Affaire C-413/04
Parlement européen
contre
Conseil de l'Union européenne
«Directive 2003/54/CE — Règles communes pour le marché intérieur de l'électricité — Directive 2004/85/CE — Dérogations provisoires en faveur de l'Estonie — Base juridique»
Conclusions de l'avocat général M. L. A. Geelhoed, présentées le 1^er juin 2006
Arrêt de la Cour (grande chambre) du 28 novembre 2006
Sommaire de l'arrêt
1. Adhésion de nouveaux États membres — Acte d'adhésion de 2003 — Adaptation des actes communautaires non adaptés par l'acte d'adhésion lui-même — Notion
(Acte d'adhésion de 2003, art. 57; directive du Conseil 2004/85)
2. Adhésion de nouveaux États membres — République tchèque — Estonie — Chypre — Lettonie — Lituanie — Hongrie — Malte — Pologne — Slovénie — Slovaquie — Actes communautaires adoptés après la signature du traité d'adhésion de 2003 — Adoption de dérogations provisoires en faveur des nouveaux États membres — Base juridique appropriée
(Art. 249, § 2 et 3, CE et 299 CE; traité d'adhésion de 2003, art. 2, § 2 et 3)
3. Actes des institutions — Motivation — Obligation — Portée
(Art. 253 CE; directive du Conseil 2004/85)
1. Les mesures susceptibles d'être adoptées sur le fondement de l'article 57 de l'acte relatif aux conditions d'adhésion à l'Union européenne de la République tchèque, de la République d'Estonie, de la République de Chypre, de la République de Lettonie, de la République de Lituanie, de la République de Hongrie, de la République de Malte, de la République de Pologne, de la République de Slovénie et de la République slovaque, et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l'Union
européenne, prévoyant l'adaptation des actes des institutions qui n'ont pas été adaptés par l'acte lui-même, se limitent, en principe, à des adaptations destinées à rendre des actes communautaires antérieurs applicables dans les nouveaux États membres, en excluant toute autre modification et, notamment, des dérogations provisoires. Il s'ensuit que de telles dérogations provisoires à l'application des dispositions d'un acte communautaire, qui auraient pour seul objet et finalité de retarder
temporairement l'application effective de l'acte communautaire concerné à l'égard d'un nouvel État membre, ne sauraient, en principe, être qualifiées d'«adaptations» au sens de l'article 57 dudit acte.
Toutefois, si la directive 2004/85, modifiant la directive 2003/54 en ce qui concerne l'application de certaines dispositions à l'Estonie, a certes pour objet de retarder temporairement l'application effective de certaines dispositions de la directive 2003/54, concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et abrogeant la directive 96/92, à l'égard de la République d'Estonie, il n'en demeure pas moins que certaines des mesures qu'elle comporte dans cette perspective
revêtent également le caractère de mesures d'adaptation nécessaires aux fins d'assurer la pleine applicabilité de la directive 2003/54 en ce qui concerne cet État membre. Tel est le cas des mesures visant à tenir compte, dans le cadre institué par la directive 2003/54, de la mesure transitoire précédemment accordée à la République d'Estonie par l'annexe VI de l'acte d'adhésion de 2003 en ce qui concerne la directive 96/92. Ainsi, en ce que la directive 2004/85 a prévu une suspension de l'application
de l'article 21, paragraphe 1, sous b) et c), de la directive 2003/54 jusqu'au 31 décembre 2008, de manière à maintenir au profit de la République d'Estonie la dispense d'ouverture de son marché de l'électricité avant le 1er janvier 2009 dont elle bénéficiait dans les termes prévus à l'annexe VI de l'acte d'adhésion de 2003, elle pouvait valablement être adoptée sur le fondement de l'article 57 dudit acte d'adhésion.
En revanche, la directive 2004/85 doit être annulée dans la mesure où elle prévoit en faveur de l'Estonie une dérogation à l'application de l'article 21, paragraphe 1, sous b) et c), de la directive 2003/54, allant au-delà du 31 décembre 2008 ainsi qu'une obligation corrélative de garantir une ouverture seulement partielle du marché représentant 35 % de la consommation au 1er janvier 2009 et une obligation de communication annuelle des seuils de consommation ouvrant droit à l'éligibilité pour le
consommateur final. Lesdites dérogations complémentaires constituent en effet des mesures qui ont pour seul objet et pour seule finalité de retarder temporairement l'application effective de l'acte communautaire concerné, et dont l'adoption implique dès lors une appréciation d'ordre politique. Il s'ensuit qu'elles ne pouvaient être valablement adoptées sur le fondement de l'article 57 de l'acte d'adhésion de 2003.
(cf. points 37-40, 51-52, 60-61, 88)
2. Une fois intervenue la signature du traité relatif à l'adhésion à l'Union européenne de la République tchèque, de la République d'Estonie, de la République de Chypre, de la République de Lettonie, de la République de Lituanie, de la République de Hongrie, de la République de Malte, de la République de Pologne, de la République de Slovénie et de la République slovaque, et sous réserve de l'application des procédures particulières que ce traité prévoit aux fins de décider de certains types de
mesures transitoires, il n'existe aucune objection de principe à ce que des actes communautaires adoptés après cette signature et avant l'entrée en vigueur dudit traité d'adhésion et comportant des dérogations temporaires en faveur d'un futur État adhérent soient adoptés directement sur le fondement des dispositions du traité CE.
En effet, de telles dispositions dérogatoires, qui n'auraient vocation à s'appliquer que sous réserve et à la date de l'entrée en vigueur effective du traité d'adhésion de 2003, ne sauraient méconnaître ni les articles 249, paragraphes 2 et 3, CE et 299 CE, selon lesquels les actes adoptés par les institutions s'appliquent aux États membres, ni l'article 2, paragraphes 2 et 3, dudit traité d'adhésion.
D'une part, de telles dispositions spécifiques, comme du reste les actes dans lesquels elles sont incluses et/ou auxquels elles dérogent, ne s'appliqueront à l'égard des États adhérents qu'à la date à laquelle l'adhésion devient effective, date à laquelle la qualité d'État membre leur est acquise.
D'autre part, la circonstance que l'article 2, paragraphe 2, du traité d'adhésion de 2003 dispose que ledit traité n'entre en vigueur que le 1er mai 2004 et que le paragraphe 3 de ce même article prévoit que, par dérogation à ce principe, certaines dispositions dudit traité peuvent recevoir application de manière anticipée ne préjuge pas de la possibilité de prévoir, dans des actes adoptés non au titre de ce traité mais sur la base du traité CE lui-même, les conditions dans lesquelles de tels actes
adoptés entre la signature du traité d'adhésion et son entrée en vigueur trouveront à s'appliquer aux futurs États membres une fois l'adhésion effective.
Enfin, l'application de la procédure législative normale prévue par le traité CE à l'égard de dérogations adoptées en faveur des nouveaux États membres au cours de la période séparant la date de signature du traité d'adhésion de 2003 de celle de son entrée en vigueur est confirmée par l'existence de mécanismes spécifiques, propres au processus d'adhésion mis en place, permettant à ces nouveaux États de faire valoir, en cas de besoin, leurs intérêts, telle la procédure d'information et de
consultation.
(cf. points 62-65, 69)
3. La motivation exigée à l'article 253 CE doit être adaptée à la nature de l'acte en cause. Si cette motivation doit faire apparaître d'une façon claire et non équivoque le raisonnement de l'institution communautaire, auteur de l'acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d'exercer son contrôle, il n'est toutefois pas exigé qu'elle spécifie tous les éléments de droit ou de fait pertinents. En effet, la question
de savoir si la motivation d'un acte satisfait aux exigences de l'article 253 CE doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l'ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée.
À cet égard, le préambule de la directive 2004/85, modifiant la directive 2003/54 en ce qui concerne l'application de certaines dispositions à l'Estonie, qui se réfère à la demande de la République d'Estonie, à la dérogation transitoire relative à la directive 96/92 prévue en faveur de cet État membre par l'annexe VI de l'acte d'adhésion de 2003, à la déclaration nº 8 annexée à l'acte final du traité d'adhésion de 2003, à l'accélération de l'ouverture du marché de l'électricité opérée par la
directive 2003/54, concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et abrogeant la directive 96/92, et, enfin, aux particularités du secteur du schiste bitumeux estonien ainsi qu'aux difficultés qu'encourrait ce secteur en l'absence des mesures transitoires que prévoit la directive 2004/85, est de nature à permettre aux intéressés d'avoir une connaissance suffisante des justifications desdites mesures transitoires et à la juridiction compétente d'exercer son contrôle. Ces
éléments permettent notamment à la Cour d'opérer un contrôle du bien-fondé de la base juridique retenue par le législateur communautaire sans que le choix de cette dernière, qui a été expressément identifiée dans les visas de la directive 2004/85 comme étant l'article 57 de l'acte d'adhésion de 2003, n'appelle de motivation plus détaillée. Le fait que le Conseil n'ait pas retenu la base juridique proposée par la Commission n'appelle pas davantage une motivation plus spécifique à cet égard.
(cf. points 81-83)
ARRÊT DE LA COUR (grande chambre)
28 novembre 2006 (*)
«Directive 2003/54/CE – Règles communes pour le marché intérieur de l’électricité – Directive 2004/85/CE – Dérogations provisoires en faveur de l’Estonie – Base juridique»
Dans l’affaire C‑413/04,
ayant pour objet un recours en annulation au titre de l’article 230 CE, introduit le 23 septembre 2004,
Parlement européen, représenté par MM. A. Baas et U. Rösslein, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
soutenu par
Commission des Communautés européennes, représentée par MM. J. Sack et P. Van Nuffel, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie intervenante,
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté par MM. A. Lopes Sabino et M. Bishop, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenu par
République d’Estonie, représentée par M. L. Uibo, en qualité d’agent,
République de Pologne, représentée par M^me M. Węglarz ainsi que MM. T. Nowakowski et T. Krawczyk, en qualité d’agents,
parties intervenantes,
LA COUR (grande chambre),
composée de M. V. Skouris, président, MM.C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts, R. Schintgen, P. Kūris et E. Juhász, présidents de chambre, MM. K. Schiemann (rapporteur), J. Makarczyk, G. Arestis, A. Borg Barthet, A. Ó Caoimh et L. Bay Larsen, juges,
avocat général: M. L. A. Geelhoed,
greffier: M^me L. Hewlett, administrateur principal,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 15 mars 2006,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 1^er juin 2006,
rend le présent
Arrêt
1 Par sa requête, le Parlement européen demande l’annulation de la directive 2004/85/CE du Conseil, du 28 juin 2004, modifiant la directive 2003/54/CE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne l’application de certaines dispositions à l’Estonie (JO L 236, p. 10, ci‑après la «directive attaquée»).
2 La directive 96/92/CE du Parlement européen et du Conseil, du 19 décembre 1996, concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité (JO 1997, L 27, p. 20), est entrée en vigueur le 19 février 1997. Elle devait être transposée en droit national au plus tard le 19 février 1999.
3 Le traité relatif à l’adhésion à l’Union européenne de dix nouveaux États membres, parmi lesquels la République d’Estonie, a été signé le 16 avril 2003 (JO 2003, L 236, p. 17, ci‑après le «traité d’adhésion de 2003»). Ainsi qu’il ressort de l’article 1^er, paragraphe 2, dudit traité, les conditions de cette admission et les adaptations des traités sur lesquels l’Union européenne est fondée que celle‑ci entraîne figurent dans l’acte annexé à ce traité qui fait partie intégrante de ce dernier
(ci‑après l’«acte d’adhésion de 2003»).
4 L’annexe VI de l’acte d’adhésion de 2003 prévoit des mesures transitoires en faveur de la République d’Estonie notamment en ce qui concerne l’application de la directive 96/92.
5 La directive 2003/54/CE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2003, concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité et abrogeant la directive 96/92 (JO L 176, p. 37) a été adoptée sur le fondement des articles 47, paragraphe 2, CE, 55 CE et 95 CE.
6 Aux fins de retarder, à titre transitoire, l’application de certaines dispositions de la directive 2003/54 en ce qui concerne la République d’Estonie, le Conseil de l’Union européenne a adopté la directive attaquée. Cette directive a été adoptée sur le fondement de l’article 57 de l’acte d’adhésion de 2003.
7 À l’appui de son recours, le Parlement européen soutient, d’une part, que la directive attaquée ne pouvait valablement être adoptée sur la base dudit article 57 et, d’autre part, qu’elle ne satisfait pas à l’obligation de motivation prescrite par l’article 253 CE.
8 Par ordonnances du président de la Cour des 21 décembre 2004 et 9 mars 2005, la Commission des Communautés européennes, la République d’Estonie et la République de Pologne ont été admises à intervenir à la présente procédure au soutien, pour la première, du Parlement et, pour les deux autres, du Conseil.
Le contexte juridique
Le traité d’adhésion de 2003
9 L’article 2, paragraphes 2 et 3, du traité d’adhésion de 2003 stipule:
«2. Le présent traité entre en vigueur le 1^er mai 2004 [...].
3. Par dérogation au paragraphe 2, les institutions de l’Union peuvent arrêter avant l’adhésion les mesures visées à l’article 6, paragraphe 2, deuxième alinéa, à l’article 6, paragraphe 6, deuxième alinéa, [...] aux articles 38, 39, 41, 42 et 55 à 57 [de l’acte] d’adhésion, aux annexes III à XIV de cet acte, [...]. Ces mesures n’entrent en vigueur que sous réserve et à la date de l’entrée en vigueur du présent traité.»
10 L’article 20 de l’acte d’adhésion de 2003 prévoit:
«Les actes énumérés dans la liste figurant à l’annexe II du présent acte font l’objet des adaptations définies dans ladite annexe.»
11 Selon l’article 21 de ce même acte:
«Les adaptations des actes énumérés dans la liste figurant à l’annexe III du présent acte qui sont rendues nécessaires par l’adhésion sont établies conformément aux orientations définies par ladite annexe et selon la procédure et dans les conditions prévues par l’article 57.»
12 L’article 24 dudit acte dispose:
«Les mesures énumérées dans la liste figurant aux annexes V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII et XIV du présent acte sont applicables en ce qui concerne les nouveaux États membres dans les conditions définies par lesdites annexes.»
13 L’article 55 de l’acte d’adhésion de 2003 prévoit:
«Sur demande dûment motivée de l’un des nouveaux États membres, le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission, peut, avant le 1^er mai 2004, arrêter des mesures consistant en des dérogations temporaires aux actes des institutions adoptés entre le 1^er novembre 2002 et la date de signature du traité d’adhésion.»
14 L’article 57 dudit acte énonce:
«1. Lorsque les actes des institutions doivent, avant l’adhésion, être adaptés du fait de l’adhésion et que les adaptations nécessaires n’ont pas été prévues dans le présent acte ou ses annexes, ces adaptations sont effectuées selon la procédure prévue au paragraphe 2. Ces adaptations entrent en vigueur dès l’adhésion.
2. Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, ou la Commission, selon que les actes initiaux ont été adoptés par l’une ou l’autre de ces deux institutions, établit à cette fin les textes nécessaires.»
15 Il convient de préciser d’emblée que bien que la version française dudit article 57 suggère que les adaptations effectuées au titre de cette disposition doivent être effectuées «avant l’adhésion», ladite limite temporelle n’a, en réalité, et ainsi qu’il ressort des autres versions linguistiques de cette disposition, pas trait à la possibilité de recourir à l’article 57, mais à la date des actes à modifier [voir, en ce sens, à propos de la disposition identique que comporte l’acte relatif aux
conditions d’adhésion de la République d’Autriche, de la République de Finlande et du Royaume de Suède et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l’Union européenne (JO 1994, C 241, p. 21, ci-après l’«acte d’adhésion de 1994»), arrêt du 2 octobre 1997, Parlement/Conseil, C‑259/95, Rec. p I‑5303, points 12 à 22].
16 L’annexe VI de l’acte d’adhésion de 2003 comporte la précision selon laquelle:
«En Estonie, l’article 19, paragraphe 2, de la directive 96/92/CE ne s’applique pas jusqu’au 31 décembre 2008.»
17 Annexée à l’acte final du traité d’adhésion de 2003, la déclaration n° 8 commune aux quinze États membres intitulée «Déclaration sur le schiste bitumineux, le marché intérieur de l’électricité et la directive 96/92/CE […] (directive «électricité»): Estonie» (ci‑après la «déclaration n° 8») énonce:
«L’Union veillera de près à ce que l’Estonie remplisse ses engagements, notamment en ce qui concerne la poursuite des travaux en vue de se préparer au marché intérieur de l’énergie (restructuration du secteur du schiste bitumineux et de celui de l’électricité, législation, renforcement de l’autorité de régulation du marché de l’énergie, etc.).
L’Union attire l’attention de l’Estonie sur les conclusions des Conseils européens de Lisbonne et de Barcelone concernant l’accélération de l’ouverture des marchés, entre autres dans les secteurs de l’électricité et du gaz, en vue de parvenir à un marché intérieur totalement opérationnel dans ces domaines, et elle prend acte des déclarations de l’Estonie faites à ce sujet le 27 mai 2002 dans le contexte des négociations d’adhésion. Malgré la nécessité de mettre en œuvre sans tarder un marché
intérieur opérationnel dans le secteur de l’électricité, l’Union prend note de ce que l’Estonie réserve sa position concernant l’évolution de sa législation dans ce domaine. L’Union reconnaît à cet égard la situation particulière liée à la restructuration du secteur du schiste bitumineux qui requerra des efforts spécifiques jusqu’à la fin de 2012, ainsi que la nécessité d’une ouverture progressive du marché estonien de l’électricité aux clients non résidentiels d’ici à cette date.
L’Union note en outre que, en vue de limiter les éventuelles distorsions de concurrence sur le marché intérieur de l’électricité, des mécanismes de sauvegarde pourraient devoir être appliqués tels que la clause de réciprocité prévue par la directive 96/92/CE.
La Commission suivra de près l’évolution de la production d’électricité et les changements éventuels sur le marché de l’électricité de l’Estonie et des pays voisins.
Sans préjudice de ce qui précède, tout État membre pourra, à partir de 2009, demander à la Commission qu’elle analyse l’évolution des marchés de l’électricité de la région de la mer Baltique. Sur la base de cette analyse, en tenant pleinement compte de la singularité que constitue le schiste bitumineux et des aspects sociaux et économiques liés à l’extraction, à la production et à la consommation de schiste bitumineux en Estonie et compte tenu des objectifs de la Communauté concernant le marché de
l’électricité, la Commission présente au Conseil un rapport et les recommandations qui s’imposent.»
Le droit dérivé
18 L’article 19 de la directive 96/92 disposait:
«1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour garantir une ouverture de leurs marchés de l’électricité, de sorte que des contrats soumis aux conditions visées aux articles 17 et 18 puissent être conclus au moins jusqu’à un niveau significatif, qui doit être communiqué annuellement à la Commission.
La part du marché national est calculée sur la base de la part communautaire d’électricité consommée par les consommateurs finals dont la consommation est supérieure à 40 gigawatts par heure par an (par site de consommation et autoproduction comprise).
La part communautaire moyenne est calculée par la Commission sur la base des informations qui lui sont communiquées régulièrement par les États membres. La Commission publie au Journal officiel des Communautés européennes, avant le 1^er novembre de chaque année, cette part communautaire moyenne, qui définit le degré d’ouverture du marché, ainsi que toutes les informations requises pour la compréhension du calcul.
2. La part du marché national visée au paragraphe 1 sera progressivement augmentée sur une période de six ans. Cette augmentation sera calculée en réduisant le seuil de la consommation communautaire de 40 gigawatts par heure, mentionné au paragraphe 1, à un niveau de consommation annuelle d’électricité de 20 gigawatts par heure, trois ans après l’entrée en vigueur de la présente directive, et à un niveau de 9 gigawatts par heure de consommation annuelle d’électricité, six ans après l’entrée en
vigueur de la présente directive.
3. Les États membres indiquent ceux des clients établis sur leur territoire représentant les parts visées aux paragraphes 1 et 2 qui ont la capacité juridique de passer des contrats de fourniture d’électricité dans les conditions énoncées aux articles 17 et 18, étant entendu que tous les consommateurs finals consommant plus de 100 gigawatts par heure par an (par site de consommation et autoproduction comprise) doivent faire partie de cette catégorie.
Les entreprises de distribution, si elles ne sont pas déjà désignées comme clients éligibles en vertu du présent paragraphe, ont la capacité juridique de passer des contrats dans les conditions énoncées aux articles 17 et 18 pour le volume d’électricité consommé par leurs clients désignés comme éligibles dans leur réseau de distribution, en vue d’approvisionner ces clients.
4. Les États membres publient, avant le 31 janvier de chaque année, les critères de définition des clients éligibles ayant la capacité de conclure des contrats dans les conditions énoncées aux articles 17 et 18. […]»
19 Le trente‑troisième considérant de la directive 2003/54 précise que «[c]ompte tenu de la portée des modifications apportées à la directive 96/92/CE, il est souhaitable, dans un souci de clarté et de rationalisation, de procéder à une refonte des dispositions en question».
20 L’article 29, second alinéa, de ladite directive dispose à cet égard que «[l]a directive 96/92/CE est abrogée avec effet au 1^er juillet 2004, sans préjudice des obligations des États membres en ce qui concerne les dates limites de transposition et de mise en application de ladite directive. Les références à la directive abrogée s’entendent comme faites à la présente directive et doivent être lues conformément à la table de concordance figurant à l’annexe B». Selon ladite table de
concordance, l’article 21 de la directive 2003/54 correspond à l’article 19 de la directive 96/92.
21 L’article 21 de la directive 2003/54 est libellé comme suit:
«Ouverture du marché et réciprocité
1. Les États membres veillent à ce que les clients éligibles soient:
a) jusqu’au 1^er juillet 2004, les clients éligibles visés à l’article 19, paragraphes 1, 2 et 3, de la directive 96/92/CE. Les États membres publient, au plus tard le 31 janvier de chaque année, les critères de définition de ces clients éligibles;
b) à partir du 1^er juillet 2004 au plus tard, tous les clients non résidentiels;
c) à partir du 1^er juillet 2007, tous les clients.
[...]»
22 Selon l’article 30, paragraphe 1, de cette directive les dispositions nécessaires pour s’y conformer doivent être mises en œuvre par les États membres au plus tard le 1^er juillet 2004.
La directive attaquée
23 Se référant à l’article 57 de l’acte d’adhésion de 2003, la République d’Estonie a, par courrier du 17 septembre 2003, saisi la Commission d’une demande visant à modifier la directive 2003/54 de manière à tenir compte à la fois de la dérogation octroyée à cet État membre par l’annexe VI de l’acte d’adhésion de 2003 en ce qui concerne l’article 19, paragraphe 2, de la directive 96/92 et de la déclaration n° 8.
24 Le 27 avril 2004, la Commission a formulé une proposition de directive visant à retarder à titre transitoire la mise en œuvre de certaines dispositions de la directive 2003/54 en ce qui concerne la République d’Estonie (COM/2004/318 final). Cette proposition était fondée sur les articles 47, paragraphe 2, CE, 55 CE et 95 CE.
25 Bien qu’entérinant ladite proposition dont elle reproduit pour l’essentiel les termes, la directive attaquée a été arrêtée par le Conseil, en date du 28 juin 2004, sur le fondement de l’article 57 de l’acte d’adhésion de 2003. Le Parlement a été informé de cette adoption par le secrétaire général du Conseil par un courrier du 9 juillet 2004.
26 Ledit courrier précisait que «[vu] le lien entre le traité d’adhésion et [cette] proposition [...] et vu la nécessité d’adopter [cet] acte en temps utile, et en tout état de cause avant le 1^er juillet 2004, date de mise en œuvre de la directive 2003/54 [...], le Conseil a décidé de retenir l’article 57 de l’[acte d’adhésion de 2003] comme base juridique […], base qui ne requière pas la participation du Parlement européen au processus législatif».
27 L’article 1^er de la directive attaquée prévoit l’adjonction à l’article 26 de la directive 2003/54 d’un paragraphe 3 libellé comme suit:
«L’Estonie bénéficie d’une dérogation temporaire à l’application de l’article 21, paragraphe 1, sous b) et c), jusqu’au 31 décembre 2012. L’Estonie prend les mesures nécessaires pour assurer l’ouverture de son marché de l’électricité. Cette ouverture est effectuée de façon progressive sur la période de référence pour parvenir à une ouverture totale au 1^er janvier 2013. Au 1^er janvier 2009, l’ouverture du marché doit représenter 35 % de la consommation. L’Estonie communique annuellement à la
Commission les seuils de consommation ouvrant droit à l’éligibilité pour le consommateur final.»
28 Les premier à quatrième, septième et huitième considérants de la directive attaquée précisent:
«(1) Au cours des négociations d’adhésion, l’Estonie a invoqué les spécificités de son secteur électrique pour solliciter une période transitoire pour l’application de la directive 96/92/CE […].
(2) À l’annexe VI de l’acte d’adhésion [de 2003], l’Estonie s’est vue accorder une période transitoire prenant fin le 31 décembre 2008 pour l’application de l’article 19, paragraphe 2, de la directive 96/92/CE, relatif à l’ouverture graduelle du marché.
(3) Aux termes de la déclaration n° 8 […], l’Union a par ailleurs reconnu que la situation spécifique relative à la restructuration du secteur du schiste bitumineux en Estonie allait requérir des efforts spécifiques jusqu’à la fin de l’année 2012.
(4) La directive 96/92/CE a été remplacée par la directive 2003/54/CE, qui doit être mise en oeuvre pour le 1^er juillet 2004 et qui a pour effet d’accélérer l’ouverture du marché de l’électricité.
[...]
(7) Le schiste bitumineux constitue la seule véritable ressource énergétique indigène de l’Estonie et la production nationale représente près de 84 % de la production mondiale. Quelque 90 % de l’électricité sont produits en Estonie à partir de ce fuel solide. Il est donc d’une importance stratégique capitale pour la sécurité d’approvisionnement de l’Estonie.
(8) L’octroi d’une dérogation complémentaire pour la période 2009‑2012 garantira la sécurité des investissements dans les centrales de production ainsi que la sécurité d’approvisionnement de l’Estonie tout en permettant de régler les problèmes environnementaux sévères créés par ces centrales.»
Sur le recours
29 Le Parlement invoque deux moyens à l’appui de son recours, tirés, le premier, du caractère erroné de la base juridique de la directive attaquée et, le second, d’une violation de l’obligation de motivation.
Sur le premier moyen
30 Par son premier moyen, le Parlement soutient que la directive attaquée, qui institue des dérogations transitoires en ce qui concerne l’application de la directive 2003/54, ne pouvait valablement être adoptée sur le fondement de l’article 57 de l’acte d’adhésion de 2003 et qu’elle aurait dû l’être selon la procédure législative ordinaire prévue par le traité CE, à savoir, en l’occurrence, sur le fondement des articles 47, paragraphe 2, CE, 55 CE et 95 CE qui ont servi de base juridique pour
l’adoption de la directive 2003/54. Ledit article 57 ne permettrait en effet que des adaptations destinées à permettre la pleine applicabilité des actes des institutions à l’égard des États adhérents et non l’octroi de dérogations transitoires à ceux‑ci.
31 À cet égard, il convient d’observer que, ainsi que l’a souligné le Parlement, il résulte du libellé de l’article 57 de l’acte d’adhésion de 2003 que cette disposition autorise l’adoption des «adaptations» qui sont rendues «nécessaires» du fait de l’adhésion mais qui n’ont pas été prévues dans l’acte d’adhésion ou dans ses annexes.
32 Ainsi que l’a fait valoir à juste titre la Commission, il ressort des articles 20 et 21 de l’acte d’adhésion de 2003, qui forment ensemble le titre I, intitulé «Adaptations des actes pris par les institutions», de la troisième partie dudit acte, elle‑même intitulée «Les dispositions permanentes», que les «adaptations» auxquelles se réfèrent lesdits articles correspondent en principe à des modifications de caractère nécessaire aux fins d’assurer la pleine applicabilité des actes des
institutions aux nouveaux États membres et qui sont destinées, dans cette perspective, à compléter de manière durable lesdits actes.
33 De telles «adaptations» ne recouvrent en revanche normalement pas les dérogations temporaires à l’application d’actes communautaires qui font, pour leur part, l’objet de l’article 24 de l’acte d’adhésion de 2003, qui figure sous le titre I, intitulé «Les mesures transitoires», de la quatrième partie dudit acte, intitulée «Les dispositions temporaires».
34 Or, rien ne permet de considérer que la notion d’«adaptation» devrait revêtir une acception différente selon qu’elle est utilisée dans le cadre des articles 20 ou 21 de l’acte d’adhésion de 2003 ou dans celui de l’article 57 du même acte. Ledit article 21 renvoie d’ailleurs lui‑même aux dispositions de l’article 57 en ce qui concerne la procédure et les conditions dans lesquelles les adaptations qu’il prévoit doivent être établies, tandis que l’article 57 qui se réfère à des adaptations qui
n’ont «pas été prévues dans l’acte d’adhésion et ses annexes» suggère à son tour que les adaptations à adopter sur le fondement de cette disposition sont du même type que celles que prévoient, notamment, les articles 20 et 21 dudit acte.
35 En outre, l’octroi de dérogations temporaires dans la perspective de l’adhésion proche constitue, ainsi que l’ont souligné à juste titre le Parlement et la Commission, l’objet spécifique d’une autre disposition de l’acte d’adhésion de 2003, à savoir de son article 55, et il se conçoit, à cet égard, difficilement que les signataires dudit acte aient entendu prévoir deux dispositions distinctes à l’effet de permettre l’adoption d’un même acte.
36 Il en va d’autant plus ainsi que ledit article 55 soumet l’octroi de telles dérogations temporaires à des conditions nettement plus restrictives que celles que prévoit l’article 57 pour l’adoption de mesures d’adaptation. D’une part, en effet, cet article 55 n’autorise de dérogations qu’en ce qui concerne des actes communautaires qui ont été adoptés entre le 1^er novembre 2002 (date de clôture des négociations d’adhésion) et le 16 avril 2003 (date de signature du traité d’adhésion de 2003).
D’autre part, un tel octroi se trouve soumis à une exigence d’unanimité au sein du Conseil.
37 Il résulte de ce qui précède que les mesures susceptibles d’être adoptées sur le fondement de l’article 57 de l’acte d’adhésion de 2003 se limitent, en principe, à des adaptations destinées à rendre des actes communautaires antérieurs applicables dans les nouveaux États membres, en excluant toute autre modification (voir, dans un sens analogue, à propos de la disposition identique que comporte l’acte d’adhésion de 1994, arrêt Parlement/Conseil, précité, points 14 et 19), et, notamment, des
dérogations provisoires.
38 Il s’ensuit que des dérogations provisoires à l’application des dispositions d’un acte communautaire, qui auraient pour seul objet et finalité de retarder temporairement l’application effective de l’acte communautaire concerné à l’égard d’un nouvel État membre, ne sauraient, en principe, être qualifiées d’«adaptations» au sens de l’article 57 dudit acte.
39 Dans le cas d’espèce, toutefois, il convient d’observer que si la directive attaquée a certes pour objet de retarder temporairement l’application effective de certaines dispositions de la directive 2003/54 à l’égard de la République d’Estonie, il n’en demeure pas moins que certaines des mesures qu’elle comporte dans cette perspective revêtent par ailleurs également le caractère de mesures d’adaptation nécessaires aux fins d’assurer la pleine applicabilité de la directive 2003/54 en ce qui
concerne cet État membre.
40 Tel est le cas des mesures visant à tenir compte, dans le cadre institué par la directive 2003/54, de la mesure transitoire précédemment accordée à la République d’Estonie par l’annexe VI de l’acte d’adhésion de 2003 en ce qui concerne la directive 96/92. Les considérations qui suivent justifient une telle conclusion.
41 D’une part, ainsi que l’ont fait valoir à bon droit le gouvernement estonien et la Commission, et contrairement à ce qu’a soutenu le Conseil, la dérogation transitoire contenue dans l’annexe VI de l’acte d’adhésion de 2003 en ce qui concerne la directive 96/62 n’a pas été frappée de caducité du fait de l’abrogation de cette directive par la directive 2003/54.
42 Il convient en effet de rappeler, premièrement, que l’article 10 de l’acte d’adhésion de 2003 prévoit que l’application des traités et des actes pris par les institutions fait l’objet, à titre transitoire, des dispositions dérogatoires prévues par ledit acte. L’article 24 du même acte précise, à cet égard, que les mesures transitoires énumérées dans les diverses annexes auxquelles se réfère cette disposition, parmi lesquelles l’annexe VI, sont applicables en ce qui concerne les nouveaux États
membres dans les conditions définies par lesdites annexes. Quant à l’article 60 du même acte, il confirme que les annexes audit acte font partie intégrante de ce dernier.
43 Les dispositions figurant à l’annexe VI de l’acte d’adhésion de 2003 font ainsi l’objet d’un accord entre les États membres et les États adhérents et constituent des dispositions du droit primaire (voir, en ce sens, arrêt du 28 avril 1988, LAISA et CPC España/Conseil, 31/86 et 35/86, Rec. p. 2285, point 12).
44 Deuxièmement, il ressort du trente‑troisième considérant et de l’article 29 de la directive 2003/54 que celle‑ci doit être regardée comme le prolongement de la directive 96/92 dont elle opère la refonte, et ce en raison de la portée des modifications qu’elle apporte à cette dernière et dans un souci de clarté et de rationalisation, sans toutefois porter atteinte aux dates limites de transposition et de mise en application que prévoyait la directive 96/92.
45 Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu de considérer que la dérogation transitoire prévue à l’annexe VI de l’acte d’adhésion de 2003 conserve, ainsi que le gouvernement estonien l’a soutenu à juste titre, pleine vocation à s’appliquer dans le nouveau cadre législatif constitué par la directive 2003/54.
46 D’autre part, et dans ces conditions, c’est également à juste titre que ledit gouvernement a fait valoir que, à défaut d’adapter l’article 21 de la directive 2003/54 pour tenir pleinement compte de la dérogation transitoire susmentionnée, il aurait existé un risque de contradiction entre les effets découlant de cette dérogation et les exigences résultant pour les États membres dudit article 21.
47 En effet, il ressort de l’annexe VI de l’acte d’adhésion de 2003 que la République d’Estonie est dispensée, jusqu’au 31 décembre 2008, d’assurer l’ouverture de son marché de l’électricité dans les conditions prévues à l’article 19, paragraphe 2, de la directive 96/92. Cela signifie notamment que sous l’empire de cette dernière disposition, l’obligation faite aux États membres de garantir dans les conditions qu’elle prévoit un degré d’ouverture de leur marché de l’électricité avoisinant 35 %
[voir, à cet égard, la communication de la Commission, du 19 décembre 2003, relative au calcul de la part communautaire moyenne d’ouverture du marché de l’électricité, défini dans la directive 96/92/CE (JO C 321, p. 51)] se trouvait, s’agissant de la République d’Estonie, différée jusqu’au 31 décembre 2008.
48 L’article 21, paragraphe 1, sous a), de la directive 2003/54 ne faisant que rappeler les exigences résultant déjà pour les États membres de l’ouverture partielle du marché réalisée par l’article 19 de la directive 96/92, il s’entend que la dérogation prévue relativement à cette dernière disposition en faveur de la République d’Estonie par l’annexe VI de l’acte d’adhésion de 2003 s’applique de plein droit en ce qui concerne ce nouvel article 21, paragraphe 1, sous a).
49 En revanche, les dispositions de l’article 21, paragraphe 1, sous b) et c), de la directive 2003/54 prévoient que les États membres seront en outre tenus d’ouvrir leurs marchés respectifs, dès le 1^er juillet 2004, en ce qui concerne l’ensemble des clients non résidentiels et, dès le 1^er juillet 2007, en ce qui concerne tous les clients. L’ouverture progressive que commande ledit article 21, paragraphe 1, sous b) et c), doit donc intervenir dès avant le 1^er janvier 2009 et, ainsi que le
gouvernement estonien l’a soutenu sans être contredit, ladite ouverture excède de surcroît en chacune des deux occurrences visées par ces dispositions, largement 35 % de la consommation.
50 Dans ces conditions, il ne saurait être contesté que la prise en compte de l’acquis que constitue pour la République d’Estonie la dérogation transitoire relative à la directive 96/92, contenue dans l’annexe VI de l’acte d’adhésion de 2003, dictait, ne serait-ce qu’au titre d’élémentaires considérations de sécurité juridique, une adaptation de l’article 21, paragraphe 1, sous b) et c), de la directive 2003/54 aux fins d’assurer l’applicabilité cohérente de ces dispositions à cet État membre.
51 Une telle adaptation requérait ainsi, à tout le moins, une suspension de l’application des dispositions de l’article 21, paragraphe 1, sous b) et c), de la directive 2003/54 jusqu’au 31 décembre 2008 en ce qui concerne la République d’Estonie de manière à maintenir au profit de cet État membre la dispense d’ouverture de son marché de l’électricité avant le 1^er janvier 2009 dont il bénéficiait dans les termes prévus à l’annexe VI de l’acte d’adhésion de 2003.
52 Il résulte de ce qui précède que, en ce que la directive attaquée a prévu une telle suspension de l’application de l’article 21, sous b) et c), de la directive 2003/54 jusqu’au 31 décembre 2008, elle pouvait valablement être adoptée sur le fondement de l’article 57 de l’acte d’adhésion de 2003.
53 Force est toutefois de constater que la directive attaquée ne s’en est pas tenue à une telle mesure. Elle a en effet octroyé à la République d’Estonie une période transitoire complémentaire, excédant le 31 décembre 2008 et allant jusqu’à la fin de 2012, en ce qui concerne la mise en œuvre de l’article 21, paragraphe 1, sous b) et c), de la directive 2003/54, tout en prévoyant, à cet égard, que l’ouverture du marché doit intervenir progressivement pour atteindre 35 % du marché le 1^er janvier
2009 et une ouverture totale pour la fin 2012 et en instituant, à cet effet, à la charge de la République d’Estonie l’obligation de communiquer annuellement à la Commission les seuils de consommation ouvrant droit à l’éligibilité pour le consommateur final (ci-après, ensemble, les «dérogations complémentaires instituées par la directive attaquée»).
54 Or, de telles dérogations complémentaires ne pouvaient, pour leur part, être octroyées sur le fondement de l’article 57 de l’acte d’adhésion de 2003.
55 Certes, l’on ne saurait soutenir, comme l’a fait le Parlement, qu’un tel octroi dérogerait à l’acte d’adhésion lui‑même au motif que celui‑ci n’aurait prévu en faveur de l’Estonie qu’une période transitoire expirant à la fin de 2008.
56 Il est en effet manifeste, ainsi que l’a souligné à juste titre le gouvernement estonien, que la dérogation inscrite à l’annexe VI de l’acte d’adhésion de 2003 s’inscrit dans un contexte législatif dans lequel seule une ouverture partielle du marché était encore envisagée par la directive 96/92 et que c’est à l’égard de cette seule ouverture partielle que la date du 31 décembre 2008 a été jugée apte à prendre en compte les exigences découlant de la situation particulière du secteur de
l’électricité de ce nouvel État membre. Ce faisant, il n’a nullement été préjugé des dispositions qui pourraient devoir être adoptées en fonction de ces mêmes exigences en cas d’évolution ultérieure dudit cadre législatif, notamment vers une ouverture totale du marché concerné.
57 Il est vrai, par ailleurs, que la période transitoire complémentaire ainsi accordée à l’Estonie par la directive attaquée s’inscrit manifestement, ainsi que l’a souligné le gouvernement estonien, dans la ligne de la déclaration n° 8. Ladite déclaration se réfère en effet à une accélération proche de l’ouverture des marchés dans le secteur de l’électricité et reconnaît notamment, dans cette perspective, la situation particulière de ce nouvel État membre liée à la restructuration du secteur du
schiste bitumineux qui requerra des efforts spécifiques jusqu’à la fin de 2012.
58 Toutefois, il n’en demeure pas moins qu’une telle prise de position contenue dans une déclaration commune aux États membres de l’Union annexée à l’acte final du traité d’adhésion de 2003 ne saurait, contrairement à ce qu’a soutenu le gouvernement estonien, être de nature à déterminer la base juridique à laquelle il doit être recouru pour octroyer des dérogations telles que les dérogations complémentaires instituées par la directive attaquée.
59 Or, il convient de constater que lesdites dérogations complémentaires ne répondent pas à la notion d’adaptation au sens de l’article 57 de l’acte d’adhésion de 2003 telle que cette notion a été précisée aux points 31 à 38 du présent arrêt.
60 Lesdites dérogations complémentaires instituées par la directive attaquée constituent en effet des mesures qui, à l’instar de la plupart des dérogations temporaires, ont pour seul objet et pour seule finalité de retarder temporairement l’application effective de l’acte communautaire concerné, et dont l’adoption implique dès lors une appréciation d’ordre politique. À la différence de la dérogation dont il est question aux points 39 à 52 du présent arrêt et qui est, pour sa part, destinée à
intégrer dans le cadre législatif propre à la directive 2003/54 l’acquis que constitue pour la République d’Estonie la dérogation prévue à l’annexe VI de l’acte d’adhésion de 2003, lesdites dérogations complémentaires ne peuvent être tenues pour indispensables aux fins d’assurer la pleine applicabilité de ladite directive à l’égard de ce nouvel État membre.
61 Il s’ensuit que les dérogations complémentaires instituées par la directive attaquée n’ont pas pu être valablement adoptées sur le fondement de l’article 57 de l’acte d’adhésion de 2003.
62 Contrairement à ce qu’a soutenu le Conseil, il n’en résulte toutefois pas un vide juridique à cet égard. Une fois intervenue la signature du traité d’adhésion de 2003, et sous réserve de l’application des procédures particulières que ce traité prévoit aux fins de décider de certains types de mesures transitoires, telles, par exemple, celles qu’instituent les articles 41 ou 42 de l’acte d’adhésion de 2003, il n’existe, en effet, aucune objection de principe à ce que des actes communautaires
adoptés après cette signature et avant l’entrée en vigueur dudit traité d’adhésion et comportant des dérogations temporaires en faveur d’un futur État adhérent soient adoptés directement sur le fondement des dispositions du traité CE.
63 En effet, de telles dispositions dérogatoires, qui n’auraient vocation à s’appliquer que sous réserve et à la date de l’entrée en vigueur effective du traité d’adhésion de 2003, ne sauraient, contrairement à ce qu’a soutenu le Conseil, méconnaître ni les articles 249, paragraphes 2 et 3, CE et 299 CE, selon lesquels les actes adoptés par les institutions s’appliquent aux États membres, ni l’article 2, paragraphes 2 et 3, dudit traité d’adhésion.
64 D’une part, de telles dispositions spécifiques, comme du reste les actes dans lesquels elles sont incluses et/ou auxquels elles dérogent, ne s’appliqueront à l’égard des États adhérents qu’à la date à laquelle l’adhésion devient effective, date à laquelle la qualité d’État membre leur est acquise.
65 D’autre part, la circonstance que l’article 2, paragraphe 2, du traité d’adhésion de 2003 dispose que ledit traité n’entre en vigueur que le 1^er mai 2004 et que le paragraphe 3 de ce même article prévoit que, par dérogation à ce principe, certaines dispositions dudit traité peuvent recevoir application de manière anticipée ne préjuge pas de la possibilité de prévoir, dans des actes adoptés non au titre de ce traité mais sur la base du traité CE lui‑même, les conditions dans lesquelles de
tels actes adoptés entre la signature du traité d’adhésion et son entrée en vigueur trouveront à s’appliquer aux futurs États membres une fois l’adhésion effective.
66 Il convient au contraire de relever que, pour les actes devant ainsi être adoptés au cours de la période séparant la date de signature du traité d’adhésion de celle à laquelle ladite adhésion a pris effet, les institutions communautaires sont parfaitement avisées de l’imminence de l’adhésion des nouveaux États membres tandis que ceux‑ci disposent de la possibilité de faire valoir, en cas de besoin, leurs intérêts, notamment par la procédure d’information et de consultation (voir, en ce sens,
arrêt du 16 février 1982, Halyvourgiki et Helleniki Halyvourgia/Commission, 39/81, 43/81, 85/81 et 88/81, Rec. p. 593, point 10).
67 C’est donc, en principe, dans le cadre de ladite procédure comme en faisant usage du statut d’observateur dont ils bénéficient au sein du Conseil et à la faveur des possibilités de dialogue et de coopération qu’ouvrent ces mécanismes spécifiques que les futurs États membres peuvent, une fois informés de l’adoption future de nouveaux actes communautaires, faire valoir leur intérêt à obtenir les dérogations transitoires nécessaires compte tenu, par exemple, de l’impossibilité dans laquelle ils
se trouveraient d’assurer l’application immédiate desdits actes au moment de l’adhésion ou de problèmes d’ordre socio‑économique majeurs qu’une telle application serait de nature à engendrer.
68 C’est à la faveur de tels mécanismes que les intérêts particuliers ainsi invoqués pourront notamment être, de manière appropriée, mis en balance avec l’intérêt général de la Communauté et que les considérations relatives aux principes d’égalité, de loyauté ou de solidarité entre les États membres actuels et futurs invoqués par le gouvernement polonais seront, le cas échéant, appelées à jouer un rôle.
69 L’existence de ces mécanismes spécifiques, propres au processus d’adhésion mis en place, confirme donc que c’est en principe par le biais de la procédure législative normale prévue par le traité, et non dans le cadre de la procédure spéciale que prévoit l’article 57 de l’acte d’adhésion de 2003, que les dérogations complémentaires instituées par la directive attaquée auraient dû être adoptées.
70 De même, ne saurait être admis l’argument que le Conseil tire de l’urgence qu’il y aurait eu à adopter de telles dérogations complémentaires sur la base dudit article 57 dès avant la date à laquelle les dispositions nécessaires pour se conformer à la directive 2003/54 devaient avoir été mises en œuvre, plutôt qu’en suivant la procédure législative de codécision qui requiert un délai beaucoup plus long, afin d’éviter de créer une insécurité juridique et de porter atteinte aux intérêts
légitimes des opérateurs actifs sur le marché estonien de l’électricité.
71 D’une part, en effet, ainsi qu’il a été souligné aux points 66 à 68 du présent arrêt, lorsque la Communauté envisage l’adoption d’un acte législatif au cours de la période séparant la signature du traité d’adhésion de 2003 et son entrée en vigueur, la procédure d’information et de consultation est susceptible d’aboutir à l’octroi d’éventuelles dérogations transitoires en faveur d’un État adhérent en ce qui concerne l’application des dispositions de l’acte dont l’adoption est ainsi envisagée.
72 Sur ce point, aucune partie n’a d’ailleurs fourni d’indications permettant de penser que ladite procédure d’information et de consultation n’a pas été régulièrement suivie et que le gouvernement estonien n’a pas été en mesure de faire valoir ses intérêts au regard de la proposition de directive ayant conduit à l’adoption de la directive 2003/54, conformément à ce que prévoit cette procédure (voir, dans un sens analogue, arrêt Halyvourgiki et Helleniki Halyvourgia/Commission, précité, point
15).
73 D’autre part, et ainsi que le Parlement l’a rappelé, une fois saisi d’une proposition de la Commission, le Conseil dispose, le cas échéant, de la possibilité d’attirer l’attention du Parlement sur l’urgence qu’il pourrait y avoir à l’adoption d’un acte particulier. La procédure de codécision que prévoit l’article 251 CE n’exclut en effet nullement l’adoption relativement rapide d’un texte législatif, singulièrement en l’absence de divergences de vues importantes entre le Parlement et le
Conseil.
74 Quant à l’insécurité juridique éventuellement susceptible de résulter de l’écoulement du délai inhérent à la procédure législative normale, il ne pourrait y être remédié, ainsi que la Commission l’a soutenu à bon droit, que par l’octroi d’un éventuel effet rétroactif à la dérogation transitoire sollicitée si celle‑ci est décidée.
75 Il résulte, à cet égard, de la jurisprudence de la Cour que si le principe de la sécurité juridique s’oppose, en règle générale, à ce que la portée, dans le temps, d’un acte communautaire voie son point de départ fixé à une date antérieure à sa publication, il peut en être autrement, à titre exceptionnel, lorsque le but à atteindre l’exige et lorsque la confiance légitime des intéressés est dûment respectée (voir arrêts du 13 novembre 1990, Fedesa e.a., C‑331/88, Rec. p. I‑4023, point 45, et
Parlement/Conseil, précité, point 21).
76 Il convient encore de relever qu’il est certes possible, ainsi que l’a notamment soutenu le gouvernement polonais, que l’absence d’une disposition générale dans l’acte d’adhésion de 2003 permettant de décider de dérogations transitoires en ce qui concerne l’application aux nouveaux États membres d’actes adoptés entre la date de signature du traité d’adhésion de 2003 et celle de son entrée en vigueur et la seule existence à ces fins de la procédure d’information et de consultation soient
rétrospectivement apparues comme insatisfaisantes. Il est également possible que cette circonstance soit à l’origine du fait que l’article 55 de l’acte relatif aux conditions d’adhésion à l’Union européenne de la République de Bulgarie et de la Roumanie et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l’Union européenne (JO 2005, L 157, p. 203), invoqué par diverses parties et dont l’objet est similaire à celui de l’article 55 de l’acte d’adhésion de 2003, prévoit expressément que la
compétence du Conseil pour adopter des dérogations temporaires s’étend également aux actes des institutions adoptés entre la date de signature du traité d’adhésion et celle de l’adhésion. Toutefois, les imperfections éventuelles que recèlerait, à cet égard, l’acte d’adhésion de 2003 ne sauraient autoriser le recours à une base juridique erronée.
77 Il résulte de tout ce qui précède que les dérogations complémentaires instituées par la directive attaquée et dont il question au point 53 du présent arrêt ne pouvaient être valablement adoptées sur le fondement de l’article 57 de l’acte d’adhésion de 2003.
78 Il s’ensuit que le premier moyen est fondé en ce qu’il vise à dénoncer l’illégalité desdites dérogations complémentaires.
Sur le second moyen
79 L’examen du premier moyen n’ayant permis de conduire qu’à un constat d’illégalité partielle de la directive attaquée, il convient d’examiner le second moyen tiré d’un défaut de motivation de ladite directive aux fins de vérifier si celle-ci n’est pas totalement entachée d’illégalité de ce second chef.
80 Par ce second moyen, le Parlement fait valoir que la directive litigieuse n’explique pas si, et dans quelle mesure, elle procède à une adaptation du fait de l’adhésion, ni les raisons d’un recours à la base juridique exceptionnelle que constitue l’article 57 de l’acte d’adhésion de 2003 qui déroge à la procédure législative normale. Le préambule de ladite directive n’aurait d’ailleurs pas été modifié par rapport à celui que contient la proposition de la Commission visée au point 24 du présent
arrêt alors que celle‑ci est fondée sur les articles 47, paragraphe 2, CE, 55 CE et 95 CE, et aucune explication ne serait fournie sur cette différence.
81 À cet égard, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la motivation exigée à l’article 253 CE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause. Si cette motivation doit faire apparaître d’une façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution communautaire, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle, il n’est toutefois pas exigé qu’elle
spécifie tous les éléments de droit ou de fait pertinents. En effet, la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences de l’article 253 CE doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir, notamment, arrêt du 10 juillet 2003, Commission/BEI, C‑15/00, Rec. p. I‑7281, point 174).
82 En l’occurrence, ainsi que le Conseil et le gouvernement estonien l’ont soutenu à juste titre, le préambule de la directive attaquée qui se réfère à la demande de la République d’Estonie, à la dérogation transitoire relative à la directive 96/92 prévue en faveur de cet État membre par l’annexe VI de l’acte d’adhésion de 2003, à la déclaration n° 8, à l’accélération de l’ouverture du marché de l’électricité opérée par la directive 2003/54, et, enfin, aux particularités du secteur du schiste
bitumeux estonien ainsi qu’aux difficultés qu’encourrait ce secteur en l’absence des mesures transitoires que prévoit la directive attaquée, est de nature à permettre aux intéressés d’avoir une connaissance suffisante des justifications desdites mesures transitoires et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle.
83 Ces éléments permettent notamment à la Cour d’opérer un contrôle du bien‑fondé de la base juridique retenue par le législateur communautaire sans que le choix de cette dernière, qui a été expressément identifiée dans les visas de la directive attaquée comme étant l’article 57 de l’acte d’adhésion de 2003, n’appelle de motivation plus détaillée. Le fait que le Conseil n’ait pas retenu la base juridique proposée par la Commission n’appelle pas davantage une motivation plus spécifique à cet
égard.
84 Dans ces conditions, le second moyen doit être déclaré non fondé.
Sur l’annulation partielle de la directive attaquée
85 Ainsi qu’il ressort des points 77 et 78 du présent arrêt, le premier moyen a été déclaré partiellement fondé dans la mesure où les dérogations complémentaires instituées par la directive attaquée ne pouvaient être valablement adoptées sur le fondement de l’article 57 de l’acte d’adhésion de 2003.
86 À cet égard, il y a lieu de rappeler que, conformément à une jurisprudence constante, l’annulation partielle d’un acte communautaire est possible pour autant que les éléments dont l’annulation est demandée soient détachables du reste de l’acte (voir, notamment, arrêt du 24 mai 2005, France/Parlement et Conseil, C-244/03, Rec. p. I‑4021, point 12 et jurisprudence citée).
87 Or, en l’occurrence, les dérogations complémentaires instituées par la directive attaquée sont bien détachables du reste de ladite directive qui, ainsi qu’il ressort de son article 1^er lu à la lumière de ses deuxième et huitième considérants, poursuit un double objet, à savoir, d’une part, la prise en compte dans le cadre du régime prévu par la directive 2003/54 de la période transitoire précédemment accordée à la République d’Estonie par l’annexe VI de l’acte d’adhésion de 2003 à propos de
la directive 96/92 et, d’autre part, l’octroi, pour la période 2009-2012, d’une dérogation complémentaire s’accompagnant d’une obligation de mise en œuvre progressive de l’article 21 de la directive 2003/54.
88 Il s’ensuit que la directive attaquée doit être annulée dans la mesure où elle prévoit en faveur de l’Estonie une dérogation à l’application de l’article 21, paragraphe 1, sous b) et c), de la directive 2003/54, allant au-delà du 31 décembre 2008 ainsi qu’une obligation corrélative de garantir une ouverture seulement partielle du marché représentant 35 % de la consommation au 1^er janvier 2009 et une obligation de communication annuelle des seuils de consommation ouvrant droit à l’éligibilité
pour le consommateur final.
Sur les effets dans le temps de l’annulation
89 Invoquant l’article 231, paragraphe 2, CE et la nécessité d’éviter une situation d’incertitude pour les opérateurs économiques et investisseurs dans le secteur de l’électricité en Estonie ainsi que pour les travailleurs concernés, le Conseil, soutenu en cela par le gouvernement estonien et par la Commission, a demandé à la Cour, au cas où elle annulerait la directive attaquée, de maintenir les effets dudit acte jusqu’à ce qu’une nouvelle directive soit adoptée.
90 Soulignant que son recours ne concerne pas le bien‑fondé matériel de la demande de dérogation introduite par la République d’Estonie, mais uniquement la base juridique sur laquelle a été adoptée la directive attaquée, le Parlement a indiqué ne pas vouloir se prononcer sur cette demande du Conseil.
91 À cet égard, il convient de relever que ladite demande a été formulée dans la perspective d’une éventuelle annulation totale de la directive attaquée par la Cour.
92 Or, la directive attaquée ne fait en l’occurrence l’objet que d’une annulation partielle dans la mesure précisée au point 88 du présent arrêt, tandis que la dérogation temporaire à l’article 21, paragraphe 1, sous b) et c), de la directive 2003/54, que prévoyait la directive attaquée est maintenue jusqu’au 31 décembre 2008. Dans ces conditions, il n’y a pas lieu de se prononcer sur la demande susmentionnée du Conseil.
Sur les dépens
93 Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu dans ce sens. Toutefois, selon l’article 69, paragraphe 3, premier alinéa, du même règlement, la Cour peut répartir les dépens ou décider que chaque partie supporte ses propres dépens si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs. En l’occurrence, le Parlement ayant conclu à la condamnation du Conseil et ce dernier ayant succombé en
l’essentiel de ses moyens, il convient de le condamner aux dépens. Conformément à l’article 69, paragraphe 4, premier alinéa, du même règlement, la République de Pologne, la République d’Estonie et la Commission qui sont intervenues au litige supportent leurs propres dépens.
Par ces motifs, la Cour (grande chambre) déclare et arrête:
1) La directive 2004/85/CE du Conseil, du 28 juin 2004, modifiant la directive 2003/54/CE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne l’application de certaines dispositions à l’Estonie, est annulée dans la mesure où elle prévoit en faveur de l’Estonie une dérogation à l’application de l’article 21, paragraphe 1, sous b) et c), de la directive 2003/54/CE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2003, concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité et
abrogeant la directive 96/92/CE, allant au-delà du 31 décembre 2008 ainsi qu’une obligation corrélative de garantir une ouverture seulement partielle du marché représentant 35 % de la consommation au 1^er janvier 2009 et une obligation de communication annuelle des seuils de consommation ouvrant droit à l’éligibilité pour le consommateur final.
2) Le recours est rejeté pour le surplus.
3) Le Conseil de l’Union européenne est condamné aux dépens.
4) La République de Pologne, la République d’Estonie et la Commission des Communautés européennes supportent leurs propres dépens.
Signatures
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* Langue de procédure: le français.
