CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. PHILIPPE LÉGER
présentées le 27 mai 2004(1)
Affaire C-366/02
Gerd Gschoßmann
contre
Amt für Landwirtschaft und Flurneuordnung Süd
[demande de décision préjudicielle formée par le Verwaltungsgericht Halle (Allemagne)]
«Politique agricole commune – Régime de soutien aux producteurs de cultures arables – Paiements compensatoires pour les superficies consacrées aux cultures arables ou au gel de terres – Exclusion pour les terres consacrées aux ‘ cultures permanentes’ – Notion»
1. La présente affaire porte sur l’interprétation de la notion de «terres consacrées […] aux cultures permanentes» au sens des règlements (CEE) n° 1765/92 du Conseil, du 30 juin 1992, instituant un régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables (2) , et (CE) n° 1251/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, instituant un régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables (3) .
I – Le cadre juridique
2. Dans le cadre de la réforme de la politique agricole commune, réalisée en 1992, le législateur communautaire a instauré un nouveau régime de soutien aux producteurs de cultures arables. Ce régime vise à éviter la surproduction dans le secteur, à garantir un meilleur équilibre du marché en rapprochant les prix communautaires des prix du marché mondial et à compenser la perte de revenus, résultant de la réduction des prix communautaires, par un paiement compensatoire aux producteurs (4) .
3. Les principes qui régissaient l’octroi des aides aux cultures arables ont donc été modifiés. Ainsi, depuis 1992, les paiements compensatoires ne sont plus liés au volume de la production, mais à la superficie des terres et à la capacité de rendement des différentes régions de la Communauté (5) . En outre, le législateur communautaire a subordonné l’octroi des paiements compensatoires à l’obligation, pour les producteurs, de geler une partie de leurs terres.
4. En vertu du règlement de base de 1992, un paiement compensatoire peut être accordé pour les superficies consacrées aux cultures arables ou pour celles consacrées au gel des terres. L’article 9 de ce texte exclut cependant certaines terres du bénéfice des paiements compensatoires. Il prévoit:
«Les demandes concernant le paiement compensatoire et le gel ne peuvent être présentées pour des terres qui ont été consacrées au pâturage permanent, aux cultures permanentes, aux forêts ou à des utilisations non agricoles jusqu’au 31 décembre 1991.»
5. Aux termes du règlement (CEE) n° 2780/92 (6) , tel que modifié par le règlement (CE) n° 1959/94 (7) , la notion de «cultures permanentes» (8) est définie de la manière suivante:
«Cultures hors assolement, autres que les pâturages permanents, qui occupent les terres pendant une période de cinq ans et plus et fournissent des récoltes répétées, à l’exception des cultures arables pluriannuelles visées à l’annexe II.»
6. Ce texte a été remplacé par le règlement (CE) n° 658/96 (9) , mais la définition de la notion de «cultures permanentes» est restée identique puisque celle-ci vise (10) :
«Cultures hors rotation, autres que les pâturages permanents, qui occupent les terres pendant une période de cinq ans ou plus et qui fournissent des récoltes répétées, à l’exclusion des cultures pluriannuelles.»
7. Par la suite, le règlement de base de 1992 et le règlement n° 658/96 ont été remplacés, respectivement, par les règlements n^os 1251/1999 et (CE) 2316/1999 (11) . Ces textes ont cependant maintenu l’exclusion des paiements compensatoires pour les terres qui, au 31 décembre 1991, étaient consacrées aux cultures permanentes ou à des utilisations non agricoles (12) ainsi que la définition de la notion de «cultures permanentes» citée au point 6 des présentes conclusions (13) .
II – Le renvoi préjudiciel
8. En l’espèce, le Verwaltungsgericht Halle (Allemagne) souhaite faire préciser cette notion de «terres consacrées […] aux cultures permanentes […] ou à des utilisations non agricoles». En effet, il est saisi d’un litige opposant M. Gerd Gschoßmann, agriculteur, à l’Amt für Landwirtschaft und Flurneuordnung Süd (office de l’agriculture et du remembrement) (14) , à propos d’une demande de remboursement de paiements compensatoires.
9. L’enjeu du litige est de savoir si M. Gschoßmann peut bénéficier de paiements compensatoires pour des terres où il y avait autrefois des pommiers et qui étaient exploitées comme plantations fruitières. Selon l’ordonnance de renvoi, ces terres se répartissent en trois catégories:
–
au 31 décembre 1991, la première partie des terres était encore plantée de pommiers, qui n’étaient plus pulvérisés et dont les pommes n’ont pas été récoltées en 1991. Le défrichement de ces terres avait déjà été décidé et a été réalisé par la suite;
–
sur la deuxième partie des terres, les arbres étaient déjà abattus à la date de référence. Toutefois, ils se trouvaient encore sur les terres, ce qui empêchait toute exploitation du champ. Ce n’est que plus tard qu’il a été procédé à leur enlèvement, et
–
sur la troisième partie des terres, les arbres avaient déjà été abattus et enlevés, mais celles‑ci n’avaient pas encore été affectées à une nouvelle exploitation.
10. Le juge de renvoi expose que, si ces terres sont considérées comme des «terres qui, au 31 décembre 1991, étaient consacrées [...] aux cultures permanentes [...] ou à des utilisations non agricoles» au sens des règlements de base, M. Gschoßmann perdra le bénéfice des paiements compensatoires qu’il a obtenus de l’office. En revanche, si ces terres ne constituent pas des terres consacrées aux cultures permanentes ou à des utilisations non agricoles à la date de référence, M. Gschoßmann pourra
conserver les paiements compensatoires qu’il a perçus.
11. Ayant cependant des doutes quant à l’interprétation à donner aux dispositions en cause, le Verwaltungsgericht Halle a décidé de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1)
L’affectation de terres aux cultures permanentes au sens de l’article 9 du règlement [de base de 1992] ou de l’article 7 du règlement [de base de 1999] exige-t-elle l’exploitation économique des cultures existant sur ces terres, à savoir en l’espèce des pommiers?
2)
Les terres sont-elles encore affectées aux cultures permanentes lorsque le propriétaire ou le fermier omet d’utiliser des insecticides pendant la période de croissance et ne procède pas aux récoltes par la suite?
3)
En cas de réponse négative à la deuxième question, l’affectation des terres aux cultures permanentes prend-elle fin lorsque le propriétaire ou le fermier prend la décision d’abattre à bref délai les pommiers sans pour autant mettre en œuvre cette décision avant la date de référence? La réponse serait-elle différente si une autre entreprise est chargée de procéder à l’arrachage avant la date de référence?
4)
En cas de réponse également négative à la troisième question, l’affectation des terres aux cultures permanentes prend-elle fin lorsque le propriétaire ou le fermier a arraché les pommiers sans avoir l’intention de planter de nouveaux arbres, en d’autres mots: dans un tel cas, la date limite d’arrachage du 31 décembre 1991 correspond-elle à la date limite à prendre en considération en ce qui a trait au régime de soutien?
5)
En cas de réponse également négative à la quatrième question, l’affectation des terres aux cultures permanentes prend-elle fin par l’enlèvement des arbres abattus sur les terres avant la date de référence, afin de les affecter en sols cultivables?
6)
Si la survenance d’une des circonstances précitées devait mettre fin à l’affectation des terres aux cultures permanentes, la question se pose de savoir si, au sens d’un des deux règlements précités, à la fin de leur affectation en terres aux cultures permanentes les terres doivent être qualifiées à la date de référence comme étant consacrées à des utilisations non agricoles et, en cas de réponse affirmative à cette question, si l’une de ces circonstances est en mesure de mettre fin à cette
qualification?»
III – L’analyse des questions préjudicielles
12. À notre sens, les questions du Verwaltungsgericht Halle peuvent être regroupées en trois catégories, qu’il convient d’examiner successivement.
13. La première série de questions concerne le type d’exploitation que requiert la notion de «terres consacrées […] aux cultures permanentes». Le juge de renvoi demande si cette notion exige une exploitation des terres en cause et, plus particulièrement, une exploitation dans un but lucratif (première question), l’utilisation d’insecticides ou la réalisation de récoltes (deuxième question).
14. À cet égard, le juge de renvoi a cité une décision de l’Oberverwaltungsgericht Sachsen-Anhalt (Allemagne) de septembre 2001, qui a jugé que la notion de «terres consacrées [...] aux cultures permanentes» supposait que les terres soient exploitées dans un but lucratif et que la simple affectation des terres à des cultures permanentes, sans entretien, ne suffisait pas pour les faire relever de l’article 9 du règlement de base de 1992. Par sa première série de questions, le juge de renvoi
souhaite donc s’assurer de l’exactitude de la définition donnée par sa juridiction d’appel.
15. Sur ce point, nous pensons, comme la Commission des Communautés européennes, que la notion de «terres affectées [...] aux cultures permanentes» n’exige pas une exploitation des terres et qu’une absence d’exploitation de celles-ci, sans entretien particulier, suffit à les faire relever de l’exception prévue par les règlements de base.
16. De fait, les articles 9 du règlement de base de 1992 et 7 du règlement de base de 1999 exigent uniquement que les terres soient «consacrées» à des cultures permanentes à la date de référence.
17. Littéralement, le verbe «consacrer» signifie «destiner (quelque chose) à un usage» (15) . L’adjectif «consacrées», utilisé dans les règlements de base, requiert donc que les terres aient reçu un usage particulier ou une destination particulière, en l’occurrence des cultures permanentes. En revanche, cet adjectif n’exprime pas l’idée selon laquelle les terres doivent, en outre, faire l’objet d’une exploitation ou d’un entretien particulier.
18. Ainsi, l’expression «terres consacrées [...] aux cultures permanentes» peut exiger que l’homme ait, à un moment donné, pris les dispositions nécessaires pour permettre aux terres de recevoir des cultures permanentes et qu’il ait effectivement consacré ces terres à de telles cultures. En revanche, elle n’exige pas que ces terres, une fois affectées à des cultures permanentes, fassent l’objet d’une exploitation. Les autres versions linguistiques des dispositions en cause utilisent,
d’ailleurs, des termes qui évoquent également une absence d’exploitation des terres, et non un entretien actif («tierras dedicadas» en espagnol, «Flächen genutzt wurden» en allemand, «land which was under» en anglais et «terreni destinati» en italien).
19. Cette analyse littérale semble être confirmée par la logique des articles 9 du règlement de base de 1992 et 7 du règlement de base de 1999. En effet, nous savons que, outre les terres consacrées aux cultures permanentes, d’autres terres sont exclues du bénéfice des paiements compensatoires: il s’agit des terres consacrées au pâturage permanent et aux forêts. Or, comme l’a souligné la Commission, les pâturages permanents et les forêts ne supposent pas une exploitation des terres qui les
accueillent: ils peuvent très bien consister en une production purement naturelle d’herbages (pour les premiers) ou d’arbres (pour les secondes) (16) . Il ne serait donc pas logique d’exiger une telle condition pour les cultures permanentes, qui sont exclues du bénéfice des paiements compensatoires au même titre que les pâturages permanents et les forêts.
20. Enfin, l’exigence d’une exploitation des terres nous semble difficilement conciliable avec les objectifs poursuivis par les articles 9 du règlement de base de 1992 et 7 du règlement de base de 1999.
21. En effet, ces dispositions ont pour objectif d’éviter que des terres, qui n’étaient pas emblavées de cultures arables avant l’entrée en vigueur du règlement de base de 1992, commencent à l’être dans le seul but de percevoir des paiements compensatoires (17) . Or, si l’on admet la condition litigieuse, des terres, qui n’auraient été consacrées à des cultures arables qu’après le 31 décembre 1991, pourraient échapper à l’exclusion des articles 9 du règlement de base de 1992 et 7 du règlement
de base de 1999 au motif qu’elles ne font pas l’objet d’une exploitation ou d’un entretien particulier. En d’autres termes, des terres inéligibles selon la philosophie des règlements de base pourraient donner lieu à des aides au motif qu’elles ne font pas l’objet d’une exploitation dans un but lucratif, d’une utilisation de pesticides ou de récoltes.
22. La deuxième série de questions porte sur les circonstances susceptibles de mettre fin à l’affectation des terres aux cultures permanentes. Le juge de renvoi demande si cette affectation cesse au moment où l’exploitant prend la décision d’abattre les pommiers, ou de confier cette tâche à un entrepreneur (troisième question), au moment de l’arrachage effectif des pommiers (quatrième question) ou au moment de l’enlèvement des arbres qui ont été abattus (cinquième question).
23. Ces questions ne devraient pas soulever de difficultés particulières. En effet, dans la mesure où les articles 9 du règlement de base de 1992 et 7 du règlement de base de 1999 exigent uniquement la présence de cultures permanentes sur les terres, et non leur exploitation, on peut considérer que les terres cessent d’être affectées à des cultures permanentes au moment où ces cultures disparaissent irrémédiablement. La simple décision d’abattre les arbres, sans mise à exécution, n’est donc pas
suffisante. En revanche, il n’est pas requis que les arbres, une fois abattus, soient enlevés puisque, d’un point de vue biologique, ceux-ci ont disparu au moment où ils ont été arrachés.
24. Enfin, la dernière question porte sur la qualification que doivent recevoir les terres lorsqu’elles ont cessé d’être affectées à des cultures permanentes. Le juge de renvoi demande si, lorsque les arbres ont été arrachés et que les terres ont donc cessé d’être affectées à des cultures permanentes, ces terres doivent être considérées comme étant consacrées à des «utilisations non agricoles» au sens des articles 9 du règlement de base de 1992 et 7 du règlement de base de 1999 (sixième
question).
25. Conformément au sens commun des mots, le terme «agricole» désigne l’ensemble des travaux destinés à produire des végétaux et des animaux (18) . Une terre affectée à des utilisations agricoles est donc une terre qui est destinée à la production d’animaux ou de végétaux. Or, en l’espèce, nous savons que les terres litigieuses n’ont reçu aucune affectation particulière après l’arrachage des pommiers. N’étant pas destinées à la production d’animaux ou de végétaux, elles constituent donc des
terres affectées à des «utilisations non agricoles» au sens des règlements de base.
IV – Conclusion
26. Compte tenu de ces éléments, nous proposons donc à la Cour de répondre de la manière suivante aux questions préjudicielles posées par le Verwaltungsgericht Halle:
«L’article 9, premier alinéa, du règlement (CEE) n° 1765/92 du Conseil, du 30 juin 1992, instituant un régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables, et l’article 7, premier alinéa, du règlement (CE) n° 1251/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, instituant un régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables, doivent être interprétés en ce sens que:
–
l’expression ‘terres consacrées […] aux cultures permanentes’ n’exige pas une exploitation des terres et, en particulier, une exploitation dans un but lucratif, l’utilisation d’insecticides ou la réalisation de récoltes;
–
les terres cessent d’être affectées à des cultures permanentes au sens de ces dispositions au moment de l’arrachage des végétaux plantés sur ces terres, et
–
des terres qui, après l’arrachage des végétaux visé ci-dessus, ne sont pas destinées à la production d’autres végétaux ou à la production d’animaux constituent des ‘terres consacrées [...] à des utilisations non agricoles’ au sens desdites dispositions.»
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1 –
Langue originale: le français.
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2 –
JO L 181, p. 12 (ci‑après, autrement dénommé, le «règlement de base de 1992»).
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3 –
JO L 160, p. 1 (ci‑après, autrement dénommé, le «règlement de base de 1999»).
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4 –
Voir, notamment, deuxième considérant du règlement de base de 1992.
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5 –
Ibidem (cinquième considérant et article 2, paragraphe 2, premier alinéa).
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6 –
Règlement de la Commission, du 24 septembre 1992, relatif aux conditions d’octroi des paiements compensatoires dans le cadre du régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables (JO L 281, p. 5).
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7 –
Règlement de la Commission, du 27 juillet 1994 (JO L 198, p. 93).
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8 –
Voir annexe I, point II.
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9 –
Règlement de la Commission, du 9 avril 1996, relatif à certaines conditions d'octroi des paiements compensatoires dans le cadre du régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables (JO L 91, p. 46).
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10 –
Voir annexe I, point 2.
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11 –
Règlement de la Commission, du 22 octobre 1999 (JO L 280, p. 43).
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12 –
Article 7, premier alinéa, du règlement de base de 1999.
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13 –
Annexe I, point 2, du règlement n° 2316/1999.
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14 –
Ci‑après l’«office».
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15 –
Voir Le Petit Robert, Dictionnaire de la langue française, Paris, Éditions Dictionnaires Le Robert, 1999.
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16 –
Voir, en ce sens, la définition de la notion de «pâturages permanents» figurant aux règlements n°^s 2780/92, tel que modifié par le règlement n° 1959/94 (annexe I, point I); 658/96 (annexe I, point 1), et 2316/1999 (annexe I, point 1).
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17 –
Voir, notamment, dix-septième considérant du règlement de base de 1992 et vingt‑sixième considérant du règlement de base de 1999.
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18 –
Voir Le Petit Robert, Dictionnaire de la langue française, précité.
