91 de ses conclusions, que le patrimoine constitue le gage des créanciers, si bien qu'une fois les montants communautaires versés au partenaire de la Communauté, ceux-ci ne sont a priori aucunement à l'abri de
mesures d'exécution forcée de la part de créanciers de ce dernier. En troisième lieu, elles ignorent la circonstance que la forme qu'emprunte un paiement est neutre en termes d'effets sur le patrimoine de l'intéressé.
33 Il s'ensuit que le Tribunal ne pouvait annuler la décision litigieuse du chef de la méconnaissance par la Commission d'une prétendue obligation de s'assurer préalablement que l'utilisation des fonds concernés pour les fins prévues et la réalisation des actions ayant justifié l'attribution desdits fonds resteraient assurées en cas de compensation, si bien que le deuxième moyen de la Commission doit être déclaré fondé.
Sur le moyen tiré de la violation des principes de bonne gestion financière et de bonne administration de la justice
34 Par son troisième moyen, la Commission soutient que le Tribunal a en outre méconnu les principes de bonne gestion financière et de bonne administration de la justice.
35 En jugeant, au point 70 de l'arrêt attaqué, que la Commission aurait pu demander le paiement de sa créance devant le tribunal belge compétent, le Tribunal aurait méconnu la raison d'être de la compensation, qui vise précisément à une économie de frais et de procédure, tant dans les relations entre parties et au titre de la bonne gestion financière que dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice.
36 Le Tribunal aurait encore méconnu les exigences du principe de bonne gestion financière en suggérant, aux points 70 et 73 de l'arrêt attaqué, que, lorsque la Commission poursuit le recouvrement de sommes devant une juridiction nationale à l'encontre d'un cocontractant, elle devrait, néanmoins, verser à ce dernier les sommes qu'elle lui doit à un autre titre.
37 À cet égard, il convient de relever que, ainsi qu'il ressort du point 73 de l'arrêt attaqué, le Tribunal n'a en définitive, selon ses propres termes, été amené à conclure à la violation du principe de bonne gestion financière que dans la mesure où, selon lui, l'interprétation correcte de ce principe exige que l'autorité concernée se préoccupe des conséquences pratiques de ses actes de gestion financière en prenant comme référence, notamment, le principe d'efficacité du droit communautaire. C'est
en se référant notamment à ce dernier constat, que le Tribunal a conclu, au point 74 de l'arrêt attaqué, que la Commission n'était pas en droit d'adopter la décision litigieuse sans vérifier préalablement qu'elle n'entraînait pas un risque pour l'utilisation des fonds communautaires en cause pour les fins prévues et pour la réalisation des actions ayant justifié l'attribution desdits fonds, avant d'annuler ladite décision de ce chef.
38 Or, ainsi qu'il ressort des points 29 à 33 du présent arrêt, en formulant une telle exigence de vérification préalable, le Tribunal a commis une erreur de droit.
39 L'annulation de la décision litigieuse par le Tribunal reposant entièrement sur la circonstance que la Commission se serait illégalement abstenue de procéder à une telle vérification préalable, et une telle vérification n'étant nullement requise au titre du droit communautaire, il s'ensuit que l'arrêt attaqué doit être annulé de ce chef, sans qu'il soit nécessaire d'examiner plus avant les arguments de la Commission tirés d'une prétendue violation des principes de bonne gestion financière et de
bonne administration de la justice.
40 Il peut toutefois être observé que, ainsi que l'a fait valoir à juste titre la Commission, si l'exigence de vérification préalable posée par le Tribunal était admise, il s'ensuivrait logiquement qu'elle devrait trouver à s'appliquer non seulement en cas de paiement par compensation, mais, plus généralement, avant tout paiement de fonds communautaires quelle qu'en soit la forme, ainsi qu'avant tout exercice éventuel d'une action en recouvrement à l'encontre d'une partie en charge de la réalisation
d'actions communautaires. Or, de telles conséquences seraient, ainsi que M. l'avocat général l'a relevé au point 94 de ses conclusions, difficilement conciliables avec le principe de bonne gestion financière.
Sur le moyen relatif à la méconnaissance de la notion de compensation
41 L'arrêt attaqué devant être annulé pour les raisons exposées au point 39 du présent arrêt, il n'est pas nécessaire d'examiner le premier moyen du pourvoi tiré de la prétendue méconnaissance par le Tribunal de la notion de compensation de créances.
Le recours en première instance
42 Conformément à l'article 61 du statut de la Cour de justice, l'affaire étant en état d'être jugée, il y a lieu de statuer au fond sur la demande d'annulation de la décision litigieuse présentée par le CCRE en première instance.
43 À titre liminaire, il convient, aux fins de compléter la description du cadre dans lequel s'inscrit le litige, de relever que, statuant sur le recours évoqué au point 3 du présent arrêt, le Tribunal de première instance de Bruxelles a, par jugement du 16 novembre 2001, dit pour droit que la Commission ne disposait d'aucune créance à l'encontre du CCRE au titre des contrats MED-URBS. Appel de cette décision a toutefois été interjeté par la Commission devant la Cour d'appel de Bruxelles (Belgique).
44 Il y a lieu, de même, de préciser que, ainsi qu'il ressort notamment des explications fournies par les parties, le droit belge admet trois formes de compensation, celle-ci pouvant être conventionnelle, judiciaire ou légale. La compensation légale qui opère par le seul effet de la loi requiert notamment que les deux créances en présence soient certaines.
Sur la recevabilité du recours
45 Ainsi que le Tribunal l'avait jugé à bon droit, au point 23 de l'arrêt attaqué, la recevabilité du recours formé par le CCRE doit être admise dans la mesure où il ressort clairement de la requête que ce recours concerne la décision de la Commission, contenue dans la lettre du 15 février 1999, d'opérer une compensation, si bien que ledit recours a bien été introduit dans le délai prévu à l'article 173, cinquième alinéa, du traité.
Sur le premier moyen
Arguments des parties
46 Dans sa requête, le CCRE présente un premier moyen d'annulation tiré de ce que la décision litigieuse aurait été adoptée nonobstant l'absence de fondement juridique général ou spécifique autorisant la compensation litigieuse. D'une part, il n'existerait, notamment au vu de la jurisprudence de la Cour, aucun principe général de droit communautaire sur lequel la Commission pourrait se fonder pour opérer une compensation entre une créance qu'elle détient à l'encontre d'un organisme et des dettes
qu'elle a contractées à un autre titre vis-à-vis du même organisme. D'autre part, il ne pourrait, en tout état de cause, être admis que la Commission effectue une compensation entre des dettes découlant d'obligations de nature réglementaire et une créance de nature contractuelle régie par le droit d'un État membre, en l'occurrence le droit belge.
47 À ce dernier égard, le CCRE fait également valoir, dans sa réplique devant le Tribunal, qu'une telle compensation ne saurait, en particulier, intervenir par la seule volonté de la Commission et aux conditions que cette dernière jugerait appropriées, et ce, au mépris des règles sur la compétence et le droit applicable.
48 Insistant sur la circonstance que les créances en cause relèvent en l'occurrence de deux ordres juridiques distincts, le CCRE estime, notamment, que, à supposer envisageable un paiement par compensation dans la présente affaire, ce seraient nécessairement les conditions prévues par l'ordre juridique belge qui devraient gouverner toute compensation éventuelle, à défaut pour l'ordre juridique communautaire de comporter de telles conditions. À cet égard, le CCRE a précisé, en réponse à une question
posée par la Cour, que, en présence de deux créances gouvernées par des ordres juridiques différents, une compensation ne saurait intervenir que pour autant qu'il soit satisfait aux conditions posées par l'un et l'autre ordres juridiques.
49 Or, l'une des conditions prévues par le droit belge pour que puisse intervenir une compensation qui ne soit ni judiciaire ni conventionnelle ne serait pas remplie dans la présente espèce. En effet, la prétendue créance de la Commission au titre des contrats MED-URBS ne présenterait pas le caractère certain requis par le droit belge pour que puisse s'opérer une compensation légale, puisque ladite créance faisait l'objet d'une contestation sérieuse entre les parties, comme en attesteraient tant les
échanges intervenus entre la Commission et le CCRE que la saisine du Tribunal de première instance de Bruxelles.
50 À cet égard, le CCRE a fait valoir, à l'occasion des débats devant la Cour, que la circonstance que le Tribunal de première instance de Bruxelles a, dans son jugement du 16 novembre 2001, dit pour droit que la Commission ne disposait d'aucune créance à l'encontre du CCRE au titre des contrats MED-URBS, confirmerait que la condition relative au caractère certain des créances exigée par les règles de droit belge sur la compensation n'était pas remplie.
51 La Commission considère, en revanche, qu'il résulte de la jurisprudence de la Cour, et plus particulièrement des arrêts précités DEKA/Conseil et Commission, Continental Irish Meat ainsi que Jensen et Korn- og Foderstofkompagniet, que le droit d'effectuer une compensation constitue un principe général de droit communautaire, dont seules les conditions d'exercice demandent encore à être précisées par la Cour en s'inspirant des solutions existant dans les ordres juridiques des États membres.
52 À ce dernier égard, la Commission fait valoir qu'il peut être déduit d'un tel examen comparatif que la compensation doit être autorisée au titre du principe général susmentionné pour autant que les deux créances sont fongibles, liquides et exigibles, ce qui serait le cas dans la présente espèce puisque les créances en présence portaient sur des choses de même espèce, en l'occurrence des sommes d'argent, que leurs montants respectifs étaient déterminés et qu'elles étaient exigibles, puisque leur
paiement était dû au moment de la compensation.
53 Lors de l'audience devant la Cour, la Commission a par ailleurs indiqué qu'elle considérait, à l'instar du CCRE, qu'une compensation intervenant entre deux créances soumises, l'une, au droit communautaire, l'autre, au droit d'un État membre, devait remplir les exigences posées par l'un et l'autre ordres juridiques.
54 S'agissant des règles de droit belge gouvernant la compensation, la Commission ne conteste pas qu'une compensation légale est exclue lorsque la créance fait l'objet d'une contestation sérieuse.
55 Elle est toutefois d'avis que les créances au titre des contrats MED-URBS ne faisaient pas l'objet d'une telle contestation sérieuse. S'agissant du jugement du Tribunal de première instance de Bruxelles du 16 novembre 2001, dont la Commission souligne qu'il est frappé d'appel, celle-ci considère que, étant intervenu postérieurement à la décision litigieuse, il ne remet pas en cause le fait qu'elle pouvait, à l'époque où est intervenue la compensation, estimer que sa créance n'était pas
sérieusement contestée et qu'elle présentait dès lors le caractère certain requis par le droit belge.
Appréciation de la Cour
56 Il convient tout d'abord de rappeler que la Cour a déjà jugé que la réglementation communautaire peut faire naître, entre une autorité et un opérateur économique, des créances réciproques qui se prêtent à la compensation, précisant que, dans le cas d'un opérateur insolvable, une telle compensation peut constituer la seule voie utile ouverte à l'autorité en vue de récupérer des sommes versées indûment (arrêt DEKA/Conseil et Commission, précité, points 13 et 14).
57 Au point 20 de l'arrêt DEKA/Conseil et Commission, précité, la Cour a ainsi constaté l'extinction d'une créance en indemnité dont disposait un opérateur économique à l'encontre de la Communauté à la suite d'un arrêt de la Cour, par compensation avec une créance en remboursement de restitutions à l'exportation et de montants compensatoires monétaires indûment payés audit opérateur qui avait été cédée à la Commission par les autorités allemandes.
58 En l'occurrence, il suffit, toutefois, de constater que, indépendamment des prescriptions éventuelles du droit communautaire en la matière, une compensation telle que celle à laquelle a procédé la décision litigieuse était en toute hypothèse exclue, compte tenu de la circonstance que les règles de droit belge applicables à l'une des créances en présence n'autorisaient manifestement pas la compensation envisagée, ce qui suffit à justifier l'annulation de ladite décision.
59 En effet, il convient de rappeler que, ainsi que les parties s'accordent à le reconnaître, la compensation opère l'extinction simultanée de deux obligations existant réciproquement entre deux personnes.
60 En l'occurrence, les créances en présence sont régies, comme s'accordent à le reconnaître les parties, l'une, par le droit belge, en vertu des contrats MED-URBS, et les autres, par le droit communautaire.
61 Or, en tant qu'elle opère l'extinction simultanée de deux obligations, une compensation extrajudiciaire entre des créances gouvernées par deux ordres juridiques distincts ne saurait intervenir que pour autant qu'elle satisfait aux exigences des deux ordres juridiques en présence. Plus précisément, toute compensation de cette nature requiert de s'assurer, en ce qui concerne chacune des créances concernées, que les conditions en matière de compensation que prévoit l'ordre juridique dont elles
relèvent, respectivement, ne se trouvent pas méconnues.
62 Quant à la circonstance que, dans la présente affaire, l'un des ordres juridiques en présence est l'ordre juridique communautaire et l'autre celui de l'un des États membres, il y a lieu d'observer qu'elle demeure sans incidence à cet égard. En particulier, l'égale vocation desdits ordres juridiques à gouverner une éventuelle compensation ne saurait être mise en doute sur le fondement de considérations liées à la primauté du droit communautaire. En effet, il importe de souligner que la
circonstance que les contrats MED-URBS sont soumis au droit belge est la conséquence du libre choix des parties, choix exprimé dans le respect des traités qui admettent la possibilité pour une institution communautaire de soumettre ses relations contractuelles au droit d'un État membre.
63 Ainsi que le CCRE l'a fait valoir à juste titre, l'une des conditions prévues par le droit belge pour que puisse intervenir une compensation qui ne soit ni judiciaire ni conventionnelle, à savoir le caractère certain des créances concernées, n'était manifestement pas satisfaite. En effet, ainsi que le Tribunal l'avait déjà relevé au point 6 de l'arrêt attaqué, il ressort du dossier que le CCRE a, par divers courriers et à l'occasion d'entretiens avec les services de la Commission, contesté
l'existence même de la créance que la Commission prétend détenir en vertu des contrats MED-URBS. En outre, il convient d'ajouter, à cet égard, que, quelle que soit l'issue de l'appel introduit par la Commission à l'encontre du jugement du Tribunal de première instance de Bruxelles du 16 novembre 2001, la circonstance que cette dernière juridiction, compétente en vertu de la clause compromissoire contenue dans les contrats MED-URBS, a conclu, dans ledit jugement, à l'absence de toute créance dans le
chef de la Commission au titre desdits contrats confirme à son tour pleinement que les contestations élevées par le CCRE à l'encontre des prétentions de la Commission présentaient un caractère à tout le moins sérieux.
64 Il s'ensuit que, ayant été adoptée alors même que les règles de l'ordre juridique gouvernant l'une des créances en présence excluaient manifestement toute extinction de celle-ci au moyen de la compensation effectuée, la décision litigieuse doit être annulée pour défaut de fondement juridique, sans même qu'il y ait lieu de l'examiner au regard des règles, en l'occurrence communautaires, gouvernant l'autre créance.
Sur les deuxième, troisième et quatrième moyens
65 Le premier moyen du CCRE ayant ainsi été accueilli et la décision attaquée étant annulée de ce chef, il n'est pas nécessaire d'examiner les autres moyens invoqués par le CCRE.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
66 Selon l'article 122, premier alinéa, du règlement de procédure, lorsque le pourvoi est fondé et que la Cour juge elle-même définitivement le litige, elle statue sur les dépens. Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du même règlement, rendu applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l'article 118, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens.
67 En l'occurrence, il convient de relever que, bien que le pourvoi de la Commission soit déclaré fondé et l'arrêt attaqué annulé, le présent arrêt accueille le recours du CCRE et annule la décision de la Commission. Il s'ensuit qu'il y a lieu de condamner la Commission à supporter les dépens exposés par le CCRE tant en première instance que dans le cadre du pourvoi, conformément aux conclusions de ce dernier.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR
déclare et arrête:
1) L'arrêt du Tribunal de première instance des Communautés européennes du 14 décembre 2000, CCRE/Commission (T-105/99), est annulé.
2) La décision de la Commission des Communautés européennes, contenue dans sa lettre du 15 février 1999, opposant au Conseil des communes et régions d'Europe (CCRE) une compensation de leurs créances réciproques, est annulée.
3) La Commission est condamnée à supporter les dépens exposés par elle-même et par le Conseil des communes et régions d'Europe (CCRE) tant en première instance que dans le cadre du pourvoi.
