ARRÊT DU TRIBUNAL (deuxième chambre élargie) 29 novembre 2006
Affaire T-135/05
Franco Campoli
contre
Commission des Communautés européennes
« Fonctionnaires – Pensions – Coefficient correcteur calculé en fonction du coût moyen de la vie dans le pays de résidence – Régime transitoire établi par le nouveau statut des fonctionnaires à partir du 1er mai 2004 – Acte faisant grief – Exception d’illégalité – Confiance légitime – Sécurité juridique – Égalité de traitement »
Texte complet en langue française II-A-2 - 0000
Objet : Recours ayant pour objet, en substance, l’annulation des bulletins de pension du requérant des mois de mai à juillet 2004 en ce qu’ils appliqueraient pour la première fois un coefficient correcteur calculé illégalement en fonction du coût moyen de la vie dans le pays de résidence du requérant et non plus par rapport au coût de la vie dans la capitale de ce pays.
Décision : Le recours est rejeté. Chacune des parties supportera ses propres dépens.
Sommaire
1. Fonctionnaires – Recours – Intérêt à agir
(Statut des fonctionnaires, art. 41, § 3, 82, § 1 et 3, 90 et 91 ; annexe XIII, art. 20, § 1, 2, et 4, et 24 ; règlements du Conseil n° 2182/2003, n° 723/2004 et n° 31/2005)
2. Fonctionnaires – Principes – Protection de la confiance légitime – Conditions
3. Fonctionnaires – Pensions – Coefficient correcteur – Nouvelle méthode de calcul pour les pensions des fonctionnaires mis à la retraite avant l’entrée en vigueur du règlement n° 723/2004
(Statut des fonctionnaires, art. 82, § 1 et 3 ; annexe XIII, art. 20, § 1, et 24, § 2)
4. Fonctionnaires – Pensions – Coefficient correcteur – Nouvelle méthode de calcul pour les pensions des fonctionnaires mis à la retraite avant l’entrée en vigueur du règlement n° 723/2004
(Statut des fonctionnaires, art. 82, § 1 et 3 ; annexe XIII, art. 20, § 1, et 24, § 2 ; règlement du Conseil n° 723/2004)
5. Fonctionnaires – Pensions – Coefficient correcteur – Objet – Nouvelle méthode de calcul pour les pensions des fonctionnaires mis à la retraite avant l’entrée en vigueur du règlement n° 723/2004
(Statut des fonctionnaires, art. 82, § 1 et 3 ; annexe XIII, art. 20, § 1, et 24, § 2 ; règlement du Conseil n° 723/2004)
6. Fonctionnaires – Pensions – Coefficient correcteur – Objet – Nouvelle méthode de calcul pour les pensions des fonctionnaires mis à la retraite avant l’entrée en vigueur du règlement n° 723/2004
(Statut des fonctionnaires, art. 20 et 82, § 1 et 3 ; annexe XIII, art. 20, § 1, et 24, § 2 ; règlement du Conseil n° 723/2004)
7. Fonctionnaires – Pensions – Coefficient correcteur – Nouvelle méthode de calcul pour les pensions des fonctionnaires mis à la retraite avant l’entrée en vigueur du règlement n° 723/2004
[Statut des fonctionnaires, art. 65 et 82, § 2 ; annexe XI, art. 1^er, § 3, sous a), ii), et 3, § 5, sous b) ; annexe XIII, art. 20 et 24 ; règlements du Conseil n° 723/2004 et n° 31/2005]
8. Fonctionnaires – Pensions – Coefficient correcteur – Nouvelle méthode de calcul pour les pensions des fonctionnaires mis à la retraite avant l’entrée en vigueur du règlement n° 723/2004
(Statut des fonctionnaires, art. 65 et 82, § 2 ; annexe XIII, art. 20 et 24)
9. Fonctionnaires – Recours – Intérêt à agir
(Statut des fonctionnaires, art. 83, § 1, alinéa 1, 90 et 91 ; annexe XIII, art. 20)
10. Fonctionnaires – Pensions – Coefficient correcteur – Nouvelle méthode de calcul pour les pensions des fonctionnaires mis à la retraite avant l’entrée en vigueur du règlement n° 723/2004
(Statut des fonctionnaires, annexe XIII, art. 20 et 24, § 2 ; règlement du Conseil n° 723/2004, 30^ième considérant)
11. Fonctionnaires – Pensions – Coefficient correcteur – Nouvelle méthode de calcul pour les pensions des fonctionnaires mis à la retraite avant l’entrée en vigueur du règlement n° 723/2004
(Statut des fonctionnaires, annexe XIII, art. 20)
12. Fonctionnaires – Pensions – Coefficient correcteur – Nouvelle méthode de calcul pour les pensions des fonctionnaires mis à la retraite avant l’entrée en vigueur du règlement n° 723/2004
(Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41 ; statut des fonctionnaires, annexe XIII, art. 20 ; règlement du Conseil n° 723/2004)
13. Fonctionnaires – Pensions – Coefficient correcteur – Régime transitoire instauré par le règlement n° 723/2004
(Art. 253 CE ; règlement du Conseil n° 723/2004)
1. Un ancien fonctionnaire, mis à la retraite avant l’entrée en vigueur du règlement n° 723/2004 modifiant le statut des fonctionnaires ainsi que le régime applicable aux autres agents, ne justifie pas d’un intérêt à agir en annulation contre ses bulletins de pension des mois de mai et de juin 2004, qui constituent les premières applications de la nouvelle méthode de calcul des coefficients correcteurs selon le rapport entre le coût de la vie dans l’État membre de résidence du bénéficiaire en
cause et celui en Belgique (méthode pays), étant donné que ces bulletins n’entraînent aucune détérioration de sa situation financière grâce à la garantie du montant nominal perçu avant le 1^er mai 2004, assurée par l’article 24, paragraphe 2, de l’annexe XIII du statut, de sorte que son annulation ne pourrait lui procurer aucun bénéfice.
Un intérêt à agir contre son bulletin de pension du mois de juillet 2004 peut, en revanche, exister dans le chef d’un tel requérant. C’est, en effet, à partir de ce mois, lorsqu’a produit ses effets, au bénéfice des seuls fonctionnaires en activité, l’adaptation des coefficients correcteurs calculés selon le rapport entre le coût de la vie dans la capitale du pays de résidence et celui à Bruxelles (méthode capitale), opérée par le règlement n° 31/2005, que les coefficients calculés selon la méthode
pays peuvent être de nature à porter préjudice financièrement au requérant, pour autant que le montant de sa pension soit, malgré la garantie du montant nominal, inférieur à ce qu’il aurait été si cette pension avait toujours été affectée des coefficients correcteurs fixés selon la méthode capitale.
(voir points 2, 8, 9 et 43 à 47)
Référence à : Tribunal 29 novembre 2006, Agne-Dapper e.a./Parlement, Conseil, Commission, Cour des comptes et CESE, T‑35/05, T‑61/05, T‑107/05, T‑108/05 et T‑139/05, non encore publié au Recueil, points 34 à 40
2. Le droit de réclamer la protection de la confiance légitime s’étend à tout particulier qui se trouve dans une situation de laquelle il ressort que l’administration communautaire, en lui fournissant des assurances précises, a fait naître chez lui des espérances fondées. Constituent de telles assurances, quelle que soit la forme sous laquelle ils sont communiqués, des renseignements précis, inconditionnels et concordants. En revanche, nul ne peut invoquer une violation de ce principe en
l’absence d’assurances précises que lui aurait fournies l’administration. Une simple pratique, aussi courante soit‑elle, n’équivaut pas à des renseignements précis, inconditionnels et concordants.
(voir points 68 à 70)
Référence à : Tribunal 19 mars 2003, Innova Privat-Akademie/Commission, T‑273/01, Rec. p. II‑1093, point 26, et la jurisprudence citée
3. Un fonctionnaire ne peut se prévaloir du principe de protection de la confiance légitime pour contester la légalité d’une disposition réglementaire nouvelle, surtout dans un domaine, tel l’aménagement d’un système de sécurité sociale, faisant l’objet d’adaptations constantes en fonction des variations de la situation économique et dans lequel le législateur dispose d’un large pouvoir d’appréciation en ce qui concerne la nécessité de réformes. C’est donc en vain qu’un ancien fonctionnaire
invoque ledit principe à l’appui de sa contestation de la modification de la méthode de calcul des coefficients correcteurs appliquée aux pensions des fonctionnaires mis à la retraite qu’a opérée le règlement n° 723/2004 modifiant le statut des fonctionnaires ainsi que le régime applicable aux autres agents.
(voir points 2, 66, 71 et 72)
Référence à : Cour 14 juin 1988, Christianos/Cour de justice, 33/87, Rec. p. 2995, point 23 ; Tribunal 22 juin 1994, Di Marzio et Lebedef/Commission, T‑98/92 et T‑99/92, RecFP p. I‑A‑167 et II‑541, point 68 ; Tribunal 11 décembre 1996, Barraux e.a./Commission, T‑177/95, RecFP p. I‑A‑541 et II‑1451, point 47 ; Tribunal 11 février 2003, Leonhardt/Parlement, T‑30/02, RecFP p. I‑A‑41 et II‑265, point 55 ; Tribunal 26 février 2003, Drouvis/Commission, T‑184/00, RecFP p. I‑A‑51 et II‑297, point 57,
confirmé par Cour 29 avril 2004, Drouvis/Commission, C‑187/03 P, non publiée au Recueil)
4. La nouvelle méthode de calcul des coefficients correcteurs applicable aux pensions des fonctionnaires mis à la retraite avant l’entrée en vigueur du règlement n° 723/2004 modifiant le statut des fonctionnaires ainsi que le régime applicable aux autres agents, prévue par l’article 20, paragraphe 1, et l’article 24, paragraphe 2, de l’annexe XIII du statut, n’est pas contraire aux principes du respect des droits acquis, de non‑rétroactivité et de sécurité juridique.
En effet, d’une part, s’il est vrai qu’un ancien fonctionnaire, mis à la retraite avant l’entrée en vigueur du nouveau régime des pensions, a acquis ses droits à pension entiers avant cette date, il y a lieu de constater que la réforme du système des coefficients correcteurs en matière de pensions ne touche pas ses droits, compte tenu de la distinction nette existant entre la fixation du droit à pension et le paiement des prestations qui en résultent, laquelle emporte que les changements intervenus
dans les montants effectivement payés, résultant du jeu des coefficients correcteurs, ne portent pas atteinte au droit à pension proprement dit. Les coefficients correcteurs ne font pas partie des droits à pension au sens strict, mais constituent un instrument de correction des pensions en vue d’assurer l’équivalence du pouvoir d’achat en fonction du lieu de résidence du fonctionnaire retraité. Ce dernier n’a donc de droit acquis ni au maintien d’un taux précis de ces coefficients ni à celui d’une
méthode spécifique pour leur calcul.
D’autre part, si le principe de non-rétroactivité s’oppose à ce qu’un acte communautaire voie son point de départ fixé à une date antérieure à sa publication, la réforme du régime des pensions, opérée par le règlement n° 723/2004, non seulement n’a pas été applicable avant sa publication au Journal officiel du 27 avril 2004, mais comporte, aux articles 20 et 24 de l’annexe XIII du nouveau statut, un régime spécifique en faveur des fonctionnaires mis à la retraite avant son entrée en vigueur.
Enfin, le législateur communautaire est libre d’apporter à tout moment aux règles du statut les modifications qu’il estime conformes à l’intérêt du service et d’adopter, pour l’avenir, des dispositions statutaires plus défavorables pour les fonctionnaires concernés, à condition de fixer une période transitoire d’une durée suffisante pour éviter que les modalités de liquidation des pensions acquises soient modifiées de manière inattendue, et les fonctionnaires n’ont pas de droit au maintien du statut
tel qu’il existe au moment de leur recrutement. À cet égard, le régime transitoire, prévu par l’article 20, paragraphe 2, et l’article 24, paragraphe 2, de l’annexe XIII du statut, garantit aux anciens fonctionnaires, mis à la retraite avant l’entrée en vigueur du règlement n° 723/2004, le maintien, non limité dans le temps, du montant nominal de la pension nette perçue avant l’entrée en vigueur du nouveau statut, de sorte que le montant net de leur pension ne pourra jamais diminuer par rapport à
avril 2004, tout en prévoyant le passage graduel à une nouvelle méthode de fixation des coefficients correcteurs. Il est vrai que l’inflation aura pour effet de dévaloriser, avec le temps, le montant nominal garanti en vertu dudit article 24, paragraphe 2, mais, dans la mesure où elle se borne à toucher progressivement chaque pension mensuelle, une telle perte financière lente et modérée doit toutefois être considérée comme conforme au principe de sécurité juridique.
(voir points 79 à 83 et 85 à 88)
Référence à : Cour 11 mars 1982, Grogan/Commission, 127/80, Rec. p. 869, points 14, 15, 34 et 35 ; Cour 11 mars 1982, De Pascale/Commission, 164/80, Rec. p. 909, points 16 et 17 ; Cour 14 juillet 1983, Meiko-Konservenfabrik, 224/82, Rec. p. 2539, point 12, et la jurisprudence citée ; Tribunal 15 décembre 1992, Auzat/Commission, T‑47/91, Rec. p. II‑2535, point 55 ; Tribunal 15 décembre 1992, Scaramuzza/Commission, T‑75/91, Rec. p. II‑2557, point 53 ; Tribunal 30 septembre 1998, Ryan/Cour des comptes,
T‑121/97, Rec. p. II‑3885, points 98 et 104 ; Leonhardt/Parlement, précité, point 44 ; Drouvis/Commission, précité, points 42 et 43
5. Un coefficient correcteur unique par pays, appliqué aux pensions des fonctionnaires, peut constituer un indicateur approprié pour refléter, de façon nécessairement approximative, le coût de la vie à l’intérieur d’un État membre et pour servir convenablement l’objectif consistant à assurer une égalité de traitement entre pensionnés. Par conséquent, un système fondé, en principe, sur l’application, aux pensions, d’un seul coefficient correcteur par pays ne saurait, en tant que tel, être
qualifié de manifestement arbitraire ou inadéquat par rapport à cet objectif.
Eu égard à la marge d’appréciation du législateur dans ce domaine, il ne saurait être inféré de la conformité au principe d’égalité de traitement du mécanisme de calcul de ces coefficients correcteurs selon le rapport entre le coût de la vie dans la capitale du pays de résidence et celui à Bruxelles (méthode capitale), appliqué avant l’entrée en vigueur du règlement n° 723/2004 modifiant le statut des fonctionnaires ainsi que le régime applicable aux autres agents, que tout autre système de sécurité
sociale n’adoptant pas un tel mécanisme est, de ce fait, incompatible avec ce même principe.
Ainsi, le législateur n’a pas excédé les limites fixées à l’exercice de son pouvoir d’appréciation en la matière lorsque, en arrêtant ledit règlement, il a remplacé la prise en considération du coût de la vie dans la seule capitale de l’État membre de résidence du pensionné en cause (méthode capitale) par celle du coût moyen de la vie à l’intérieur de l’État membre de résidence (méthode pays). S’il est vrai que la nouvelle méthode est financièrement moins favorable que l’ancienne, il est également
vrai que le législateur communautaire est libre de modifier le statut en adoptant des dispositions plus défavorables que les précédentes pour les fonctionnaires concernés, à condition de fixer une période transitoire d’une durée suffisante. Cette liberté ne saurait pas non plus être entravée par l’invocation du principe d’égalité du pouvoir d’achat, d’autant plus que le régime transitoire prévu par l’article 24, paragraphe 2, de l’annexe XIII du nouveau statut garantit aux pensionnés le maintien,
non limité dans le temps, du montant nominal de la pension nette perçue avant l’entrée en vigueur du nouveau statut.
(voir points 101 à 105)
Référence à : Drouvis/Commission, précité, points 57 et 60
6. Le principe d’égalité de traitement permet au législateur de traiter différemment, au niveau des coefficients correcteurs applicables aux rémunérations et aux pensions, les situations objectivement différentes dans lesquelles se trouvent les fonctionnaires en activité et les pensionnés, en calculant les coefficients correcteurs des rémunérations selon le rapport entre le coût de la vie dans la capitale du pays de résidence et celui à Bruxelles (méthode capitale), tandis que les coefficients
correcteurs des pensions sont calculés selon le rapport entre le coût de la vie dans l’État membre de résidence du bénéficiaire en cause et celui en Belgique (méthode pays). En effet, le fonctionnaire en activité est, en vertu de l’article 20 du statut, soumis à l’obligation statutaire de résider au lieu de son affectation ou à une distance telle de celui‑ci qu’il ne soit pas gêné dans l’exercice de ses fonctions, alors que le pensionné a pu choisir son lieu de résidence en fonction de ses seuls
intérêts privés et personnels.
(voir points 110, 111 et 114)
7. Rien dans le nouveau régime des pensions, tel qu’il résulte du règlement n° 723/2004 modifiant le statut des fonctionnaires ainsi que le régime applicable aux autres agents – et, en particulier, dans le texte de l’article 20 de l’annexe XIII du statut –, ne permet de conclure que le législateur ait voulu faire profiter les pensionnés résidant en Belgique d’un coefficient correcteur tenant compte du coût de la vie à Bruxelles en tant que capitale, alors que les pensionnés résidant dans un État
membre autre que la Belgique devraient se contenter de coefficients correcteurs fixés en fonction du coût de la vie moyen du pays en cause.
Il est vrai que, lors du passage de l’ancienne méthode pour le calcul de ses coefficients correcteurs, basée sur le rapport entre le coût de la vie dans la capitale du pays de résidence et celui à Bruxelles (méthode capitale), à la méthode pays en date du 1^er mai 2004, ni le montant des pensions de base « belges » ni le coefficient correcteur de 100 % appliqué à ce montant n’ont fait l’objet d’une réduction qui aurait tenu compte de la nouvelle méthodologie. En revanche, les coefficients
correcteurs appliqués à la pension des anciens fonctionnaires résidant dans un des États membres bénéficiant antérieurement d’un coefficient correcteur supérieur à 100 % ont, sans préjudice de la garantie du montant nominal prévue à l’article 24 de l’annexe XIII du nouveau statut, été abaissés conformément à l’article 20, paragraphe 2, de la même annexe. Néanmoins, cette différence ne concerne que la mise en œuvre du nouveau régime des pensions, de sorte qu’elle ne saurait être invoquée dans le
cadre d’une exception d’illégalité visant le seul article 20 de l’annexe XIII du statut, car la légalité d’un acte réglementaire ne saurait dépendre de la manière dont cet acte est appliqué en pratique.
En tout état de cause, dans la mesure où cette pratique favoriserait les pensionnés résidant en Belgique, en s’écartant de la nouvelle méthode pays, le respect du principe d’égalité de traitement doit se concilier avec le respect du principe de légalité selon lequel nul ne peut invoquer, à son profit, une illégalité commise en faveur d’autrui, et, partant, le requérant ayant soulevé l’exception d’illégalité ne saurait réclamer l’application, à sa propre pension, d’un coefficient correcteur calculé
selon la méthode capitale, incompatible avec le nouveau régime des pensions.
(voir points 119, 120 et 124 à 126)
Référence à : Cour 7 février 1973, Schroeder, 40/72, Rec. p. 125, point 14 ; Tribunal 12 décembre 1996, AIUFFASS et AKT/Commission, T‑380/94, Rec. p. II‑2169, point 128 ; Tribunal 20 mars 2002, LR AF 1998/Commission, T‑23/99, Rec. p. II‑1705, point 367, et la jurisprudence citée ; Tribunal 11 septembre 2002, Pfizer Animal Health/Conseil, T‑13/99, Rec. p. II‑3305, point 479
8. Il est vrai que les pensionnés résidant en Belgique et mis à la retraite avant l’entrée en vigueur du règlement n° 723/2004 modifiant le statut des fonctionnaires ainsi que le régime applicable aux autres agents, qui bénéficient d’un coefficient correcteur applicable aux pensions fixé à 100 %, profitent pleinement de toute augmentation, en vertu de l’article 65 et de l’article 82, paragraphe 2, du statut, du montant de leur pension de base par rapport au montant du mois d’avril 2004, alors
que, s’agissant des pensionnés résidant dans des États membres dont les coefficients correcteurs applicables aux pensions sont supérieurs à 100 %, le montant de leur pension nette garanti au titre de l’article 24 de l’annexe XIII du statut n’est pas augmenté. Toutefois, le législateur, au vu de la marge d’appréciation dont il dispose en la matière, n’était pas obligé de reporter au montant nominal garanti par ladite règle toutes les augmentations de la pension de base « belge ». En effet, il ne
saurait être fait abstraction du fait que le nouveau régime des pensions, tout en prévoyant la règle générale d’une suppression totale des coefficients correcteurs, a instauré une triple protection des fonctionnaires mis à la retraite avant le 1^er mai 2004 : tout d’abord, le maintien des coefficients correcteurs, ensuite, un passage graduel et modéré de l’ancienne méthode pour le calcul de ces coefficients correcteurs à la nouvelle et, enfin, la garantie du montant nominal de la pension nette
perçue avant le 1^er mai 2004. Or, il est constant que les augmentations de la pension de base « belge » entraînent une majoration correspondante automatique des coefficients correcteurs supérieurs à 100 %, tels que fixés selon la règle de la pondération des méthodes capitale et pays en vigueur pendant la période transitoire quadriennale et, à partir du 1^er mai 2008, selon la seule méthode pays. Dans ces circonstances, le fait, pour le législateur, d’avoir gelé le montant nominal garanti de la
pension nette perçue avant le 1^er mai 2004 ne saurait être qualifié de manifestement arbitraire ou inadéquat.
(voir points 127 à 129)
9. Dans le cadre d’une exception d’illégalité dirigée contre l’article 20 de l’annexe XIII du statut, soulevée dans un recours contre son bulletin de pension introduit par un ancien fonctionnaire résidant dans un État membre dont le coefficient correcteur était supérieur à 100 % avant le nouveau régime des pensions instauré par le règlement n° 723/2004 modifiant le statut des fonctionnaires ainsi que le régime applicable aux autres agents, est irrecevable, faute d’intérêt à agir, le moyen tiré
du fait que le législateur aurait fait un cadeau financier injustifié aux pensionnés résidant dans l’un des États membres « peu chers » qui avaient connu un coefficient correcteur inférieur à 100 % avant le 1^er mai 2004 et pour lesquels le nouveau régime des pensions a introduit un coefficient correcteur minimal de 100 %, manifestement supérieur au coût de la vie effectif de leur lieu de résidence, de sorte que ces pensionnés bénéficieraient d’un avantage par rapport aux pensionnés résidant dans un
pays « cher », avec un coefficient correcteur supérieur à 100 %. En effet, puisque le régime communautaire des pensions ne repose pas sur le modèle d’un fonds de pension, mais est organisé sur la base du principe de solidarité, en vertu de l’article 83, paragraphe 1, premier alinéa, du statut, selon lequel le financement de ce régime constitue une charge du budget des Communautés, les États membres garantissent collectivement le paiement de ces prestations selon une clé de répartition déterminée,
l’introduction de la règle d’un coefficient correcteur minimal de 100 % applicable aux pensions n’a juridiquement pas pour effet d’enrichir les pensionnés visés aux dépens de la catégorie de pensionnés à laquelle appartient le requérant.
En tout état de cause, l’introduction, par le législateur, d’une telle règle ne saurait être qualifiée de manifestement arbitraire ou inadéquate. En effet, cette règle a été adoptée, dans le cadre de l’exercice du large pouvoir dont le législateur dispose en la matière, afin de rapprocher, autant que possible, le régime transitoire, sauvegardant les coefficients correcteurs applicables aux pensions, du régime définitif, qui les supprime. En ce sens, elle n’a fait qu’anticiper, pour un grand nombre
d’États membres et en faveur des pensionnés concernés, le principe général de la suppression des coefficients correcteurs applicables aux pensions.
(voir points 131 à 136)
10. En vertu du principe de proportionnalité, la légalité d’une réglementation communautaire est subordonnée à la condition que les moyens qu’elle met en œuvre soient aptes à réaliser l’objectif légitimement poursuivi par la réglementation en cause et n’aillent pas au‑delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre, étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir, en principe, à la moins contraignante. Toutefois, s’agissant d’un domaine où le
législateur communautaire dispose d’un large pouvoir d’appréciation qui correspond aux responsabilités politiques que le traité lui attribue, seul le caractère manifestement inapproprié d’une mesure arrêtée par rapport à l’objectif que l’institution compétente est chargée de poursuivre peut affecter la légalité d’une telle mesure.
S’agissant de l’aménagement du nouveau régime des pensions instauré par le règlement n° 723/2004 modifiant le statut des fonctionnaires ainsi que le régime applicable aux autres agents, dans lequel le Conseil disposait d’un large pouvoir d’appréciation, le dispositif introduit par l’article 20, paragraphe 2, et l’article 24, paragraphe 2, de l’annexe XIII du statut ne saurait être considéré comme manifestement inapproprié pour atteindre l’objectif consistant, selon le considérant 30 du règlement
n° 723/2004, à assurer aux fonctionnaires déjà mis à la retraite une transition appropriée de l’ancienne méthode pour le calcul des coefficients correcteurs selon le rapport entre le coût de la vie dans la capitale du pays de résidence et celui à Bruxelles (méthode capitale) vers la nouvelle méthode de calcul selon le rapport entre le coût de la vie dans l’État membre de résidence du bénéficiaire en cause et celui en Belgique (méthode pays).
(voir points 142 à 144)
Référence à : Tribunal 5 juin 1996, NMB France e.a./Commission, T‑162/94, Rec. p. II‑427, points 69 et 70, et la jurisprudence citée
11. Dans le cadre d’une exception d’illégalité dirigée contre l’article 20 de l’annexe XIII du statut, tel que résultant du règlement n° 723/2004 modifiant le statut des fonctionnaires ainsi que le régime applicable aux autres agents, le reproche d’une mauvaise administration, adressé à la seule Commission, n’est pas de nature à établir que le nouveau régime des pensions adopté par le Conseil au niveau réglementaire serait entaché d’illégalité, une disposition statutaire régulièrement adoptée par
le Conseil ne pouvant être utilement mise en cause au motif d’une prétendue violation du principe de bonne administration.
(voir points 148 et 149)
Référence à : Di Marzio et Lebedef/Commission, précité, point 58, et la jurisprudence citée
12. Une violation de l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, concernant le droit à une bonne administration, à la supposer établie, ne saurait entraîner l’illégalité du nouveau régime de pensions instauré par le règlement n° 723/2004 modifiant le statut des fonctionnaires ainsi que le régime applicable aux autres agents, cette charte n’étant qu’une déclaration dépourvue de force juridique contraignante.
(voir point 150)
Référence à : Tribunal 15 février 2005, Pyres/Commission, T‑256/01, RecFP p. I‑A‑23 et II‑99, point 66
13. La motivation d’actes à portée générale peut se borner à indiquer la situation d’ensemble qui a conduit à leur adoption et les objectifs généraux que le législateur se propose d’atteindre, sans qu’il soit besoin d’une motivation spécifique à l’appui de tous les détails que peuvent comporter de tels actes. Ainsi, il n’est pas nécessaire de motiver chaque modification apportée au statut, mais il suffit que le législateur explique l’essentiel des mesures, même succinctement, pourvu que
l’explication soit claire et pertinente.
Répond à ces critères la motivation de l’article 20 de l’annexe XIII du statut fournie au considérant 30 du règlement n° 723/2004 modifiant le statut des fonctionnaires ainsi que le régime applicable aux autres agents, qui informe suffisamment quant à la suppression totale des coefficients correcteurs affectant les pensions et évoque la nécessité de l’instauration d’un régime de transition approprié en faveur des fonctionnaires mis à la retraite avant le 1^er mai 2004, la refonte du système des
pensions et, notamment, l’instauration d’un régime transitoire en faveur des fonctionnaires mis à la retraite avant cette refonte ne constituant que deux points de détail dans le cadre de la vaste réforme du statut entreprise par le Conseil par l’adoption dudit règlement.
(voir points 159 et 160)
Référence à : Cour 4 juillet 1963, Allemagne/Commission, 24/62, Rec. p. 131, 143 ; Cour 9 décembre 1982, Klughardt, 309/81, Rec. p. 4291, point 14 ; Cour 9 septembre 2003, Kik/OHMI, C‑361/01 P, Rec. p. I‑8283, point 102
ARRÊT DU TRIBUNAL (deuxième chambre élargie)
29 novembre 2006 (*)
« Fonctionnaires – Pensions – Coefficient correcteur calculé en fonction du coût moyen de la vie dans le pays de résidence – Régime transitoire établi par le nouveau statut des fonctionnaires à partir du 1er mai 2004 – Acte faisant grief – Exception d’illégalité – Confiance légitime – Sécurité juridique – Égalité de traitement »
Dans l’affaire T‑135/05,
Franco Campoli, ancien fonctionnaire de la Commission des Communautés européennes, demeurant à Londres (Royaume-Uni), représenté par M^es S. Rodrigues et A. Jaume, avocats,
partie requérante,
contre
Commission des Communautés européennes, représentée par M. V. Joris et M^me H. Tserepa-Lacombe, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenue par
Conseil de l’Union européenne, représenté par M^mes M. Arpio Santacruz et I. Sulce, en qualité d’agents,
partie intervenante,
ayant pour objet, en substance, l’annulation des bulletins de pension du requérant des mois de mai à juillet 2004, en ce qu’ils appliqueraient pour la première fois un coefficient correcteur calculé illégalement en fonction du coût moyen de la vie dans le pays de résidence du requérant, et non plus par rapport au coût de la vie dans la capitale de ce pays,
LE TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE
DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES (deuxième chambre élargie),
composé de MM. J. Pirrung, président, A. W. H. Meij, N. J. Forwood, M^me I. Pelikánová et M. S. Papasavvas, juges,
greffier : M^me K. Pocheć, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 7 juin 2006,
rend le présent
Arrêt
Cadre juridique
Ancien régime des coefficients correcteurs
1 L’article 82, paragraphe 1, deuxième alinéa, du statut des fonctionnaires des Communautés européennes, dans sa rédaction en vigueur avant le 1^er mai 2004 (ci-après l’« ancien statut »), prévoyait que les pensions étaient affectées du coefficient correcteur (ci-après le « CC ») fixé pour le pays, situé à l’intérieur des Communautés, où le titulaire de la pension justifiait avoir sa résidence.
2 Aucune disposition spécifique de l’ancien statut n’arrêtant la méthode de calcul des CC applicables aux pensions, ces dernières ont, en pratique, été affectées des CC calculés pour les rémunérations des fonctionnaires en activité, c’est-à-dire selon une méthode visant à assurer le même pouvoir d’achat quel que soit le lieu d’affectation des fonctionnaires (article 64, premier alinéa, et annexe XI de l’ancien statut). Étant donné que les fonctionnaires des Communautés européennes sont très
majoritairement affectés à Bruxelles et dans les autres capitales des États membres, cette méthode tendait à refléter la différence moyenne pour un fonctionnaire type entre le coût de la vie dans la capitale du pays de son affectation et celui à Bruxelles (ci-après la « méthode capitale »). Pour ce qui est des pensionnés, l’élément de référence était le coût de la vie de la capitale du pays de résidence par rapport au coût de la vie à Bruxelles.
3 La dernière fixation de CC pour les pensions en application de la méthode capitale a été opérée par l’article 6 du règlement (CE, Euratom) n^o 2182/2003 du Conseil, du 8 décembre 2003, adaptant à compter du 1^er janvier 2004 les rémunérations et les pensions des fonctionnaires et autres agents des Communautés européennes ainsi que les coefficients correcteurs dont sont affectées ces rémunérations et pensions (JO L 327, p. 3). À cette occasion, le CC prévu pour le Royaume-Uni a été fixé à
139,6 %.
Nouveau régime des CC après le 1^er mai 2004
4 Le règlement (CE, Euratom) n^o 723/2004 du Conseil, du 22 mars 2004, modifiant le statut des fonctionnaires des Communautés européennes ainsi que le régime applicable aux autres agents de ces Communautés (JO L 124, p. 1), a introduit une profonde réforme de l’ancien statut. L’une des innovations apportées par ce règlement concerne la suppression, à partir du 1^er mai 2004, des CC affectant les pensions.
5 À titre de motivation, le considérant 30 du règlement n^o 723/2004 expose :
« L’intégration accrue de l’Union européenne et la liberté dont disposent les pensionnés pour choisir leur lieu de résidence dans l’Union européenne ont rendu obsolète le système des CC pour les pensions. Ce système a également engendré des problèmes concernant la vérification du lieu de résidence des pensionnés, qu’il convient de régler. Par conséquent, il y a lieu de supprimer ledit système en prévoyant une transition appropriée pour les pensionnés ainsi que pour les fonctionnaires recrutés avant
l’entrée en vigueur du présent règlement. »
6 En conséquence, l’article 82, paragraphe 1, deuxième alinéa, et paragraphe 3, du statut, dans sa rédaction en vigueur à partir du 1^er mai 2004 (ci-après le « nouveau statut » ou le « statut »), prévoit qu’aucun CC ne s’applique ni aux pensions ni aux allocations d’invalidité. Ces dispositions concernent, notamment, les fonctionnaires recrutés après le 1^er mai 2004.
7 En revanche, cette suppression des CC n’affecte pas les fonctionnaires qui ont été mis à la retraite avant le 1^er mai 2004. L’annexe XIII du nouveau statut comporte, en effet, un régime transitoire en faveur de cette catégorie de pensionnés.
8 Ainsi, l’article 20, paragraphe 1, de cette annexe XIII énonce que la pension de l’ancien fonctionnaire mis à la retraite avant le 1^er mai 2004 reste affectée du CC fixé pour l’État membre où il justifie avoir établi sa résidence principale et que, en tout état de cause, le CC minimal applicable à une telle pension s’élève à 100 %. En vertu du paragraphe 4 de cet article, ledit maintien des CC s’applique également aux allocations d’invalidité.
9 Ces CC transitoires sont déterminés, en application de l’article 1^er, paragraphe 3, sous a), et de l’article 3, paragraphe 5, sous b), de l’annexe XI du nouveau statut, par la différence moyenne entre le coût de la vie dans l’État membre de résidence du pensionné en cause et celui en Belgique (ci-après la « méthode pays »), alors que la méthode capitale est toujours appliquée pour les rémunérations des fonctionnaires en activité.
10 En vue de faciliter aux pensionnés concernés le passage de la méthode capitale à la nouvelle méthode pays, cette dernière est introduite graduellement pendant une période transitoire de quatre années. À cet effet, l’article 20, paragraphe 2, de l’annexe XIII du nouveau statut échelonne la composition proportionnelle du montant des pensions selon le calendrier suivant :
– à partir du 1^er mai 2004 : 80 % méthode capitale et 20 % méthode pays ;
– à partir du 1^er mai 2005 : 60 % méthode capitale et 40 % méthode pays ;
– à partir du 1^er mai 2006 : 40 % méthode capitale et 60 % méthode pays ;
– à partir du 1^er mai 2007 : 20 % méthode capitale et 80 % méthode pays ;
– à partir du 1^er mai 2008 : 100 % méthode pays.
11 Cependant, l’article 24, paragraphe l, de l’annexe XIII du nouveau statut prévoit que, dans le cas d’une pension fixée avant le 1^er mai 2004, les droits à pension du bénéficiaire restent fixés après cette date selon les règles en vigueur au moment de la fixation initiale de ses droits, à l’exception toutefois des règles concernant notamment les CC en vigueur à partir du 1^er mai 2004, puisque ces dernières s’appliquent immédiatement, sans préjudice de l’application de l’article 20 de la même
annexe XIII.
12 En outre, l’article 24, paragraphe 2, deuxième alinéa, de l’annexe XIII du nouveau statut prévoit la garantie du montant nominal de la pension nette perçue avant le 1^er mai 2004. Ainsi, en vertu de cette règle du montant nominal garanti, les anciens fonctionnaires mis à la retraite avant le 1^er mai 2004 continuent à recevoir, à partir du mois de mai 2004, au moins le même montant de pension que celui qu’ils ont reçu au mois d’avril 2004, sauf en cas de changement de leur situation familiale
ou du pays de leur résidence.
13 Enfin, les règles prévues à l’article 24, paragraphes 1 et 2, de l’annexe XIII du nouveau statut s’appliquent, en vertu du paragraphe 3 du même article, également aux bénéficiaires d’une pension d’invalidité.
Faits et procédure
14 Depuis sa mise à la retraite en février 2003, le requérant a bénéficié d’une pension d’invalidité au titre des articles 52 et 78 du statut qui, en vertu de l’article 82 de l’ancien statut, était affectée du CC fixé pour le pays où le requérant justifiait avoir sa résidence, à savoir pour le Royaume-Uni, le requérant s’étant installé à Londres où il avait acheté une maison.
15 À partir du 1^er janvier 2004, la pension d’invalidité du requérant a ainsi été affectée du CC fixé à 139,6 % pour le Royaume-Uni, en vertu de l’article 6 du règlement n^o 2182/2003. Ce CC a été calculé selon la méthode capitale, de manière à refléter la différence du coût de la vie entre Londres et Bruxelles.
16 Par une lettre datée du 13 mai 2004, l’Office « Gestion et liquidation des droits individuels » de la Commission a informé le requérant des conséquences pour ses droits à pension de l’entrée en vigueur du nouveau statut. Cette lettre indiquait, notamment, que les droits à pension du requérant n’étaient pas modifiés si sa pension avait été fixée avant le mois de mai 2004.
17 À la réception, en date du 31 mai 2004, de son bulletin de pension du même mois, le requérant s’est rendu compte de ce que son régime pécuniaire subissait des réductions en vertu du nouveau statut : le CC pour les pensionnés résidant à Londres serait graduellement supprimé et remplacé par un nouveau CC, inférieur à l’ancien, alors que l’ancien CC s’appliquerait toujours aux rémunérations des fonctionnaires en activité à Londres.
18 En conséquence, le requérant a, le 20 août 2004, saisi l’autorité investie du pouvoir de nomination (ci-après l’« AIPN ») d’une réclamation dirigée, au titre de l’article 90 du statut, contre la décision de la Commission constituée par les bulletins de pension des mois de mai, de juin et de juillet 2004. Il a fait valoir que la réduction injustifiée de ses droits à pension, et notamment du CC, violait plusieurs principes généraux de droit.
19 Par décision du 13 décembre 2004, la Commission a explicitement rejeté la réclamation. Cette décision a été reçue par le requérant en date du 28 décembre 2004.
20 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 29 mars 2005, le requérant a introduit le présent recours.
21 La procédure écrite a connu un déroulement régulier. Par ordonnance du 6 juillet 2005, le président de la deuxième chambre a admis le Conseil à intervenir au soutien des conclusions de la partie défenderesse. La partie intervenante a déposé son mémoire en intervention le 8 août 2005.
22 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (deuxième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale sans procéder à des mesures d’instruction préalables. Toutefois, il a posé des questions écrites auxquelles les parties ont répondu dans le délai imparti. En outre, le Tribunal a renvoyé l’affaire devant la deuxième chambre élargie.
23 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions du Tribunal lors de l’audience du 7 juin 2006. À cette occasion, le requérant a renoncé à son chef de conclusions visant à indiquer à l’AIPN les effets d’une annulation des décisions attaquées.
Conclusions des parties
24 Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– déclarer son recours recevable ;
– annuler la décision de l’AIPN du 13 décembre 2004 rejetant sa réclamation, prise ensemble avec, d’une part, la décision de l’AIPN contestée dans ladite réclamation et qui a modifié au 1^er mai 2004 le CC, l’allocation de foyer et l’allocation scolaire forfaitaire applicables à sa pension ainsi que, d’autre part, ses bulletins de pension en ce qu’ils portent application de cette dernière décision à partir du mois de mai 2004 ;
– condamner la partie défenderesse aux dépens.
25 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– statuer sur les dépens comme de droit.
26 Le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme non fondé.
Sur la recevabilité
Arguments des parties
27 La Commission estime que le recours est irrecevable dans la mesure où il vise l’allocation de foyer et l’allocation scolaire forfaitaire applicables à la pension du requérant, étant donné que la réclamation de ce dernier ne contient aucun élément remettant en cause la légalité des allocations en cause.
28 La Commission se demande en outre si la condition de recevabilité du recours tenant à l’exigence d’un acte faisant grief est remplie. En effet, l’application au cas du requérant de la règle prévoyant la garantie du montant nominal aurait eu pour effet que la situation financière du requérant au mois de mai 2004 n’a pas été détériorée par rapport à celle d’avril 2004. Par conséquent, les bulletins de pension des mois de mai à juillet 2004 n’auraient pas affecté négativement cette situation.
29 Le requérant réplique que sa réclamation visait l’illégalité des bulletins de pension tout entiers et donc aussi celle de l’allocation de foyer et de l’allocation scolaire. Ce faisant, il aurait implicitement mais nécessairement contesté tous les éléments constitutifs du montant de la pension, y compris l’allocation de foyer et l’allocation scolaire.
30 En ce qui concerne l’existence d’un acte faisant grief, le requérant souligne que les bulletins de pension attaqués lui font grief, étant donné qu’ils font application des dispositions du nouveau statut et sont, dès lors, susceptibles d’affecter directement et immédiatement sa situation juridique individuelle.
Appréciation du Tribunal
Sur la recevabilité du chef de conclusions visant l’allocation de foyer et l’allocation scolaire
31 Il convient de rappeler que le requérant demande l’annulation de la décision « qui a modifié », outre le CC, l’« allocation de foyer et l’indemnité scolaire forfaitaire applicables à [sa] pension ». À l’appui de cette demande, il soulève un moyen unique tiré de ce qu’il a subi, d’une part, une réduction de son allocation de foyer qui est passée, en vertu de l’article 1^er de l’annexe VII du nouveau statut, de 280,26 euros au mois d’avril 2004 à 261,50 euros au mois de mai 2004. D’autre part,
l’article 3, paragraphe 2, de l’annexe VII et l’article 16 de l’annexe XIII du nouveau statut prévoiraient la suppression en cinq étapes de l’allocation scolaire forfaitaire pour ceux qui en bénéficiaient avant le 1^er mai 2004. Le requérant, père d’un fils en bas âge, ne pourrait donc en bénéficier que de manière considérablement réduite.
32 À cet égard, il y a lieu de souligner que la règle de la concordance entre la réclamation administrative et le recours subséquent exige, sous peine d’irrecevabilité, qu’un moyen soulevé devant le juge communautaire l’ait déjà été dans le cadre de la procédure précontentieuse, afin que l’AIPN ait été en mesure de connaître d’une façon suffisamment précise les critiques que l’intéressé formule à l’encontre de la décision contestée (arrêts du Tribunal du 7 juillet 2004, Schmitt/AER, T-175/03,
RecFP p. I-A-211 et II-939, point 42, et du 13 avril 2005, Nielsen/Conseil, T‑353/03, non encore publié au Recueil, point 22). Cette règle se justifie par la finalité même de la procédure précontentieuse, celle-ci ayant pour objet de permettre un règlement amiable des différends surgis entre les fonctionnaires et l’administration. Ladite autorité doit donc être clairement informée des griefs soulevés par le réclamant pour être en mesure de lui proposer un éventuel règlement amiable (voir arrêt du
Tribunal du 22 février 2006, Standertskjöld-Nordenstam et Heyraud/Commission, T‑437/04 et T‑441/04, non encore publié au Recueil, point 52, et la jurisprudence citée).
33 En l’espèce, le texte de la réclamation se limite à critiquer les seuls changements intervenus en matière de CC, le requérant ne revendiquant que le rétablissement, pour le montant global de sa pension, du CC applicable aux fonctionnaires en activité affectés à Londres. Examinée de façon objective, et même interprétée dans un esprit d’ouverture, la réclamation ne contient aucun élément mettant en cause, explicitement ou implicitement, le nouveau mode de calcul de l’allocation de foyer et de
l’allocation scolaire en tant que telles. L’AIPN n’était donc pas en mesure de comprendre que cette réclamation concernait des points autres que le rétablissement du CC déterminé selon l’ancienne méthode capitale.
34 Par conséquent, le moyen tiré de l’illégalité de ces allocations doit être rejeté comme irrecevable. Le requérant n’ayant présenté que ce moyen à l’appui de son chef de conclusions visant l’allocation de foyer et l’allocation scolaire, ce chef de conclusions n’est plus assorti d’aucun moyen permettant d’en apprécier le bien-fondé (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 7 juillet 1994, Dunlop Slazenger/Commission, T‑43/92, Rec. p. II‑441, points 184 et 185), et ce contrairement à l’article 21,
premier alinéa, du statut de la Cour de justice, applicable à la procédure devant le Tribunal en vertu de l’article 53, premier alinéa, du même statut, et à l’article 44, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure du Tribunal, selon lesquels la requête doit contenir un exposé sommaire des moyens invoqués.
35 À défaut de s’appuyer sur un moyen recevable, le chef de conclusions visant l’allocation de foyer et l’allocation scolaire doit également être déclaré irrecevable.
Sur la recevabilité des chefs de conclusions visant à l’annulation, d’une part, de la décision portant rejet de la réclamation et, d’autre part, des décisions contenues dans les bulletins de pension litigieux
36 S’agissant du rejet de la réclamation, il est de jurisprudence bien établie que, selon le système du statut, la réclamation administrative préalable et son rejet font partie intégrante d’une procédure complexe et ne constituent qu’une condition préalable à la saisine du juge communautaire. Par conséquent, le recours, même formellement dirigé contre le rejet de la réclamation, a pour effet de saisir le juge communautaire de l’acte contre lequel la réclamation a été présentée (arrêts de la Cour
du 17 janvier 1989, Vainker/Parlement, 293/87, Rec. p. 23, point 8, et du 14 février 1989, Bossi/Commission, 346/87, Rec. p. 303, point 10, ainsi que du Tribunal du 23 mars 2004, Theodorakis/Conseil, T‑310/02, RecFP p. I‑A‑95 et II‑427, point 19).
37 La recevabilité des deux chefs de conclusions en cause en l’espèce dépend du point de savoir si les bulletins de pension litigieux ont fait grief au requérant, l’existence d’un acte faisant grief au sens de l’article 90, paragraphe 2, et de l’article 91, paragraphe 1, du statut étant une condition indispensable de la recevabilité de tout recours formé par les fonctionnaires contre l’institution dont ils relèvent (voir arrêts du Tribunal du 13 juillet 1993, Moat/Commission, T‑20/92, Rec.
p. II‑799, point 39, et du 12 mai 1998, O’Casey/Commission, T‑184/94, RecFP p. I‑A‑183 et II‑565, point 63, et la jurisprudence citée).
38 Selon la jurisprudence, constituent des actes susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation les seules mesures produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter directement et immédiatement les intérêts du requérant, en modifiant, de façon caractérisée, la situation juridique de celui-ci (voir arrêts de la Cour du 10 janvier 2006, Commission/Alvarez Moreno, C‑373/04 P, non publié au Recueil, point 42, et la jurisprudence citée, ainsi que du Tribunal du 6 juin 1996,
Baiwir/Commission, T‑391/94, RecFP p. I‑A‑269 et II‑787, point 34, et du 18 juin 1996, Vela Palacios/CES, T‑293/94, RecFP p. I‑A‑305 et II‑893, point 22).
39 S’agissant plus particulièrement des bulletins de pension attaqués, il a déjà été jugé que de tels bulletins peuvent en principe constituer des actes faisant grief, dans la mesure où ils reflètent l’existence d’une décision de nature à porter atteinte à la situation juridique du fonctionnaire concerné (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 27 octobre 1994, Benzler/Commission, T‑536/93, RecFP p. I‑A‑245 et II‑777, point 15), même si l’institution concernée ne fait qu’appliquer les règlements
en vigueur (arrêt de la Cour du 19 janvier 1984, Andersen e.a./Parlement, 262/80, Rec. p. 195, point 4).
40 En l’espèce, il y a lieu de constater que les bulletins du mois de mai à juillet 2004 constituent effectivement une concrétisation, sur le plan décisionnel, du nouveau régime des pensions, à savoir une application des dispositions combinées de ce régime instaurant les nouveaux CC et la garantie du montant nominal de la pension nette perçue avant le 1^er mai 2004.
41 Il convient cependant de rappeler que le requérant admet expressément que sa situation financière ne s’est pas détériorée du fait qu’il a bénéficié, en mai 2004, d’une pension d’un montant identique à celui du mois d’avril 2004.
42 À cet égard, il y a lieu d’examiner si le requérant possédait, au moment de l’introduction de son recours, un intérêt, né et actuel, suffisamment caractérisé à voir annuler les bulletins des mois de mai à juillet 2004, un tel intérêt supposant que le recours soit susceptible, par son résultat, de lui procurer un bénéfice (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 31 mai 1988, Rousseau/Cour des comptes, 167/86, Rec. p. 2705, point 7; du 13 juillet 2000, Parlement/Richard, C‑174/99 P, Rec.
p. I‑6189, point 33, et du 25 juillet 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Conseil, C‑50/00 P, Rec. p. I‑6677, point 21 ; arrêt du Tribunal du 28 septembre 2004, MCI/Commission, T‑310/00, Rec. p. II‑3253, point 44).
43 Sur ce point, il importe de préciser que les CC appliqués aux pensions du mois d’avril 2004, c’est-à-dire sous l’empire de l’ancien statut, avaient été calculés conformément à la méthode capitale en vertu des articles 4 et 6 du règlement n^o 2182/2003. Grâce à la garantie du montant nominal introduite par le nouveau statut, le montant obtenu par l’application des nouveaux CC calculés selon la méthode pays devait au minimum rester au mois de mai 2004 le même qu’au mois précédent.
44 Or, la première adaptation des CC fixés selon la méthode capitale, dont l’application a dès lors été réservée aux rémunérations des fonctionnaires en activité, n’a été opérée qu’avec effet rétroactif au 1^er juillet 2004, et ce en vertu du règlement (CE, Euratom) n^o 31/2005 du Conseil, du 20 décembre 2004, adaptant, à compter du 1^er juillet 2004, les rémunérations et les pensions des fonctionnaires et autres agents des Communautés européennes ainsi que les CC dont sont affectés ces
rémunérations et pensions (JO L 8, p. 1). Il s’ensuit que, ni pour le mois de mai ni pour celui de juin 2004, les CC prévus par le nouveau régime des pensions n’étaient de nature à porter financièrement atteinte au requérant.
45 Les chefs de conclusions visant à l’annulation de la décision contenue dans les bulletins de pension relatifs à ces deux mois doivent, dès lors, être rejetés comme irrecevables pour défaut d’intérêt à agir. À cet égard, il est renvoyé à l’arrêt du Tribunal du 29 novembre 2006, Agne-Dapper e.a./Parlement, Conseil, Commission, Cour des comptes et CESE (T‑35/05, T‑61/05, T‑107/05, T‑108/05 et T‑139/05, non encore publié au Recueil, points 34 à 40).
46 C’est donc seulement à partir du mois de juillet 2004 que le montant de la pension du requérant affectée des CC prévus par le nouveau régime des pensions était, malgré la garantie du montant nominal, inférieur à ce qu’il aurait été si la pension avait toujours été affectée de CC fixés selon la méthode capitale.
47 À cet égard, il y a lieu de constater que, en vertu de l’article 3 du règlement n^o 31/2005, le CC pour les rémunérations des fonctionnaires en activité affectés au Royaume-Uni a été fixé selon la méthode capitale à 142,7 % avec effet rétroactif au mois de juillet 2004, alors que le montant de la pension du requérant restait figé, selon la garantie du montant nominal, à un niveau égal à celui obtenu par l’application du CC de 139,6 % à cette même date. C’est donc avant l’introduction du
présent recours qu’il s’est avéré que le requérant a subi une perte financière en juillet 2004 du fait que le nouveau régime des pensions a supprimé la méthode capitale pour les pensions et que le montant de pension minimal garanti, correspondant au montant de la pension affectée du CC fixé à 139,6 %, était inférieur à celui qu’il aurait perçu si cette méthode n’avait pas été abolie.
48 Il en résulte que, au moment de l’introduction de son recours, le requérant justifiait d’un intérêt à agir pour attaquer le bulletin de pension relatif au mois de juillet 2004.
49 Cette conclusion n’est pas infirmée par l’argument de la Commission tiré de ce que le programme informatique de paiement des pensions n’a été adapté que partiellement en date du 1^er mai 2004, que l’application des nouveaux CC a ainsi été reportée à une date ultérieure et que la régularisation complète des pensions n’est finalement intervenue, à titre rétroactif, que par le bulletin de pension du mois de mars 2005, raison pour laquelle seul ce dernier aurait été susceptible de faire grief au
requérant.
50 Sur ce point, il suffit de relever qu’une telle défaillance du système informatique est dénuée de pertinence pour la solution du problème de recevabilité soulevé. En effet, le droit des pensionnés au versement du montant correct de leur pension existe indépendamment d’un éventuel dysfonctionnement du programme informatique de paiement utilisé par l’administration. En tout état de cause, la réponse à la question de savoir si, et à partir de quelle date, l’abandon de la méthode capitale pour
l’application du CC à la pension du requérant a affecté sa situation peut aisément être trouvée, ainsi qu’il vient d’être exposé, par une comparaison entre le nouveau régime des pensions et l’ancien, plus particulièrement en ce qui concerne les dispositions combinées de la règle du montant nominal garanti ainsi que des règlements n^os 2182/2003 et 31/2005. Enfin, c’est avec effet rétroactif au mois de juillet 2004 que le bulletin de pension de mars 2005 (joint à la réplique) a partiellement rectifié
le bulletin de juillet 2004.
51 Il convient d’ajouter que le point 9 de la présente requête vise à l’annulation de « la décision de l’AIPN […] qui a modifié […] le [CC] ainsi que les bulletins de [pension] du requérant portant application de cette dernière décision à partir du mois de mai 2004 ». La note en bas de page n^o 6 renvoie expressément au bulletin de pension du mois de juillet 2004, le requérant ayant même annexé à la requête ses bulletins de pension du mois d’avril 2004 au mois de février 2005. Quant à la
réclamation du requérant, elle a également été dirigée contre la décision « constituée par les bulletins de pension des mois de mai, juin et juillet 2004 ».
52 En outre, la requête mentionne, au point 27, l’élément pertinent qui a porté atteinte au requérant, à savoir le changement, de 139,6 % au 1^er avril 2004 à 142,7 % au 1^er juillet 2004, du CC applicable à Londres, son lieu de résidence, selon la méthode prévue pour la rémunération des fonctionnaires en activité (la méthode capitale).
53 Il résulte de ce qui précède que le présent recours désigne l’objet du litige avec la précision requise par l’article 44, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure.
54 Par conséquent, le chef de conclusions visant à l’annulation de la décision contenue dans le bulletin de pension relatif au mois de juillet 2004 doit être déclaré recevable.
Sur le fond
Observations liminaires
55 À l’appui de son recours, le requérant soulève une exception d’illégalité dirigée contre l’article 20 de l’annexe XIII du nouveau statut. En substance, il fait valoir que cette disposition est illégale en ce qu’elle le prive du CC fixé selon l’ancienne méthode capitale. Selon le requérant, cette mesure législative lui occasionne une réduction importante du montant de sa pension mensuelle.
56 Il s’ensuit que le présent litige ne porte pas sur la suppression totale des CC pour les pensions, telle qu’elle a été introduite par l’article 82, paragraphe 1, deuxième alinéa, du nouveau statut. En effet, la catégorie des pensionnés à laquelle appartient le requérant, à savoir celle des fonctionnaires qui avaient déjà été mis à la retraite avant le 1^er mai 2004, n’est pas affectée par cette suppression. Ils bénéficient, en permanence, du régime spécifique instauré par l’annexe XIII du
nouveau statut, dont l’article 20, paragraphe 1, dispose que leurs pensions restent affectées de CC qui seront, à l’issue d’une période transitoire, calculés exclusivement selon la méthode pays, et dont l’article 24, paragraphe 2, garantit, en tout état de cause, le versement du montant nominal de la pension nette qu’ils ont perçue au mois d’avril 2004.
57 Il convient d’ajouter que le requérant ne remet pas en question la nouvelle méthode pays au titre de sa technicité inhérente, de sa mise en œuvre par l’Office statistique des Communautés européennes (Eurostat) ou de son application pratique par l’AIPN.
58 La question soulevée par l’exception d’illégalité se limite donc au point, de pur droit, de savoir si la détérioration de la situation des pensionnés susmentionnés, provoquée par le passage d’un régime financier déterminé à un autre régime prétendument moins favorable, enfreint les principes de droit invoqués dans le présent recours.
59 Dans ce contexte, le requérant présente plusieurs griefs tirés, respectivement, d’une violation des principes de protection de la confiance légitime, de sécurité juridique, de non-rétroactivité et des droits acquis, d’une violation du principe d’égalité de traitement, d’une violation des principes de proportionnalité et de bonne administration, d’un détournement de pouvoir ainsi que d’une motivation insuffisante.
Sur le grief tiré d’une violation du principe de protection de la confiance légitime
Arguments des parties
60 Le requérant considère qu’il peut se prévaloir, en tant qu’ancien fonctionnaire mis à la retraite selon les dispositions en vigueur avant l’entrée en vigueur du nouveau statut, d’une confiance légitime dans le fait de pouvoir continuer à bénéficier de sa pension aux mêmes conditions lui garantissant le même pouvoir d’achat. Ainsi, lors de sa mise à la retraite en 2003, il se serait vu appliquer un CC fondé sur le coût de la vie effectif de son lieu de résidence à Londres.
61 Il rappelle que, jusqu’au 30 avril 2004, tous les fonctionnaires communautaires ont bénéficié d’un CC fondé sur la méthode capitale, ce CC ayant été modifié annuellement pour tenir compte des changements du coût de la vie. L’application de la nouvelle méthode pays entraînerait des CC largement inférieurs pour certains États membres, notamment le Royaume-Uni, à ceux appliqués auparavant et occasionnerait donc des préjudices financiers, surtout aux pensionnés qui, tel le requérant, habitent à
Londres.
62 Le requérant ajoute qu’il a personnellement reçu la lettre datée du 13 mai 2004 de la part de la Commission, relative aux conséquences de l’entrée en vigueur du nouveau statut (voir point 16 ci-dessus). Cette lettre indiquerait que ses droits à pension n’étaient pas modifiés et que le parallélisme d’évolution des pensions avec l’évolution des salaires était maintenant ancré dans le statut.
63 Il précise que, du fait qu’il s’est vu appliquer pendant de nombreuses années un CC fondé sur des critères assurant le maintien de son pouvoir d’achat, il a acquis une confiance légitime dans le taux y afférent. En effet, un CC s’exprimerait nécessairement par un taux, de sorte que la confiance légitime dans ce CC implique automatiquement celle dans le taux en cause. En outre, l’application des CC aurait précisément pour effet de garantir que le choix, par le titulaire de la pension, du lieu
de sa résidence après la cessation de ses fonctions puisse être fait en toute liberté et neutralité. Or, l’exercice de ce choix s’effectuerait sur la base d’un taux précis.
64 Le requérant en conclut qu’il a reçu des assurances concordantes et précises formulées tant par le législateur communautaire que par l’AIPN, qui ont fait naître des espérances légitimes s’agissant du maintien du pouvoir d’achat de sa pension après le 1^er mai 2004.
65 La Commission et le Conseil concluent au rejet de ce grief.
Appréciation du Tribunal
66 À cet égard, il y a lieu de rappeler, tout d’abord, que le grief tiré d’une violation du principe de protection de la confiance légitime a été soulevé au soutien d’une exception d’illégalité dirigée contre le régime des pensions qui fait partie du statut réformé par le Conseil en tant que législateur. Il s’ensuit que ce grief ne saurait utilement être fondé sur la lettre que la Commission a rédigée le 13 mai 2004 en sa qualité d’organe administratif. Indépendamment de son contenu, la lettre
en cause ne pouvait lier le Conseil dans l’exercice de son pouvoir de légiférer, du fait qu’elle n’émanait pas d’une source autorisée au sens de l’arrêt du Tribunal du 21 juillet 1998, Mellett/Cour de justice (T‑66/96 et T‑221/97, RecFP p. I‑A‑449 et II‑1305, point 107).
67 Par ailleurs, la lettre du 13 mai 2004 a été rédigée à une date postérieure à l’entrée en vigueur du nouveau statut. Sa portée se limite, dès lors, nécessairement à fournir des renseignements explicatifs sur la réforme, déjà réalisée, du régime des pensions. À supposer même que la Commission se soit prononcée sur l’application envisagée du nouveau régime, une telle déclaration d’intention serait dénuée de pertinence au regard de la question de la légalité du régime en tant que tel.
68 S’agissant du comportement du Conseil invoqué par le requérant dans le présent contexte, il convient de rappeler, ensuite, que le droit de réclamer la protection de la confiance légitime s’étend à tout particulier qui se trouve dans une situation de laquelle il ressort que l’administration communautaire, en lui fournissant des assurances précises, a fait naître chez lui des espérances fondées. Constituent de telles assurances, quelle que soit la forme sous laquelle ils sont communiqués, des
renseignements précis, inconditionnels et concordants. En revanche, nul ne peut invoquer une violation de ce principe en l’absence d’assurances précises que lui aurait fournies l’administration (voir arrêt du Tribunal du 19 mars 2003, Innova Privat-Akademie/Commission, T‑273/01, Rec. p. II‑1093, point 26, et la jurisprudence citée).
69 En ce qui concerne le cas d’espèce, force est de constater que le dossier ne contient aucun élément permettant au requérant de conclure que le Conseil lui a fourni, dans le cadre du processus législatif ou même en dehors de celui-ci, une assurance précise susceptible de faire naître des espérances légitimes dans le maintien de l’ancienne méthode capitale pour la fixation de sa pension.
70 S’agissant de l’argument du requérant selon lequel la méthode capitale a été appliquée aux pensions pendant de nombreuses années, il suffit de relever qu’une simple pratique, aussi courante soit-elle, n’équivaut pas à des renseignements précis, inconditionnels et concordants.
71 En tout état de cause, un fonctionnaire ne saurait se prévaloir du principe de la confiance légitime pour s’opposer à la légalité d’une disposition réglementaire nouvelle, surtout dans un domaine faisant l’objet d’adaptations constantes en fonction des variations de la situation économique (arrêt de la Cour du 14 juin 1988, Christianos/Cour de justice, 33/87, Rec. p. 2995, point 23 ; arrêts du Tribunal du 22 juin 1994, Di Marzio et Lebedef/Commission, T‑98/92 et T‑99/92, RecFP p. I‑A‑167 et
II‑541, point 68, et du 11 décembre 1996, Barraux e.a./Commission, T‑177/95, RecFP p. I‑A‑541 et II‑145l, point 47), et dans lequel le législateur dispose d’un large pouvoir d’appréciation en ce qui concerne la nécessité de réformes (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 11 février 2003, Leonhardt/Parlement, T‑30/02, RecFP p. I‑A‑41 et II‑265, point 55).
72 Or, c’est précisément dans l’aménagement d’un système de sécurité sociale que le législateur dispose d’un tel pouvoir d’appréciation (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 26 février 2003, Drouvis/Commission, T‑184/00, RecFP p. I‑A‑51 et II‑297, point 57, confirmé sur pourvoi par ordonnance de la Cour du 29 avril 2004, Drouvis/Commission, C‑187/03 P, non publiée au Recueil).
73 Par conséquent, le grief tiré d’une violation du principe de protection de la confiance légitime doit être rejeté.
Sur les griefs tirés d’une violation des principes de sécurité juridique, de non-rétroactivité et des droits acquis
Arguments des parties
74 Selon le requérant, l’article 20 de l’annexe XIII du nouveau statut affecte ses droits acquis en termes de droits à pension. À cet égard, il se réfère à la jurisprudence du tribunal administratif de l’Organisation internationale du travail (OIT), pour en conclure qu’une réforme d’un statut de fonctionnaires ne peut porter atteinte ni aux conditions fondamentales qui ont conduit une personne à accepter un poste de fonctionnaire ni aux conditions d’emploi en vigueur au moment de l’entrée en
service de ce fonctionnaire. Or, les droits à pension feraient partie des conditions qui étaient de nature à inciter le fonctionnaire à rester en service.
75 Dans la mesure où la Commission et le Conseil invoquent l’arrêt de la Cour du 11 mars 1982, Grogan/Commission (127/80, Rec. p. 869), pour justifier une modification des CC, le requérant souligne le contexte particulier de cet arrêt, dont il ressort que la modification en cause était intervenue dans des circonstances exceptionnelles, à savoir l’urgence à réagir à des évènements soudains. Il affirme que, en l’espèce, aucune urgence n’a été invoquée par la Commission ou le Conseil pour modifier
subitement une méthode de calcul pratiquée depuis des décennies.
76 Le requérant rejette l’argument que la Commission tire de la garantie du montant nominal en vertu de l’article 24, paragraphe 2, de l’annexe XIII du nouveau statut, qui vise prétendument à sauvegarder son pouvoir d’achat. En effet, ainsi qu’il ressort des derniers bulletins de pension reçus par le requérant, l’application de ladite garantie lui causerait un préjudice financier certain en aboutissant à une réduction du niveau de pension du fait de l’inflation. Par conséquent, le principe de
non-rétroactivité d’une règle communautaire aurait été violé.
77 La Commission et le Conseil concluent au rejet de ces griefs.
Appréciation du Tribunal
78 Dans la mesure où le requérant dénonce une violation de ses droits acquis en termes de droits à pension, il convient de rappeler qu’un fonctionnaire des Communautés européennes ne saurait se prévaloir d’un droit acquis que si le fait générateur de son droit s’est produit sous l’empire d’un régime statutaire antérieur à la modification qui a été apportée à ce régime et qu’il conteste par son recours (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 19 mars 1975, Gillet/Commission, 28/74, Rec. p. 463,
point 5).
79 Or, s’il est vrai que le requérant a été mis à la retraite avant l’entrée en vigueur du nouveau régime des pensions et qu’il a donc acquis ses droits à pension entiers avant cette date, force est de constater que la réforme du système des CC en matière de pensions n’a pas touché ces droits.
80 En effet, il y a lieu d’établir une distinction nette entre la fixation du droit à pension et le paiement des prestations qui en résultent. Ainsi, selon la jurisprudence de la Cour et du Tribunal, les droits acquis en termes de fixation d’une pension ne sont pas violés lorsque des changements intervenus dans les montants effectivement payés résultent du jeu des CC, ces changements ne portant pas atteinte au droit à pension proprement dit (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 11 mars 1982,
De Pascale/Commission, 164/80, Rec. p. 909, points 16 et 17, et Grogan/Commission, précité, points 14 et 15 ; arrêt Drouvis/Commission, précité, points 42 et 43).
81 Cela dit, les CC ne font pas partie des droits à pension au sens strict, mais constituent un instrument de correction des pensions en vue d’assurer l’équivalence du pouvoir d’achat en fonction du lieu de résidence du fonctionnaire retraité. Ce dernier n’a donc de droit acquis ni au maintien d’un taux précis des CC ni à celui d’une méthode spécifique pour leur calcul.
82 Par conséquent, le grief tiré d’une violation des droits acquis ne saurait être retenu.
83 Il en va nécessairement de même du grief pris d’une violation du principe de non-rétroactivité, que le requérant n’a d’ailleurs étayé par aucun argument spécifique ni aucun élément de preuve. À cet égard, il suffit de constater que, si ce principe s’oppose à ce qu’un acte communautaire voie son point de départ fixé à une date antérieure à sa publication (voir arrêt de la Cour du 14 juillet 1983, Meiko-Konservenfabrik, 224/82, Rec. p. 2539, point 12, et la jurisprudence citée), le régime des
pensions contesté par le requérant non seulement n’a pas été applicable avant sa publication au Journal officiel du 27 avril 2004, mais comporte, aux articles 20 et 24 de l’annexe XIII du nouveau statut, un régime spécifique en faveur des fonctionnaires mis à la retraite avant son entrée en vigueur.
84 S’agissant de la prétendue violation du principe de sécurité juridique, le requérant reproche à la Commission et au Conseil d’avoir modifié subitement une méthode de calcul pratiquée depuis des décennies et de lui avoir ainsi causé un préjudice financier dans la mesure où la règle prévoyant la garantie du montant nominal n’éviterait pas une baisse du niveau de sa pension du fait de l’inflation.
85 À cet égard, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence bien établie, le législateur communautaire est libre d’apporter à tout moment aux règles du statut les modifications qu’il estime conformes à l’intérêt du service et d’adopter, pour l’avenir, des dispositions statutaires plus défavorables pour les fonctionnaires concernés, à condition de fixer une période transitoire d’une durée suffisante pour éviter que les modalités de liquidation des pensions acquises soient modifiées de
manière inattendue (arrêt du Tribunal du 30 septembre 1998, Ryan/Cour des comptes, T‑121/97, Rec. p. II‑3885, points 98 et 104 ; voir également, en ce sens, arrêt Grogan/Commission, précité, points 34 et 35). Ainsi, les fonctionnaires n’ont pas de droit au maintien du statut tel qu’il existe au moment de leur recrutement (arrêt Leonhardt/Parlement, précité, point 55 ; voir également, en ce sens, arrêts du Tribunal du 15 décembre 1992, Auzat/Commission, T‑47/91, Rec. p. II‑2535, point 55, et
Scaramuzza/Commission, T‑75/91, Rec. p. II‑2557, point 53).
86 En l’espèce, le régime transitoire prévu par l’article 20, paragraphe 2, et l’article 24, paragraphe 2, de l’annexe XIII du nouveau statut garantit à la catégorie de pensionnés à laquelle appartient le requérant le maintien, non limité dans le temps, du montant nominal de la pension nette perçue avant l’entrée en vigueur du nouveau statut, tout en prévoyant le passage graduel à une nouvelle méthode de fixation des CC. Ainsi, le montant net de la pension du requérant ne pourra jamais diminuer
par rapport à avril 2004.
87 Il est vrai que l’inflation aura pour effet de dévaloriser, avec le temps, le montant nominal garanti en vertu dudit article 24, paragraphe 2. Dans la mesure où elle se borne à toucher progressivement chaque pension mensuelle, une telle perte financière lente et modérée doit toutefois être considérée comme conforme à la jurisprudence citée ci-dessus au point 85, qui n’interdit au législateur que de modifier de manière inattendue les modalités de liquidation des pensions, tout en lui
permettant d’introduire un régime des pensions plus défavorable que le précédent.
88 Le grief tiré d’une violation du principe de sécurité juridique ne saurait, dès lors, non plus être retenu.
Sur le grief tiré d’une violation du principe d’égalité de traitement
Arguments des parties
89 Rappelant que la fonction du CC a toujours été celle de garantir le maintien d’un pouvoir d’achat équivalent pour tous, quel que soit le lieu d’affectation, conformément au principe d’égalité de traitement (arrêt de la Cour du 23 janvier 1992, Commission/Conseil, C‑301/90, Rec. p. I‑221, point 22), le requérant soutient que ce principe est violé à plusieurs titres par l’article 20 de l’annexe XIII du nouveau statut tel qu’appliqué en l’espèce.
90 En premier lieu, le requérant se serait vu appliquer, à partir du 1^er mai 2004, un CC résultant du coût de la vie moyen du pays de sa résidence, à savoir le Royaume-Uni, au lieu du CC adapté au coût de la vie à Londres qui lui a toujours été appliqué sous l’empire de l’ancien statut. Ce nouveau CC ne permettrait pas de sauvegarder son pouvoir d’achat, car il serait manifestement inférieur à l’ancien CC.
91 En deuxième lieu, en créant deux types de CC pour le même lieu, en l’espèce Londres, une différence de traitement aurait été instaurée entre les fonctionnaires qui résident à Londres pour des raisons professionnelles et les anciens fonctionnaires qui y résident pour y jouir de leur retraite.
92 En troisième lieu, l’ancien CC continuerait à être appliqué aux pensionnés qui habitent en Belgique et au Luxembourg. Dès lors, le requérant ferait l’objet d’une discrimination par rapport aux fonctionnaires ayant établi leur résidence dans ces deux pays. Parmi les quelque 13 000 actuels pensionnés, plus de 6 000 résideraient en Belgique ou au Luxembourg et continueraient donc à bénéficier d’un pouvoir d’achat équivalent au lieu de leur résidence. Parmi les 612 pensionnés qui habitent le
Royaume-Uni, seuls 40 à 50 résideraient à Londres, parmi lesquels le requérant. Ce nombre très limité de pensionnés à Londres ne pourrait plus bénéficier d’un pouvoir d’achat équivalent au lieu de leur résidence.
93 En quatrième lieu, pour les pensionnés résidents de treize États membres, le nouveau régime conduirait même à une augmentation de leur niveau de pension. En effet, les CC fixés, avant le 1^er mai 2004, à un niveau inférieur à 100 % pour la Grèce (89,5 %), l’Espagne (94,5 %), le Portugal (89,8 %), la République tchèque (69,3 %), l’Estonie (65,9 %), Chypre (94,8 %), la Lettonie (59,3 %), la Lituanie (64,0 %), la Hongrie (60,2 %), Malte (82,1 %), la Pologne (59,6 %), la Slovaquie (66,4 %) et la
Slovénie (80,1 %) auraient été remplacés par le CC fixé à 100 %.
94 La Commission et le Conseil concluent au rejet de chacun des arguments avancés au soutien de ce grief.
Appréciation du Tribunal
– Généralités
95 Selon une jurisprudence constante, il y a violation du principe d’égalité lorsque deux catégories de personnes, dont les situations factuelle et juridique ne présentent pas de différences essentielles, se voient appliquer un traitement différent ou lorsque des situations différentes sont traitées de manière identique (arrêts du Tribunal du 15 mars 1994, La Pietra/Commission, T‑100/92, RecFP p. I‑A‑83 et II‑275, point 50 ; du 16 avril 1997, Kuchlenz-Winter/Commission, T‑66/95, Rec. p. II‑637,
point 55, et Drouvis/Commission, précité, point 40).
96 Le principe d’égalité veut, notamment, que les situations comparables ne soient pas traitées de manière différente, à moins qu’une différenciation ne soit objectivement justifiée (arrêts de la Cour du 19 octobre 1977, Ruckdeschel e.a., 117/76 et 16/77, Rec. p. 1753, point 7 ; du 8 octobre 1980, Überschär, 810/79, Rec. p. 2747, point 16, et du 16 octobre 1980, Hochstrass/Cour de justice, 147/79, Rec. p. 3005, point 7 ; arrêt du Tribunal du 30 janvier 2003, C/Commission, T‑307/00, RecFP
p. I‑A‑33 et II‑221, point 48). Il exige que des agents placés dans des situations identiques soient régis par les mêmes règles, mais il n’interdit pas au législateur communautaire de tenir compte des différences objectives de conditions ou de situations dans lesquelles se trouvent placés les intéressés (arrêt Hochstrass/Cour de justice, précité, point 7).
97 Dans une matière qui relève de l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire, comme c’est le cas en l’espèce (voir points 69 et 70 ci-dessus), le principe d’égalité de traitement est méconnu lorsque l’institution concernée procède à une différenciation arbitraire ou manifestement inadéquate par rapport à l’objectif poursuivi par la réglementation en cause (voir arrêt Drouvis/Commission, précité, point 41, et la jurisprudence citée).
98 C’est à la lumière de ces critères jurisprudentiels qu’il convient d’examiner si le législateur a soumis à un traitement inégal la catégorie de pensionnés à laquelle appartient le requérant. Cette catégorie est celle des fonctionnaires mis à la retraite avant le 1^er mai 2004 qui, en raison de leur lieu de résidence dans la capitale d’un État membre avec un coût de la vie élevé, notamment à Londres, bénéficient toujours d’un CC supérieur à 100 %, selon les modalités de l’article 20,
paragraphe 2, et de l’article 24, paragraphe 2, de l’annexe XIII du nouveau statut, étant précisé que ce CC supérieur à 100 % avait, sous l’empire de l’ancien statut, systématiquement été fixé selon la méthode capitale.
– Sur le premier argument
99 Dans la mesure où le requérant soutient que seul l’ancien régime des pensions fondé sur la méthode capitale était de nature à garantir le maintien d’un pouvoir d’achat équivalent pour tous les pensionnés quel que soit leur lieu de résidence, conformément au principe général d’égalité de traitement, il convient de relever, tout d’abord, que le système des CC ne vise pas à assurer une égalité de traitement absolue entre les divers lieux de résidence effectifs des pensionnés à l’intérieur des
différents États membres.
100 À cet égard, le Tribunal a déjà jugé qu’une prise en considération du coût de la vie et de ses variations dans toutes les localités de la Communauté où les pensionnés sont susceptibles de fixer leur résidence, quoique abstraitement souhaitable, n’est manifestement pas réalisable (voir, en ce sens, arrêt Drouvis/Commission, précité, point 60). En effet, une telle méthode impliquerait l’établissement de CC différents pour chaque ville, chaque village ou même quartier de la Communauté,
c’est-à-dire l’établissement d’autant de CC qu’il existe de localités de résidence des pensionnés, et serait donc à l’évidence impossible à appliquer.
101 Le Tribunal en a conclu qu’un CC unique par pays peut constituer un indicateur approprié pour refléter, de façon nécessairement approximative, le coût de la vie à l’intérieur d’un État membre et pour servir convenablement l’objectif consistant à assurer une égalité de traitement entre pensionnés. Par conséquent, un système fondé, en principe, sur l’application aux pensions d’un seul CC par pays ne saurait en tant que tel être qualifié de manifestement arbitraire ou inadéquat par rapport à cet
objectif (voir, en ce sens, arrêt Drouvis/Commission, précité, point 60).
102 S’agissant, ensuite, de la question de savoir si le remplacement de la méthode capitale par la méthode pays aux fins de la fixation d’un tel CC unique enfreint le principe d’égalité de traitement, il y a lieu de rappeler la marge d’appréciation dont dispose le législateur communautaire dans l’aménagement du régime des pensions (points 71 et 72 ci-dessus), seul le fait pour lui de procéder à une différenciation arbitraire ou manifestement inadéquate pouvant violer le principe d’égalité de
traitement (point 97 ci-dessus).
103 À cet égard, le Tribunal a déjà jugé que, eu égard à la marge d’appréciation du législateur, il ne saurait être inféré de la conformité au principe d’égalité de traitement du mécanisme établi par la méthode capitale que tout autre système de sécurité sociale n’adoptant pas un tel mécanisme est de ce fait incompatible avec ce même principe (voir, en ce sens, arrêt Drouvis/Commission, précité, point 57).
104 Or, force est de constater que, en remplaçant la prise en considération du coût de la vie dans la seule capitale de l’État membre de résidence du pensionné en cause (méthode capitale) par celle du coût moyen de la vie rapporté aux différentes localités – tant les localités « chères », y compris les capitales, que les localités « peu chères » – à l’intérieur de l’État membre de résidence (méthode pays), le législateur n’a pas excédé les limites fixées à l’exercice de son pouvoir d’appréciation
en la matière.
105 S’il est vrai que la nouvelle méthode est financièrement moins favorable que l’ancienne, il est également vrai que, ainsi qu’il a été exposé ci-dessus (point 85) dans le cadre de l’examen du grief tiré d’une violation des droits acquis, le législateur communautaire est libre de modifier le statut en adoptant des dispositions plus défavorables que les précédentes pour les fonctionnaires concernés, à condition de fixer une période transitoire d’une durée suffisante. Cette liberté ne saurait non
plus être entravée par l’invocation du principe d’égalité du pouvoir d’achat, d’autant plus que le régime transitoire prévu par l’article 24, paragraphe 2, de l’annexe XIII du nouveau statut garantit aux pensionnés, tels que le requérant, le maintien, non limité dans le temps, du montant nominal de la pension nette perçue avant l’entrée en vigueur du nouveau statut (point 86 ci-dessus).
106 Pour autant que le requérant entende encore soutenir, par son premier argument, que la suppression de la méthode capitale l’a discriminé par rapport à une autre catégorie de pensionnés, une telle argumentation est manifestement inopérante.
107 En effet, depuis le 1^er mai 2004, plus aucun fonctionnaire retraité ne bénéficie d’un CC calculé selon la méthode capitale. Il n’existe donc pas de pensionnés qui seraient illégalement favorisés par rapport au requérant sur ce point. Au contraire, tous les fonctionnaires qui ont été mis à la retraite avant le 1^er mai 2004 sont, à l’instar du requérant, soumis au même régime transitoire. Il ne saurait, dès lors, être question d’un traitement différent en ce qui concerne le choix des deux
méthodes en cause.
108 S’agissant de la question de savoir si l’application du régime transitoire est de nature à provoquer des inégalités de traitement au sein des pensionnés concernés, celle-ci ne relève pas du premier argument présenté par le requérant, mais des arguments subséquents.
109 Par conséquent, le premier argument ne saurait être retenu.
– Sur le deuxième argument
110 Dans la mesure où le requérant voit une discrimination dans l’application de la méthode capitale aux fonctionnaires en activité, d’une part, et de la méthode pays aux fonctionnaires retraités, d’autre part, il suffit de relever que ces deux catégories de fonctionnaires se trouvent dans des situations objectivement différentes.
111 En effet, contrairement au pensionné, le fonctionnaire en activité est, en vertu de l’article 20 du statut, soumis à l’obligation statutaire de résider au lieu de son affectation ou à une distance telle de celui-ci qu’il ne soit pas gêné dans l’exercice de ses fonctions. Le pensionné, en revanche, a pu choisir son lieu de résidence en fonction de ses seuls intérêts privés et personnels.
112 En outre, le lieu d’affectation du fonctionnaire en activité n’étant pas nécessairement une capitale, l’article 1^er, paragraphe 3, sous a), i), de l’annexe XI du nouveau statut prévoit des CC spécifiques pour certains lieux d’affectation en dehors des capitales, tels que Culham au Royaume-Uni (voir, par exemple, article 3 du règlement n^o 31/2005). En revanche, le régime des pensions ne connaît pas cette spécificité, le CC pour le pensionné étant lié à sa seule résidence principale, en vertu
de l’article 20, paragraphe 1, de l’annexe XIII du nouveau statut.
113 Il s’agit là de deux concepts fondamentalement distincts en termes de pouvoir d’achat. Celui prévu pour les fonctionnaires en activité est rattaché au lieu d’affectation et vise ainsi à tenir compte des besoins du service, les fonctionnaires en cause étant censés exposer l’essentiel de leurs dépenses au lieu où ils exercent leurs fonctions ou à une distance raisonnable de ce dernier. Celui prévu pour les pensionnés, en revanche, est rattaché au lieu de résidence, en tant que centre de leurs
intérêts personnels, et aux dépenses exposées à cet endroit.
114 Il s’ensuit que le principe d’égalité de traitement permet au législateur de traiter différemment, au niveau des CC applicables aux rémunérations et aux pensions, les situations objectivement différentes dans lesquelles se trouvent les fonctionnaires en activité et les pensionnés.
115 Par conséquent, le deuxième argument ne saurait non plus être accueilli.
– Sur le troisième argument
116 Le requérant estime faire l’objet d’une discrimination par rapport aux pensionnés résidant en Belgique du fait que ceux-ci, contrairement à lui-même résidant à Londres, continueraient à bénéficier du plein pouvoir d’achat dont ils ont besoin eu égard à leur lieu de résidence. En effet, leurs pensions, affectées d’un CC s’élevant à 100 %, seraient fixées en tenant compte du coût de la vie à Bruxelles en tant que capitale, alors que celles des pensionnés ayant élu résidence dans un État membre
autre que la Belgique seraient fixées en fonction du coût de la vie moyen du pays en cause.
117 À cet égard, il convient de constater que le nouveau régime des pensions ne comporte, en ce qui concerne la méthode pays, aucun rattachement au coût de la vie à Bruxelles ou à celui d’une autre capitale européenne. En effet, conformément aux dispositions combinées de l’article 1^er, paragraphe 3, sous a), ii), et de l’article 3, paragraphe 5, sous b), de l’annexe XI du nouveau statut, les CC applicables aux « pensions versées dans les autres États membres » que la Belgique sont déterminés par
les rapports entre les parités économiques qui établissent les équivalences de pouvoir d’achat « par référence à la Belgique ».
118 Dans la logique de ce régime, le CC fixé à 100 % pour la Belgique est le point de départ pour la détermination des CC dont sont affectées les pensions versées dans les autres États membres. Ce CC fixé à 100 % signifie l’application d’un coefficient de 1 au montant de la pension de base versée aux pensionnés résidant en Belgique, y compris ceux habitant Bruxelles où le coût de la vie est plus élevé que le coût de la vie moyen en Belgique. Par conséquent, c’est en réalité le montant de cette
pension de base « belge », hors CC, qui sert d’élément de référence pour la détermination des CC affectant les pensions versées dans les autres États membres, ces CC augmentant dans la même proportion que l’élément de référence « belge », et ce notamment à la suite d’une adaptation des pensions effectuée en vertu de l’article 65 et de l’article 82, paragraphe 2, du statut.
119 En tout état de cause, rien dans le nouveau régime des pensions – et, en particulier, dans le texte de l’article 20 de l’annexe XIII du nouveau statut, qui fait l’objet de l’exception d’illégalité soulevée en l’espèce – ne permet de conclure que le législateur ait voulu faire profiter les pensionnés résidant en Belgique d’un CC tenant compte du coût de la vie à Bruxelles en tant que capitale, alors que les pensionnés résidant dans un État membre autre que la Belgique devraient se contenter de
CC fixés en fonction du coût de la vie moyen du pays en cause.
120 Il est vrai que, lors du passage de la méthode capitale à la méthode pays en date du 1^er mai 2004, ni le montant des pensions de base « belges » ni le CC de 100 % appliqué à ce montant n’ont fait l’objet d’une réduction qui aurait tenu compte de la nouvelle méthodologie. En revanche, le CC appliqué à la pension du requérant résidant au Royaume-Uni a, sans préjudice de la garantie du montant nominal prévue à l’article 24 de l’annexe XIII du nouveau statut, été abaissé conformément à l’article
20, paragraphe 2, de la même annexe.
121 À cet égard, la Commission a exposé, à l’audience, que les CC déterminés selon la méthode pays visent à mesurer une différence des prix et des coûts de la vie entre plusieurs pays. En pratique, les statisticiens seraient, cependant, arrivés à la conclusion que la méthode consistant à mesurer la différence entre les prix à Bruxelles et ceux dans une autre capitale, telle que Londres, fournit une estimation tout à fait valable de la différence entre les prix en Belgique et ceux au Royaume-Uni en
ce qui concerne tous les produits, à une exception près, à savoir les loyers.
122 La Commission a poursuivi en précisant que, pour déterminer les CC applicables aux rémunérations des fonctionnaires en activité, les statisticiens mesurent les loyers dans la seule capitale du pays en question, et ce même dans les quartiers de la capitale proches des bureaux des Communautés européennes. En revanche, pour déterminer les CC applicables aux pensions, ils compareraient les loyers moyens dans le pays en question avec les loyers moyens en Belgique.
123 Toujours selon la Commission, l’ordre de grandeur des différences entre les prix à Bruxelles et la moyenne des prix en Belgique s’élève à 10 % pour les loyers. Comme le loyer représente une part de l’ordre de 20 % dans le calcul global du coût de la vie, on pourrait estimer que la différence entre Bruxelles et la moyenne de la Belgique est de l’ordre de 2 %. Néanmoins, il n’aurait pas été procédé à la fixation d’un CC de 98 % pour la Belgique.
124 Force est de constater que les explications fournies par la Commission concernent la mise en œuvre du nouveau régime des pensions, telle que réalisée par Eurostat et finalisée dans les règlements d’adaptation des CC affectant les pensions, alors que l’exception d’illégalité soulevée par le requérant vise le seul article 20 de l’annexe XIII du nouveau statut. Or, la légalité d’un acte réglementaire communautaire ne saurait dépendre de la manière dont cet acte est appliqué en pratique (voir, par
analogie, arrêts de la Cour du 7 février 1973, Schroeder, 40/72, Rec. p. 125, point 14, et du Tribunal du 12 décembre 1996, AIUFFASS et AKT/Commission, T‑380/94, Rec. p. II‑2169, point 128).
125 En tout état de cause, dans la mesure où la pratique décrite ci-dessus par la Commission favoriserait les pensionnés résidant en Belgique en s’écartant de la nouvelle méthode pays, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence bien établie, le respect du principe d’égalité de traitement doit se concilier avec le respect du principe de légalité selon lequel nul ne peut invoquer, à son profit, une illégalité commise en faveur d’autrui (voir arrêts du Tribunal du 20 mars 2002, LR AF
1998/Commission, T‑23/99, Rec. p. II‑1705, point 367, et la jurisprudence citée, et du 11 septembre 2002, Pfizer Animal Health/Conseil, T‑13/99, Rec. p. II‑3305, point 479).
126 Le requérant ne saurait donc utilement réclamer l’application à sa propre pension d’un CC incompatible avec le nouveau régime des pensions.
127 Il convient d’ajouter que les pensionnés résidant en Belgique et bénéficiant d’un CC applicable aux pensions fixé à 100 % profitent pleinement de toute augmentation, en vertu de l’article 65 et de l’article 82, paragraphe 2, du statut, du montant de leurs pensions de base « belge » par rapport au montant du mois d’avril 2004. En revanche, s’agissant des pensionnés résidant dans des États membres dont les CC applicables aux pensions sont supérieurs à 100 % et qui ont diminué par rapport à ceux
du mois d’avril 2004 du fait de l’introduction graduelle de la nouvelle méthode pays, le montant de leur pension nette garanti au titre de l’article 24 de l’annexe XIII du statut (point 12 ci-dessus) n’est pas augmenté.
128 À cet égard, il y a toutefois lieu de constater que le législateur, au vu de la marge d’appréciation dont il dispose en la matière (points 71 et 72 ci-dessus), n’était pas obligé de reporter au montant nominal garanti par ladite règle toutes les augmentations de la pension de base « belge ». En effet, il ne saurait être fait abstraction du fait que le nouveau régime des pensions, tout en prévoyant la règle générale d’une suppression totale des CC (point 6 ci-dessus), a instauré une triple
protection des fonctionnaires mis à la retraite avant le 1^er mai 2004 : tout d’abord, le maintien des CC fixés selon la méthode pays (points 8 et 9 ci-dessus), ensuite, un passage graduel et modéré de l’ancienne méthode capitale à la nouvelle méthode pays (point 10 ci-dessus) et, enfin, la garantie du montant nominal de la pension nette perçue avant le 1^er mai 2004 (point 12 ci-dessus).
129 Or, il est constant que les augmentations de la pension de base « belge » entraînent une majoration correspondante automatique des CC supérieurs à 100 % tels que fixés selon la règle de la pondération des méthodes capitale et pays en vigueur pendant la période transitoire quadriennale et, à partir du 1^er mai 2008, selon la seule méthode pays. Dans ces circonstances, le fait pour le législateur d’avoir gelé le montant nominal garanti de la pension nette perçue avant le 1^er mai 2004 ne saurait
être qualifié de manifestement arbitraire ou inadéquat.
130 Il s’ensuit que le troisième argument doit également être rejeté.
– Sur le quatrième argument
131 Le requérant reproche au législateur d’avoir fait un cadeau financier injustifié aux pensionnés résidant dans l’un des États membres « peu chers » qui avaient connu un CC inférieur à 100 % avant le 1^er mai 2004 et pour lesquels le nouveau régime des pensions a introduit un CC minimal de 100 %. Ainsi, ces pensionnés bénéficieraient d’un avantage par rapport aux pensionnés résidant, comme le requérant, dans un pays « cher », le nouveau régime appliquant à leurs pensions un CC manifestement
supérieur au coût de la vie effectif de leur lieu de résidence.
132 À cet égard, il y a lieu de rappeler que cette argumentation du requérant a été présentée dans le cadre d’une exception d’illégalité dirigée contre l’article 20 de l’annexe XIII du nouveau statut. L’exception d’illégalité s’analysant comme un moyen à l’appui des conclusions du recours (arrêt de la Cour du 10 mars 1992, NMB e.a./Commission, C‑188/88, Rec. p. I‑1689, point 25, et ordonnance de la Cour du 16 novembre 2000, Schiocchet/Commission, C‑289/99 P, Rec. p. I‑10279, point 25), elle est,
en principe, soumise aux mêmes conditions de recevabilité que celles pertinentes pour la recevabilité d’un recours (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 15 novembre 2001, Van Huffel/Commission, T‑142/00, RecFP p. I‑A‑219 et II‑1011, points 28 et 29, et la jurisprudence citée). Parmi ces conditions de recevabilité, l’intérêt à agir exige que l’exception d’illégalité soit susceptible, par son résultat, de procurer un bénéfice à la partie qui l’a soulevé (voir, par analogie, arrêts de la Cour du 13
juillet 2000, Parlement/Richard, C‑174/99 P, Rec. p. I‑6189, point 33, et du 25 juillet 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Conseil, C‑50/00 P, Rec. p. I‑6677, point 21).
133 Or, en l’espèce, le requérant n’a pas établi qu’il pourrait bénéficier financièrement d’un arrêt du Tribunal déclarant illégale l’introduction d’un CC applicable aux pensions minimal de 100 % pour les États membres « peu chers ». Il n’a notamment pas affirmé, et encore moins démontré, que le prétendu cadeau financier aux pensionnés résidant dans un tel État membre impliquait nécessairement une perte financière correspondante pour les pensionnés résidant dans un État membre « cher », du fait
que l’ensemble des pensions serait financé par un même fonds de pension.
134 Par ailleurs, le régime communautaire des pensions ne repose précisément pas sur le modèle d’un fonds de pension, mais est organisé sur la base du principe de solidarité. En effet, en vertu de l’article 83, paragraphe 1, premier alinéa, du statut, le financement de ce régime constitue une charge du budget des Communautés, les États membres garantissant collectivement le paiement de ces prestations selon une clé de répartition déterminée. L’introduction de la règle d’un CC applicable aux
pensions minimal de 100 % n’a donc juridiquement pas pour effet d’enrichir les pensionnés visés aux dépens de la catégorie de pensionnés à laquelle appartient le requérant.
135 Il s’ensuit que l’argumentation développée par le requérant dans ce contexte doit être déclarée irrecevable.
136 En tout état de cause, l’introduction par le législateur de la règle d’un CC applicable aux pensions minimal de 100 % même pour les États membres « peu chers » ne saurait être qualifiée de manifestement arbitraire ou inadéquate. En effet, cette règle a été adoptée, dans le cadre de l’exercice du large pouvoir dont le législateur dispose en la matière (points 71 et 72 ci-dessus), afin de rapprocher autant que possible le régime transitoire, sauvegardant les CC applicables aux pensions, du
régime définitif, qui les supprime. En ce sens, ladite règle n’a fait qu’anticiper, pour un grand nombre d’États membres et en faveur des pensionnés concernés, le principe général de la suppression des CC applicables aux pensions.
137 Le requérant dénonce encore l’incohérence de ce choix du législateur en ce que le fonctionnaire en activité, par exemple, à Riga (Lettonie) voit appliquer à sa rémunération un CC de 59,3 %, alors que le pensionné résidant en Lettonie voit affecter sa pension de base d’un CC de 100 %. Sur ce point, il suffit de rappeler que la fixation des CC applicables aux pensions s’opère nécessairement de façon approximative (voir, en ce sens, arrêt Drouvis/Commission, précité, point 60) et que l’ancien
régime a d’ailleurs connu une incohérence semblable, mais en sens inverse. Ainsi, la rémunération du fonctionnaire en activité à Culham a été affectée du CC fixé à 115,4 % pour ce lieu d’affectation spécifique, alors que ce même fonctionnaire, une fois mis à la retraite et ayant choisi de résider au Royaume-Uni, voyait le CC appliqué à sa pension de base augmenter et atteindre 139,6 %.
138 En tout état de cause, le requérant ne s’est trouvé dans aucune des situations décrites. Il ne dispose donc pas d’un intérêt personnel légitime à contester, dans le présent contexte, les dispositions réglementaires y relatives.
139 Par conséquent, le quatrième argument est également à écarter.
140 Aucun des arguments avancés dans le grief pris d’une violation du principe d’égalité de traitement n’ayant été retenu, ce grief doit être rejeté dans son ensemble.
Sur le grief tiré d’une violation du principe de proportionnalité
141 Selon le requérant, l’article 20 de l’annexe XIII du nouveau statut enfreint le principe de proportionnalité dans la mesure où cette disposition outrepasse les mesures nécessaires afin d’assurer la transition de l’ancien statut vers le nouveau.
142 À cet égard, il suffit de rappeler que, en vertu du principe de proportionnalité, la légalité d’une réglementation communautaire est subordonnée à la condition que les moyens qu’elle met en œuvre soient aptes à réaliser l’objectif légitimement poursuivi par la réglementation en cause et n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre, étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir, en principe, à la moins contraignante
(voir arrêt du Tribunal du 5 juin 1996, NMB France e.a/Commission, T-162/94, Rec. p. II-427, point 69, et la jurisprudence citée).
143 Toutefois, il est également de jurisprudence constante que, s’agissant d’un domaine où le législateur communautaire dispose d’un large pouvoir d’appréciation qui correspond aux responsabilités politiques que le traité lui attribue, seul le caractère manifestement inapproprié d’une mesure arrêtée, par rapport à l’objectif que l’institution compétente est chargée de poursuivre, peut affecter la légalité d’une telle mesure (voir arrêt NMB France e.a./Commission, précité, point 70, et la
jurisprudence citée).
144 Or, ainsi qu’il a été exposé ci-dessus (points 69 et 70), d’une part, le Conseil disposait d’un large pouvoir d’appréciation dans l’aménagement du nouveau régime des pensions. D’autre part, le dispositif introduit par l’article 20, paragraphe 2, et l’article 24, paragraphe 2, de l’annexe XIII du nouveau statut ne saurait être considéré comme manifestement inapproprié pour atteindre l’objectif consistant, selon le considérant 30 du règlement n^o 723/2004, à assurer aux fonctionnaires déjà mis à
la retraite une transition appropriée de l’ancienne méthode capitale vers la nouvelle méthode pays.
145 Il s’ensuit que le grief tiré d’une violation du principe de proportionnalité ne saurait être retenu.
Sur le grief tiré d’une violation du principe de bonne administration
146 Selon le requérant, le changement de méthode en matière de pensions, notamment la réduction du CC, se fonde sur une mauvaise gestion du régime des pensions. En effet, dès la mise en place dudit régime, afin d’en garantir un financement correct et équitable, la Commission aurait dû comptabiliser tous les versements dus pour la gestion des pensions, à savoir les versements des fonctionnaires, équivalant à un tiers des contributions, et ceux des États membres, équivalant à deux tiers des
contributions.
147 Or, jusqu’à présent, la Commission n’aurait jamais comptabilisé de manière appropriée les contributions dues par les États membres. En revanche, elle aurait constamment augmenté le niveau des contributions des fonctionnaires sans, par la suite, garantir le régime pécuniaire des pensions dues sur la base de l’ancien statut pour les pensionnés résidant à Londres. Cela constituerait une violation de l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne proclamée le 7 décembre
2000 à Nice (JO C 364, p. 1) et du principe de bonne administration.
148 À cet égard, il suffit de souligner, d’emblée, que le reproche d’une mauvaise administration, adressé à la seule Commission, n’est pas de nature à établir, dans le cadre de l’exception d’illégalité soulevée par le requérant, que le nouveau régime des pensions adopté par le Conseil au niveau réglementaire serait entaché d’illégalité.
149 Il convient d’ajouter que, sur le plan des principes, une disposition statutaire régulièrement adoptée par le Conseil ne peut pas être utilement mise en cause au motif d’une prétendue violation du principe de bonne administration (voir arrêt Di Marzio et Lebedef/Commission, précité, point 58, et la jurisprudence citée).
150 S’agissant de la charte des droits fondamentaux, il s’agit là d’une déclaration dépourvue de force juridique contraignante (arrêt du Tribunal du 15 février 2005, Pyres/Commission, T‑256/01, non encore publié au Recueil, point 66). Une violation de ce texte, à la supposer établie, ne saurait donc entraîner l’illégalité du régime en cause.
151 En tout état de cause, l’argumentation du requérant prise d’une mauvaise gestion des cotisations au régime des pensions est inopérante. En effet, ainsi qu’il a été exposé ci-dessus (point 134), le financement du régime des pensions constitue une charge du budget des Communautés, les États membres garantissant collectivement le paiement de ces prestations selon une clé de répartition déterminée. Par conséquent, les États membres ne contribuent pas, à concurrence d’un certain pourcentage du
total des pensions, au financement de ces dernières, mais sont obligés de financer dans tous les cas, même dans l’hypothèse d’une mauvaise gestion des cotisations, le budget des Communautés, de manière à ce que le paiement des pensions soit assuré.
152 Par conséquent, le grief tiré d’une violation du principe de bonne administration doit également être écarté.
Sur le grief tiré d’un détournement de pouvoir
153 Le requérant soutient que l’article 20 de l’annexe XIII du nouveau statut poursuit un objectif autre que celui d’assurer la transition entre l’ancien et le nouveau statut. En effet, on pourrait s’interroger sur la véritable motivation de cette disposition qui vise à distinguer le CC applicable aux pensions du CC applicable aux rémunérations. L’existence d’une période transitoire de plusieurs années démontrerait que le CC finalement applicable aux pensions sera moins favorable que le CC en
vigueur jusqu’au 1^er mai 2004.
154 Renvoyant à la jurisprudence selon laquelle le CC poursuit l’objectif d’assurer le respect du principe d’équivalence du pouvoir d’achat, le requérant affirme que, compte tenu de cet objectif, rien ne justifie l’application d’un CC moins favorable aux fonctionnaires pensionnés qui résident à Londres. Dans ce contexte, il réitère son argument selon lequel l’article 20 de l’annexe XIII du nouveau statut est contradictoire, car il attribue un CC égal à 100 % pour les capitales et les États membres
dans lesquels, pourtant, ce CC était inférieur à 100 %.
155 À cet égard, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, un acte n’est entaché de détournement de pouvoir que s’il apparaît, sur la base d’indices objectifs, pertinents et concordants, avoir été pris dans le but exclusif, ou tout au moins déterminant, d’atteindre des fins autres que celles excipées ou d’éluder une procédure spécialement prévue par le statut pour parer aux circonstances de l’espèce (voir arrêt du Tribunal du 26 avril 2005, Van Weyenbergh/Commission,
T‑395/03, non publié au Recueil, point 48, et la jurisprudence citée).
156 Or, en l’espèce, le requérant n’a pas apporté les indices objectifs, pertinents et concordants requis pour que l’article 20 de l’annexe XIII du nouveau statut puisse être considéré comme ayant été adopté non seulement en violation d’un principe « simple » de droit, mais également à la suite d’un détournement de pouvoir. Tout au contraire, ainsi qu’il a été exposé ci-dessus, aucun des griefs dirigés contre le bien-fondé du nouveau régime des pensions n’a été retenu. Par voie de conséquence, il
est exclu que la légalité de ce régime puisse être entachée d’un détournement de pouvoir.
157 Il s’ensuit que le grief tiré d’un détournement de pouvoir ne saurait non plus être accueilli.
Sur le grief tiré d’une motivation insuffisante
158 Le requérant estime que, en adoptant l’article 20 de l’annexe XIII du nouveau statut, le Conseil a méconnu le devoir de motivation lui incombant en vertu de l’article 253 CE. Il dénonce, notamment, l’absence de motivation en ce qui concerne les différences de traitement, constitutives d’une discrimination injustifiée, qui font l’objet du grief tiré d’une violation du principe d’égalité de traitement. Rien dans le considérant 30 du règlement n^o 723/2004 ne permettrait de savoir pourquoi, bien
qu’ils aient payé leurs cotisations, les pensionnés mis à la retraite avant le 1^er mai 2004 devaient subir une diminution de leur pouvoir d’achat. De l’avis du requérant, le régime incriminé semble reposer davantage sur des raisons budgétaires que sur des impératifs de respect des droits des pensionnés.
159 À cet égard, il y a lieu de rappeler que la motivation d’actes à portée générale peut se borner à indiquer la situation d’ensemble qui a conduit à leur adoption et les objectifs généraux que le législateur se propose d’atteindre, sans qu’il soit besoin d’une motivation spécifique à l’appui de tous les détails que peuvent comporter de tels actes (arrêts de la Cour du 9 décembre 1982, Klughardt, 309/81, Rec. p. 4291, point 14, et du 9 septembre 2003, Kik/OHMI, C‑361/01 P, Rec. p. I‑8283, point
102). Ainsi, il n’est pas nécessaire de motiver chaque modification apportée au statut, mais il suffit que le législateur explique l’essentiel des mesures, même succinctement, pourvu que l’explication soit claire et pertinente (voir, en ce sens et par analogie, arrêt de la Cour du 4 juillet 1963, Allemagne/Commission, 24/62, Rec. p. 131, 143).
160 En l’espèce, il est notoire que la refonte du système des pensions et, notamment, l’instauration d’un régime transitoire en faveur des fonctionnaires mis à la retraite avant cette refonte ne constituent que des points de détail dans le cadre de la vaste réforme du statut que le Conseil a entreprise en adoptant le règlement n^o 723/2004. Dans ces circonstances, la motivation fournie au considérant 30 de ce règlement répond aux critères jurisprudentiels susmentionnés. En effet, elle informe
suffisamment quant à la suppression totale des CC affectant les pensions et évoque la nécessité de l’instauration d’un régime de transition approprié en faveur des fonctionnaires mis à la retraite avant le 1^er mai 2004.
161 Par ailleurs, le Conseil a complété cette motivation en affirmant, devant le Tribunal, que l’introduction de la méthode pays visait à combler une lacune évidente dans l’ancien statut. En effet, bien que l’article 82, paragraphe 1, deuxième alinéa, de l’ancien statut ait disposé que les pensions étaient affectées du CC fixé pour le pays de résidence du titulaire de la pension, une méthode spécifique de calcul d’un tel CC applicable aux pensions n’aurait été prévue nulle part, de sorte que les
institutions communautaires ont, en pratique, assimilé les pensionnés aux fonctionnaires en activité et appliqué aux pensions les CC fixés non pas pour le pays de résidence, mais pour les principaux lieux d’affectation des fonctionnaires en activité, à savoir les capitales. Or, en introduisant une véritable méthode pays, le nouveau régime des pensions aurait mis fin à l’ancienne pratique simpliste d’assimilation des CC applicables aux pensions aux CC applicables aux rémunérations.
162 En tout état de cause, le caractère succinct de la motivation fournie au considérant 30 du règlement n^o 723/2004 n’a empêché ni le requérant de soulever les nombreux griefs sur lesquels repose son exception d’illégalité, et notamment ceux tirés d’une violation des principes de protection de la confiance légitime, de sécurité juridique et d’égalité de traitement, ni le Tribunal d’examiner l’ensemble des grief avancés.
163 Par conséquent, le grief tiré d’une motivation insuffisante doit également être écarté.
164 Aucun des griefs soulevés à l’appui de l’exception d’illégalité n’ayant été retenu, cette exception, unique moyen à la base des conclusions en annulation, doit être rejetée.
165 Il résulte de tout ce qui précède que le recours, dans la mesure où il a été déclaré recevable, doit être rejeté comme non fondé.
Sur les dépens
166 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Toutefois, en vertu de l’article 88 du même règlement, dans les litiges entre les Communautés et leurs agents, les frais exposés par les institutions restent à la charge de celles-ci. En l’espèce, le requérant ayant succombé en ses conclusions, il y a donc lieu pour chaque partie requérante et défenderesse de supporter ses propres dépens.
167 Conformément à l’article 87, paragraphe 4, du règlement de procédure, le Conseil, en sa qualité de partie intervenante, supportera ses propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre élargie)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) Chacune des parties supportera ses propres dépens.
Pirrung Meij Forwood
Pelikánová Papasavvas
Fait à Luxembourg, le 29 novembre 2006.
Le greffier Le président
E. Coulon J. Pirrung
Table des matières
Cadre juridique
Ancien régime des coefficients correcteurs
Nouveau régime des CC après le 1er mai 2004
Faits et procédure
Conclusions des parties
Sur la recevabilité
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
Sur la recevabilité du chef de conclusions visant l’allocation de foyer et l’allocation scolaire
Sur la recevabilité des chefs de conclusions visant à l’annulation, d’une part, de la décision portant rejet de la réclamation et, d’autre part, des décisions contenues dans les bulletins de pension litigieux
Sur le fond
Observations liminaires
Sur le grief tiré d’une violation du principe de protection de la confiance légitime
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
Sur les griefs tirés d’une violation des principes de sécurité juridique, de non-rétroactivité et des droits acquis
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
Sur le grief tiré d’une violation du principe d’égalité de traitement
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
– Généralités
– Sur le premier argument
– Sur le deuxième argument
– Sur le troisième argument
– Sur le quatrième argument
Sur le grief tiré d’une violation du principe de proportionnalité
Sur le grief tiré d’une violation du principe de bonne administration
Sur le grief tiré d’un détournement de pouvoir
Sur le grief tiré d’une motivation insuffisante
Sur les dépens
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* Langue de procédure : le français.
