CJUE, Conclusions de l'avocat général Léger présentées le 3 février 2005., Société d'exportation de produits agricoles SA (SEPA) contre Hauptzollamt Hamburg-Jonas., 03/02/2005, C-409/03

CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. PHILIPPE LÉGER
présentées le 3 février 2005(1)

Affaire C-409/03

Société d'Exportation des Produits Agricoles SA (SEPA)
contre
Hauptzollamt Hamburg-Jonas

[demande de décision préjudicielle formée par le Bundesfinanzhof (Allemagne)]

«Agriculture – Restitutions à l'exportation – Règlement (CEE) n° 3665/87 – Article 13 – Notion de qualité loyale et marchande – Viande provenant d'animaux ayant fait l'objet d'un abattage spécial d'urgence – Viande propre à la consommation humaine – Viande admissible à la consommation humaine dans la Communauté uniquement sur le marché local – Principe de sécurité juridique»

1. La présente affaire porte sur l’interprétation de la notion de «qualité loyale et marchande» visée à l’article 13 du règlement (CEE) n° 3665/87 de la Commission, du 27 novembre 1987, portant modalités communes d’application du régime des restitutions à l’exportation pour les produits agricoles (2) .

2. Votre Cour est appelée à se prononcer sur la question de savoir si de la viande bovine provenant d’animaux ayant fait l’objet d’un abattage spécial d’urgence au sens de la directive 64/433/CEE (3) et qui est déclarée propre à la consommation humaine peut être considérée comme étant de qualité loyale et marchande et ouvrir droit à des restitutions à l’exportation alors que, dans la Communauté, elle ne peut être commercialisée que sur le «marché local». La juridiction de renvoi demande
également si la notion de qualité loyale et marchande est subordonnée à la condition que le produit en cause soit d’une qualité moyenne.

I – Le cadre juridique

A – Le droit communautaire

1. L’organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine

3. Dans le cadre de la politique agricole commune (PAC), la viande bovine, comme de nombreux autres produits agricoles, a fait l’objet d’une organisation commune de marché visant principalement à atteindre les objectifs énoncés à l’article 33 CE, à savoir, notamment, stabiliser le marché de ce produit et assurer un niveau de vie équitable à la population agricole intéressée. À cette fin, un régime unique des échanges de la viande bovine avec les États tiers a été établi, comportant,
notamment, des restitutions à l’exportation.

4. Ces restitutions à l’exportation ont pour but de couvrir la différence entre les prix de la viande bovine sur le marché mondial et les prix plus élevés de ce produit dans la Communauté (4) . Elles sont financées par le budget communautaire, plus précisément par le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA). Le montant de ces restitutions est le même pour l’ensemble des producteurs de la Communauté d’un même produit, mais il peut varier en fonction du pays de destination
de celui-ci (5) . Lesdites restitutions ont également pour objet de sauvegarder la participation de la Communauté au commerce international de la viande bovine (6) .

2. Les modalités communes d’application des restitutions à l’exportation

5. Les modalités communes d’application des restitutions à l’exportation pour les produits agricoles ont été réglementées par la Commission des Communautés européennes. Cette réglementation a souvent été modifiée. À l’époque des faits du litige au principal, c’est le règlement n° 3665/87 qui était applicable.

6. Selon le neuvième considérant du règlement n° 3665/87, pour que le bénéfice du régime de restitutions à l’exportation soit accordé, «il convient que les produits soient d’une qualité telle qu’ils puissent être commercialisés dans des conditions normales».

7. L’article 13 du règlement n° 3665/87, qui fait l’objet de la demande d’interprétation dans le cadre de la présente procédure, dispose:

«Aucune restitution n’est octroyée lorsque les produits ne sont pas de qualité saine, loyale et marchande et, si ces produits sont destinés à l’alimentation humaine, lorsque leur utilisation à cette fin est exclue ou considérablement diminuée en raison de leurs caractéristiques ou de leur état.»

8. Postérieurement aux faits du litige au principal, le règlement n° 3665/87 a été abrogé et remplacé par le règlement (CE) n° 800/1999 (7) , auquel la juridiction de renvoi et les parties se réfèrent. L’article 21, paragraphe 1, du règlement n° 800/1999 est rédigé comme suit:

«Aucune restitution n’est octroyée lorsque les produits ne sont pas de qualité saine, loyale et marchande le jour d’acceptation de la déclaration d’exportation.

Les produits satisfont à l’exigence du premier alinéa lorsqu’ils peuvent être commercialisés sur le territoire de la Communauté dans des conditions normales et sous la désignation apparaissant sur la demande d’octroi de la restitution et que, lorsque ces produits sont destinés à la consommation humaine, leur utilisation à cette fin n’est pas exclue ou considérablement diminuée en raison de leurs caractéristiques ou de leur état.

La conformité des produits aux exigences visées au premier alinéa doit être examinée conformément aux normes ou usages en vigueur au sein de la Communauté […]»

9. L’article 21, paragraphe 1, du règlement n° 800/1999 met en œuvre l’objectif énoncé au vingt-huitième considérant de celui-ci, aux termes duquel «il convient que les produits soient d’une qualité telle qu’ils puissent être commercialisés dans des conditions normales sur le territoire de la Communauté».

10. Au titre des modifications de l’ordre juridique communautaire qui sont intervenues après les faits du litige au principal mais qui peuvent présenter un intérêt dans le cadre de la présente procédure, signalons aussi le règlement (CE) n° 450/2000 (8) , qui porte spécialement sur les restitutions à l’exportation en ce qui concerne la viande bovine. Le troisième considérant de ce règlement indique qu’il «est opportun de limiter l’octroi de la restitution aux produits pouvant circuler
librement à l’intérieur de la Communauté» et son article 1 ^er prévoit que les produits ouvrant droit à cette restitution sont ceux qui sont revêtus de la marque de salubrité prévue à l’annexe I, chapitre XI, de la directive 64/433.

3. Les mesures sanitaires applicables aux échanges intracommunautaires de viande bovine

11. Aux fins d’instaurer un marché unique au sein de la Communauté pour les viandes de certaines espèces animales, notamment les bovins, celle‑ci a procédé à l’uniformisation des conditions sanitaires à respecter dans les abattoirs et les ateliers de découpe ainsi qu’en matière d’entreposage et de transport.

12. Les mesures pertinentes pour l’affaire au principal sont celles contenues dans la directive 64/433. La notion d’«abattage spécial d’urgence» est définie à l’article 2, sous n), de ladite directive comme étant «tout abattage ordonné par un vétérinaire à la suite d’un accident ou de troubles physiologiques et fonctionnels graves». Cette disposition précise en outre que l’abattage d’urgence a lieu en dehors d’un abattoir lorsque le vétérinaire estime que le transport de l’animal se révèle
impossible ou imposerait à l’animal des souffrances inutiles.

13. Aux termes de l’article 6, paragraphe 1, sous e), de la directive 64/433, les États membres veillent à ce que les viandes provenant d’animaux qui ont fait l’objet d’un abattage spécial d’urgence ne puissent être admises à la consommation humaine que sur le «marché local» et seulement si les conditions énumérées dans cette disposition ont été respectées. Il est exigé, notamment, que l’animal, après avoir été abattu, saigné et éventuellement éviscéré sur place en présence d’un vétérinaire,
soit transporté dans des délais très brefs jusqu’à un abattoir agréé, accompagné d’une attestation du vétérinaire ayant ordonné l’abattage et établie selon des modalités fixées au niveau communautaire. La carcasse de l’animal doit ensuite faire l’objet d’une inspection post mortem par un vétérinaire officiel dans les conditions prévues par la directive 64/433, complétée, le cas échéant, par un examen bactériologique, aux fins d’être considérée, en tout ou en partie, comme étant propre à la
consommation humaine. La notion de «marché local» n’est pas définie.

14. L’article 6, paragraphe 1, sous h), de la directive 64/433 prévoit que les viandes doivent être munies d’une estampille nationale qui ne puisse pas être confondue avec l’estampille communautaire.

B – Le droit national

15. L’article 13 du Fleischhygienegesetz (loi allemande sur la salubrité des viandes) (9) prévoit que les animaux qui doivent être abattus pour une raison particulière ou qui sécrètent des agents pathogènes ne peuvent l’être que dans des abattoirs spéciaux, dits «abattoirs isolés», et que les viandes obtenues à partir d’animaux ainsi abattus ne peuvent être mises sur le marché comme denrées alimentaires que par le biais de points de vente des abattoirs précités, spécialement agréés et
contrôlés à cet effet par l’autorité compétente. Ces viandes doivent être rendues spécialement reconnaissables.

16. La Fleischhygieneverordnung (règlement allemand sur la salubrité des viandes) (10) , qui fixe les modalités pratiques d’application de la loi précitée, prescrit que les viandes provenant d’abattoirs isolés ne peuvent être mises sur le marché que si elles proviennent d’un animal qui a fait l’objet d’une inspection sanitaire et qui a été jugé propre à la consommation humaine. Il prévoit également que ces viandes ne peuvent être vendues qu’à des consommateurs finals.

17. Ces dispositions ont été prises afin de transposer la directive 64/433.

II – Les faits de l’affaire au principal

18. Au mois de novembre 1997, la Société d’Exportation des Produits Agricoles (11) a déposé auprès de l’autorité administrative allemande compétente une déclaration d’exportation de 222 cartons de viande bovine congelée obtenue dans un «abattoir isolé». La viande ainsi exportée par la SEPA avait été jugée propre à la consommation humaine par le vétérinaire compétent.

19. L’autorité administrative compétente puis, sur recours, le Finanzgericht (Allemagne) ont décidé que la SEPA ne pouvait pas bénéficier de restitutions à l’exportation au titre de cette viande au motif que cette dernière ne présentait pas une qualité loyale et marchande au sens de l’article 13 du règlement n° 3665/87. Ces autorités ont fondé cette appréciation sur la circonstance que, en vertu de la législation allemande, la viande en cause ne pourrait pas être commercialisée dans l’ensemble
de la Communauté mais uniquement en Allemagne et avec de nombreuses restrictions.

20. La requérante a introduit un pourvoi à l’encontre de la décision du Finanzgericht devant le Bundesfinanzhof (Allemagne).

III – Les questions préjudicielles

21. Dans sa décision de renvoi, le Bundesfinanzhof rappelle, tout d’abord, que les produits destinés à la consommation humaine doivent non seulement être de qualité saine, mais aussi présenter une qualité loyale et marchande. Selon la juridiction de renvoi, cette notion de qualité loyale et marchande impliquerait, selon la jurisprudence de la Cour (12) et suivant la formule figurant au neuvième considérant du règlement n° 3665/87 ainsi qu’à l’article 21 du règlement n° 800/1999, que le produit
en cause puisse être commercialisé sur le territoire de la Communauté dans des conditions normales et sous la désignation apparaissant sur la demande d’octroi de la restitution. La juridiction de renvoi expose ensuite qu’elle se trouve confrontée aux deux interrogations suivantes.

22. Premièrement, il lui semble douteux que la notion de qualité loyale et marchande exclurait de son champ d’application les produits qui font l’objet de restrictions particulières, telles que des mesures de contrôle ou une limitation de la vente à certains circuits de distribution.

23. Selon la juridiction de renvoi, les dispositions du droit communautaire et de la législation allemande relatives aux viandes provenant d’abattages effectués pour des raisons particulières n’ont pas pour finalité d’interdire la commercialisation desdites viandes, de sorte qu’il ne pourrait pas en être déduit une interdiction de les exporter dès lors qu’elles sont jugées propres à la consommation humaine. Une telle interdiction ne résulterait pas non plus de l’article 6 de la directive
64/433, qui prévoit que les viandes d’animaux ayant fait l’objet d’un abattage spécial d’urgence ne peuvent être admises à la consommation humaine que sur le marché local et dans les conditions qu’il énonce. En effet, ladite directive n’aurait pas pour objet de réglementer le commerce extérieur de la Communauté et ne fournirait aucune raison d’étendre aux pays tiers la limitation de commercialisation prévue dans le cadre communautaire.

24. L’exclusion des viandes en cause, qui sont propres à la consommation humaine, des produits pouvant donner lieu à l’octroi de restitutions à l’exportation n’irait pas non plus dans le sens de la jurisprudence de la Cour, selon laquelle la notion de qualité loyale et marchande dépendrait de la possibilité de commercialiser les marchandises concernées. De même, une telle exclusion ne serait pas conforme à l’intérêt de la Communauté, puisque ces viandes seraient commercialisables dans une
partie du marché communautaire.

25. Deuxièmement, la juridiction de renvoi doute que la notion de qualité loyale et marchande requière une certaine qualité moyenne et exclue les produits de qualité inférieure qui peuvent tout de même être vendus sous la désignation inscrite dans la demande de restitution. Elle rappelle, à cet égard, que la réglementation en matière de restitutions à l’exportation fixe en principe des taux de restitution uniques qui ne tiennent pas compte de la qualité de la marchandise. La juridiction de
renvoi indique cependant que la Cour, dans l’arrêt France/Commission, précité, a dénié la qualité loyale et marchande à une marchandise affectée d’un vice caché sans qu’il ait été établi que, à cause de ce vice, cette marchandise ne pouvait pas être commercialisée.

26. C’est au vu de ces considérations que le Bundesfinanzhof a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

«1)
Par la notion de qualité loyale et marchande, l’article 13 du règlement [n° 3665/87] exige-t-il que la production et la distribution des marchandises concernées soient seulement soumises à des dispositions juridiques d’application générale, telles qu’elles s’appliquent à toute marchandise de ce type, et exclut-il par conséquent de l’octroi de restitutions à l’exportation les marchandises auxquelles s’appliquent des restrictions particulières en ce qui concerne notamment leur obtention, leur
traitement ou leur distribution comme, par exemple, l’injonction de procéder à un contrôle spécial de salubrité ou une limitation à certains circuits de distribution?

2)
Par la notion de qualité loyale et marchande, l’article 13 du règlement [n° 3665/87] exige-t-il une qualité moyenne de la marchandise exportée et, ce faisant, exclut-il de l’octroi de restitutions à l’exportation la marchandise de qualité inférieure qui fait toutefois habituellement l’objet d’un commerce sous la désignation inscrite dans la demande de restitution? Est-ce également le cas lorsque la qualité inférieure de la marchandise n’a eu aucune influence sur la réalisation de la
transaction commerciale?»

IV – Appréciation

A – Sur la première question préjudicielle

27. Par sa première question préjudicielle, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 13 du règlement n° 3665/87 doit être interprété en ce sens que de la viande propre à la consommation humaine ne peut pas être considérée comme de qualité loyale et marchande et ouvrir droit à des restitutions à l’exportation lorsque sa commercialisation pour la consommation humaine dans la Communauté est limitée au marché local parce qu’elle provient d’un animal ayant fait l’objet d’un
abattage spécial d’urgence au sens de la directive 64/433.

28. La Commission estime qu’une telle viande ne peut pas être considérée comme étant de qualité saine, loyale et marchande parce qu’elle ne peut être admise à la consommation humaine dans la Communauté que sur le marché local et avec un marquage particulier indiquant son origine. Elle expose que cette limitation n’est pas motivée par un niveau de salubrité moindre. Selon la Commission, cette restriction est imposée en raison de la fragilité possible de cette viande, qui, à cause des conditions
dans lesquelles elle a été obtenue, serait potentiellement plus vulnérable. Le législateur communautaire aurait limité sa distribution au marché local à titre de précaution, afin d’éviter que cette viande soit transportée sur de grandes distances et consommée après une période trop longue. La Commission considère que, si l’article 6 de la directive 64/433, qui porte uniquement sur le commerce intracommunautaire, ne prohibe pas l’exportation d’une telle viande, il serait néanmoins paradoxal de
favoriser la vente de celle-ci dans des pays tiers par des restitutions à l’exportation.

29. La Commission soutient ainsi qu’une telle viande ne peut pas être considérée comme étant commercialisée dans des «conditions normales», au sens du neuvième considérant du règlement n° 3665/87, qui reprend les motifs de l’arrêt Muras, précité. Elle indique, à cet égard, que l’article 21 du règlement n° 800/1999 n’a fait que reprendre cette jurisprudence, sans modifier les conditions requises pour l’octroi de restitutions à l’exportation.

30. Bien que la question ne soit pas posée par la juridiction de renvoi, la Commission considère, en outre, que la viande qui provient d’animaux ayant fait l’objet d’un abattage spécial d’urgence ne remplit pas non plus la seconde condition requise par l’article 13 du règlement n° 3665/87, selon laquelle le produit en cause, lorsqu’il est destiné à la consommation humaine, ne doit pas voir son utilisation à cette fin exclue ou considérablement diminuée. Elle expose que la limitation de la vente
de ladite viande au marché local et son marquage spécial constituent une restriction importante de son utilisation à des fins de consommation humaine.

31. Le Hauptzollamt Hamburg-Jonas défend la même position que la Commission et soutient, en outre, que l’article 13 du règlement n° 3665/87 vise également à résorber les excédents de viande bovine qui se trouvent sur le marché communautaire. Il n’y aurait donc pas lieu, selon lui, d’accorder des restitutions à l’exportation pour de la viande qui ne peut être vendue que sur le marché local.

32. Bien que la position défendue par la Commission et le Hauptzollamt Hamburg-Jonas puisse paraître séduisante, nous ne pouvons pas, après réflexion, proposer à votre Cour d’y souscrire. Comme le gouvernement hellénique et la SEPA, nous pensons que l’article 13 du règlement n° 3665/87, tel qu’il est rédigé, ne permet pas d’exclure que de la viande dont la commercialisation pour la consommation humaine dans la Communauté est limitée au marché local puisse être considérée comme de «qualité
loyale et marchande» au sens dudit article et ouvrir droit à des restitutions à l’exportation. Préalablement à l’exposé des motifs qui fondent directement notre analyse, il nous semble nécessaire de rappeler la prémisse sur laquelle repose la question soumise à votre Cour.

33. Il est constant, tout d’abord, que, conformément au libellé de l’article 13 du règlement n° 3665/87, un produit ne peut ouvrir droit à des restitutions à l’exportation que s’il est de qualité saine, c’est-à-dire s’il est propre à la consommation humaine. En ce qui concerne, en l’espèce, la viande pour laquelle la SEPA a déposé une déclaration d’exportation, il ressort clairement des indications fournies par la juridiction de renvoi qu’elle a été déclarée propre à la consommation humaine par
le vétérinaire compétent. Cette prémisse se trouve confirmée dans le contenu de la question préjudicielle examinée, puisque la juridiction de renvoi demande uniquement si une telle viande peut être considérée comme étant de «qualité loyale et marchande», considérant ainsi qu’il est acquis qu’elle est «saine» pour ouvrir droit à des restitutions à l’exportation en vertu du règlement n° 3665/87.

34. Ensuite, il nous semble important de souligner que la viande provenant d’animaux ayant fait l’objet d’un abattage spécial d’urgence ne peut être déclarée propre à la consommation humaine que dans le respect des conditions énoncées à l’article 6, sous e), de la directive 64/433, laquelle a harmonisé les conditions qui permettent de déclarer des viandes propres à la consommation humaine dans l’ensemble des États membres. Le législateur communautaire n’a pas prévu un niveau d’exigence moins
important quant à la garantie que la viande ne présente aucun danger pour la santé des consommateurs lorsqu’elle est destinée à des consommateurs locaux et non à l’ensemble des consommateurs de la Communauté. Ainsi, l’article 6, paragraphe 1, sous e), de la directive 64/433 précise que l’inspection sanitaire à l’issue de laquelle la viande provenant d’animaux ayant fait l’objet d’un abattage spécial d’urgence peut être déclarée propre à la consommation humaine doit être effectuée conformément à
l’article 3, paragraphe 1, point A, sous d), de ladite directive, c’est-à-dire dans les mêmes conditions que celles requises pour un animal abattu dans des conditions normales dans un abattoir agréé et dont la viande peut être commercialisée dans l’ensemble de la Communauté.

35. Comme la Commission l’indique dans ses observations, la viande en cause, bien qu’elle ne puisse être admise à la consommation humaine dans la Communauté que sur le marché local, ne présente donc pas un niveau de salubrité moindre que celle provenant d’animaux qui ont été abattus dans des conditions normales dans un abattoir agréé et qui a également été déclarée propre à la consommation humaine, conformément à l’inspection prévue à l’article 3, paragraphe 1, point A, sous d), de la directive
64/433, pour être commercialisée dans l’ensemble des États membres.

36. Enfin, même si la notion de qualité saine est une notion juridique l’appréciation effectuée par la juridiction de renvoi, selon laquelle la viande en cause devait être considérée comme de qualité saine, procède d’une appréciation des faits du litige au principal qui relève de sa propre compétence. Il est, en effet, de jurisprudence constante que, dans le cadre d’une procédure visée à l’article 234 CE, fondé sur une nette séparation des fonctions entre les juridictions nationales et la Cour,
l’appréciation des faits du litige au principal et au regard desquels le droit communautaire doit être interprété relève de la compétence du juge national (13) . De même, la question de savoir si la méthode de congélation de la viande litigieuse, exportée par la SEPA au Gabon et aux Comores, est ou non de nature à éviter tout risque de détérioration de sa salubrité jusqu’à son arrivée sur le marché des pays de destination en raison de la fragilité que, le cas échéant, cette viande pouvait présenter
à cause des conditions dans lesquelles elle a été obtenue relève également de l’appréciation souveraine des autorités nationales compétentes et de la juridiction de renvoi.

37. C’est pourquoi nous estimons qu’il convient d’examiner la première question préjudicielle à partir de la prémisse selon laquelle il est constant que la viande en cause a été déclarée propre à la consommation humaine, qu’elle peut être admise à la consommation humaine sur le marché local dans un État membre et que la juridiction de renvoi a estimé également qu’elle était de qualité saine pour pouvoir être exportée dans un pays tiers et ouvrir droit à des restitutions à l’exportation en vertu
du règlement n° 3665/87.

38. Le présent litige se résume, par conséquent, à la question de savoir si une telle viande peut être considérée comme étant de qualité «loyale et marchande» au sens de l’article 13 du règlement n° 3665/87. En d’autres termes, il s’agit de savoir si la circonstance que la commercialisation de ladite viande pour la consommation humaine se trouve limitée, pour ce qui concerne la Communauté, au marché local et que cette viande doit être revêtue d’un marquage indiquant son origine suffit à exclure
qu’elle puisse être de qualité «loyale et marchande» au sens de cette disposition, comme le soutiennent la Commission et le Hauptzollamt Hamburg-Jonas.

39. Il peut être nécessaire de préciser, au préalable, que, comme l’indiquent la juridiction de renvoi et toutes les parties intervenantes, une telle exclusion ne pourrait pas procéder de l’application des dispositions de l’article 6, paragraphe 1, sous e), de la directive 64/433, en vertu desquelles la viande provenant d’un abattage spécial d’urgence ne peut être admise à la consommation humaine que sur le marché local, puisque ladite directive n’a pas pour objet d’harmoniser les échanges de
viande fraîche entre la Communauté et les pays tiers. Une telle exclusion ne pourrait se fonder que sur les dispositions de l’article 13 du règlement n° 3665/87. Or, comme le gouvernement grec et la SEPA, nous pensons que cet article, tel qu’il est rédigé, ne permet pas de retenir l’interprétation défendue par la Commission et le Hauptzollamt Hamburg-Jonas, sauf à enfreindre le principe de sécurité juridique.

40. Ce principe constitue, rappelons-le, un principe fondamental de droit communautaire (14) . Il implique que la législation communautaire soit certaine et son application prévisible pour les justiciables. Il est également de jurisprudence établie que le caractère de certitude et de prévisibilité de la réglementation communautaire constitue un impératif qui s’impose avec une rigueur particulière lorsqu’il s’agit, comme en l’espèce, d’une réglementation susceptible de comporter des
conséquences financières (15) .

41. Votre Cour a souvent fait application de ce principe dans le domaine de la PAC, dans le cadre de recours introduits contre des décisions de la Commission portant refus, au moment de l’apurement des comptes du FEOGA, de prendre en charge des dépenses effectuées par un État membre. Elle a considéré comme contraire à ce principe une décision de la Commission fondée sur une disposition dont les intéressés n’avaient pas eu connaissance en temps utile. Ainsi, il a été jugé que, lorsqu’un État
membre, au moment d’accorder des restitutions à l’exportation dans le secteur de la pêche, n’était en mesure ni de connaître ni de prévoir avec certitude une réglementation édictée seulement après la fin de l’exercice et fixant rétroactivement les quotas de pêche, la Commission ne pouvait pas se fonder sur le non-respect de ceux-ci pour refuser la prise en charge par le FEOGA des restitutions concernées (16) . Dans le même sens, dans le cadre de la mise en œuvre d’un régime de primes à la naissance
des veaux, il a été jugé que, si la Commission décide de tirer des conséquences financières du non-respect par les autorités nationales d’un délai raisonnable pour l’instruction des demandes présentées par les opérateurs économiques afin d’obtenir ces primes, ce délai doit être communiqué à temps à tous les États membres (17) .

42. Votre Cour a aussi jugé que ce principe s’opposait à ce qu’une notion contenue dans le texte de droit communautaire applicable fasse l’objet d’une interprétation qui, s’écartant du sens habituel des mots employés, ne s’impose pas. Ainsi, dans l’affaire Danemark/Commission (18) , la question se posait de savoir comment devait être interprétée une réglementation fixant des restitutions à l’exportation pour des conserves de viande bovine en fonction du pourcentage de viande, à l’exclusion des
abats et des graisses. Votre Cour a considéré que, en l’absence de définition en droit communautaire des notions de «viande» et de «graisse» et d’indication contraire apparaissant clairement dans le texte applicable, la notion de «viande» devait se voir reconnaître la signification qui lui est attribuée dans le langage courant (19) . Elle en a déduit que cette notion ne pouvait pas être interprétée comme excluant toute proportion de graisse qui peut figurer dans le tissu musculaire, mais qui n’est
pas susceptible d’être détachée physiquement de la pièce utilisée et qui n’est pas visible à l’œil nu (20) . Votre Cour a précisé que la circonstance qu’un texte postérieur a donné une portée différente à la disposition en vigueur à l’époque des faits ne pouvait pas influencer l’interprétation de ladite disposition (21) .

43. Cette application du principe de sécurité juridique est également intervenue, notamment, à propos de l’article 9 du règlement (CEE) n° 859/89 (22) , relatif au système d’achat par voie d’adjudication de viande bovine, qui prévoyait, à son paragraphe 1, que le «soumissionnaire» doit s’engager à respecter l’ensemble des dispositions relatives aux achats en cause et, à son paragraphe 2, que les «intéressés» ne peuvent déposer qu’une seule offre par catégorie et par adjudication. Il a été jugé
que, en vertu du principe de sécurité juridique, le libellé de cet article ne pouvait pas servir de support à l’interprétation selon laquelle, en raison d’une signification différente des mots «intéressés» et «soumissionnaires», ces derniers ne pourraient déposer qu’une offre par adjudication dès lors qu’ils feraient partie d’un même groupe (23) . Votre Cour a précisé qu’une telle interprétation reviendrait à appliquer rétroactivement un texte postérieur qui a introduit dans la réglementation
communautaire des dispositions sur les rapports entre les soumissionnaires (24) .

44. Cette jurisprudence nous semble devoir s’appliquer dans le présent litige pour les raisons suivantes.

45. Si nous nous rapportons au libellé de l’article 13 du règlement n° 3665/87, nous avons vu qu’il se limite à prévoir qu’aucune restitution n’est octroyée lorsque les produits ne sont pas de qualité saine, loyale et marchande, et, si ces produits sont destinés à l’alimentation humaine, leur utilisation à cette fin est exclue ou considérablement diminuée en raison de leurs caractéristiques ou de leur état.

46. L’article 13 du règlement n° 3665/87 ne prévoit donc pas que l’octroi de restitutions à l’exportation est également soumis à la condition que le produit concerné, en plus d’être de qualité saine, loyale et marchande, doit pouvoir être commercialisé pour la consommation humaine dans l’ensemble de la Communauté (25) .

47. De même, une telle exigence peut difficilement être déduite, selon nous, de l’expression «loyale et marchande». Les adjectifs «loyale» et «marchande» signifient respectivement, en français, «qui est conforme à la loi» et «qui est propre au commerce». L’expression, consacrée dans les relations commerciales, «qualité loyale et marchande» signifie que la chose vendue présente les qualités que requièrent la loi ou les usages du commerce (26) . Comme le soutient la SEPA, ces adjectifs se
rapportent donc aux caractéristiques intrinsèques du produit concerné et ne recouvrent pas de condition particulière en ce qui concerne l’étendue géographique dans laquelle il peut être commercialisé. L’examen de la plupart des autres versions linguistiques de cette expression du règlement n° 3665/87 ne nous a pas conduit à une analyse différente du sens de celle-ci (27) .

48. Contrairement à la Commission, nous ne croyons pas non plus que la seconde condition visée à l’article 13 du règlement n° 3665/87, selon laquelle les produits concernés, lorsqu’ils sont destinés à la consommation humaine, ne doivent pas voir leur utilisation à cette fin «exclue ou considérablement diminuée en raison de leurs caractéristiques ou de leur état», doit nécessairement être comprise en ce sens qu’une limitation de la commercialisation de ces produits dans la Communauté au marché
local, et avec une indication de leur origine, constitue une diminution considérable de leur utilisation. Cette condition peut tout aussi bien être lue comme visant uniquement les modalités selon lesquelles les produits peuvent être consommés ou employés pour l’alimentation humaine, sans référence à l’étendue géographique de leur commercialisation.

49. Le neuvième considérant du règlement n° 3665/87, qui, en tant que tel, n’a pas de portée normative mais qui contient l’intention que le législateur communautaire a voulu mettre en œuvre à l’article 13 de celui-ci et qui peut donc être pris en compte pour l’interprétation dudit article, ne fournit pas davantage d’éléments déterminants pour la question à trancher. Il indique simplement que «les produits [doivent être] d’une qualité telle qu’ils puissent être commercialisés dans des conditions
normales», sans préciser ce qu’il convient d’entendre par la notion de «conditions normales».

50. Nous ne trouvons pas davantage d’éléments, dans l’économie et les objectifs du règlement n° 3665/87, qui permettraient de se convaincre du caractère bien fondé de l’interprétation défendue par la Commission et le Hauptzollamt Hamburg-Jonas. En ce qui concerne, en particulier, les objectifs dudit règlement, il pourrait, certes, être soutenu, comme l’ont fait ces parties intervenantes, que, dans la mesure où les restitutions à l’exportation sont financées par le budget communautaire, leur
octroi devrait être réservé aux produits qui «le méritent le plus» et qui sont ceux reconnus aptes à être commercialisés dans l’ensemble de la Communauté. Toutefois, il peut être opposé à cet argument le fait que, comme l’indique le Bundesfinanzhof, la viande provenant d’animaux ayant fait l’objet d’un abattage spécial d’urgence entre aussi en concurrence, sur le marché local, avec la viande qui peut être commercialisée dans l’ensemble de la Communauté, de sorte que le financement de son exportation
dans des pays tiers est bien susceptible de contribuer à la réalisation de l’objectif de stabilisation du marché communautaire poursuivi par le régime de restitutions à l’exportation.

51. Nous estimons donc, au vu de ces considérations, que l’article 13 du règlement n° 3665/87, tel qu’il est rédigé, ne permettait pas aux opérateurs économiques de comprendre que l’octroi de restitutions à l’exportation pour de la viande se trouvait subordonné à la condition que cette viande puisse être commercialisée pour la consommation humaine dans l’ensemble de la Communauté.

52. C’est aussi au regard de ces éléments que nous ne croyons pas que l’article 21 du règlement n° 800/1999, dans la mesure où cet article prévoit expressément que les produits qui sont de qualité saine, loyale et marchande sont ceux qui «peuvent être commercialisés sur le territoire de la Communauté dans des conditions normales», doive être considéré sur ce point comme un simple éclaircissement de l’article 13 du règlement n° 3665/87. Si ledit article 21, comme les parties intervenantes l’ont
soutenu et comme nous serions également enclin à le penser, devait être lu en ce sens qu’il prévoit expressément que les produits ouvrant droit à des restitutions à l’exportation doivent pouvoir être commercialisés dans l’ensemble de la Communauté, il ajouterait, à notre avis, une condition que le règlement n° 3665/87 ne contenait pas. Cette condition supplémentaire ne saurait donc être appliquée rétroactivement à des faits intervenus avant l’entrée en vigueur du règlement n° 800/1999.

53. Notre analyse de l’article 13 du règlement n° 3665/87 se trouve encore confirmée, à notre avis, par le règlement n° 450/2000, relatif aux restitutions à l’exportation dans le secteur de la viande bovine, dont le troisième considérant indique qu’il «est opportun de limiter l’octroi de la restitution aux produits pouvant circuler librement à l’intérieur de la Communauté», et qui, à son article 1 ^er , a modifié en conséquence le règlement (CE) n° 2698/1999 (28) . La circonstance que le
règlement n° 450/2000 s’est avéré nécessaire, comme la Commission l’a expliqué à l’audience, en raison des divergences d’interprétation que la législation antérieure, et en particulier l’article 21 du règlement n° 800/99, a suscitées, démontre a fortiori que l’article 13 du règlement n° 3665/87 n’était pas suffisamment clair et précis pour être compris par les justiciables concernés comme subordonnant l’octroi de restitutions à l’exportation à la condition que les produits concernés puissent être
commercialisés pour la consommation humaine dans l’ensemble de la Communauté.

54. C’est pourquoi nous pensons que l’interprétation qui devrait être retenue de l’article 13 du règlement n° 3665/87 est celle qui se trouve être la plus conforme au principe de sécurité juridique.

55. C’est au vu de ces considérations que nous proposerons à votre Cour de répondre à la première question préjudicielle que l’article 13 du règlement n° 3665/87 doit être interprété en ce sens qu’il n’exclut pas que de la viande propre à la consommation humaine puisse être considérée comme étant de qualité loyale et marchande et ouvrir droit à des restitutions à l’exportation lorsque sa commercialisation pour la consommation humaine dans la Communauté est limitée au marché local parce qu’elle
provient d’un animal ayant fait l’objet d’un abattage spécial d’urgence au sens de la directive 64/433.

B – Sur la deuxième question préjudicielle

56. Par sa deuxième question préjudicielle, la juridiction de renvoi cherche à savoir si le règlement n° 3665/87 subordonne l’octroi de restitutions à l’exportation uniquement à la condition que la viande en cause corresponde bien à la désignation apparaissant sur la demande d’octroi des restitutions à l’exportation ou bien s’il est également nécessaire que ladite viande soit d’une qualité moyenne, au sens subjectif ou commercial du terme.

57. La juridiction de renvoi demande donc, en substance, si la notion de qualité loyale et marchande visée à l’article 13 du règlement n° 3665/87 doit être interprétée en ce sens que la marchandise exportée soit d’une qualité moyenne, de sorte que l’octroi de restitutions à l’exportation serait exclu lorsque la marchandise est de qualité inférieure, même si elle peut être vendue sous la désignation inscrite dans la demande de restitution.

58. Comme l’ensemble des parties intervenantes, nous pensons que la notion de qualité loyale et marchande visée à l’article 13 du règlement n° 3665/87 n’exige pas que le produit concerné soit d’une qualité moyenne au sens commercial du terme. Ainsi que votre Cour l’a jugé dans l’arrêt Muras, précité, l’expression «qualité saine, loyale et marchande» représente une condition générale et objective pour l’octroi d’une restitution, quelles que soient les exigences de type et de qualité prévues par
les règlements fixant le montant des restitutions pour chaque produit (29) .

59. La même notion, visée à l’article 13 du règlement n° 3665/87, ne recouvre pas sur ce point un contenu différent. Comme l’indique la juridiction de renvoi, elle exige que la marchandise puisse être vendue dans les conditions habituelles du commerce sous la désignation qui se trouve indiquée dans la demande de restitutions à l’exportation. Elle ne requiert pas que la marchandise concernée présente un certain niveau de qualité au sens subjectif ou commercial du terme. Cette analyse est
également conforme au régime des restitutions à l’exportation qui, comme dans le cas de la viande bovine, fixait des taux de restitutions uniques pour les marchandises désignées en fonction de leur position ou de leur sous-position dans une nomenclature dite «nomenclature combinée», servant à la classification des marchandises pour le tarif douanier commun (30) .

60. Contrairement aux doutes exprimés par la juridiction de renvoi, votre Cour n’a pas, selon nous, adopté une position contraire à cette analyse dans l’arrêt France/Commission, précité. Dans cette affaire, le gouvernement français contestait la décision prise par la Commission d’exclure du financement par le FEOGA l’exportation de 76 500 kilogrammes de fromage fondu par la société des fromageries Bel vers l’Arabie saoudite. Ce gouvernement faisait valoir que le fromage en cause était bien
parvenu dans le pays de destination et que c’est seulement au cours de sa commercialisation que l’importateur, estimant que la texture de la pâte du fromage était trop molle au regard des standards habituels de qualité du produit, aurait décidé de le retirer de la vente.

61. Votre Cour a estimé que la décision de la Commission était bien fondée au motif que, au jour de son exportation, le produit en cause se trouvait affecté d’un vice caché, de sorte qu’il n’était pas de qualité saine, loyale et marchande au sens de l’article 13 du règlement n° 3665/87 (31) . Elle a ajouté que la solution inverse reviendrait à faire supporter par la collectivité les conséquences d’un manquement du producteur à ses obligations contractuelles de délivrer un produit conforme.

62. Dans cette affaire, le refus de l’octroi des restitutions à l’exportation n’a donc pas été motivé par la circonstance que le produit concerné aurait été simplement d’une qualité inférieure à la qualité commerciale normale mais par le fait qu’il était affecté d’un vice caché au moment de son exportation, de sorte qu’il ne pouvait pas faire l’objet d’une utilisation conforme à sa destination.

63. C’est au vu de ces éléments que nous proposerons de répondre à la seconde question préjudicielle que la notion de qualité loyale et marchande visée à l’article 13 du règlement n° 3665/87 doit être interprétée en ce sens qu’elle n’exige pas que la marchandise exportée soit d’une qualité moyenne, de sorte que l’octroi de restitutions à l’exportation serait exclu lorsque la marchandise est de qualité inférieure, même si elle peut être vendue sous la désignation inscrite dans la demande de
restitution.

V – Conclusion

64. Au vu des considérations qui précèdent, nous proposons à votre Cour de répondre de la manière suivante aux questions posées par le Bundesfinanzhof:

«1)
L’article 13 du règlement (CEE) n° 3665/87 de la Commission, du 27 novembre 1987, portant modalités communes d’application du régime des restitutions à l’exportation pour les produits agricoles, doit être interprété en ce sens qu’il n’exclut pas que de la viande propre à la consommation humaine puisse être considérée comme étant de qualité loyale et marchande et ouvrir droit à des restitutions à l’exportation lorsque sa commercialisation pour la consommation humaine dans la Communauté est
limitée au marché local parce qu’elle provient d’un animal ayant fait l’objet d’un abattage spécial d’urgence au sens de la directive 64/433/CEE du Conseil, du 26 juin 1964, relative à des problèmes sanitaires en matière d’échanges intracommunautaires de viandes fraîches, telle que modifiée en dernier lieu par la directive 95/23/CE du Conseil, du 22 juin 1995.

2)
La notion de ‘qualité loyale et marchande’ visée à l’article 13 du règlement n° 3665/87 doit être interprétée en ce sens qu’elle n’exige pas que la marchandise exportée soit d’une qualité moyenne, de sorte que l’octroi de restitutions à l’exportation serait exclu lorsque la marchandise est de qualité inférieure, même si elle peut être vendue sous la désignation inscrite dans la demande de restitution.»

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1 –
Langue originale: le français.

2 –
JO L 351, p. 1.

3 –
Directive du Conseil, du 26 juin 1964, relative à des problèmes sanitaires en matière d’échanges intracommunautaires de viandes fraîches (JO 1964, 121, p. 2012), telle que modifiée et codifiée par la directive 91/497/CEE du Conseil, du 29 juillet 1991, modifiant et codifiant la directive 64/433 pour l’étendre à la production et la mise sur le marché de viandes fraîches (JO L 268, p. 69) et modifiée par la directive 95/23/CE du Conseil du 22 juin 1995 (JO L 243, p. 7, ci‑après la «directive
64/433»).

4 –
Article 18 du règlement (CEE) n° 805/68 du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine (JO L 148, p. 24).

5 –
Idem.

6 –
Dixième considérant du règlement n° 805/68.

7 –
Règlement de la Commission, du 15 avril 1999, portant modalités communes d’application du régime des restitutions à l’exportation pour les produits agricoles (JO L 102, p. 11).

8 –
Règlement de la Commission, du 28 février 2000, modifiant le règlement (CE) n° 2698/1999 fixant les restitutions à l’exportation dans le secteur de la viande bovine (JO L 55, p. 24).

9 –
Loi du 19 janvier 1996 (BGBl. 1996 I, p. 59).

10 –
BGBl. 1997 I, p. 1138.

11 –
Ci‑après la «SEPA».

12 –
La juridiction de renvoi se réfère aux arrêts du 9 octobre 1973, Muras (12/73, Rec. p. 963), et du 19 novembre 1998, France/Commission (C‑235/97, Rec. p. I-7555).

13 –
Voir, notamment, arrêts du 15 novembre 1979, Denkavit Futtermittel (36/79, Rec. p. 3439, point 12), et du 25 février 2003, IKA (C-326/00, Rec. p. I-1703, point 27).

14 –
Voir, notamment, arrêts du 17 juillet 1997, National Farmers’ Union e.a. (C‑354/95, Rec. p. I‑4559, point 57), et du 16 octobre 1997, Banque Indosuez e.a. (C‑177/96, Rec. p. I-5659, point 27).

15 –
Arrêts du 15 décembre 1987, Pays-Bas/Commission (326/85, Rec. p. 5091, point 24), et du 13 mars 1990, Commission/France (C-30/89, Rec. p. I-691, point 23). Voir, pour une application récente, arrêt du 12 février 2004, Slob (C‑236/02, non encore publié au Recueil, point 37).

16 –
Arrêt du 15 décembre 1987, Pays-Bas/Commission (237/86, Rec. p. 5251, points 19 et 20).

17 –
Arrêt du 27 mars 1990, Italie/Commission (C-10/88, Rec. p. I-1229).

18 –
Arrêt du 27 janvier 1988 (349/85, Rec. p. 169).

19 –
Points 9 à 13.

20 –
Point 14.

21 –
Point 15.

22 –
Règlement de la Commission, du 29 mars 1989, relatif aux modalités d’application des mesures d’intervention dans le secteur de la viande bovine (JO L 91, p. 5).

23 –
Voir arrêt du 1 ^er octobre 1998, Royaume-Uni/Commission (C-209/96, Rec. p. I‑5655, points 35 et 36).

24 –
Ibidem, point 37.

25 –
Le libellé de l’article 13 du règlement n° 3665/87 est donc distinct de celui de l’article 6 du règlement n° 1041/67/CEE de la Commission, du 21 décembre 1967, portant modalités d’application des restitutions à l’exportation dans le secteur des produits soumis à un régime de prix unique (JO 1967, 314, p. 9), qui disposait qu’«[u]ne restitution n’est accordée que pour des produits se trouvant en libre circulation à l’intérieur de la Communauté , de qualité saine, loyale et marchande […]»
(souligné par nous). Dès lors, l’interprétation de cet article 6 dans l’arrêt Muras, précité, dans lequel il a été jugé qu’un produit «qui ne pourrait être commercialisé sur le territoire communautaire» dans des conditions normales ne remplirait pas les exigences de qualité pour ouvrir droit à des restitutions à l’exportation (point 12), ne nous paraît pas transposable sur ce point précis à l’article 13 du règlement n° 3665/87.

26 –
Cornu, G., Vocabulaire juridique, Presses universitaires de France, Paris, juillet 1998, p. 508.

27 –
Cette expression est exprimée de la manière suivante: «fair marketable quality» en langue anglaise, «handelsüblisher Qualität» en langue allemande, «leale e mercantile» en langue italienne, «cabal y comercial» en langue espagnole, «handelskwaliteit» en langue néerlandaise.

28 –
Règlement de la Commission, du 17 décembre 1999, fixant les restitutions à l’exportation dans le secteur de la viande bovine (JO L 326, p. 49).

29 –
Point 12.

30 –
Voir, en ce qui concerne la viande bovine, le règlement (CEE) n° 3905/87 du Conseil, du 22 décembre 1987, modifiant le règlement n° 805/68 (JO L 370, p. 7).

31 –
Arrêt France/Commission, précité (point 79).

| CJUE, Conclusions de l'avocat général Léger présentées le 3 février 2005., Société d'exportation de produits agricoles SA (SEPA) contre Hauptzollamt Hamburg-Jonas., 03/02/2005, C-409/03

Synthèse

Analyses

Parties

Composition du Tribunal

Origine de la décision

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