Affaire C-33/04
Commission des Communautés européennes
contre
Grand-Duché de Luxembourg
«Manquement d'État — Télécommunications — Directive 97/33/CE — Article 7, paragraphe 5 — Obligation de vérifier la conformité des systèmes de comptabilisation des coûts par un organisme indépendant compétent et de publier une déclaration de conformité — Directive 98/10/CE — Article 18, paragraphes 1 et 2 — Défaut d'appliquer correctement les mesures adoptées en ce qui concerne le contrôle de conformité du système de comptabilisation des coûts par l'autorité de régulation nationale et la publication
annuelle d'une déclaration de conformité — Recevabilité — Intérêt à agir — Procédure précontentieuse — Droits de la défense — Directives 2002/19/CE, 2002/21/CE et 2002/22/CE — Dispositions transitoires — Abstention des États membres pendant le délai de transposition d'une directive de prendre des dispositions de nature à compromettre sérieusement le résultat prescrit par cette directive — Offres d'interconnexion de référence»
Conclusions de l'avocat général M. F. G. Jacobs, présentées le 2 juin 2005
Arrêt de la Cour (deuxième chambre) du 8 décembre 2005
Sommaire de l'arrêt
1. Recours en manquement — Objet du litige — Détermination au cours de la procédure précontentieuse — Modification des conclusions dans le recours — Admissibilité — Conditions
(Art. 226 CE)
2. Recours en manquement — Objet du litige — Détermination au cours de la procédure précontentieuse — Adaptation en raison d'un changement en droit communautaire — Admissibilité — Conditions
(Art. 226 CE)
3. Recours en manquement — Droit d'action de la Commission — Exercice ne dépendant pas de l'existence d'un intérêt spécifique à agir — Exercice discrétionnaire
(Art. 226 CE)
4. Recours en manquement — Procédure précontentieuse — Durée excessive — Circonstance n'affectant la recevabilité du recours qu'en cas d'atteinte aux droits de la défense — Charge de la preuve
(Art. 226 CE)
5. Rapprochement des législations — Secteur des télécommunications — Fourniture d'un réseau ouvert (ONP) à la téléphonie vocale et établissement d'un service universel des télécommunications — Directive 98/10 — État membre n'ayant pas vérifié la conformité des systèmes de comptabilisation des coûts par un organisme indépendant compétent et n'ayant pas publié une déclaration de conformité — Application incorrecte des mesures de contrôle desdits systèmes de comptabilisation des coûts — Manquement
(Directives du Parlement européen et du Conseil 97/33, art. 7, § 5, 98/10, art. 18, § 1 et 2, 2002/21, art. 27, et 2002/22, art. 16)
1. L'objet d'un recours en manquement, en application de l'article 226 CE, est circonscrit par la procédure précontentieuse prévue à cette disposition, de sorte que le recours doit être fondé sur les mêmes motifs et moyens que l'avis motivé. Toutefois, l'exigence selon laquelle l'objet du recours introduit en vertu de l'article 226 CE est circonscrit par la procédure précontentieuse prévue à cette disposition ne saurait aller jusqu'à imposer en toute hypothèse une coïncidence parfaite entre
l'énoncé des griefs dans la lettre de mise en demeure, le dispositif de l'avis motivé et les conclusions du recours, dès lors que l'objet du litige n'a pas été étendu ou modifié.
(cf. points 36-37)
2. L'existence d'un manquement dans le cadre d'un recours fondé sur l'article 226 CE doit être appréciée au regard de la législation communautaire en vigueur au terme du délai que la Commission a imparti à l'État membre en cause pour se conformer à son avis motivé.
Néanmoins, lorsqu'un changement du droit communautaire intervient au cours de la procédure précontentieuse, la Commission est recevable à faire constater un manquement aux obligations qui trouvent leur origine dans la version initiale d'un acte communautaire, par la suite modifiée ou abrogée, qui ont été maintenues par de nouvelles dispositions. En revanche, l'objet du litige ne saurait être étendu à des obligations résultant des nouvelles dispositions qui ne trouveraient pas leur équivalence dans
la version initiale de l'acte concerné, sous peine de constituer une violation des formes substantielles de la régularité de la procédure constatant le manquement.
(cf. points 43, 49)
3. Dans le cadre des compétences qu'elle tient de l'article 226 CE, la Commission n'a pas à démontrer l'existence d'un intérêt à agir. En effet, la Commission a pour mission de veiller, d'office et dans l'intérêt général, à l'application par les États membres du droit communautaire et de faire constater, en vue de leur cessation, l'existence de manquements éventuels aux obligations qui en dérivent.
Par ailleurs, c'est à la Commission qu'il incombe d'apprécier l'opportunité d'agir contre un État membre, de déterminer les dispositions qu'il aurait violées et de choisir le moment où elle initiera la procédure en manquement à son encontre, les considérations qui déterminent ce choix ne pouvant affecter la recevabilité de l'action. Lorsque la Commission apprécie seule l'opportunité de l'introduction et du maintien d'un recours en manquement, la Cour est tenue d'examiner si le manquement reproché
existe ou non, sans qu'il lui appartienne de se prononcer sur l'exercice par la Commission de son pouvoir d'appréciation.
(cf. points 65-67)
4. S'il est vrai que la durée excessive de la procédure précontentieuse est susceptible de constituer un vice rendant un recours en manquement irrecevable, une telle conclusion ne s'impose que dans les cas où le comportement de la Commission a rendu difficile la réfutation de ses arguments, violant ainsi les droits de la défense. Il appartient à l'État membre intéressé d'apporter la preuve d'une telle difficulté.
(cf. point 76)
5. Manque aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 7, paragraphe 5, de la directive 97/33, relative à l'interconnexion dans le secteur des télécommunications en vue d'assurer un service universel et l'interopérabilité par l'application des principes de fourniture d'un réseau ouvert (ONP), et de l'article 18, paragraphes 1 et 2, de la directive 98/10, concernant l'application de la fourniture d'un réseau ouvert (ONP) à la téléphonie vocale et l'établissement d'un service universel
des télécommunications dans un environnement concurrentiel, tel que maintenu par l'article 27 de la directive 2002/21, relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques, lu en combinaison avec l'article 16 de la directive 2002/22, concernant le service universel et les droits des utilisateurs au regard des réseaux et services de communications électroniques, un État membre qui ne satisfait pas aux obligations de vérifier la conformité des systèmes
de comptabilisation des coûts par un organisme indépendant compétent et de publier une déclaration de conformité relative aux années 1998 et 1999, conformément audit article 7, paragraphe 5, de la directive 97/33, et qui n'applique pas correctement, dans la pratique, les mesures relatives au contrôle de la conformité du système de comptabilisation des coûts par l'autorité de régulation nationale ou une autre instance compétente, indépendante de l'organisme de télécommunications et approuvée par
cette autorité de régulation, pour l'année 2000, conformément aux dispositions dudit article 18, paragraphes 1 et 2, de la directive 98/10.
(cf. point 92 et disp.)
ARRÊT DE LA COUR (deuxième chambre)
8 décembre 2005 (*)
«Manquement d’État – Télécommunications – Directive 97/33/CE – Article 7, paragraphe 5 – Obligation de vérifier la conformité des systèmes de comptabilisation des coûts par un organisme indépendant compétent et de publier une déclaration de conformité – Directive 98/10/CE – Article 18, paragraphes 1 et 2 – Défaut d’appliquer correctement les mesures adoptées en ce qui concerne le contrôle de conformité du système de comptabilisation des coûts par l’autorité de régulation nationale et la publication
annuelle d’une déclaration de conformité – Recevabilité – Intérêt à agir – Procédure précontentieuse – Droits de la défense – Directives 2002/19/CE, 2002/21/CE et 2002/22/CE – Dispositions transitoires – Abstention des États membres pendant le délai de transposition d’une directive de prendre des dispositions de nature à compromettre sérieusement le résultat prescrit par cette directive – Offres d’interconnexion de référence»
Dans l’affaire C-33/04,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 226 CE, introduit le 29 janvier 2004,
Commission des Communautés européennes, représentée par MM. W. Wils et M. Shotter, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
Grand-Duché de Luxembourg, représenté par MM. M. Thill et S. Schreiner, en qualité d’agents, assistés de M^es A. Verheyden et F. Bimont, avocats,
partie défenderesse,
LA COUR (deuxième chambre),
composée de M. C. W. A. Timmermans, président de chambre, M^me R. Silva de Lapuerta, MM. P. Kūris, G. Arestis (rapporteur) et J. Klučka, juges,
avocat général: M. F. G. Jacobs,
greffier: M. H. von Holstein, greffier adjoint,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 3 mars 2005,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 2 juin 2005,
rend le présent
Arrêt
1 Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que :
– en ne satisfaisant pas aux obligations de vérifier la conformité des systèmes de comptabilisation des coûts par un organisme indépendant compétent et de publier une déclaration de conformité relative aux années 1998 et 1999, conformément à l’article 7, paragraphe 5, de la directive 97/33/CE du Parlement européen et du Conseil, du 30 juin 1997, relative à l’interconnexion dans le secteur des télécommunications en vue d’assurer un service universel et l’interopérabilité par l’application des
principes de fourniture d’un réseau ouvert (ONP) (JO L 199, p. 32), et
– en n’appliquant pas correctement, dans la pratique, les mesures adoptées pour la mise en œuvre des dispositions de l’article 18, paragraphes 1 et 2, de la directive 98/10/CE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 1998, concernant l’application de la fourniture d’un réseau ouvert (ONP) à la téléphonie vocale et l’établissement d’un service universel des télécommunications dans un environnement concurrentiel (JO L 101, p. 24), en ce qui concerne le contrôle de la conformité du
système de comptabilisation des coûts par l’autorité de régulation nationale ou une autre instance compétente, indépendante de l’organisme de télécommunications et approuvée par cette autorité de régulation, ainsi qu’en ce qui concerne la publication annuelle d’une déclaration de conformité,
le Grand-Duché de Luxembourg a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu desdites dispositions de ces directives.
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
L’ancien cadre réglementaire
– La directive 97/33
2 La directive 97/33 établit, aux termes de son article 1^er, un cadre réglementaire assurant dans la Communauté européenne l’interconnexion des réseaux de télécommunications, et en particulier l’interopérabilité des services, ainsi que la fourniture d’un service universel, dans un environnement d’ouverture et de concurrence des marchés. Aux termes de l’article 2 de cette directive, on entend par «interconnexion» la liaison physique et logique des réseaux de télécommunications utilisés par le
même organisme ou un organisme différent, afin de permettre aux utilisateurs d’un organisme de communiquer avec les utilisateurs du même ou d’un autre organisme ou d’accéder aux services fournis par un autre organisme.
3 L’article 7 de ladite directive, intitulé «Principes de tarification de l’interconnexion et système de comptabilisation des coûts», prévoit ce qui suit:
«1. Les États membres veillent à ce que les dispositions des paragraphes 2 à 6 s’appliquent aux organismes exploitant les réseaux publics de télécommunications et/ou les services de télécommunications accessibles au public […] qui ont été notifiés par les autorités réglementaires nationales en qualité d’organismes puissants sur le marché.
2. Les redevances d’interconnexion respectent les principes de la transparence et de l’orientation en fonction des coûts. La charge de la preuve que les redevances sont déterminées en fonction des coûts réels, y compris un rendement raisonnable des investissements, incombe à l’organisme qui fournit l’interconnexion avec ses installations. Les autorités réglementaires nationales peuvent demander à un organisme de justifier intégralement ses redevances d’interconnexion et, si nécessaire, en
exiger l’adaptation. […]
3. Les autorités réglementaires nationales veillent à la publication […] d’une offre d’interconnexion de référence. L’offre d’interconnexion de référence comprend une description des offres d’interconnexion réparties en divers éléments selon les besoins du marché et les modalités et conditions correspondantes, y compris la tarification.
Plusieurs tarifs, modalités et conditions différents d’interconnexion peuvent être fixés pour diverses catégories d’organismes qui sont autorisés à fournir des réseaux et des services, lorsque ces différences peuvent objectivement se justifier sur la base du type d’interconnexion fourni et/ou des conditions d’octroi de licences nationales concernées. Les autorités réglementaires nationales veillent à ce que ces différences ne conduisent pas à des distorsions en matière de concurrence et, en
particulier, que l’organisme applique les tarifs ainsi que les modalités et les conditions d’interconnexion correspondants lorsqu’il fournit une interconnexion pour ses propres services ou ceux de ses filiales ou partenaires […]
L’autorité réglementaire nationale a la faculté d’imposer des modifications de l’offre d’interconnexion de référence, lorsque ces dernières sont justifiées.
[…]
5. La Commission élabore […] des recommandations en matière de systèmes de comptabilisation des coûts et de séparation comptable dans le domaine de l’interconnexion. Les autorités réglementaires nationales veillent à ce que les systèmes de comptabilisation des coûts utilisés par les organismes concernés conviennent à la mise en œuvre des exigences du présent article et s’appuient sur des documents suffisamment détaillés, tels qu’indiqués à l’annexe V.
Les autorités réglementaires nationales veillent à ce qu’une description du système de comptabilisation des coûts, faisant apparaître les principales catégories au sein desquelles les coûts sont regroupés et les règles appliquées en matière de répartition des coûts affectés à l’interconnexion, soit disponible sur demande. Le respect du système de comptabilisation des coûts est vérifié par les autorités réglementaires nationales ou un autre organisme compétent indépendant de l’organisme de
télécommunications et approuvé par les autorités réglementaires nationales. Une attestation de conformité est publiée annuellement.
[…]»
4 L’annexe V de la directive 97/33 indique, à titre d’exemple, quelques éléments qui peuvent entrer dans le système de comptabilisation susmentionné, à savoir le coût standard utilisé, les éléments de coût intégrés dans le tarif d’interconnexion, les degrés et méthodes de répartition des coûts, notamment le traitement des frais associés et communs ainsi que les conventions comptables.
5 Selon l’article 23, paragraphe 1, premier alinéa, de ladite directive, les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à celle-ci au plus tard le 31 décembre 1997 et ils en informent immédiatement la Commission.
6 Le 8 avril 1998, la Commission a adopté, en vertu de l’article 7, paragraphe 5, de la directive 97/33, la recommandation 98/322/CE, concernant l’interconnexion dans un marché des télécommunications libéralisé (Partie 2 – Séparation comptable et comptabilisation des coûts) (JO L 141, p. 6).
– La directive 98/10
7 La directive 98/10 a pour objet, selon son article 1^er, l’harmonisation des conditions assurant un accès ouvert et efficace aux réseaux téléphoniques publics fixes et aux services téléphoniques publics fixes, ainsi que l’harmonisation des conditions de leur utilisation dans un environnement de marchés ouverts et concurrentiels, conformément aux principes de la fourniture d’un réseau ouvert.
8 L’article 17 de ladite directive, intitulé «Principes de tarification», prévoit:
«1. Sans préjudice des dispositions particulières de l’article 3 concernant le caractère abordable des tarifs ou des dispositions du paragraphe 6, les autorités réglementaires nationales veillent à ce que soit les organismes fournisseurs de services de téléphonie vocale qui sont puissants sur le marché, soit ceux qui ont été désignés conformément à l’article 5 et qui sont puissants sur le marché se conforment aux dispositions du présent article.
2. Les tarifs d’utilisation du réseau téléphonique public fixe et des services téléphoniques publics fixes respectent les principes fondamentaux d’orientation en fonction des coûts […]
3. Sans préjudice de l’article 7, paragraphe 3, de la directive 97/33/CE relative à l’interconnexion, les tarifs d’accès au réseau téléphonique public fixe et d’utilisation de celui-ci sont indépendants du type d’application que les utilisateurs mettent en oeuvre, sauf dans la mesure où ils requièrent des services ou des compléments de services différents.
4. Les tarifs des compléments de services qui s’ajoutent à la fourniture du raccordement au réseau téléphonique public fixe et aux services téléphoniques publics fixes sont, conformément au droit communautaire, suffisamment non amalgamés, de sorte que l’utilisateur n’est pas tenu de payer pour des compléments de services qui ne sont pas nécessaires pour le service demandé.
5. Les modifications de tarifs ne sont mises en vigueur qu’après une période adéquate de préavis au public, fixée par l’autorité réglementaire nationale.
6. Sans préjudice de l’article 3 concernant les prix abordables, un État membre peut autoriser son autorité réglementaire nationale à ne pas appliquer les paragraphes 1, 2, 3, 4 ou 5 du présent article dans une zone géographique donnée lorsqu’il est établi que la concurrence joue effectivement sur le marché des services téléphoniques publics fixes.»
9 L’article 18, paragraphes 1 et 2, de la directive 98/10, intitulé «Principes de comptabilisation des coûts», dispose:
«1. Les États membres veillent à ce que, lorsque des organismes sont tenus de respecter le principe de l’orientation des tarifs en fonction des coûts conformément à l’article 17, les systèmes de comptabilisation des coûts appliqués par ces organismes soient appropriés aux fins de l’application de l’article 17 et à ce que la conformité à ces systèmes soit contrôlée par un organisme compétent indépendant de ces organismes. Les autorités réglementaires nationales veillent à ce qu’une déclaration
de conformité soit publiée annuellement.
2. Les autorités réglementaires nationales veillent à ce qu’une description des systèmes de comptabilisation des coûts visés au paragraphe 1, faisant apparaître les catégories principales sous lesquelles les coûts sont regroupés ainsi que les règles de ventilation des coûts utilisées pour les services de téléphonie vocale, soit mise à leur disposition si elles en font la demande. Elles communiquent à la Commission, sur demande, des informations sur le système de comptabilisation des coûts
appliqué par les organismes concernés.»
10 Selon l’article 32, paragraphe 1, premier alinéa, de cette directive, les États membres prennent les mesures nécessaires pour se conformer à celle-ci avant le 30 juin 1998 et ils en informent immédiatement la Commission.
Le nouveau cadre réglementaire applicable aux communications
11 Le 7 mars 2002, le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne ont adopté quatre directives concernant le nouveau cadre réglementaire applicable aux communications (ci-après le «NCR»), à savoir la directive 2002/19/CE, relative à l’accès aux réseaux de communications électroniques et aux ressources associées, ainsi qu’à leur interconnexion (directive «accès») (JO L 108, p. 7), la directive 2002/20/CE, relative à l’autorisation de réseaux et de services de communications
électroniques (directive «autorisation») (JO L 108, p. 21), la directive 2002/21/CE, relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (directive «cadre») (JO L 108, p. 33), et la directive 2002/22/CE, concernant le service universel et les droits des utilisateurs au regard des réseaux et services de communications électroniques (directive «service universel») (JO L 108, p. 51).
12 Les articles 26 et 28, paragraphe 1, second alinéa, de la directive 2002/21, abrogent, notamment, les directives 97/33 et 98/10, avec effet au 25 juillet 2003.
13 Au titre des mesures transitoires, l’article 27, premier alinéa, de la directive 2002/21 prévoit que les États membres maintiennent toutes les obligations prévues par leur législation nationale, visées à l’article 7 de la directive 2002/19 et à l’article 16 de la directive 2002/22, jusqu’au moment où une détermination est faite concernant ces obligations par une autorité réglementaire nationale.
14 Les articles 18, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 2002/19, 28, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 2002/21 et 38, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 2002/22 précisent que les États membres adoptent et publient les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer auxdites directives au plus tard le 24 juillet 2003 et qu’ils en informent immédiatement la Commission.
15 Selon les articles 19 de la directive 2002/19, 29 de la directive 2002/21 et 39 de la directive 2002/22, lesdites directives entrent en vigueur le jour de leur publication au Journal officiel des Communautés européennes, en l’occurrence le 24 avril 2002.
– La directive 2002/19
16 La directive 2002/19 prévoit à son article 7, intitulé «Réexamen des obligations antérieures en matière d’accès et d’interconnexion», que:
«1. Les États membres maintiennent toutes les obligations relatives à l’accès et à l’interconnexion imposées aux entreprises fournissant des réseaux et/ou des services de communications publics qui étaient applicables avant l’entrée en vigueur de la présente directive en vertu des articles 4, 6, 7, 8, 11, 12 et 14 de la directive 97/33/CE, de l’article 16 de la directive 98/10/CE et des articles 7 et 8 de la directive 92/44/CEE [du Conseil, du 5 juin 1992, relative à l’application de la
fourniture d’un réseau ouvert aux lignes louées (JO L 165, p. 27)], jusqu’à ce que ces obligations aient été réexaminées et qu’une décision les concernant ait été prise conformément au paragraphe 3.
[...]
3. Les États membres veillent à ce que, dès que possible après l’entrée en vigueur de la présente directive et à intervalles réguliers par la suite, les autorités réglementaires nationales procèdent à une analyse du marché, conformément à l’article 16 de la directive 2002/21/CE, pour déterminer s’il y a lieu de maintenir, de modifier ou de supprimer ces obligations. Les parties concernées par cette modification ou cette suppression d’obligations en sont averties dans un délai approprié.»
– La directive 2002/22
17 L’article 16 de ladite directive, intitulé «Réexamen des obligations», prévoit:
«1. Les États membres maintiennent l’ensemble des obligations relatives:
a) à la tarification de détail pour la fourniture d’un accès au réseau téléphonique public et l’utilisation de ce réseau, visée à l’article 17 de la directive 98/10/CE [...]
b) à la sélection ou présélection des opérateurs, visée dans la directive 97/33/CE [...]
[…]
jusqu’à ce qu’un réexamen ait été effectué et qu’une décision ait été prise conformément au paragraphe 3 du présent article.
[…]
3. Les États membres veillent à ce que, dès que possible après l’entrée en vigueur de la présente directive, et à intervalles réguliers par la suite, les autorités réglementaires nationales procèdent à une analyse du marché, […] pour décider s’il convient de maintenir, de modifier ou supprimer les obligations relatives aux marchés de détail. […]»
La réglementation nationale
18 Les articles 16, paragraphe 4, du règlement grand-ducal du 22 décembre 1997, fixant les conditions du cahier des charges pour l’établissement et l’exploitation de réseaux fixes de télécommunications (Mém. A 1997, p. 3308), 22, paragraphe 5, du règlement grand-ducal du 22 décembre 1997, fixant les conditions du cahier des charges pour l’établissement et l’exploitation de réseaux fixes de télécommunications et de services de téléphonie (Mém. A 1997, p. 3313), et 16, paragraphe 3, du règlement
grand-ducal du 2 juillet 1998, fixant les conditions du cahier des charges pour l’exploitation de services de téléphonie (Mém. A 1998, p. 976), tels que modifiés par le règlement grand-ducal du 18 avril 2001 (Mém. A 2001, p. 1114, ci-après le «règlement grand-ducal du 18 avril 2001»), comportent une disposition identique rédigée comme suit:
«La conformité des systèmes est contrôlée et certifiée par un organisme compétent indépendant de l’exploitant. Le certificat fait l’objet d’une publication annuelle au rapport d’activité de l’exploitant.»
La procédure précontentieuse
19 Après avoir communiqué à la Commission la loi du 21 mars 1997 sur les télécommunications (Mém. A 1997, p. 761), portant notamment création depuis le 2 juin 1997 d’une autorité de régulation des télécommunications dénommée «Institut luxembourgeois des télécommunications» (ci-après l’«ILT»), devenu par la suite «Institut luxembourgeois de régulation» (ci-après l’«ILR»), les autorités luxembourgeoises ont, par lettres des 23 janvier et 10 juillet 1998, notifié les trois règlements grand-ducaux
susmentionnés des 22 décembre 1997 et 2 juillet 1998. Selon ces autorités, lesdits règlements visaient notamment à transposer les directives 97/33 et 98/10.
20 Par lettre du 9 mars 2000, la Commission a attiré l’attention de ces mêmes autorités sur les exigences du cadre réglementaire communautaire applicable en matière de télécommunications, et en particulier sur les principes d’orientation en fonction des coûts et de transparence des tarifs de télécommunications. À cet égard, elle a notamment demandé des informations concernant le système de comptabilisation des coûts, requises par les articles 7, paragraphe 5, de la directive 97/33 et 18,
paragraphe 2, de la directive 98/10, l’identité, le cas échéant, de l’organisme compétent visé aux articles 7, paragraphe 5, de la directive 97/33 et 18, paragraphe 1, de la directive 98/10, ainsi qu’une copie de l’attestation de conformité annuelle publiée pour les comptes de 1998 et, s’ils sont disponibles, pour les comptes de 1999.
21 Par lettre du 8 juin 2000, les autorités luxembourgeoises ont répondu à la lettre susmentionnée.
La directive 97/33
22 La Commission a, le 30 avril 2001, adressé au gouvernement luxembourgeois une lettre de mise en demeure dans laquelle elle indiquait que le Grand-Duché de Luxembourg avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 7, paragraphe 5, de la directive 97/33 en ce qui concerne la vérification de la conformité du système de comptabilisation des coûts par l’autorité réglementaire nationale ou par un autre organisme compétent indépendant. En outre, selon la Commission, les mesures
communiquées manquaient de clarté pour ce qui est de la publication annuelle d’une attestation de conformité et, en tout état de cause, la publication annuelle d’une telle attestation faisait défaut.
23 Dans leur réponse du 13 juillet 2001, les autorités luxembourgeoises ont communiqué le règlement grand-ducal du 18 avril 2001 et ont précisé que, les dispositions de ce règlement concernant l’attestation et la publication de la conformité du système de comptabilisation des coûts ayant été introduites avec effet au 6 mai 2001, les premiers certificats de conformité seraient publiés avec les rapports annuels des opérateurs notifiés pour l’exercice 2000 au plus tôt et pour l’exercice 2001 au
plus tard.
24 Après avoir examiné ledit règlement, la Commission a, le 21 mars 2002, émis un avis motivé (ci-après l’«avis motivé du 21 mars 2002») qui constatait que le Grand-Duché de Luxembourg avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 7, paragraphe 5, de la directive 97/33 en ce qui concerne, d’une part, la vérification de la conformité du système de comptabilisation des coûts par l’autorité réglementaire nationale ou par un autre organisme compétent indépendant et, d’autre
part, la publication annuelle d’une attestation de conformité pour les années 1998 et 1999. La Commission a invité en outre cet État membre à prendre les mesures nécessaires pour se conformer audit avis motivé dans un délai de deux mois à compter de la réception de celui-ci.
25 Dans leur réponse du 17 mai 2002, les autorités luxembourgeoises ont maintenu leur position selon laquelle l’obligation de certification et de publication visée à l’article 7, paragraphe 5, de la directive 97/33 est désormais réalisée par le règlement grand-ducal du 18 avril 2001. Dans cette même lettre, il a été rappelé que les dispositions de ce règlement n’avaient pas d’effet rétroactif.
La directive 98/10
26 Le 21 mars 2002, la Commission a adressé au gouvernement luxembourgeois une lettre de mise en demeure dans laquelle elle indiquait que le Grand-Duché de Luxembourg avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 7, paragraphe 5, de la directive 97/33 et 18, paragraphe 1, de la directive 98/10. Selon elle, aucun contrôle de conformité du système de comptabilisation des coûts n’avait encore été effectué et aucune déclaration ou attestation de conformité n’avait encore été
publiée pour les comptes de l’exercice 2000.
27 Dans leur lettre de réponse du 28 mai 2002, les autorités luxembourgeoises ont une fois de plus rappelé que le règlement grand-ducal du 18 avril 2001 prévoit désormais le contrôle de conformité du système de comptabilisation des coûts par une autorité réglementaire nationale ou une autorité indépendante compétente et la publication annuelle de la déclaration de conformité.
28 Ces informations n’ayant pas satisfait la Commission, celle-ci a, le 11 juillet 2003, émis un avis motivé (ci-après l’«avis motivé du 11 juillet 2003») dans lequel elle reprochait au Grand-Duché de Luxembourg de ne pas avoir appliqué correctement, en pratique, les mesures adoptées pour mettre en œuvre les dispositions de l’article 18, paragraphes 1 et 2, de la directive 98/10 en ce qui concerne, d’une part, le contrôle de la conformité du système de comptabilisation des coûts par l’autorité
de régulation nationale, ou par une autre instance compétente, indépendante de l’organisme de télécommunications et approuvée par l’autorité de régulation nationale et, d’autre part, la publication annuelle d’une déclaration de conformité. La Commission a invité en outre cet État membre à prendre les mesures nécessaires pour se conformer audit avis motivé dans un délai de deux mois à compter de la réception de celui-ci.
29 Dans leur réponse du 1^er octobre 2003, les autorités luxembourgeoises ont insisté sur le fait que le règlement grand-ducal du 18 avril 2001 transpose les dispositions des articles 7, paragraphe 5, de la directive 97/33 et 18, paragraphes 1 et 2, de la directive 98/10. En outre, elles ont communiqué le rapport sur les principes directeurs de séparation comptable préparé par l’ILR et publié le 6 mai 2002. Ces autorités ont conclu leur réponse de la façon suivante:
«À la lecture du récent rapport d’activités de l’entreprise des postes et télécommunications [EPT], le régulateur vient de constater que le certificat exigé par la réglementation fait défaut. [L’ILR] vient donc d’adresser une mise en demeure à l’entreprise et recourra, le cas échéant, à des sanctions administratives pour non-respect des obligations réglementaires afférentes.»
30 N’étant pas satisfaite de cette réponse ni de celle contenue dans la lettre du 17 mai 2002, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.
31 Dans l’arrêt du 10 mars 2005, Commission/Luxembourg (C-236/04, non publié au Recueil), la Cour a constaté que, en ne prenant pas les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer aux directives 2002/19 à 2002/22, le Grand-Duché de Luxembourg a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ces directives.
Conclusions des parties
32 La Commission conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
– constater que, en ne satisfaisant pas aux obligations de vérifier la conformité des systèmes de comptabilisation des coûts par un organisme indépendant compétent et de publier une déclaration de conformité relative aux années 1998 et 1999, conformément à l’article 7, paragraphe 5, de la directive 97/33, le Grand-Duché de Luxembourg a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive;
– constater que, en n’appliquant pas correctement, dans la pratique, les mesures relatives au contrôle de la conformité du système de comptabilisation des coûts par l’autorité de régulation nationale ou une autre instance compétente, indépendante de l’organisme de télécommunications et approuvée par l’autorité de régulation nationale, conformément aux dispositions de l’article 18, paragraphes 1 et 2, de la directive 98/10, le Grand-Duché de Luxembourg a manqué aux obligations qui lui incombent
en vertu de cette directive.
33 Le gouvernement luxembourgeois conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
– à titre principal, rejeter le recours comme irrecevable;
– à titre subsidiaire, rejeter le recours comme non fondé;
– condamner la Commission aux dépens.
Sur le recours
Sur la recevabilité
34 Le gouvernement luxembourgeois soulève, dans son mémoire en défense, deux fins de non-recevoir. La première est tirée du défaut d’intérêt à agir de la Commission et, la seconde, de la violation des droits de la défense dans le cadre de la procédure précontentieuse.
35 Avant de statuer sur lesdites fins de non-recevoir, il y a lieu de se prononcer, à titre liminaire, sur l’objet du présent recours.
36 Selon une jurisprudence constante, l’objet d’un recours en manquement, en application de l’article 226 CE, est circonscrit par la procédure précontentieuse prévue à cette disposition, de sorte que le recours doit être fondé sur les mêmes motifs et moyens que l’avis motivé (voir arrêt du 16 juin 2005, Commission/Italie, C-456/03, non encore publié au Recueil, point 35 et jurisprudence citée).
37 Toutefois, l’exigence selon laquelle l’objet du recours introduit en vertu de l’article 226 CE est circonscrit par la procédure précontentieuse prévue à cette disposition ne saurait aller jusqu’à imposer en toute hypothèse une coïncidence parfaite entre l’énoncé des griefs dans la lettre de mise en demeure, le dispositif de l’avis motivé et les conclusions du recours, dès lors que l’objet du litige n’a pas été étendu ou modifié (voir arrêts Commission/Italie, précité, point 39, et du 14
juillet 2005, Commission/Allemagne, C-433/03, non encore publié au Recueil, point 28).
38 Pour ce qui concerne la directive 97/33, dans l’avis motivé du 21 mars 2002, la Commission fait grief au Grand-Duché de Luxembourg d’avoir manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 7, paragraphe 5, de cette directive, pour les années 1998 et 1999. Ce grief est identique au premier grief de la requête introductive d’instance.
39 Dès lors, il y a lieu de constater que le manquement relatif à la directive 97/33 concerne la violation des obligations qui incombent au Grand-Duché de Luxembourg en vertu de l’article 7, paragraphe 5, de cette directive pour les années 1998 et 1999.
40 S’agissant de la directive 98/10, dans l’avis motivé du 11 juillet 2003, la Commission fait grief au Grand-Duché de Luxembourg d’avoir manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 18, paragraphes 1 et 2, de cette directive, sans préciser de période de référence. Dans ledit avis, il a été en outre indiqué que, «jusqu’à présent, aucun contrôle de conformité n’a été effectué». Dans sa requête, la Commission mentionne le même grief sans déterminer non plus la période pour
laquelle elle reproche à cet État membre d’avoir manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions dudit article.
41 Il y a lieu de préciser néanmoins que l’énoncé des griefs dans l’avis motivé et dans la requête de la Commission ne permet pas de conclure que le manquement allégué couvre toute la période allant de 1998 – année de l’entrée en vigueur de la directive 98/10 – à 2002 – dernière année antérieure à l’avis motivé. En effet, il résulte clairement de la procédure précontentieuse, et notamment de la lettre de mise en demeure du 21 mars 2002, que le manquement reproché concerne en substance l’année
2000. Dans ces conditions, et en l’absence d’autre indication à ce sujet, l’objet du recours concernant la directive 98/10 ne saurait aller au-delà de ce qui a été défini dans ladite lettre de mise en demeure.
Sur le défaut d’intérêt à agir
42 Le gouvernement luxembourgeois soutient, en premier lieu, que le présent recours est irrecevable, puisque, à la date d’expiration du délai fixé dans l’avis motivé du 11 juillet 2003, le manquement reproché n’existait plus dès lors que la directive 98/10 n’était plus en vigueur. Quant à la directive 97/33, le législateur communautaire avait déjà adopté le NCR avant l’envoi de l’avis motivé du 21 mars 2002. En outre, au jour de l’introduction du présent recours, le manquement reproché avait
déjà pris fin, puisque, à cette date, le délai prévu pour la transposition du NCR avait expiré. Quant à la jurisprudence selon laquelle, lorsqu’un changement du droit communautaire intervient au cours de la procédure précontentieuse, la Commission est recevable à faire constater un manquement aux obligations qui trouvent leur origine dans la version initiale d’un acte communautaire, par la suite modifiée ou abrogée, et qui ont été maintenues par de nouvelles dispositions (arrêt du 12 juin 2003,
Commission/Italie, C‑363/00, Rec. p. I-5767, point 22), le gouvernement luxembourgeois fait valoir qu’elle n’est pas applicable dans le cas d’espèce.
43 À cet égard, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence, l’existence d’un manquement dans le cadre d’un recours fondé sur l’article 226 CE doit être appréciée au regard de la législation communautaire en vigueur au terme du délai que la Commission a imparti à l’État membre en cause pour se conformer à son avis motivé (voir arrêts du 10 septembre 1996, Commission/Allemagne, C-61/94, Rec. p. I-3989, point 42; du 9 novembre 1999, Commission/Italie, C‑365/97, Rec. p. I-7773, point 32, et
du 12 juin 2003, Commission/Italie, précité, point 21).
44 En ce qui concerne la directive 97/33, dans l’avis motivé du 21 mars 2002, la Commission a invité le Grand-Duché de Luxembourg à se conformer, dans un délai de deux mois à compter de la réception de cet avis, aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 7, paragraphe 5, de cette directive et, en particulier, à celles relatives à la vérification de la conformité du système de comptabilisation des coûts par l’autorité réglementaire nationale ou un autre organisme compétent
indépendant et à la publication annuelle d’une attestation de conformité pour les années 1998 et 1999.
45 La directive 97/33 ayant été abrogée par la directive 2002/21 avec effet au 25 juillet 2003, il est manifeste que les griefs invoqués par la Commission dans le cadre de la présente procédure concernent une législation communautaire qui était encore en vigueur au terme du délai fixé dans l’avis motivé du 21 mars 2002.
46 Dès lors, les arguments avancés en l’espèce par la partie défenderesse ne sauraient fonder l’irrecevabilité du présent recours dans la mesure où celui-ci vise le manquement aux obligations découlant de l’article 7, paragraphe 5, de la directive 97/33 non transposée par le Grand-Duché de Luxembourg au terme du délai fixé dans ledit avis motivé.
47 En ce qui concerne la directive 98/10, dans l’avis motivé du 11 juillet 2003, la Commission a invité le Grand-Duché de Luxembourg à se conformer, dans un délai de deux mois à compter de la réception de cet avis, aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions de l’article 18, paragraphes 1 et 2, de cette directive et, en particulier, à celles relatives, d’une part, au contrôle de la conformité du système de comptabilisation des coûts par l’autorité de régulation nationale ou une
autre instance compétente, indépendante de l’organisme de télécommunications et approuvée par l’autorité de régulation nationale et, d’autre part, à la publication annuelle d’une déclaration de conformité. Ainsi qu’il a été indiqué au point 41 du présent arrêt, le manquement allégué se rapporte à l’année 2000.
48 Il est manifeste que le manquement relatif à la directive 98/10 ne concerne pas des dispositions en vigueur au terme du délai fixé dans l’avis motivé du 11 juillet 2003. En effet, cette directive a été abrogée par la directive 2002/21 avec effet au 25 juillet 2003, c’est-à-dire quatorze jours après que la Commission a émis cet avis motivé. Cette abrogation est donc intervenue dans le délai de deux mois imparti au Grand-Duché de Luxembourg pour se conformer à ses obligations résultant des
dispositions de l’article 18, paragraphes 1 et 2, de ladite directive.
49 Néanmoins, il y a lieu de relever que, selon la jurisprudence, si les conclusions contenues dans la requête ne sauraient en principe être étendues au-delà des manquements allégués dans la lettre de mise en demeure ainsi que dans le dispositif de l’avis motivé, il n’en demeure pas moins que, lorsqu’un changement du droit communautaire intervient au cours de la procédure précontentieuse, la Commission est recevable à faire constater un manquement aux obligations qui trouvent leur origine dans
la version initiale d’un acte communautaire, par la suite modifiée ou abrogée, qui ont été maintenues par de nouvelles dispositions. En revanche, l’objet du litige ne saurait être étendu à des obligations résultant des nouvelles dispositions qui ne trouveraient pas leur équivalence dans la version initiale de l’acte concerné, sous peine de constituer une violation des formes substantielles de la régularité de la procédure constatant le manquement (voir arrêt du 12 juin 2003, Commission/Italie,
précité, point 22).
50 L’adoption du NCR étant intervenue au cours de la procédure précontentieuse, il y a lieu d’examiner si les obligations concernant le respect du système de comptabilisation des coûts et la publication annuelle d’une attestation de conformité figurant à l’article 18, paragraphes 1 et 2, de la directive 98/10, qui a été abrogée, ont été maintenues par les dispositions pertinentes du NCR.
51 À cet égard, il convient de rappeler que, conformément aux articles 26 et 28, paragraphe 1, second alinéa, de la directive 2002/21, la directive 98/10 est abrogée avec effet au 25 juillet 2003. Toutefois, selon l’article 27 de la directive 2002/21, les États membres maintiennent toutes les obligations prévues par leur législation nationale visées aux articles 7 de la directive 2002/19 et 16 de la directive 2002/22 jusqu’au moment où une détermination est faite concernant ces obligations par
une autorité réglementaire nationale.
52 S’agissant de l’article 7, paragraphe 1, de la directive 2002/19, celui-ci dispose que les États membres maintiennent toutes les obligations qui étaient antérieurement applicables notamment en vertu de l’article 16 de la directive 98/10 concernant l’accès spécial au réseau.
53 Quant à l’article 16, paragraphe 1, de la directive 2002/22, il prévoit, pour sa part, que les États membres maintiennent l’ensemble des obligations relatives, notamment, à la tarification de détail pour la fourniture d’un accès au réseau téléphonique public et l’utilisation de ce réseau, visée à l’article 17 de la directive 98/10. Ce dernier article concerne le principe d’orientation des tarifs en fonction des coûts.
54 Il s’ensuit que l’article 18, paragraphes 1 et 2, de la directive 98/10 relatif aux principes de comptabilisation des coûts, objet du second chef de conclusions dans le cadre du présent recours, n’est pas formellement visé par les dispositions susmentionnées du NCR.
55 Il n’en reste pas moins que le défaut de référence, en l’espèce, à l’article 18 de la directive 98/10 dans l’article 16 de la directive 2002/22 n’est pas de nature à soustraire les États membres aux obligations qui leur incombent en vertu dudit article 18.
56 À cet égard, il y a lieu de relever, en effet, qu’il ne ressort pas de la directive 2002/22 que le législateur communautaire a souhaité, au titre des mesures transitoires, ne maintenir en vigueur que les obligations résultant de l’article 17 de la directive 98/10 concernant l’orientation des tarifs en fonction des coûts, et non celles qui se rapportent au système de comptabilisation des coûts.
57 Au contraire, et ainsi que cela résulte des renvois exprès à l’article 17 de la directive 98/10 opérés par son article 18, les obligations résultant des deux articles doivent être prises en compte de manière conjointe, le principe d’orientation des tarifs en fonction des coûts étant lié de manière étroite au système de comptabilisation de ces mêmes coûts.
58 Il résulte de ce qui précède que les obligations incombant aux États membres et résultant de l’article 18, paragraphes 1 et 2, de la directive 98/10 doivent être considérées comme étant maintenues en vigueur par les dispositions pertinentes du NCR.
59 À cet égard, le Grand-Duché de Luxembourg a fait valoir à l’audience que le régime transitoire prévu par le NCR concerne les obligations résultant des législations nationales et non des dispositions litigieuses de la directive 98/10. Dans ces conditions, cet État membre considère que, à défaut de mesures nationales transposant les obligations de l’article 18, paragraphes 1 et 2, de la directive 98/10 pour l’année en cause, à savoir l’année 2000, les mesures transitoires prévues par le NCR ne
seraient pas pertinentes pour apprécier la recevabilité du second chef de conclusions du présent recours.
60 Cette allégation doit être écartée. Reconnaissant, en substance, n’avoir pas transposé pour l’année 2000 l’article 18, paragraphes 1 et 2, de la directive 98/10, le Grand-Duché de Luxembourg ne saurait invoquer son propre manquement aux obligations qui lui incombaient en vertu de l’ancien cadre réglementaire en matière de télécommunications pour se soustraire à ces mêmes obligations au titre des mesures transitoires prévues par le NCR.
61 Dans ces conditions, il y a lieu de considérer que l’énoncé du grief concernant les dispositions de l’article 18, paragraphes 1 et 2, de la directive 98/10 dans l’avis motivé et dans le second chef de conclusions du présent recours ne saurait être considéré comme visant à étendre l’objet du litige à des obligations résultant des dispositions de cette directive qui ne sont pas maintenues en vigueur par le NCR.
62 Dès lors, pour ce qui concerne les dispositions de ladite directive, l’objet du litige n’a pas été étendu au point d’affecter la régularité de la présente procédure en manquement.
63 Il s’ensuit que le recours doit également être déclaré recevable dans la mesure où il vise le manquement aux obligations qui incombent au Grand-Duché de Luxembourg en vertu des dispositions de l’article 18, paragraphes 1 et 2, de la directive 98/10.
64 En second lieu, cet État membre fait valoir que le manquement reproché ne serait, en substance, qu’un manquement purement formel visant à obtenir sa condamnation de principe. En outre, l’introduction du recours dans l’affaire Commission/Luxembourg, précitée, rendrait d’autant plus inutile le maintien du présent recours et démontrerait que la démarche de la Commission dans la présente affaire ne serait motivée que par son désir d’obtenir une condamnation de principe par la Cour pour un
manquement qui a virtuellement pris fin.
65 Ces arguments ne sauraient être retenus. Il résulte d’une jurisprudence constante que, dans le cadre des compétences qu’elle tient de l’article 226 CE, la Commission n’a pas à démontrer l’existence d’un intérêt à agir. En effet, la Commission a pour mission de veiller, d’office et dans l’intérêt général, à l’application par les États membres du droit communautaire et de faire constater, en vue de leur cessation, l’existence de manquements éventuels aux obligations qui en dérivent (voir arrêts
du 1^er février 2001, Commission/France, C‑333/99, Rec. p. I‑1025, point 23, et du 2 juin 2005, Commission/Grèce, C-394/02, non encore publié au Recueil, points 14 et 15 ainsi que jurisprudence citée).
66 Par ailleurs, c’est à la Commission qu’il incombe d’apprécier l’opportunité d’agir contre un État membre, de déterminer les dispositions qu’il aurait violées et de choisir le moment où elle initiera la procédure en manquement à son encontre, les considérations qui déterminent ce choix ne pouvant affecter la recevabilité de l’action (arrêts du 1^er juin 1994, Commission/Allemagne, C-317/92, Rec. p. I‑2039, point 4; du 18 juin 1998, Commission/Italie, C-35/96, Rec. p. I‑3851, point 27, et
Commission/France, précité, point 24).
67 Enfin, il y a lieu de rappeler que, lorsque la Commission apprécie seule l’opportunité de l’introduction et du maintien d’un recours en manquement, la Cour est tenue d’examiner si le manquement reproché existe ou non, sans qu’il lui appartienne de se prononcer sur l’exercice par la Commission de son pouvoir d’appréciation (voir arrêt du 13 juin 2002, Commission/Espagne, C‑474/99, Rec. p. I-5293, point 25).
68 Il résulte donc de ce qui précède qu’il y a lieu de rejeter la première fin de non-recevoir tirée du défaut d’intérêt à agir de la Commission.
Sur la violation des droits de la défense dans le cadre de la procédure précontentieuse
69 Le gouvernement luxembourgeois soutient, en premier lieu, que la Commission a fait, pour la première fois, référence aux dispositions transitoires du NCR dans sa requête introductive d’instance et que ces dispositions constituent un nouveau fondement juridique des manquements allégués. En effet, d’une part, il existe des différences substantielles entre l’ancien cadre réglementaire et le NCR et, d’autre part, les dispositions transitoires ne trouvent pas leur source dans l’ancien cadre
réglementaire et ne sauraient, en tout état de cause, servir à imposer, aux opérateurs, de nouvelles obligations autres que celles existantes. Dès lors, les dispositions en cause auraient dû être invoquées durant la phase précontentieuse afin de permettre à ce gouvernement de présenter ses observations dans les délais et formes prescrits par les lettres de mise en demeure et avis motivés. Faute d’avoir respecté ces exigences minimales, la Commission aurait illégalement étendu l’objet du présent
litige à de nouveaux éléments de droit, en violation des droits de la défense, et, partant, le recours devrait être déclaré irrecevable dans son ensemble.
70 Il y a lieu de rappeler que l’objectif de la procédure précontentieuse est de donner à l’État membre concerné la possibilité de se conformer à ses obligations découlant du droit communautaire ou de faire utilement valoir ses moyens de défense à l’encontre des griefs formulés par la Commission. La régularité de cette procédure constitue ainsi une garantie essentielle voulue par le traité CE pour assurer la protection des droits de l’État membre en cause. C’est seulement quand cette garantie
est respectée que la procédure contradictoire devant la Cour peut permettre à celle-ci de juger si cet État a effectivement manqué aux obligations dont la violation est alléguée par la Commission (voir arrêt du 5 juin 2003, Commission/Italie, C‑145/01, Rec. p. I-5581, point 17 et jurisprudence citée).
71 Pour que les arguments avancés par le gouvernement luxembourgeois soient pertinents au regard du respect des droits de la défense, les manquements allégués par la Commission devraient trouver leur fondement dans les dispositions du NCR imposant de nouvelles obligations aux États membres. Or, tel n’est manifestement pas le cas en l’espèce.
72 En effet, il y a lieu de constater que, s’agissant des dispositions de l’article 7, paragraphe 5, de la directive 97/33, le manquement allégué se rapporte aux années 1998 et 1999, soit antérieurement à l’adoption du NCR.
73 Quant aux dispositions de l’article 18, paragraphes 1 et 2, de la directive 98/10, il y a lieu de rappeler que l’abrogation de cette directive avec effet au 25 juillet 2003 ne soustrait pas le Grand-Duché de Luxembourg aux obligations qui lui incombent en vertu desdites dispositions de celle-ci, ainsi qu’il a été indiqué aux points 55 à 61 du présent arrêt.
74 En second lieu, le gouvernement luxembourgeois soutient que la Commission n’a pas agi en temps utile pour faire constater que le Grand-Duché de Luxembourg avait manqué à son obligation de transposer les directives 97/33 et 98/10 avant que les dispositions de celles-ci aient été abrogées par le NCR et qu’elle n’a pas invoqué l’existence de circonstances l’empêchant de mener en temps utile la phase précontentieuse.
75 Ledit gouvernement reproche donc en substance à la Commission une durée excessive de la phase précontentieuse qui aurait affecté ses droits de la défense.
76 S’il est vrai que la durée excessive de la procédure précontentieuse est susceptible de constituer un vice rendant un recours en manquement irrecevable, il ressort de la jurisprudence qu’une telle conclusion ne s’impose que dans les cas où le comportement de la Commission a rendu difficile la réfutation de ses arguments, violant ainsi les droits de la défense, et qu’il appartient à l’État membre intéressé d’apporter la preuve d’une telle difficulté (voir arrêt du 12 mai 2005,
Commission/Belgique, C‑287/03, Rec. p. I‑3761, point 14 et jurisprudence citée).
77 Il convient de constater, en l’espèce, que le Grand-Duché de Luxembourg n’a invoqué aucun argument spécifique susceptible de démontrer que la longueur excessive de la phase précontentieuse, et notamment le délai écoulé entre ses réponses aux avis motivés et l’introduction de la requête devant la Cour, a affecté l’exercice de ses droits de la défense. En effet, dans son mémoire en défense, le gouvernement luxembourgeois se borne à contester l’opportunité dont dispose la Commission pour
introduire et maintenir un recours en manquement.
78 Au vu de ce qui précède, il convient de rejeter également la seconde fin de non-recevoir tirée de la violation des droits de la défense dans le cadre de la procédure précontentieuse et, partant, de déclarer recevable le recours de la Commission.
Sur le fond
79 La Commission fait grief au Grand-Duché de Luxembourg d’avoir manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 7, paragraphe 5, de la directive 97/33 et 18, paragraphes 1 et 2, de la directive 98/10.
80 Le gouvernement luxembourgeois fait valoir, en premier lieu, que l’application en l’espèce de l’arrêt du 18 décembre 1997, Inter-Environnement Wallonie (C‑129/96, Rec. p. I-7411), permettrait de rejeter les griefs de la Commission. En effet, la transposition des obligations résultant des directives 97/33 et 98/10 aurait été de nature à compromettre sérieusement l’application du NCR, compte tenu des différences importantes existant entre ces directives, d’une part, et le NCR, d’autre part.
81 Cet argument est fondé sur une prémisse erronée. En effet, les griefs invoqués par la Commission dans le cadre de la présente affaire concernent une période antérieure et non postérieure à la date d’adoption du NCR, à savoir le 24 avril 2002. En effet, la Commission reproche au Grand-Duché de Luxembourg d’avoir manqué aux obligations qui lui incombent en vertu, d’une part, de l’article 7, paragraphe 5, de la directive 97/33 pour les années 1998 et 1999 et, d’autre part, de l’article 18,
paragraphes 1 et 2, de la directive 98/10 pour l’année 2000.
82 Dans ces conditions, le respect des obligations qui incombent à cet État membre en vertu des dispositions susmentionnées, n’a aucune incidence sur la transposition du NCR, celui-ci se rapportant manifestement à une période largement postérieure à celle en cause dans la présente affaire. Dès lors, la jurisprudence précitée ne saurait être invoquée pour écarter les griefs de la Commission.
83 En deuxième lieu, le gouvernement luxembourgeois fait valoir que la Commission ne saurait valablement se fonder sur les dispositions transitoires du NCR pour démontrer que, à la date d’expiration des délais prévus par ses avis motivés, le Grand-Duché de Luxembourg était tenu de respecter les obligations imposées par les directives 97/33 et 98/10.
84 Cet argument doit être écarté. En effet, en ce qui concerne la directive 97/33, il y a lieu de rappeler que le manquement allégué ne trouve pas son fondement dans les dispositions transitoires du NCR, mais dans les dispositions de cette directive concernant une période antérieure à l’adoption du NCR.
85 Quant au manquement relatif à la directive 98/10, il y a lieu de rappeler qu’il trouve son fondement dans des dispositions de cette directive qui, ainsi qu’il a été relevé aux points 55 à 61 du présent arrêt, ont été maintenues en vigueur par les dispositions pertinentes du NCR.
86 Dans ces conditions, aucun argument ne saurait être tiré des dispositions transitoires du NCR pour contester, dans les circonstances de l’espèce, le bien-fondé du présent recours.
87 En dernier lieu, le gouvernement luxembourgeois soutient que la Commission n’a pas établi que le Grand-Duché de Luxembourg a méconnu ses obligations de vérification en matière de conformité du système de comptabilisation des coûts et de publication de certificats de conformité, prévues par les directives 97/33 et 98/10. En effet, l’ILT et l’ILR auraient approuvé les offres d’interconnexion de référence (ci-après les «RIO») de l’EPT pour chaque année depuis 1998. Cette approbation
comporterait, notamment, la vérification par l’ILT et l’ILR du respect par l’EPT de son obligation d’orientation en fonction des coûts. Dès lors, il en résulterait que, les RIO de l’EPT ayant toujours fait l’objet d’approbations et de publications régulières, y compris en 1998 et en 1999, la Commission ne saurait reprocher aux autorités luxembourgeoises d’avoir manqué aux obligations qui leur incombent en vertu des articles 7, paragraphe 5, de la directive 97/33 et 18, paragraphes 1 et 2, de la
directive 98/10.
88 Cet argument doit également être écarté. Il y a lieu de relever que le respect des principes de la transparence et de l’orientation des tarifs en fonction des coûts n’implique pas ipso facto le respect du système de comptabilisation des coûts et de séparation comptable dans le domaine de l’interconnexion. Dès lors, l’allégation dudit gouvernement, à la supposer fondée, ne permet pas de conclure que les obligations de vérification et de publication telles qu’elles sont exigées par les
dispositions susmentionnées desdites directives soient respectées en l’espèce.
89 Il s’ensuit que, dans le cadre de la présente affaire, le gouvernement luxembourgeois n’a avancé aucun argument permettant d’écarter la constatation de la Commission selon laquelle celui-ci n’a pas respecté les obligations qui lui incombent en vertu, d’une part, de l’article 7, paragraphe 5, de la directive 97/33 pour les années 1998 et 1999 et, d’autre part, de l’article 18, paragraphes 1 et 2, de la directive 98/10 pour l’année 2000.
90 En outre, à supposer que le règlement grand-ducal du 18 avril 2001 porte transposition en droit luxembourgeois desdites directives, il y a lieu de relever que, dans les courriers adressés à la Commission relatifs à ce règlement, il a été expressément mentionné qu’il n’avait pas d’effet rétroactif, alors que les griefs de la Commission concernaient des périodes antérieures à sa date d’adoption.
91 Compte tenu de l’ensemble des développements qui précèdent, il y a lieu d’accueillir le présent recours.
92 En conséquence, il convient de constater que, en ne satisfaisant pas aux obligations de vérifier la conformité des systèmes de comptabilisation des coûts par un organisme indépendant compétent et de publier une déclaration de conformité relative aux années 1998 et 1999, conformément à l’article 7, paragraphe 5, de la directive 97/33, et en n’appliquant pas correctement, dans la pratique, les mesures relatives au contrôle de la conformité du système de comptabilisation des coûts par l’autorité
de régulation nationale ou une autre instance compétente, indépendante de l’organisme de télécommunications et approuvée par cette autorité de régulation, pour l’année 2000, conformément aux dispositions de l’article 18, paragraphes 1 et 2, de la directive 98/10, telles que maintenues par l’article 27 de la directive 2002/21, lu en combinaison avec l’article 16 de la directive 2002/22, le Grand-Duché de Luxembourg a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ces dispositions.
Sur les dépens
93 En vertu de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. En l’espèce, le Grand-Duché de Luxembourg a succombé en ses moyens. Il n’en reste pas moins que la Commission n’a pas formulé de conclusions relatives aux dépens. Dans ces circonstances, la Cour estime qu’il y a lieu d’ordonner que chaque partie supporte ses propres dépens.
Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) déclare et arrête:
1) En ne satisfaisant pas aux obligations de vérifier la conformité des systèmes de comptabilisation des coûts par un organisme indépendant compétent et de publier une déclaration de conformité relative aux années 1998 et 1999, conformément à l’article 7, paragraphe 5, de la directive 97/33/CE du Parlement européen et du Conseil, du 30 juin 1997, relative à l’interconnexion dans le secteur des télécommunications en vue d’assurer un service universel et l’interopérabilité par l’application des
principes de fourniture d’un réseau ouvert (ONP), et en n’appliquant pas correctement, dans la pratique, les mesures relatives au contrôle de la conformité du système de comptabilisation des coûts par l’autorité de régulation nationale ou une autre instance compétente, indépendante de l’organisme de télécommunications et approuvée par cette autorité de régulation, pour l’année 2000, conformément aux dispositions de l’article 18, paragraphes 1 et 2, de la directive 98/10/CE du Parlement européen et
du Conseil, du 26 février 1998, concernant l’application de la fourniture d’un réseau ouvert (ONP) à la téléphonie vocale et l’établissement d’un service universel des télécommunications dans un environnement concurrentiel, telles que maintenues par l’article 27 de la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (directive «cadre»), lu en combinaison avec l’article 16 de
la directive 2002/22/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, concernant le service universel et les droits des utilisateurs au regard des réseaux et services de communications électroniques (directive «service universel»), le Grand-Duché de Luxembourg a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de ces dispositions.
2) La Commission des Communautés européennes et le Grand-Duché de Luxembourg supportent leurs propres dépens.
Signatures
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* Langue de procédure: le français.
