Affaire C-420/06
Rüdiger Jager
contre
Amt für Landwirtschaft Bützow
(demande de décision préjudicielle, introduite par
le Verwaltungsgericht Schwerin)
«Politique agricole commune — Règlements (CE) nº 1254/1999 et (CE) nº 1782/2003 — Viande bovine — Système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires — Règlements (CEE) nº 3887/92, (CE) nº 2419/2001 et (CE) nº 796/2004 — Demande d’aides ‘animaux’ — Prime à la vache allaitante — Irrégularité — Non-respect des dispositions applicables à l’identification et à l’enregistrement des bovins ne faisant pas l’objet de demandes d’aides — Règlement (CE) nº 1760/2000 —
Exclusion du bénéfice de l’aide — Article 2, paragraphe 2, du règlement (CE, Euratom) nº 2988/95 — Principe de l’application rétroactive de la peine plus légère»
Conclusions de l'avocat général M. Y. Bot, présentées le 27 novembre 2007
Arrêt de la Cour (grande chambre) du 11 mars 2008
Sommaire de l'arrêt
1. Droit communautaire — Principes — Principe de l'application rétroactive de la peine plus légère
(Règlement du Conseil nº 2988/95, art. 2, § 1 et 2)
2. Agriculture — Politique agricole commune — Système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d'aides
(Règlements du Conseil nº 2988/95, art. 2, § 2, et nº 1782/2003; règlements de la Commission nº 3887/92, art. 10 quater, nº 2419/2001, art. 39, § 1, et nº 796/2004, art. 66 et 67)
1. Le principe de l’application rétroactive de la peine plus légère fait partie des traditions constitutionnelles communes aux États membres, de sorte qu’il doit être considéré comme un principe général du droit communautaire dont la Cour assure le respect et que le juge national est tenu d’observer.
Ce principe trouve son expression plus particulièrement à l’article 2, paragraphe 2, seconde phrase, du règlement nº 2988/95, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, disposition en vertu de laquelle il incombe aux autorités compétentes d’appliquer de manière rétroactive, à un comportement constitutif d’une irrégularité au sens du paragraphe 1 de cet article, les modifications ultérieures apportées par des dispositions contenues dans une réglementation
communautaire sectorielle instituant des sanctions administratives moins sévères.
(cf. points 59-60)
2. L’article 2, paragraphe 2, seconde phrase, du règlement nº 2988/95, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, doit être interprété en ce sens que les dispositions édictées par les articles 66 et 67 du règlement nº 796/2004, portant modalités d’application de la conditionnalité, de la modulation et du système intégré de gestion et de contrôle prévus par le règlement nº 1782/2003 établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre
de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs, tel que modifié et rectifié par le règlement nº 239/2005, ne peuvent pas s’appliquer rétroactivement à une demande d’aides «animaux» relevant du champ d’application ratione temporis du règlement nº 3887/92, portant modalités d’application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires, tel que modifié par le règlement nº 2801/1999, qui a donné lieu à
une exclusion du bénéfice de l’aide au titre de l’article 10 quater de ce règlement.
En effet, le régime de sanctions institué aux articles 66 et 67 du règlement nº 796/2004 n'a pas pour objet de modifier la nature ou l'intensité des sanctions applicables dans le cadre du régime d'aides aux bovins instauré par le règlement nº 1254/1999, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine, mais vise à adapter celles-ci, à compter de l'entrée en vigueur du règlement nº 1782/2003, au nouveau contexte réglementaire issu de la réforme de la politique agricole
commune introduite par ce dernier règlement, en vue de maintenir la cohérence du régime de sanctions applicable aux régimes d'aides concernés au regard des principes qui sont à la base de cette réforme. Le régime institué par lesdits articles 66 et 67 ne reflète dès lors pas un changement d'appréciation du législateur communautaire quant au caractère adéquat des sanctions par rapport à la gravité de l'irrégularité en cause.
Il s'ensuit que ledit régime de sanctions, étant directement et étroitement lié à la réforme de la politique agricole commune introduite par le règlement nº 1782/2003, ne saurait, sous peine de dénaturer le régime de la conditionnalité tel qu’il a été conçu par le législateur communautaire dans le cadre de ladite réforme, être transposé à un cas de non-respect des règles d’identification et d’enregistrement des bovins relevant ratione temporis du règlement nº 3887/92. Partant, ledit régime ne
constituant pas une «modification ultérieure», au sens de l’article 2, paragraphe 2, seconde phrase, du règlement nº 2988/95, du régime de sanctions prévu par le règlement nº 2419/2001, portant modalités d’application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires établis par le règlement nº 3508/92, tel que modifié par le règlement nº 118/2004, il ne peut être invoqué dans un pareil contexte. En revanche, l’article 39, paragraphe 1, du règlement nº
2419/2001, dans sa version résultant du règlement nº 118/2004, peut être invoqué dans un tel contexte. En effet, cette disposition qui constitue une telle «modification ultérieure» de l’article 10 quater du règlement nº 3887/92, comporte, en ce qu’elle a institué, notamment, une limite maximale à la réduction applicable, un régime de sanctions moins sévères que celles énoncées à cette dernière disposition. Il appartient, dès lors, à la juridiction de renvoi d’appliquer rétroactivement à l'exploitant
agricole concerné les dispositions dudit article 39, paragraphe 1.
(cf. points 70, 82-85)
ARRÊT DE LA COUR (grande chambre)
11 mars 2008 (*)
«Politique agricole commune – Règlements (CE) n° 1254/1999 et (CE) n° 1782/2003 – Viande bovine – Système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires – Règlements (CEE) n° 3887/92, (CE) n° 2419/2001 et (CE) n° 796/2004 – Demande d’aides ‘animaux’ – Prime à la vache allaitante – Irrégularité – Non-respect des dispositions applicables à l’identification et à l’enregistrement des bovins ne faisant pas l’objet de demandes d’aides – Règlement (CE) n° 1760/2000 –
Exclusion du bénéfice de l’aide – Article 2, paragraphe 2, du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 – Principe de l’application rétroactive de la peine plus légère»
Dans l’affaire C‑420/06,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 234 CE, introduite par le Verwaltungsgericht Schwerin (Allemagne), par décision du 24 août 2006, parvenue à la Cour le 16 octobre 2006, dans la procédure
Rüdiger Jager
contre
Amt für Landwirtschaft Bützow,
LA COUR (grande chambre),
composée de M. V. Skouris, président, MM. P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts et A. Tizzano, présidents de chambre, M^me R. Silva de Lapuerta, MM. K. Schiemann, A. Ó Caoimh (rapporteur), J.-C. Bonichot, et A. Arabadjiev, juges,
avocat général: M. Y. Bot,
greffier: M. H. von Holstein, greffier adjoint,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 18 septembre 2007,
considérant les observations présentées:
– pour M. Jager, par M^e K. Mueller, Rechtsanwältin,
– pour l’Amt für Landwirtschaft Bützow, par M. E. Schäfer, en qualité d’agent,
– pour le gouvernement hellénique, par M. V. Kontolaimos et M^me E. Svolopoulou, en qualité d’agents,
– pour la Commission des Communautés européennes, par M. F. Erlbacher, en qualité d’agent,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 27 novembre 2007,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 57 à 63 du règlement (CE) n° 796/2004 de la Commission, du 21 avril 2004, portant modalités d’application de la conditionnalité, de la modulation et du système intégré de gestion et de contrôle prévus par le règlement (CE) n° 1782/2003 du Conseil du 29 septembre 2003 établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de
soutien en faveur des agriculteurs (JO L 141, p. 18), tel que modifié et rectifié par le règlement (CE) n° 239/2005 de la Commission, du 11 février 2005 (JO L 42, p. 3, ci-après le «règlement n° 796/2004»), ainsi que de l’article 2, paragraphe 2, du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil, du 18 décembre 1995, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (JO L 312, p. 1).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant M. Jager, exploitant agricole, à l’Amt für Landwirtschaft Bützow (office pour l’organisation agricole de Bützow, ci-après l’«Amt») au sujet de l’octroi de primes à la vache allaitante au titre de l’année 2001.
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
L’identification et l’enregistrement des bovins
3 Le règlement (CE) n° 1760/2000 du Parlement européen et du Conseil, du 17 juillet 2000, établissant un système d’identification et d’enregistrement des bovins et concernant l’étiquetage de la viande bovine et des produits à base de viande bovine, et abrogeant le règlement (CE) n° 820/97 du Conseil (JO L 204, p. 1), prévoit, à ses articles 1 à 10, les obligations à respecter en matière d’identification et d’enregistrement des bovins.
4 Aux termes de l’article 24, paragraphe 2, du règlement n° 1760/2000, les références au règlement n° 820/97 s’entendent comme faites à ce premier règlement.
Le régime d’aide applicable aux bovins
– Le règlement (CE) n° 1254/1999
5 En vertu de l’article 6, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 1254/1999 du Conseil, du 17 mai 1999, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine (JO L 160, p. 21), le producteur détenant sur son exploitation des vaches allaitantes peut bénéficier, à sa demande, d’une prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes, dite «prime à la vache allaitante», dans les limites de plafonds individuels, par année et par producteur.
6 Selon l’article 21 de ce règlement, pour ouvrir le droit à cette prime, un animal doit être identifié et enregistré conformément aux dispositions du règlement n° 820/97.
– Le règlement (CE) n° 1782/2003
7 À partir du 1^er janvier 2005, les deux dispositions susmentionnées du règlement n° 1254/1999 ont été abrogées par le règlement (CE) n° 1782/2003 du Conseil, du 29 septembre 2003, établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs et modifiant les règlements (CEE) n° 2019/93, (CE) n° 1452/2001, (CE) n° 1453/2001, (CE) n° 1454/2001, (CE) n° 1868/94, (CE)
n° 1251/1999, (CE) n° 1254/1999, (CE) n° 1673/2000, (CEE) n° 2358/71 et (CE) n° 2529/2001 (JO L 270, p. 1, et rectificatif, JO 2004, L 94, p. 70).
8 Aux termes des deuxième et vingt-quatrième considérants du règlement n° 1782/2003:
«(2) Il y a lieu de lier le paiement intégral de l’aide directe au respect de règles en matière de terres, de production et d’activité agricoles. Ces règles doivent viser à intégrer des normes de base en matière d’environnement, de sécurité des aliments, de santé et de bien-être des animaux et de bonnes conditions agricoles et environnementales dans les organisations communes des marchés. Si ces normes de base ne sont pas respectées, les États membres devraient suspendre l’aide directe en tout
ou en partie selon des critères proportionnés, objectifs et progressifs. Il convient que cette suppression soit sans préjudice de sanctions prévues actuellement ou ultérieurement par toute autre disposition de la législation communautaire ou nationale.
[…]
(24) L’amélioration de la compétitivité de l’agriculture communautaire et le développement des normes en matière de qualité des denrées alimentaires et d’environnement entraînent nécessairement une baisse des prix institutionnels des produits agricoles et une augmentation des coûts de production pour les exploitations agricoles dans la Communauté. Pour atteindre ces objectifs et promouvoir une agriculture durable et plus orientée vers le marché, il y a lieu de passer du soutien de la production
au soutien du producteur en introduisant un système découplé d’aide au revenu pour chaque exploitation agricole. Tout en ne modifiant pas les montants effectivement versés aux agriculteurs, le découplage améliorera sensiblement l’efficacité de l’aide au revenu. Il y a donc lieu de subordonner le paiement unique par exploitation au respect des normes en matière d’environnement, de sécurité des aliments, de santé et de bien-être des animaux ainsi qu’au maintien de l’exploitation en bonnes conditions
agricoles et environnementales.»
9 Selon l’article 1^er du règlement n° 1782/2003:
«Le présent règlement établit:
– des règles communes en matière de paiements directs au titre des régimes de soutien des revenus relevant de la politique agricole commune et financés par le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section ‘Garantie’, énumérés à l’annexe I, à l’exception de ceux qui sont prévus par le règlement (CE) n° 1257/1999 [du Conseil, du 17 mai 1999, concernant le soutien au développement rural par le FEOGA et modifiant et abrogeant certains règlements (JO L 160, p. 80)],
– une aide au revenu des agriculteurs (ci-après dénommée ‘le régime de paiement unique’),
– des régimes de soutien pour les agriculteurs produisant […] de la viande bovine […]»
10 La notion de «paiement direct» est définie à l’article 2, sous d), du règlement n° 1782/2003 comme visant «un paiement octroyé directement aux agriculteurs dans le cadre de l’un des régimes de soutien des revenus énumérés à l’annexe I» de ce même règlement. Cette annexe mentionne notamment, dans le secteur de la viande bovine, la prime à la vache allaitante.
11 Les règles communes en matière de paiements directs figurent sous le titre II du règlement n° 1782/2003, intitulé «Dispositions générales», dont le chapitre 1, lui-même intitulé «Conditionnalité», contient les articles 3 à 9 de ce règlement.
12 L’article 3, paragraphe 1, dudit règlement énonce ce qui suit:
«Tout agriculteur percevant des paiements directs est tenu de respecter les exigences réglementaires en matière de gestion visées à l’annexe III, conformément au calendrier fixé dans cette annexe, ainsi que les bonnes conditions agricoles et environnementales établies conformément à l’article 5.»
13 Selon l’article 4, paragraphe 1, du règlement n° 1782/2003, les exigences réglementaires en matière de gestion visées à cette annexe III portent sur la santé publique ainsi que la santé des animaux et des végétaux, l’environnement et le bien-être des animaux. Parmi ces exigences réglementaires figurant dans 18 directives et règlements, le point A, sous 8), de ladite annexe mentionne les articles 4 et 7 du règlement n° 1760/2000.
14 L’article 6, paragraphe 1, du règlement n° 1782/2003 prévoit:
«Lorsque les exigences réglementaires en matière de gestion ou les bonnes conditions agricoles et environnementales ne sont pas respectées en raison d’un acte ou d’une omission directement imputable à l’agriculteur concerné, le montant total des paiements directs à octroyer au titre de l’année civile au cours de laquelle le non-respect est constaté, est réduit ou supprimé après application des articles 10 et 11 [...]»
15 Selon l’article 7, paragraphe 1, de ce règlement, les règles détaillées relatives aux réductions et aux exclusions sont établies en prenant en considération, notamment, la gravité, l’étendue, la persistance et la répétition du non-respect constaté.
16 L’article 10, paragraphe 1, dudit règlement, qui figure dans le chapitre 2, intitulé «Modulation et discipline financière», du titre II de ce règlement, dispose que tous les montants des paiements directs à octroyer pour une année civile donnée à un agriculteur dans un État membre donné sont réduits, chaque année jusqu’en 2012, de pourcentages déterminés à cette disposition.
17 En vertu de l’article 11 du règlement n° 1782/2003, repris également dans ledit chapitre 2, ces montants peuvent, chaque année, faire l’objet d’un ajustement décidé par le Conseil de l’Union européenne pour des raisons de discipline financière.
18 Le titre III de ce règlement, intitulé «Régime de paiement unique», contient, dans ses chapitres 1 à 4, les règles de base applicables à ce système d’aide au revenu des agriculteurs «découplé» de la production. Il résulte des articles 33, paragraphe 1, sous a), 37, paragraphe 1, 38 et 41 de ce même règlement que les agriculteurs ayant bénéficié, au cours d’une période de référence comprenant les années civiles 2000 à 2002, d’un paiement au titre d’au moins un des régimes d’aides visés à
l’annexe VI dudit règlement, dont la prime à la vache allaitante, ont droit à une aide calculée sur la base d’un montant de référence obtenu, pour chaque agriculteur, à partir de la moyenne annuelle, sur cette période, du total des paiements accordés au titre de ces régimes. Le total des montants de référence ne peut être supérieur à un plafond national fixé pour chaque État membre à l’annexe VIII dudit règlement.
19 Les dispositions du chapitre 5 dudit titre III, intitulé «Mise en œuvre régionale et facultative», permettent aux États membres de décider, jusqu’au 1^er août 2004, d’appliquer le régime de paiement unique prévu aux chapitres 1 à 4 de ce même titre III, notamment, à l’échelle régionale ou de manière partielle.
20 La section 1 dudit chapitre 5, intitulée «Mise en œuvre régionale», est formée par les articles 58 à 63. En vertu des articles 58, paragraphes 1 et 3, et 59, paragraphes 1 et 2, du règlement n° 1782/2003, un État membre peut procéder à la régionalisation du régime de paiement unique en répartissant son plafond national non pas individuellement entre les agriculteurs de cet État sur la base de leurs montants de référence respectifs, mais entre les différentes régions que comporte son
territoire, et en distribuant le montant de chaque plafond régional ainsi obtenu de manière forfaitaire à tous les agriculteurs de la région concernée, chacun d’eux bénéficiant de droits dont la valeur unitaire est calculée en divisant ce plafond régional par le nombre d’hectares admissibles au bénéfice de l’aide fixé au niveau régional.
21 La section 2 de ce même chapitre 5, intitulée «Mise en œuvre partielle», comporte les articles 64 à 69. En vertu des dispositions de cette section, les États membres peuvent, au niveau national ou régional, maintenir, dans le cadre d’un système dit de «recouplage», certains paiements directs liés à la production. L’article 68 du règlement n° 1782/2003, intitulé «Paiements pour la viande bovine», prévoit à cet égard, à son paragraphe 2, sous a), i), premier et troisième alinéas, que les États
membre peuvent continuer à verser la prime à la vache allaitante dans les conditions prévues au titre IV, chapitre 12, de ce règlement.
22 Ledit titre IV, intitulé «Autres régimes d’aide», contient les dispositions applicables à ces derniers régimes de paiements directs «découplés». Figurant sous ce titre, l’article 138 du règlement n° 1782/2003, qui relève du chapitre 12, intitulé «Paiements pour la viande bovine», prévoit que, pour pouvoir bénéficier des paiements directs pour la viande bovine, parmi lesquels la prime à la vache allaitante visée aux articles 125 à 128 dudit règlement, un animal doit être identifié et
enregistré conformément aux dispositions du règlement n° 1760/2000.
Les modalités d’application des régimes d’aides applicables aux bovins
– Le règlement (CEE) n° 3887/92
23 L’article 10 quater du règlement (CEE) n° 3887/92 de la Commission, du 23 décembre 1992, portant modalités d’application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires (JO L 391, p. 36), tel que modifié par le règlement (CE) n° 2801/1999 de la Commission, du 21 décembre 1999 (JO L 340, p. 29, ci-après le «règlement n° 3887/92»), fixe les règles applicables en matière de réduction des aides en cas de non-respect des exigences d’enregistrement des
bovins pour lesquels aucune demande d’aide n’a été présentée. Cet article est libellé comme suit:
«1. En ce qui concerne les bovins autres que ceux visés à l’article 10 ter, lorsque des contrôles sur place révèlent que le nombre d’animaux présents sur l’exploitation et éligibles ou entrant en ligne de compte pour les aides communautaires ne correspond pas:
a) aux animaux consignés dans la base de données informatisée conformément à l’article 7 du règlement [...] n° 820/97;
b) aux animaux inscrits dans le registre de l’exploitant conformément à l’article 7 du règlement [...] n° 820/97;
c) aux passeports des animaux détenus sur l’exploitation conformément à l’article 6 du règlement [...] n° 820/97,
le montant total de l’aide octroyée à l’exploitant au titre du régime d’aide en question pour la période de douze mois précédant le contrôle sur place ayant permis ces constatations est, sauf cas de force majeure, réduit proportionnellement.
La réduction est calculée sur la base du nombre total d’animaux présents pour le régime concerné, ou des mentions de la base de données informatisée prévue à l’article 5 du règlement [...] n° 820/97, ou des passeports ou des inscriptions dans le registre de l’exploitant, le plus petit chiffre étant retenu.
[…]
3. Si l’écart constaté lors d’un contrôle sur place est supérieur à 20 % du nombre d’animaux éligibles établi, aucune prime n’est octroyée au titre de la période de douze mois ayant précédé le contrôle sur place.»
– Le règlement (CE) n° 2419/2001
24 Le règlement n° 3887/92 a été abrogé par le règlement (CE) n° 2419/2001 de la Commission, du 11 décembre 2001, portant modalités d’application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires établis par le règlement (CEE) n° 3508/92 du Conseil (JO L 327, p. 11, et rectificatif, JO 2002, L 7, p. 48). Selon l’article 53, paragraphe 1, seconde phrase, du règlement n° 2419/2001, le règlement n° 3887/92 reste néanmoins applicable pour les demandes
d’aides relatives aux campagnes de commercialisation ou aux périodes de référence des primes commençant avant le 1^er janvier 2002.
25 Les articles 36 à 43 du règlement n° 2419/2001, qui relèvent de son titre IV, intitulé «Base de calcul des aides, réductions et exclusions», contiennent les règles applicables aux constatations relatives aux demandes d’aides «animaux».
26 L’article 39 de ce règlement, intitulé «Non-conformité aux dispositions applicables à l’identification et à l’enregistrement des bovins non objets de demandes d’aides», énonce, à son paragraphe 1, premier alinéa, ce qui suit:
«Lorsque des contrôles sur place révèlent, pour des bovins non objets de demandes d’aides, des cas de non-conformité aux dispositions du système d’identification et d’enregistrement des bovins, le montant total des aides auxquelles peut prétendre l’exploitant pour la période de référence des primes concernée en vertu de l’article 36, paragraphe 3, au titre des régimes d’aide aux bovins, après application, le cas échéant, des réductions visées à l’article 38, est, sauf cas de force majeure ou
circonstances exceptionnelles au sens de l’article 48, réduit d’un montant calculé au moyen de la formule établie au paragraphe 2.»
27 Conformément audit paragraphe 2, le montant de la réduction est déterminé en appliquant au montant total des aides auxquelles l’exploitant peut prétendre pour la période de référence des primes concernée au titre des régimes d’aide aux bovins un coefficient correspondant au rapport entre le nombre de cas de non-conformité et le nombre de bovins présents dans l’exploitation au moment du contrôle sur place, ce coefficient étant pondéré de manière à tenir compte du nombre moyen de bovins
présents dans l’exploitation au cours de l’année du contrôle sur place.
28 Le règlement (CE) n° 118/2004 de la Commission, du 23 janvier 2004, modifiant le règlement n° 2419/2001 (JO L 17, p. 7), a, par son article 1^er, point 11), sous a), ajouté audit article 39, paragraphe 1, premier alinéa, la phrase suivante:
«Toutefois, le montant dont l’aide est réduite ne peut dépasser 20 % [du] montant total [des aides] auquel l’exploitant peut prétendre [pour la période de référence des primes concernée au titre des régimes d’aide aux bovins].»
– Le règlement n° 796/2004
29 Le règlement n° 796/2004 a abrogé le règlement n° 2419/2001. En vertu de son article 81, deuxième alinéa, le règlement n° 796/2004 s’applique aux demandes d’aides introduites au titre des campagnes de commercialisation ou des périodes de primes commençant à compter du 1^er janvier 2005.
30 Les douzième, cinquante-cinquième et cinquante-sixième considérants du règlement n° 796/2004 sont libellés comme suit:
«(12) Le règlement [...] n° 1782/2003 laisse aux États membres la possibilité de faire un choix quant à l’application de certains des régimes d’aide qu’il prévoit. Le présent règlement doit, par conséquent, prévoir les dispositions nécessaires pour répondre aux besoins en matière d’administration et de contrôle correspondant aux divers choix possibles. Ces dispositions, à fixer dans le présent règlement, ne peuvent donc s’appliquer que dans la mesure où les États membres ont fait ces choix.
[…]
(55) Afin de protéger efficacement les intérêts financiers de la Communauté, il importe d’adopter des mesures adéquates pour lutter contre les irrégularités et les fraudes. Il convient de prévoir des dispositions distinctes pour les irrégularités relatives aux critères d’éligibilité à l’aide applicables aux différents régimes d’aide concernés.
(56) Le système de réductions et d’exclusions prévu par le règlement [...] n° 1782/2003 en ce qui concerne les obligations en matière de conditionnalité vise néanmoins un objectif différent, qui consiste à inciter les agriculteurs à respecter la législation déjà existante dans les différents domaines de la conditionnalité.»
31 Le titre III du règlement n° 796/2004, consacré aux contrôles, contient un chapitre III intitulé «Contrôles relatifs à la conditionnalité». Sous ce chapitre figure l’article 48, dont le paragraphe 1, premier et deuxième alinéas, sous b) et c), prévoit que tout contrôle sur place fait l’objet d’un rapport établi par l’autorité compétente, qui contient plusieurs parties. L’une de celles-ci doit décrire séparément les contrôles effectués au regard de chacune des exigences ou des normes
concernées, tandis qu’une autre partie, dite «évaluative», doit présenter un bilan de l’importance du cas de non-conformité au regard de chacune des exigences et/ou de chacune des normes concernées, sur la base des critères de gravité, d’étendue, de persistance et de répétition, assorti d’une indication quant aux facteurs susceptibles d’entraîner un allègement ou un alourdissement de la réduction à appliquer.
32 Le titre IV du règlement n° 796/2004 définit les règles en matière de base de calcul des aides, des réductions et des exclusions.
33 Sous ce titre, le chapitre I, intitulé «Constatations relatives aux critères d’éligibilité», contient, aux articles 57 à 63, les dispositions applicables à cet égard en ce qui concerne les primes «animaux», dont l’article 59 qui détermine les réductions et les exclusions applicables aux bovins faisant l’objet de demandes d’aides.
34 Intitulé «Constatations relatives à la conditionnalité», le chapitre II de ce même titre comporte notamment les dispositions suivantes:
«Article 66
Réductions applicables en cas de négligence
1. Sans préjudice de l’article 71, si un cas de non-conformité constatée est dû à la négligence de l’agriculteur, il convient d’appliquer une réduction sur le montant total des paiements directs tels qu’ils sont définis à l’article 2, point d), du règlement [...] n° 1782/2003 perçus ou à percevoir par l’agriculteur au titre des demandes qu’il a introduites ou introduira au cours de l’année civile de la constatation. D’une manière générale, cette réduction s’élève à 3 % du montant total.
Toutefois, l’organisme payeur peut, sur la base des résultats de l’évaluation fournis par l’autorité de contrôle compétente dans le rapport de contrôle conformément à l’article 48, paragraphe 1, point c), décider de diminuer ou d’augmenter ce pourcentage respectivement à 1 ou à 5 % du montant total ou, dans les cas visés au second alinéa de l’article 48, paragraphe 1, point c), de n’imposer aucune réduction.
2. Si plusieurs cas de non-conformité ont été constatés au regard de différents actes ou normes relevant d’un même domaine soumis à la conditionnalité, il convient de considérer que ces cas constituent un unique cas de non-conformité aux fins de [la] détermination de la réduction conformément au paragraphe 1.
3. Si plusieurs cas de non-conformité relevant de différents domaines soumis à la conditionnalité ont été constatés, la procédure de fixation de la réduction prévue au paragraphe 1 s’applique individuellement à chaque cas de non-conformité.
Cependant, le non‑respect d’une norme qui constitue également une exigence est considéré comme un cas de non-conformité.
Les pourcentages de réduction qui en résultent sont additionnés. Toutefois, la réduction maximale ne peut dépasser 5 % du montant total visé au paragraphe 1.
4. Sans préjudice des cas de non-conformité intentionnelle au sens de l’article 67, si des cas de non-conformité répétés ont été constatés, il convient, lors de la première répétition, de multiplier par trois le pourcentage fixé conformément au paragraphe 1 pour le premier cas de non-conformité. À cette fin et lorsque ce pourcentage avait été fixé conformément au paragraphe 2, l’organisme payeur détermine le pourcentage qui aurait été d’application pour le premier cas de non-conformité en lien
avec l’exigence ou la norme concernée.
En cas de répétitions ultérieures, le résultat de la réduction calculée pour la répétition précédente est multiplié par trois à chaque fois. Toutefois, la réduction maximale ne peut dépasser 15 % du montant total visé au paragraphe 1.
Une fois atteint le pourcentage maximal de 15 %, l’organisme payeur informe l’agriculteur concerné que, en cas de nouvelle constatation de la même non-conformité, il sera considéré qu’il a agi intentionnellement au sens de l’article 67. Si un nouveau cas de non-conformité est constaté par la suite, le pourcentage de réduction à appliquer sera déterminé en multipliant par trois le résultat de la multiplication précédant, le cas échéant, l’application de la limite de 15 % prévue à la dernière phrase
du deuxième alinéa.
5. Lorsqu’une non-conformité répétée est établie avec une autre non‑conformité ou une autre non-conformité répétée, les pourcentages de réduction qui en résultent sont additionnés. Sans préjudice du paragraphe 4, troisième alinéa, la réduction maximale ne peut toutefois dépasser 15 % du montant total visé au paragraphe 1.
Article 67
Réductions et exclusions applicables en cas de non-conformité intentionnelle
1. Sans préjudice de l’article 71, si le cas de non-conformité déterminé est dû à un acte intentionnel de l’agriculteur, la réduction à appliquer au montant total visé à l’article 66, paragraphe 1, premier alinéa, est fixée, de manière générale, à 20 % dudit montant total.
Toutefois, l’organisme payeur peut décider, sur la base des résultats de l’évaluation présentés par l’autorité de contrôle compétente dans le rapport de contrôle conformément à l’article 48, paragraphe 1, point c), de réduire ce pourcentage jusqu’à 15 % ou, le cas échéant, de l’accroître à concurrence de 100 % dudit montant total.
2. Si le cas de non-conformité intentionnelle concerne un régime de soutien particulier, l’agriculteur est exclu de ce régime pour l’année civile en question.
Dans les cas extrêmes au regard de leur étendue, de leur gravité ou de leur persistance, ou lorsqu’une répétition de la situation de non-conformité intentionnelle a été constatée, l’agriculteur est en outre exclu du régime de soutien concerné pour l’année civile qui suit.»
Application dans le temps des sanctions administratives prévues par les actes communautaires
35 L’article 1^er du règlement n° 2988/95 prévoit:
«1. Aux fins de la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, est adoptée une réglementation générale relative à des contrôles homogènes et à des mesures et des sanctions administratives portant sur des irrégularités au regard du droit communautaire.
2. Est constitutive d’une irrégularité toute violation d’une disposition du droit communautaire résultant d’un acte ou d’une omission d’un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général des Communautés ou à des budgets gérés par celles-ci, soit par la diminution ou la suppression de recettes provenant des ressources propres perçues directement pour le compte des Communautés, soit par une dépense indue.»
36 L’article 2, paragraphe 2, seconde phrase, de ce même règlement est libellé comme suit:
«En cas de modification ultérieure des dispositions portant sanctions administratives et contenues dans une réglementation communautaire, les dispositions moins sévères s’appliquent rétroactivement.»
La réglementation nationale
37 En Allemagne, la loi transposant la réforme de la politique agricole commune (Gesetz zur Umsetzung der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik), du 21 juillet 2004 (BGBl. 2004 I, p. 1763), prévoit que la prime à la vache allaitante doit être versée, à compter du 1^er janvier 2005, comme faisant partie du régime de paiement unique visé au titre III du règlement n° 1782/2003. En outre, cette loi procède à la mise en œuvre régionale du régime de paiement unique.
Le litige au principal et la question préjudicielle
38 Dans le courant du mois de mai 2001, M. Jager a demandé à l’Amt l’octroi de primes à la vache allaitante pour 71 bovins au titre de l’année 2001.
39 Par décision du 24 janvier 2002, l’Amt a rejeté en totalité cette demande au motif que, à l’occasion d’un contrôle sur place, des irrégularités rentrant dans les prévisions de l’article 10 quater, paragraphe 1, du règlement n° 3887/92 avaient été relevées, l’écart constaté étant supérieur à 20 % du nombre d’animaux éligibles.
40 Après une réclamation restée infructueuse, M. Jager a formé un recours, le 25 juillet 2002, devant le Verwaltungsgericht Schwerin.
41 Dans la décision de renvoi, cette juridiction observe que, eu égard à l’article 2, paragraphe 2, seconde phrase, du règlement n° 2988/95 et à l’arrêt du 1^er juillet 2004, Gerken (C‑295/02, Rec. p. I‑6369), qui consacrent le principe de l’application de la peine la plus légère, le règlement n° 118/2004 est en toute hypothèse pertinent pour le présent litige, dès lors que ce dernier règlement a introduit, à l’article 39, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement n° 2419/2001, une limite
maximale, à savoir que la réduction de l’aide ne peut dépasser 20 % du montant total de l’aide auquel l’exploitant peut prétendre au titre des régimes d’aide aux bovins pour la période de référence des primes concernée.
42 Ladite juridiction considère toutefois que le règlement n° 796/2004, qui s’applique aux demandes d’aides introduites au titre des campagnes de commercialisation ou des périodes de référence des primes commençant à compter du 1^er janvier 2005, est encore plus favorable pour M. Jager. En effet, les articles 57 à 63 de ce règlement, qui reprendraient en grande partie les dispositions des articles 36 à 43 du règlement n° 2419/2001, ne contiendraient cependant pas une disposition analogue à
l’article 39 de ce dernier règlement. Or, l’absence de toute sanction serait la sanction la moins sévère que l’on puisse imaginer pour M. Jager.
43 Le Verwaltungsgericht Schwerin se demande cependant si cette disposition plus favorable s’applique en l’espèce au principal, dès lors que, en Allemagne, depuis le 1^er janvier 2005, la prime à la vache allaitante est octroyée en tant que paiement unique, de sorte que les dispositions relatives aux primes «animaux» contenues aux articles 57 à 63 du règlement n° 796/2004 ne sont pas applicables dans cet État membre.
44 Dans ces conditions, le Verwaltungsgericht Schwerin a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante:
«[U]ne disposition prévoyant des sanctions moins sévères (en ce qui concerne des primes pour les animaux) doit[-elle] être appliquée rétroactivement même si cette disposition n’est en principe applicable que pour une période au cours de laquelle les primes pour animaux ne sont plus octroyées dans l’État membre concerné, où un régime de soutien direct a été mis en place[?]»
Sur la question préjudicielle
Observations liminaires sur la portée de la question préjudicielle
45 Par sa question, la juridiction de renvoi demande en substance si l’article 2, paragraphe 2, seconde phrase, du règlement n° 2988/95 doit être interprété en ce sens que les dispositions édictées par les articles 57 à 63 du règlement n° 796/2004 s’appliquent rétroactivement à une demande d’aides «animaux» relevant du champ d’application ratione temporis du règlement n° 3887/92, qui a donné lieu à une exclusion du bénéfice de l’aide au titre de l’article 10 quater de ce dernier règlement, alors
même que lesdites dispositions du règlement n° 796/2004 ne sont pas applicables ratione materiæ dans l’État membre concerné.
46 Dans le cadre de la procédure de coopération entre les juridictions nationales et la Cour instituée à l’article 234 CE, il appartient à celle‑ci de donner au juge national une réponse utile qui lui permette de trancher le litige dont il est saisi. Dans cette optique, il incombe, le cas échéant, à la Cour de reformuler les questions qui lui sont soumises (arrêts du 4 mai 2006, Haug, C‑286/05, Rec. p. I‑4121, point 17, et du 8 mars 2007, Campina, C-45/06, Rec. p. I‑2089, point 30).
47 En outre, la Cour a pour mission d’interpréter toutes les dispositions de droit communautaire dont les juridictions nationales ont besoin afin de statuer sur les litiges qui leur sont soumis, même si ces dispositions ne sont pas indiquées expressément dans les questions qui lui sont adressées par ces juridictions (voir arrêts du 19 novembre 2002, Strawson et Gagg & Sons, C‑304/00, Rec. p. I‑10737, point 58, ainsi que Campina, précité, point 31).
48 Il ressort de la décision de renvoi que la question préjudicielle se fonde sur la prémisse selon laquelle, s’agissant de l’irrégularité en cause au principal, à savoir le non-respect, en ce qui concerne des bovins ne faisant pas l’objet de demandes d’aides, des règles d’identification et d’enregistrement prévues par le règlement n° 1760/2000, le règlement n° 796/2004, qui est entré en vigueur au cours de la procédure au principal, ne prévoirait plus la moindre sanction, contrairement au
règlement n° 3887/92 ainsi qu’au règlement n° 2419/2001, lequel a abrogé et remplacé ce dernier.
49 Or, ainsi que M. Jager, le gouvernement hellénique et la Commission des Communautés européennes l’ont fait valoir à juste titre, cette prémisse est erronée.
50 Certes, comme l’a relevé la juridiction de renvoi, à la différence des articles 36 à 43 du règlement n° 2419/2001, lesquels contenaient les dispositions applicables en ce qui concerne la base de calcul, les réductions et les exclusions relatives aux demandes d’aides «animaux», les articles 57 à 63 du règlement n° 796/2004, qui ont le même objet, ne comportent pas de disposition analogue à l’article 39 du règlement n° 2419/2001, lequel, à l’instar de l’article 10 quater du règlement n° 3887/92
auquel il a succédé, portait spécifiquement sur la réduction du montant des aides aux bovins en cas de non-respect, en ce qui concerne les animaux ne faisant pas l’objet de demandes d’aides, des règles d’enregistrement et d’identification instaurées par le règlement n° 1760/2000.
51 Toutefois, il ne saurait pour autant en être déduit que le règlement n° 796/2004 ne contient plus aucune disposition à cet égard.
52 En effet, dans le cadre de la réforme de la politique agricole commune (PAC) instituée par le règlement n° 1782/2003, dont le règlement n° 796/2004 précise certaines modalités d’application, les règles en matière d’enregistrement et d’identification des bovins édictées par le règlement n° 1760/2000 relèvent désormais, ainsi qu’il résulte de l’article 3, paragraphe 1, du règlement n° 1782/2003 lu en combinaison avec l’annexe III, point A, sous 8), de celui-ci, des exigences réglementaires en
matière de gestion que tout bénéficiaire de paiements directs est tenu de respecter au titre de la conditionnalité, et ce tant dans les États membres ayant adopté le régime de paiement unique visé au titre III du règlement n° 1782/2003 que dans ceux ayant opté, en vertu de l’article 68 dudit règlement, pour le «recouplage» partiel des paiements pour la viande bovine visés au titre IV de ce même règlement et, partant, tant en ce qui concerne les bovins ne faisant pas l’objet de demandes d’aides qu’en
ce qui concerne ceux en faisant l’objet.
53 Or, conformément aux articles 6, paragraphe 1, et 7, paragraphe 1, du règlement n° 1782/2003, et comme il ressort du deuxième considérant de ce règlement, la violation des règles relatives à la conditionnalité donne lieu à des réductions et à des exclusions qui sont énoncées aux articles 66 et 67 du règlement n° 796/2004.
54 En conséquence, le non-respect, pour des bovins qui, comme dans l’affaire au principal, ne font pas l’objet de demande d’aides, des règles d’identification et d’enregistrement édictées par le règlement n° 1760/2000 relève desdits articles 66 et 67, relatifs à la conditionnalité.
55 En revanche, les articles 57 à 63 du règlement n° 796/2004, auxquels se réfère la juridiction de renvoi, ne sont pas applicables dans une situation telle que celle en cause au principal, dès lors qu’ils prévoient les réductions et les exclusions applicables en cas de non-respect des critères d’éligibilité concernant les demandes d’aides «animaux».
56 En effet, d’une part, ainsi qu’il ressort de l’article 138 du règlement n° 1782/2003 et de l’article 59 du règlement n° 796/2004, ces dispositions n’ont vocation à s’appliquer, en tant que règles relatives à la violation de critères d’éligibilité, que lorsque les exigences en matière d’identification et d’enregistrement visées au règlement n° 1760/2000 ne sont pas respectées à l’égard de bovins faisant l’objet de demandes d’aides.
57 D’autre part, et pour la même raison, de telles dispositions, ainsi qu’il ressort du douzième considérant du règlement n° 796/2004, sont uniquement susceptibles de s’appliquer dans les États membres qui ont opté pour le «recouplage» partiel des paiements pour la viande bovine, de sorte qu’elles sont inapplicables dans ceux qui, telle la République fédérale d’Allemagne, ont adopté d’emblée le régime de paiement unique.
58 Eu égard à ce qui précède, afin de fournir une réponse utile à la juridiction de renvoi, il convient de reformuler la question posée et de considérer que, par celle-ci, ladite juridiction vise à savoir si l’article 2, paragraphe 2, seconde phrase, du règlement n° 2988/95 doit être interprété en ce sens que les dispositions édictées par les articles 66 et 67 du règlement n° 796/2004 s’appliquent rétroactivement à une demande d’aides «animaux» relevant du champ d’application ratione temporis du
règlement n° 3887/92, qui a donné lieu à une exclusion du bénéfice de l’aide au titre de l’article 10 quater de ce dernier règlement.
Sur l’interprétation de l’article 2, paragraphe 2, seconde phrase, du règlement n° 2988/95
59 Selon la jurisprudence de la Cour, le principe de l’application rétroactive de la peine plus légère fait partie des traditions constitutionnelles communes aux États membres, de sorte qu’il doit être considéré comme un principe général du droit communautaire dont la Cour assure le respect et que le juge national est tenu d’observer (voir, en ce sens, arrêts du 3 mai 2005, Berlusconi e.a., C‑387/02, C‑391/02 et C‑403/02, Rec. p. I‑3565, points 67 à 69, ainsi que Campina, précité, point 32).
60 Ce principe trouve son expression plus particulièrement à l’article 2, paragraphe 2, seconde phrase, du règlement n° 2988/95, disposition en vertu de laquelle il incombe aux autorités compétentes d’appliquer de manière rétroactive, à un comportement constitutif d’une irrégularité au sens du paragraphe 1 de cet article, les modifications ultérieures apportées par des dispositions contenues dans une réglementation communautaire sectorielle instituant des sanctions administratives moins sévères
(voir, en ce sens, arrêts du 17 juillet 1997, National Farmers’ Union e.a., C‑354/95, Rec. p. I‑4559, point 41; Gerken, précité, point 61; Campina, précité, point 33, et du 24 mai 2007, Maatschap Schonewille-Prins, C‑45/05, Rec. p. I‑3997, point 55).
61 Ainsi que la Cour l’a déjà jugé, dans le domaine des contrôles et des sanctions des irrégularités commises en droit communautaire, le législateur communautaire a, en adoptant le règlement n° 2988/95, posé une série de principes généraux et exigé que, en règle générale, l’ensemble des règlements sectoriels respectent ces principes (voir, en ce sens, arrêt du 16 mars 2006, Emsland-Stärke, C‑94/05, Rec. p. I‑2619, point 50 et jurisprudence citée).
62 Il y a dès lors lieu de vérifier si les conditions énoncées au point 60 du présent arrêt sont remplies dans des circonstances telles que celles de l’affaire au principal.
63 À cet égard, il convient, en premier lieu, de constater que, en ce qui concerne des bovins ne faisant pas l’objet de demandes d’aides, le non-respect des règles d’identification et d’enregistrement instaurées par le règlement n° 1760/2000, auquel l’article 10 quater du règlement n° 3887/92 est applicable ratione temporis dans l’affaire au principal, constitue une «irrégularité» au sens de l’article 1^er, paragraphe 2, du règlement n° 2988/95, dès lors que cette violation du droit
communautaire est susceptible de porter atteinte au budget général des Communautés (voir, par analogie, arrêt Gerken, précité, point 49).
64 En deuxième lieu, il convient de relever qu’une exclusion totale du bénéfice du régime d’aides «animaux» en cause pour la période de douze mois ayant précédé le contrôle, prévue à l’article 10 quater, paragraphe 3, du règlement n° 3887/92, telle que celle infligée dans l’affaire au principal, constitue, à l’évidence, une «sanction administrative» au sens de l’article 2, paragraphe 2, du règlement n° 2988/95 (voir, en ce sens, arrêts du 16 mai 2002, Schilling et Nehring, C‑63/00, Rec.
p. I‑4483, points 26 et 27, ainsi que Gerken, précité, point 50; voir également, par analogie, arrêts précités National Farmers’ Union e.a., point 40, et Haug, point 21).
65 Quant au point de savoir, en troisième lieu, si ce régime de sanctions a fait l’objet d’une «modification ultérieure» au sens de l’article 2, paragraphe 2, seconde phrase, du règlement n° 2988/95, il importe de rappeler que, après l’introduction de la demande d’aides «animaux» en cause au principal, le règlement n° 3887/92 a été abrogé et remplacé par le règlement n° 2419/2001.
66 Ainsi que la juridiction de renvoi l’a elle-même constaté, et comme tous les intéressés ayant présenté des observations à la Cour l’ont également admis, l’article 39, paragraphe 1, de ce dernier règlement, qui, dans sa version modifiée par l’article 1^er, point 11), sous a), du règlement n° 118/2004, introduit une limite maximale à la réduction applicable en cas de non-respect, pour des bovins ne faisant pas l’objet de demandes d’aides, des règles en matière d’identification et
d’enregistrement édictées par le règlement n° 1760/2000, constitue une telle «modification ultérieure» du régime de sanctions défini à l’article 10 quater du règlement n° 3887/92. En effet, ledit article 39, paragraphe 1, qui a été substitué audit article 10 quater, a pour objet, dans le cadre du régime d’aides aux bovins instauré par le règlement n° 1254/1999, de circonscrire l’intensité des sanctions applicables à cette irrégularité (voir, par analogie, arrêt précité Campina, points 36 à 38).
67 En revanche, lesdits intéressés sont en désaccord sur le point de savoir si le régime de sanctions énoncé aux articles 66 et 67 du règlement n° 796/2004, entré en vigueur après le règlement n° 118/2004, constitue également une «modification ultérieure» au sens de l’article 2, paragraphe 2, seconde phrase, du règlement n° 2988/95.
68 La Commission fait valoir que l’application de cette dernière disposition implique une appréciation modifiée du législateur communautaire par rapport à l’irrégularité concernée. Or, elle relève, à l’instar, en substance, de l’Amt et du gouvernement hellénique, que le règlement n° 796/2004 a totalement restructuré et adapté les dispositions en matière de sanctions aux exigences modifiées du régime de paiement unique et de la conditionnalité institués par le règlement n° 1782/2003. Ni les
considérants du règlement n° 796/2004 ni le contexte général de celui-ci n’autoriseraient la conclusion selon laquelle les sanctions visées aux articles 66 et 67 dudit règlement auraient été adoptées dans le but de sanctionner à l’avenir de manière moins sévère certaines irrégularités commises sous l’empire du régime antérieur.
69 M. Jager estime, en revanche, que l’application du règlement n° 796/2004 ne saurait d’emblée être exclue au seul motif que ce dernier s’inscrit dans le cadre de la réforme de la PAC. Il incomberait en effet à la juridiction de renvoi ainsi qu’aux autorités nationales compétentes de prendre en compte, dans toute la mesure du possible, ledit règlement, afin de déterminer, par un calcul comparatif effectué sur la base des données propres à l’affaire au principal, si l’application des articles 66
et 67 de celui-ci aboutit à une sanction moins sévère en ce qui concerne l’irrégularité constatée.
70 À cet égard, il convient toutefois de constater que, ainsi que M. l’avocat général l’a indiqué aux points 71 à 73 de ses conclusions, le régime de sanctions institué aux articles 66 et 67 du règlement n° 796/2004 n’a pas pour objet de modifier la nature ou l’intensité des sanctions applicables dans le cadre du régime d’aides aux bovins instauré par le règlement n° 1254/1999, mais vise à adapter celles-ci, à compter de l’entrée en vigueur du règlement n° 1782/2003, au nouveau contexte
réglementaire issu de la réforme de la PAC introduite par ce dernier règlement, en vue de maintenir la cohérence du régime de sanctions applicable aux régimes d’aides concernés au regard des principes qui sont à la base de cette réforme. Le régime institué par les articles 66 et 67 du règlement n° 796/2004 ne reflète dès lors pas un changement d’appréciation du législateur communautaire quant au caractère adéquat des sanctions par rapport à la gravité de l’irrégularité en cause.
71 En effet, ainsi qu’il ressort, notamment, de l’article 4, paragraphe 1, du règlement n° 1782/2003, des deuxième et vingt-quatrième considérants de ce règlement ainsi que des cinquante-cinquième et cinquante-sixième considérants du règlement n° 796/2004, le régime de réductions et d’exclusions applicable en matière de conditionnalité vise à inciter les agriculteurs à respecter la législation communautaire existante dans les différents domaines de ladite conditionnalité en vue d’intégrer dans
la PAC les normes relatives, notamment, à la santé publique et à celle des animaux, à l’environnement et au bien-être animal.
72 Certes, ainsi que la Commission l’a elle-même relevé à l’audience, les articles 10 quater du règlement n° 3887/92 et 39, paragraphe 1, du règlement n° 2419/2001, tel que modifié par le règlement n° 118/2004, dès lors qu’ils prévoient l’application de sanctions en cas de non-respect, pour des bovins ne faisant pas l’objet de demandes d’aides, des règles d’identification et d’enregistrement instaurées par le règlement n° 1760/2000, peuvent être considérés comme poursuivant un objectif analogue
à la conditionnalité.
73 Toutefois, force est de constater que, par suite de la réforme de la PAC, le respect de ces mêmes règles s’inscrit désormais dans un contexte réglementaire fondamentalement différent prévoyant un système de soutien non plus à la production, mais au producteur, sous la forme d’un paiement unique conditionné au respect d’une série de normes dans des domaines tels que la santé publique et celle des animaux, l’environnement et le bien-être animal. Lesdites règles relèvent ainsi à présent d’un
système global dans lequel, conformément à l’article 3, paragraphe 1, du règlement n° 1782/2003, d’une part, elles s’imposent à l’ensemble des bénéficiaires de paiements directs en tant que règles communes applicables à tous les régimes d’aides visés par ce règlement, et, partant, au-delà du cadre des seuls régimes d’aides aux bovins, et, d’autre part, elles ne constituent que certaines des normes à respecter au titre de la conditionnalité.
74 Compte tenu dudit objectif, le législateur communautaire a été amené à adapter le régime des réductions et des exclusions applicables en cas de non-respect des règles d’identification et d’enregistrement des bovins instaurées par le règlement n° 1760/2000 en ce qui concerne tant la base de la sanction que le montant de celle-ci, afin d’éviter une discordance avec les règles de la conditionnalité instituées entre-temps par le règlement n° 1782/2003.
75 Ainsi, s’agissant de la base de la sanction, ces règles d’identification et d’enregistrement des bovins faisant dorénavant partie des règles communes que doit respecter tout bénéficiaire de paiements directs, les réductions et les exclusions applicables en cas de non-respect desdites règles, telles qu’elles sont prévues aux articles 66 et 67 du règlement n° 796/2004, s’appliquent non plus uniquement aux montants perçus au titre des régimes d’aides aux bovins, mais, ainsi qu’en dispose
l’article 6, paragraphe 1, du règlement n° 1782/2003, au montant total des paiements directs visés par ce dernier règlement.
76 À cet égard, il convient également de relever que le montant total des paiements directs octroyés dans le cadre de la mise en œuvre de la réforme de la PAC ne correspond pas au montant total des paiements directs reçus dans le cadre de la réglementation applicable antérieurement à celle-ci.
77 En effet, ainsi qu’il ressort de l’article 6, paragraphe 1, du règlement n° 1782/2003, le montant total des paiements directs sur la base duquel sont déterminées les réductions édictées par le règlement n° 796/2004 est soumis à la modulation prévue à l’article 10, paragraphe 1, du règlement n° 1782/2003 ainsi que, le cas échéant, à la discipline financière instaurée à l’article 11 de celui-ci.
78 En outre, ce montant total est susceptible d’être affecté par le choix offert aux États membres, conformément aux articles 58 à 63 du règlement n° 1782/2003, de procéder, à l’instar de la République fédérale d’Allemagne, à la régionalisation du régime de paiement unique, une telle régionalisation impliquant une détermination forfaitaire du paiement unique en faveur des bénéficiaires établis dans les régions concernées.
79 Quant au montant de la sanction, dès lors que les règles d’identification et d’enregistrement des bovins instaurées par le règlement n° 1760/2000 ne constituent désormais que certaines des normes à respecter au titre de la conditionnalité, ce montant ne consiste plus dans une réduction automatique de l’aide, le cas échéant plafonnée, établie en fonction du nombre de cas de non-conformité par rapport au nombre d’animaux présents dans l’exploitation, mais résulte de l’application de
pourcentages de réduction prédéfinis, dont l’intensité varie, conformément à l’article 7, paragraphe 1, du règlement n° 1782/2003, selon la gravité, l’étendue, la persistance et la répétition de chaque cas de non-conformité, et sur la base desquels les autorités compétentes, après avoir établi, en application de l’article 48, paragraphe 1, sous c), du règlement n° 796/2004, un bilan évaluatif de l’importance des cas de non-conformité au regard de chacune des règles relatives à la conditionnalité,
peuvent décider de diminuer ou d’augmenter le pourcentage de la réduction, voire de n’imposer aucune réduction.
80 Par ailleurs, en vertu de l’article 66, paragraphe 3, du règlement n° 796/2004, lorsque plusieurs cas de non-conformité relevant de différents domaines soumis à la conditionnalité sont constatés, les pourcentages de réduction afférents à chaque cas sont, dans les limites d’un certain plafond, additionnés.
81 Or, dès lors que, avant l’entrée en vigueur du règlement n° 1782/2003, les règles désormais imposées au titre de la conditionnalité autres que celles en matière d’identification et d’enregistrement des bovins instaurées par le règlement n° 1760/2000 ne relevaient pas des conditions à respecter pour l’octroi des aides aux bovins et que, partant, elles ne faisaient pas l’objet des contrôles exercés par les autorités compétentes, leur violation ne pouvait être constatée par celles-ci aux fins de
l’application de sanctions en ce qui concerne ces aides.
82 Dans ces conditions, il y a lieu de constater que le régime de sanctions prévu aux articles 66 et 67 du règlement n° 796/2004, étant directement et étroitement lié à la réforme de la PAC introduite par le règlement n° 1782/2003, ne saurait, sous peine de dénaturer le régime de la conditionnalité tel qu’il a été conçu par le législateur communautaire dans le cadre de ladite réforme, être transposé à un cas de non-respect desdites règles d’identification et d’enregistrement des bovins relevant
ratione temporis du règlement n° 3887/92.
83 Partant, sans qu’il soit besoin d’examiner si l’application, à la supposer possible, des dispositions de ce régime de sanctions ou, le cas échéant, de certaines d’entre elles impliquerait une sanction administrative moins sévère dans une situation telle que celle de M. Jager, il convient de conclure que, ledit régime ne constituant pas une «modification ultérieure», au sens de l’article 2, paragraphe 2, seconde phrase, du règlement n° 2988/95, du régime de sanctions prévu par le règlement
n° 2419/2001, tel que modifié par le règlement n° 118/2004, il ne peut être invoqué dans un contexte tel que celui de l’affaire au principal.
84 En revanche, comme la juridiction de renvoi l’a elle-même constaté et ainsi que tous les intéressés ayant présenté des observations à la Cour l’ont admis, l’article 39, paragraphe 1, du règlement n° 2419/2001, dans sa version résultant du règlement n° 118/2004, peut être invoqué dans un tel contexte. En effet, cette disposition, qui, comme il a été constaté au point 66 du présent arrêt, constitue une telle «modification ultérieure» de l’article 10 quater du règlement n° 3887/92, comporte, en
ce qu’elle a institué, notamment, une limite maximale à la réduction applicable, un régime de sanctions moins sévères que celles énoncées à cette dernière disposition. Il appartient, dès lors, à la juridiction de renvoi d’appliquer rétroactivement à M. Jager les dispositions dudit article 39, paragraphe 1.
85 Il résulte de ce qui précède qu’il convient de répondre à la question préjudicielle que l’article 2, paragraphe 2, seconde phrase, du règlement n° 2988/95 doit être interprété en ce sens que les dispositions édictées par les articles 66 et 67 du règlement n° 796/2004 ne peuvent pas s’appliquer rétroactivement à une demande d’aides «animaux» relevant du champ d’application ratione temporis du règlement n° 3887/92, qui a donné lieu à une exclusion du bénéfice de l’aide au titre de l’article
10 quater de ce règlement.
Sur les dépens
86 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (grande chambre) dit pour droit:
L’article 2, paragraphe 2, seconde phrase, du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil, du 18 décembre 1995, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, doit être interprété en ce sens que les dispositions édictées par les articles 66 et 67 du règlement (CE) n° 796/2004 de la Commission, du 21 avril 2004, portant modalités d’application de la conditionnalité, de la modulation et du système intégré de gestion et de contrôle prévus par le règlement (CE)
n° 1782/2003 du Conseil du 29 septembre 2003 établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs, tel que modifié et rectifié par le règlement (CE) n° 239/2005 de la Commission, du 11 février 2005, ne peuvent pas s’appliquer rétroactivement à une demande d’aides «animaux» relevant du champ d’application ratione temporis du règlement (CEE) n° 3887/92 de la Commission, du
23 décembre 1992, portant modalités d’application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires, tel que modifié par le règlement (CE) n° 2801/1999 de la Commission, du 21 décembre 1999, qui a donné lieu à une exclusion du bénéfice de l’aide au titre de l’article 10 quater de ce règlement.
Signatures
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* Langue de procédure: l’allemand.
