CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. M. POIARES MADURO
présentées le 9 juillet 2009 ( 1 )
Affaire C-118/08
Transportes Urbanos y Servicios Generales SAL
contre
Administración del Estado
«Autonomie procédurale des États membres — Principe d’équivalence — Action en responsabilité dirigée contre l’État — Violation du droit de l’Union — Violation de la Constitution»
1. Le renvoi à l’autonomie procédurale des États membres pour assurer la protection des droits conférés par le droit communautaire est traditionnellement tempéré par l’obligation pour les droits nationaux de respecter les principes communautaires d’équivalence et d’effectivité. Le principe d’effectivité requiert que les modalités procédurales nationales assurent une protection effective des droits conférés par le droit communautaire. Le principe d’équivalence, lui, exige que le droit national
accorde à toute action fondée sur le droit communautaire un traitement procédural au moins aussi favorable que celui prévu pour une action similaire basée sur le droit interne. Afin de conclure à une obligation d’égalité de traitement procédural, il convient alors de déterminer si les deux actions sont comparables. Qu’une telle appréciation puisse poser difficulté, c’est ce qu’illustre la présente affaire.
I — Le litige au principal et la question préjudicielle
2. La question préjudicielle porte en substance sur le point de savoir si le fait de soumettre une action en responsabilité de l’État à des modalités procédurales différentes, selon qu’elle a pour fondement la violation législative d’une disposition constitutionnelle ou celle d’une norme communautaire, est conforme aux principes communautaires d’équivalence et d’effectivité.
3. Elle a été renvoyée par la chambre du contentieux administratif du Tribunal Supremo (Espagne) dans le cadre d’un litige opposant la société Transportes Urbanos y Servicios Generales SAL à l’Administración del Estado, cette dernière ayant rejeté l’action en responsabilité contre l’État espagnol du fait de la violation législative du droit communautaire.
4. Le litige a pour origine une loi espagnole du 28 décembre 1992 telle que modifiée par une loi du qui limitait le droit d’un assujetti à déduire la taxe sur la valeur ajoutée (ci-après la «TVA») afférente à l’achat de biens ou de services financés au moyen de subventions et lui imposait de déposer des déclarations périodiques, dans lesquelles il devait calculer les montants de TVA répercutés et supportés, tout en procédant au règlement du solde (autoliquidations). Il y a lieu néanmoins de préciser
que l’assujetti a, en vertu de la législation espagnole ( 2 ), le droit de demander la rectification de ses autoliquidations et, le cas échéant, d’exiger le remboursement des versements indus à condition de le faire dans les quatre ans.
5. La limitation de la déductibilité de la TVA prévue par la loi du 28 décembre 1992 ayant été jugée incompatible avec les articles 17, paragraphe 2, et 19 de la sixième directive 77/388/CEE ( 3 ), la requérante au principal, qui avait effectué des autoliquidations pour les exercices 1999 et 2000 et dont le droit à rectification et à répétition de l’indu était prescrit au moment du prononcé de l’arrêt Commission/Espagne, précité, a introduit une demande tendant à l’indemnisation du préjudice subi,
évalué à un montant de 1228366,39 euros correspondant aux versements de TVA indûment perçus par l’État espagnol ainsi qu’aux remboursements auxquels elle aurait pu prétendre pour les mêmes exercices.
6. Le 12 janvier 2007, le Conseil des ministres a rejeté la demande, considérant que l’absence de contestation par la requérante de ses autoliquidations dans le délai quadriennal prescrit avait rompu le lien de causalité directe entre la violation reprochée du droit communautaire et le dommage prétendument subi. En d’autres termes, c’est l’absence d’une telle contestation qui serait la cause exclusive du dommage. Pour justifier sa décision, le Conseil des ministres s’est appuyé sur deux arrêts du
Tribunal Supremo du et du , dont il ressort que les actions en responsabilité de l’État pour violation du droit communautaire sont soumises à une règle d’épuisement préalable des voies de recours, administratives et juridictionnelles, contre l’acte administratif faisant grief, adopté en application d’une loi nationale prétendument contraire au droit communautaire.
7. Le 6 juin 2007, la requérante a formé un recours devant le Tribunal Supremo contre la décision du Conseil des ministres de rejet de sa demande d’indemnisation. Dans son ordonnance de renvoi, le juge a quo s’interroge sur la conformité avec les principes communautaires d’équivalence et d’effectivité de cette condition d’épuisement préalable des voies de recours posée à l’action en responsabilité de l’État pour violation du droit communautaire. Il relève, en effet, que l’action en responsabilité de
l’État du fait de l’inconstitutionnalité d’une loi n’est, elle, pas subordonnée à la condition que la personne lésée ait préalablement attaqué l’acte lui faisant grief fondé sur cette loi.
8. Aussi a-t-il renvoyé à la Cour, à titre préjudiciel, la question suivante:
«En appliquant, dans ses arrêts du 29 janvier 2004 et du , des solutions différentes aux actions en responsabilité patrimoniale de l’État législateur fondées sur des actes administratifs édictés en application d’une loi déclarée inconstitutionnelle et aux mêmes actions fondées sur des actes édictés en application d’une règle déclarée contraire au droit communautaire, le Tribunal Supremo méconnaît-il les principes d’équivalence et d’effectivité?»
II — Appréciation juridique
9. Avant de fournir au juge de renvoi les éléments de réponse nécessaires aux fins d’appréciation de la compatibilité de la jurisprudence litigieuse du Tribunal Supremo avec les principes communautaires d’équivalence et d’effectivité, il convient de répondre aux objections du gouvernement espagnol relatives à la recevabilité de la présente question préjudicielle.
A — La recevabilité de la question préjudicielle
10. Selon le gouvernement espagnol, la question préjudicielle renvoyée par le juge a quo serait irrecevable, au motif que la Cour est habilitée, dans le cadre d’un renvoi préjudiciel, à se prononcer sur la compatibilité avec le droit communautaire uniquement de mesures administratives et législatives nationales et non d’une jurisprudence émanant d’une juridiction suprême telle que le Tribunal Supremo, dès lors qu’elle pourrait d’elle-même changer sa jurisprudence pour la rendre conforme aux
exigences communautaires et que, dès lors, la présente question préjudicielle ne serait pas nécessaire aux fins de résolution du litige au principal mais s’apparenterait davantage à une consultation juridique.
11. L’argumentation du gouvernement espagnol relatif à l’irrecevabilité du renvoi préjudiciel ne saurait à l’évidence prospérer.
12. D’une part, il convient d’emblée de rappeler que, si la Cour n’est pas compétente pour apprécier, dans le cadre d’un renvoi préjudiciel, la compatibilité de dispositions nationales avec les règles communautaires, il lui appartient, après avoir au besoin reformulé la question qui lui a été renvoyée, de fournir au juge a quo tous les éléments d’interprétation du droit communautaire qui pourraient lui être utiles pour apprécier les effets des dispositions de celui-ci ( 4 ). En l’espèce,
l’interrogation du Tribunal Supremo invite la Cour à interpréter les principes communautaires d’équivalence et d’effectivité, afin de lui permettre d’évaluer le respect par sa jurisprudence du droit communautaire.
13. D’autre part, il n’y a à l’évidence aucune limite quant à la nature des règles nationales qui peuvent ainsi être indirectement mises en cause à l’occasion d’un renvoi préjudiciel en interprétation du droit communautaire. Contrairement à ce que soutient le gouvernement espagnol, celles-ci peuvent fort bien être d’origine prétorienne. La Cour a, du reste, déjà été invitée à se prononcer à titre préjudiciel indirectement sur la conformité de jurisprudences nationales avec le droit communautaire ( 5
). On ajoutera, in fine, que, en tout état de cause, la question portant sur une jurisprudence peut toujours être reformulée comme ayant trait aux dispositions nationales dont le juge interne est parti pour formuler ses règles jurisprudentielles. Dit autrement, la question renvoyée en l’espèce peut être comprise comme portant sur le point de savoir si l’interprétation par le Tribunal Supremo des règles nationales relatives aux actions en responsabilité de l’État est compatible avec les principes
communautaires d’équivalence et d’effectivité.
14. Enfin, il appartient, en principe, au seul juge national, qui est saisi du litige et qui doit assumer la responsabilité de la décision juridictionnelle à intervenir, d’apprécier, au regard des particularités de l’affaire, tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement que la pertinence des questions qu’il pose à la Cour et, dès lors que les questions portent sur l’interprétation du droit communautaire, la Cour est tenue de statuer ( 6 ). Ce n’est qu’à
titre exceptionnel que la Cour pourrait refuser de statuer et déclarer la question préjudicielle irrecevable, notamment s’il apparaissait de manière manifeste que cette dernière ne répond pas à un besoin objectif pour la solution du litige au principal ( 7 ). Tel n’est pas le cas en l’occurrence. S’il est vrai que le Tribunal Supremo est libre de modifier de lui-même sa jurisprudence pour, le cas échéant, la mettre en adéquation avec les exigences communautaires, il a jugé nécessaire
d’interroger la Cour sur l’interprétation des principes d’équivalence et d’effectivité aux fins de pouvoir porter une appréciation sur sa propre jurisprudence. Or, il n’apparaît pas de manière manifeste que l’on se trouve dans une des situations qui conduiraient la Cour à remettre en cause «la présomption de pertinence» dont jouissent les questions relatives à l’interprétation du droit communautaire posées par le juge national ( 8 ).
15. La présente question préjudicielle est donc recevable.
B — Le principe d’effectivité
16. Subordonner l’action en responsabilité de l’État pour violation législative du droit communautaire à l’épuisement préalable des voies de recours, administratives et juridictionnelles, contre l’acte administratif à l’origine du préjudice, pris sur le fondement de la loi contraire au droit communautaire ne paraît pas en soi contrevenir au principe d’effectivité de la protection juridictionnelle.
17. Il est vrai que, en vertu d’une jurisprudence établie, la naissance d’un droit à réparation, qui découle du principe de la responsabilité de l’État pour les dommages causés aux particuliers par les violations du droit communautaire qui lui sont imputables, n’est subordonnée qu’à la réunion de trois conditions: la règle de droit violée doit avoir pour objet de conférer des droits aux particuliers, la violation de celle-ci doit être suffisamment caractérisée et il faut un lien de causalité direct
entre ladite violation et le dommage subi par la victime ( 9 ). Et ces conditions sont «nécessaires et suffisantes» pour engendrer au profit des particuliers un droit à obtenir réparation ( 10 ). Il pourrait donc a priori en être déduit qu’un État membre ne saurait subordonner le droit à indemnisation à la condition que le justiciable ait préalablement contesté la légalité de l’acte qui est à l’origine du préjudice dont il demande réparation, sauf à méconnaître le principe d’effectivité de la
protection juridictionnelle qui est au fondement du principe de la responsabilité des États membres du fait de la violation du droit communautaire ( 11 ).
18. Cependant, la jurisprudence en cause du Tribunal Supremo se fonde sur le fait que la personne lésée aurait pu obtenir réparation de la totalité du préjudice invoqué si elle avait contesté en temps utile la validité de l’acte à l’origine du préjudice.
19. Or, il résulte d’un principe général commun aux droits des États membres ( 12 ) que la détermination du préjudice indemnisable par le juge national peut être fonction de la diligence raisonnable manifestée par la personne lésée pour limiter la portée du préjudice, c’est-à-dire de l’exercice par cette dernière, en temps utile, de toutes les voies de droit qui étaient raisonnablement à sa disposition pour éviter le préjudice ou en limiter la portée ( 13 ).
20. Par ailleurs, la Cour a jugé, d’une part, que la recevabilité du recours en responsabilité extracontractuelle de la Communauté peut être subordonnée à l’épuisement des voies de recours internes ouvertes pour obtenir l’annulation de la mesure nationale à l’origine du préjudice, dès lors que ces voies de recours nationales aboutissent à la réparation du dommage allégué ( 14 ), et, d’autre part, que l’action en indemnité dirigée contre la Communauté est irrecevable, quand elle vise la même
illégalité et tend aux mêmes fins pécuniaires que le recours en annulation de l’acte de l’institution qui cause préjudice et que la personne lésée a négligé d’exercer en temps utile ( 15 ). Il en est ainsi, dans ces deux cas, si le montant des dommages-intérêts réclamés correspond au montant de la somme que les autorités nationale ou communautaire ont, en violation du droit communautaire, perçue. La Cour oppose alors en quelque sorte au recours en indemnité une exception de recours parallèle,
dans la mesure où l’action en répétition de l’indu — c’est-à-dire, si l’on préfère, le recours en annulation de la mesure nationale ou communautaire de taxation —, devant les autorités nationale ou communautaire aurait permis de réparer le préjudice de manière adéquate ( 16 ) et où le recours en indemnité masque en réalité une action en répétition de l’indu.
21. Or, la Cour a également dit pour droit que «les conditions de mise en oeuvre de la responsabilité de l’État pour des dommages causés aux particuliers en raison de la violation du droit communautaire ne doivent pas, en l’absence de justification particulière, différer de celles régissant la responsabilité de la Communauté dans des circonstances comparables. En effet, la protection des droits que les particuliers tirent du droit communautaire ne saurait varier en fonction de la nature nationale ou
communautaire de l’autorité à l’origine du dommage» ( 17 ).
22. Si l’on se reporte à présent à l’affaire au principal, il importe de relever que le préjudice dont il est demandé réparation ne consiste en rien d’autre que dans le montant de la TVA, augmenté des intérêts légaux, que la requérante au principal a dû acquitter en violation du droit communautaire. Dans pareille hypothèse, il aurait suffi à cette dernière, pour effacer le préjudice subi, d’agir en répétition des impositions indûment versées en se fondant sur l’effet direct des dispositions de la
sixième directive TVA méconnues ( 18 ). Il est, en effet, de jurisprudence constante que le droit d’obtenir le remboursement de taxes perçues dans un État membre en violation du droit communautaire est la conséquence et le complément des droits conférés aux justiciables par la disposition d’effet direct méconnue ( 19 ). Ainsi, la requérante au principal aurait pu, comme la législation espagnole lui en donne la possibilité, demander, dans le délai quadriennal imparti, la rectification de ses
autoliquidations pour les exercices 1999 et 2000 et le remboursement des versements indus de TVA effectués pour ces exercices, ce qu’elle est restée en défaut de faire. En conditionnant, dans ces circonstances, la recevabilité de l’action en responsabilité de l’État législateur du fait de la violation du droit communautaire à la contestation préalable de la contestation de l’acte administratif à l’origine du préjudice, pris sur le fondement de la loi contraire au droit communautaire, le Tribunal
Supremo se borne donc à subordonner l’action en responsabilité à l’exercice de l’action en répétition de l’indu qui était ouverte à la requérante au principal.
23. Il en résulte que la subordination de la recevabilité de l’action en responsabilité de l’État du fait de la violation législative du droit communautaire à la condition que la personne lésée ait préalablement attaqué l’acte administratif fondé sur cette loi n’est pas, en son principe, contraire au principe d’effectivité, dès lors que, par la contestation en temps utile de la validité de l’acte dommageable, la victime aurait pu obtenir réparation de la totalité du préjudice invoqué.
24. Pour que le principe d’effectivité soit respecté, encore faut-il cependant que le recours en responsabilité extracontractuelle de l’État du fait de la violation législative du droit communautaire ne soit pas soumis par le droit interne à des modalités procédurales qui rendraient pratiquement impossible ou excessivement difficile l’obtention de la réparation. Encore faut-il donc que l’action en répétition de l’indu à l’exercice préalable de laquelle la recevabilité dudit recours en responsabilité
est subordonnée ne soit pas soumise par le droit interne à des modalités procédurales qui rendraient pratiquement impossible ou excessivement difficile l’exercice de ladite action ( 20 ).
25. Il s’agit donc de savoir si le délai de quatre ans à compter de la présentation par l’assujetti de ses autoliquidations dans lequel le droit espagnol enferme la demande de rectification rend pratiquement impossible ou excessivement difficile l’exercice de l’action en répétition des impositions versées en méconnaissance du droit communautaire.
26. À cet égard, le droit communautaire admet la fixation de délais raisonnables à peine de forclusion pour l’exercice de l’action en répétition de l’indu dans l’intérêt de la sécurité juridique qui protège à la fois le contribuable et l’administration concernée ( 21 ). De tels délais raisonnables ne sauraient être considérés comme contraires au principe d’effectivité, même si, par définition, leur écoulement entraîne le rejet de l’action intentée ( 22 ). A ainsi été jugé raisonnable, en matière de
répétition de l’indu, un délai national de forclusion de trois ans à compter de la date du paiement des impositions en cause ( 23 ).
27. A fortiori un délai de quatre ans tel que celui prévu par la législation espagnole satisfait donc au principe d’effectivité, même s’il était déjà écoulé et ne permettait donc plus de demander la rectification des autoliquidations effectuées pour les exercices 1999 et 2000 au moment où la Cour a rendu son arrêt constatant l’incompatibilité de la loi espagnole avec les dispositions de la sixième directive TVA. En effet, l’action en répétition de l’indu ne dépend pas de la constatation préalable
par la Cour de la contrariété de l’imposition avec le droit communautaire, le principe de primauté obligeant l’administration et le juge nationaux d’écarter, de leur propre autorité, sans attendre une telle constatation de la Cour, la loi fiscale qu’ils estiment contraire au droit communautaire ( 24 ).
C — Le principe d’équivalence
28. Il s’agit à présent de déterminer si les modalités procédurales différentes auxquelles le droit espagnol soumet l’action en responsabilité de l’État législateur, selon que celle-ci est fondée sur la violation du droit communautaire ou sur la méconnaissance de la Constitution, ne contreviennent pas au principe d’équivalence. En effet, la condition d’épuisement préalable des voies de recours contre l’acte administratif faisant grief pris en application de la loi n’est posée qu’aux actions en
responsabilité de l’État du fait de la violation législative du droit communautaire et non à celles fondées sur la violation législative de la Constitution. Les modalités procédurales de ces actions-là sont donc a priori plus strictes que celles de ces actions-ci.
29. Or, le respect du principe d’équivalence requiert que les conditions imposées par le droit national en matière de réparation des dommages ne soient pas moins favorables lorsque l’action en responsabilité est fondée sur le droit communautaire que lorsqu’elle est fondée sur le droit interne ( 25 ) ou encore que la modalité procédurale litigieuse s’applique indifféremment aux recours fondés sur la violation du droit communautaire et à ceux fondés sur la méconnaissance du droit interne, étant
toutefois entendu qu’un État membre n’est pas tenu d’étendre à l’ensemble des actions en indemnité fondées sur la violation du droit communautaire son régime de responsabilité interne le plus favorable ( 26 ).
30. Pour que le principe d’équivalence trouve à s’appliquer, encore faut-il cependant que les deux recours soient similaires ( 27 ). Pour en juger, il convient de les comparer du point de vue de leur objet, de leur cause et de leurs éléments essentiels ( 28 ). Étant donné qu’elles partagent, à l’évidence, le même objet (indemnisation du préjudice) et la même cause (illicéité du comportement dommageable), il s’agit donc de déterminer si l’action en responsabilité de l’État fondée sur la violation
législative du droit communautaire diffère, en ses éléments essentiels ( 29 ), de l’action en responsabilité de l’État du fait de la méconnaissance par la loi de la Constitution, si bien que le traitement procédural différent que le droit espagnol leur applique serait justifié.
31. Pour justifier la différence de traitement procédural entre les deux actions en responsabilité, la juridiction de renvoi avance différentes considérations qui, en substance, reviennent à dire que la contestation préalable de l’acte administratif dommageable serait, à la différence du cas où ledit acte avait pour base une loi contraire au droit communautaire, pratiquement impossible ou excessivement difficile lorsque ledit acte a été pris sur le fondement d’une loi inconstitutionnelle, de sorte
que l’imposer comme condition préalable à l’action en responsabilité de l’État législateur du fait de la violation de la Constitution condamnerait ce recours à l’ineffectivité. En somme, le justiciable pourrait plus difficilement mettre en cause la constitutionnalité d’une loi que sa compatibilité avec le droit communautaire.
32. Il en irait d’abord ainsi en raison de la différence d’effets des arrêts du Tribunal Constitucional déclarant l’inconstitutionnalité d’une loi espagnole et des arrêts préjudiciels de la Cour dont il découlerait l’incompatibilité d’une loi nationale avec le droit communautaire. La déclaration d’inconstitutionnalité de la loi emporte la nullité de la loi, c’est-à-dire sa disparition ex tunc, alors que, à l’inverse, un arrêt de la Cour, dont il ressort l’incompatibilité d’une loi nationale avec le
droit communautaire n’emporte pas, par lui-même, la nullité de ladite loi. Il est vrai.
33. Cet argument relatif à l’effet rétroactif de la déclaration de nullité d’une loi inconstitutionnelle est, cependant, en contradiction avec la logique de l’argumentation avancée par le Tribunal Supremo pour justifier le traitement plus favorable accordé aux actions en responsabilité du fait des lois inconstitutionnelles comparé à celui appliqué aux actions en responsabilité du fait de lois contraires au droit communautaire. Il plaiderait plutôt en faveur de l’ (la plus grande) effectivité des
voies de recours contre l’acte dommageable pris en application de la loi inconstitutionnelle et imposerait, par conséquent, au nom du respect du principe d’équivalence, l’épuisement préalable de celles-ci également comme condition de l’action en responsabilité de l’État du fait de la violation législative de la Constitution.
34. Cet argument manque, par ailleurs, en fait. En vertu d’une jurisprudence bien établie ( 30 ), les effets d’un arrêt préjudiciel en interprétation sont également, en principe, rétroactifs, compte tenu de leur caractère déclaratoire: l’interprétation d’une règle communautaire donnée par la Cour éclaire et précise la signification et la portée de ladite règle telle qu’elle aurait dû être comprise et appliquée depuis le moment de son entrée en vigueur, si bien que ladite interprétation rétroagit à
la date d’entrée en vigueur de la règle interprétée et que la règle ainsi interprétée doit être appliquée même à des rapports juridiques nés et constitués avant le prononcé de l’arrêt de la Cour. En outre, comme le juge a quo l’a indiqué et le gouvernement espagnol l’a précisé à l’audience, la nullité de la loi espagnole inconstitutionnelle n’emporte pas automatiquement la nullité des actes administratifs pris sur son fondement; il appartient à la juridiction saisie de déterminer la portée de la
nullité de la loi inconstitutionnelle dans chaque cas. Il en résulte que le justiciable doit, en se prévalant de la déclaration de nullité de la loi inconstitutionnelle, demander l’annulation des actes administratifs adoptés sur son fondement et qu’il pourra éventuellement se heurter, pour des raisons de sécurité juridique, à l’autorité de chose définitivement décidée s’il ne le fait pas dans les délais prescrits. En d’autres termes, passé le délai de prescription, un contribuable ne peut plus
contester l’avis de liquidation de son impôt, même en se prévalant d’une déclaration d’inconstitutionnalité de la loi fiscale. De même, si le droit national ne prévoit pas lui-même cette possibilité, le droit communautaire n’impose pas à l’administration de revenir sur une décision même devenue définitive par suite de l’expiration de délais de recours raisonnables, en vue de garantir le plein effet du droit communautaire dans l’interprétation qu’en a donné un arrêt préjudiciel postérieur,
nonobstant l’effet ex tunc de ce dernier ( 31 ). Il n’y a donc pas de différence notable d’effets entre les déclarations d’inconstitutionnalité d’une loi nationale par le Tribunal Constitucional espagnol et les arrêts préjudiciels en interprétation de la Cour.
35. La seconde différence avancée par le Tribunal Supremo, selon laquelle la contestation préalable de l’acte dommageable serait plus facile, lorsqu’il a été pris en application d’une loi contraire au droit communautaire que lorsqu’il a été adopté sur le fondement d’une loi inconstitutionnelle, est liée à la présomption de constitutionnalité dont bénéficie la loi espagnole. Il en découle, en effet, deux conséquences.
36. La première serait que le justiciable n’est pas titulaire de l’action en inconstitutionnalité de la loi, il peut seulement inviter, nullement contraindre, le juge saisi à renvoyer cette question au Tribunal Constitucional. En revanche, la Cour a dit pour droit que le principe de primauté oblige le juge national saisi, à la demande d’une des parties, à laisser inappliquée une loi contraire au droit communautaire ( 32 ). Toutefois, la constatation de l’incompatibilité d’une loi avec une règle
communautaire dépend bien souvent de l’interprétation à donner à cette dernière et le renvoi préjudiciel à la Cour effectué, le cas échéant, à l’effet de préciser ladite interprétation est, lui aussi, étranger à toute initiative des parties et dépend entièrement de l’appréciation faite par le juge national de la pertinence et de la nécessité dudit renvoi ( 33 ). Certes, les juridictions nationales dont les décisions ne sont pas susceptibles de recours doivent, aux termes de l’article 234 CE, si
une question d’interprétation du droit communautaire se pose, en renvoyer l’examen à la Cour. Mais l’on sait que la théorie de l’acte clair ( 34 ) libère, dans certains cas et sous certaines conditions, le juge national suprême de cette obligation de renvoi. D’un autre côté, la liberté du juge espagnol de renvoyer une question de constitutionnalité de la loi n’est pas si grande. Il ressort, en effet, des articles 163 de la Constitution espagnole et 35 de la loi organique relative au Tribunal
Constitucional ( 35 ), tels qu’interprétés par le Tribunal Constitucional lui-même ( 36 ), que les justiciables peuvent, en mettant en cause la constitutionnalité d’une loi devant le juge saisi du principal, contraindre celui-ci à un examen préalable et, s’il estime, lui aussi, la loi inconstitutionnelle, à renvoyer ladite question de constitutionnalité de la loi au Tribunal Constitucional. Les possibilités de mise en cause, devant le juge national du principal, de la constitutionnalité de la
loi ou de sa compatibilité avec le droit communautaire ne diffèrent donc pas grandement ( 37 ). Il convient, par ailleurs, d’ajouter que, au cas où le justiciable n’obtiendrait pas du juge national du principal le renvoi au Tribunal Constitucional de la question de la constitutionnalité de la loi, il dispose encore de la possibilité de saisir directement le Tribunal Constitucional de cette question par le biais d’un recours d’amparo, alors qu’il ne dispose à l’évidence d’un tel moyen de mise en
cause directe de la loi au regard du droit communautaire ni devant le juge national ni devant la Cour.
37. La seconde conséquence qui découle de la présomption de constitutionnalité dont jouit la loi espagnole est que l’administration a l’obligation de l’appliquer. Il en résulte une présomption de légitimité des actes administratifs qui en procèdent. Autrement dit, tout recours administratif tendant à mettre en cause un acte administratif, motif pris de l’inconstitutionnalité de la loi qu’il met en œuvre, est voué à l’échec. À l’inverse, le principe de primauté oblige non seulement le juge national
mais encore l’administration nationale à écarter l’application d’une loi contraire au droit communautaire ( 38 ) et, par conséquent, à accueillir un recours administratif dirigé contre la mesure administrative qui en procède.
38. Les deux situations ne sont néanmoins pas réellement comparables. La présomption de constitutionnalité de la loi nationale découle de l’autorité supérieure à l’administration reconnue au législateur pour interpréter la Constitution. Seul le juge constitutionnel peut renverser cette présomption dans un système centralisé de contrôle de constitutionnalité. C’est la conséquence de la séparation des pouvoirs interne à l’ordre constitutionnel de cet État. Mais, quand l’administration doit trancher un
conflit entre règles nationale et communautaire, elle n’agit plus exclusivement dans le cadre de son ordre constitutionnel interne. Elle se trouve, au contraire, confrontée à deux volontés législatives opposées, émanant de deux ordres juridiques différents quoique intégrés, et qui se voient reconnaître des présomptions de validité différentes. C’est la raison pour laquelle la déférence à l’égard de la loi nationale imposée à l’administration dans le cadre de l’ordre constitutionnel interne ne
peut pas être purement et simplement transposée au cadre des relations entre cet ordre juridique et l’ordre juridique communautaire. En soi, l’obligation pour l’administration nationale de laisser inappliquées les règles nationales, quelles qu’elles soient, incompatibles avec le droit communautaire, ne découle pas d’une hypothétique présomption inverse d’incompatibilité du droit national avec le droit communautaire. C’est, bien au contraire, parce que les actes communautaires bénéficient, dans
l’ordre juridique communautaire, d’une présomption de validité équivalente à celle dont jouissent les lois nationales dans l’ordre juridique interne que, lorsqu’elle est confrontée à un conflit entre le droit communautaire et une loi nationale, l’administration doit disposer d’un critère pour trancher ce conflit. Et ce critère lui est donné par le principe de primauté. Par conséquent, quand l’administration écarte l’application d’une loi nationale contraire au droit communautaire, elle ne
renverse pas la présomption de validité des lois nationales ni ne remet en cause le principe constitutionnel interne de séparation des pouvoirs. Elle est, au contraire, face à une équivalente présomption de validité de la norme communautaire et elle résout ce conflit sur la base du principe de primauté du droit communautaire. Il reste que, même si les présupposés sont différents et que les deux situations peuvent donc être difficilement être comparées sur le plan des principes, il en découle,
sur le plan pratique, que le justiciable bénéficie devant l’administration d’une protection contre la loi contraire au droit communautaire dont il ne jouit pas contre la loi inconstitutionnelle.
39. Il n’est pas sûr, cependant, que les possibilités plus restreintes, pour les justiciables, de contestation de la constitutionnalité d’une loi en raison de la présomption de constitutionnalité dont jouit cette dernière comparées à celles de mise en cause de la compatibilité d’une loi avec le droit communautaire soient telles qu’elles justifient que l’action en responsabilité de l’État législateur du fait de la violation du droit communautaire soit subordonnée à l’épuisement préalable de toutes
les voies de recours, administratives et juridictionnelles, contre l’acte administratif dommageable pris sur le fondement de la loi, au contraire de l’action en responsabilité de l’État législateur du fait de la violation de la Constitution.
40. Ce n’est en réalité, on l’a vu, que devant l’administration que la protection contre la loi incompatible avec le droit communautaire est incontestablement plus forte que la protection contre la loi inconstitutionnelle. Sauf à méconnaître le principe communautaire d’équivalence, pareille différence n’est cependant pas telle qu’elle justifie que l’on subordonne l’action en responsabilité de l’État du fait de la violation législative du droit communautaire à l’épuisement préalable de toutes les
voies de recours non seulement administratives mais encore juridictionnelles contre l’acte administratif pris sur le fondement de la loi, alors qu’une telle condition n’est pas imposée dans le cas d’une action en responsabilité du fait de la violation par la loi de la Constitution.
III — Conclusion
41. Au vu des considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre de la manière suivante à la question posée par le Tribunal Supremo:
«1) Subordonner l’action en responsabilité de l’État du fait de la violation législative du droit communautaire à la contestation préalable de la validité de l’acte administratif pris en application de la loi ne méconnaît pas le principe d’effectivité, dès lors que, par la contestation en temps utile de la contestation de la validité dudit acte administratif, le justiciable aurait pu obtenir réparation de la totalité du préjudice allégué.
2) Subordonner l’action en responsabilité de l’État du fait de la violation législative du droit communautaire à la contestation préalable de la validité de l’acte administratif pris en application de la loi méconnaît le principe d’équivalence, dès lors que l’action en responsabilité de l’État du fait de la violation législative de la Constitution n’est pas soumis à une telle condition et que les possibilités de mise en cause de l’acte administratif pris en application de la loi ne diffèrent pas
de façon significative, selon que l’on conteste sa constitutionnalité ou sa conformité au droit communautaire.»
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( 1 ) Langue originale: le français.
( 2 ) Loi fiscale générale no 58/2003, du 17 décembre 2003.
( 3 ) Directive du Conseil, du 17 mai 1977, en matière d’harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d’affaires - Système commun de taxe sur la valeur ajoutée: assiette uniforme (JO L 145, p. 1, ci-après la «sixième directive TVA»). Voir arrêt du , Commission/Espagne (C-204/03, Rec. p. I-8389).
( 4 ) Voir arrêts du 3 octobre 2000, Corsten (C-58/98, Rec. p. I-7919, point 24), et du , Flightline (C-181/00, Rec. p. I-6139, point 20).
( 5 ) Voir arrêt du 30 septembre 2003, Köbler (C-224/01, Rec. p. I-10239).
( 6 ) Voir arrêts du 13 mars 2001, PreussenElektra (C-379/98, Rec. p. I-2099, point 38); du , Salzmann (C-300/01, Rec. p. I-4899, points 29 et 30); Flightline, précité (point 21), et du , VTB-VAB et Galatea (C-261/07 et C-299/07, Rec. p. I-2949, point 32).
( 7 ) Voir, par exemple, arrêt du 17 mai 1994, Corsica Ferries (C-18/93, Rec. p. I-1783, point 14).
( 8 ) Pour l’inventaire de ces situations, voir, en dernier lieu, arrêt du 16 décembre 2008, Cartesio (C-210/06, Rec. p. I-9641, point 67); voir auparavant, par exemple, arrêt du , van der Weerd e.a. (C-222/05 à C-225/05, Rec. p. I-4233, point 22).
( 9 ) Voir, pour un rappel récent, arrêt du 24 mars 2009, Danske Slagterier (C-445/06, Rec. p. I-2119, points 19 et 20).
( 10 ) Voir arrêts Köbler, précité (point 57), et du 5 mars 1996, Brasserie du pêcheur et Factortame (C-46/93 et C-48/93, Rec. p. I-1029, point 66).
( 11 ) Voir arrêt du 19 novembre 1991, Francovich e.a. (C-6/90 et C-9/90, Rec. p. I-5357).
( 12 ) Voir arrêt du 19 mai 1992, Mulder e.a./Conseil et Commission (C-104/89 et C-37/90, Rec. p. I-3061, point 33).
( 13 ) Voir arrêts Brasserie du pêcheur et Factortame, précité (points 84 et 85); du 8 mars 2001, Metallgesellschaft e.a. (C-397/98 et C-410/98, Rec. p. I-1727, point 101); du , Test Claimants in the Thin Cap Group Litigation (C-524/04, Rec. p. I-2107, point 124), et Danske Slagterier, précité (points 60 à 62).
( 14 ) Voir arrêts du 26 février 1986, Krohn Import-Export/Commission (175/84, Rec. p. 753, point 27); du , De Boer Buizen/Conseil et Commission (81/86, Rec. p. 3677, point 9), et du , Roquette frères/Commission (20/88, Rec. p. 1553, point 15).
( 15 ) Voir arrêts du 12 novembre 1981, Birke/Commission et Conseil (543/79, Rec. p. 2669, point 28), et Bruckner/Commission et Conseil (799/79, Rec. p. 2697, point 19); ordonnance du , Pevasa et Inpesca/Commission (C-199/94 P et C-200/94 P, Rec. p. I-3709, points 26 à 28), et arrêt du , Commission/AssiDomän Kraft Products e.a. (C-310/97 P, Rec. p. I-5363, point 59).
( 16 ) Voir arrêt du 18 janvier 2001, Stockholm Lindöpark (C-150/99, Rec. p. I-493, point 35).
( 17 ) Arrêt Brasserie du pêcheur et Factortame, précité, point 42; arrêt du 4 juillet 2000, Bergaderm et Goupil/Commission (C-352/98 P, Rec. p. I-5291, point 41).
( 18 ) L’article 17, paragraphe 2 de ladite directive s’est, en effet, vu reconnaître un effet direct (voir arrêt du 6 juillet 1995, BP Soupergaz, C-62/93, Rec. p. I-1883, points 32 à 36).
( 19 ) Voir, par exemple, arrêts du 9 novembre 1983, San Giorgio (199/82, Rec. p. 3595, point 12), et Test Claimants in the Thin Cap Group Litigation, précité.
( 20 ) Comme le rappelle itérativement la jurisprudence. Voir, par exemple, en ce qui concerne le recours en responsabilité de l’État du fait de la violation du droit communautaire, arrêts du 10 juillet 1997, Palmisani (C-261/95, Rec. p. I-4025, point 27); du , Test Claimants in the FII Group Litigation (C-446/04, Rec. p. I-11753, point 219); en ce qui concerne l’action en répétition de l’indu, arrêts Metallgesellschaft e.a., précité (point 85), et Test Claimants in the FII Group Litigation, précité
(point 203).
( 21 ) Voir arrêts du 16 décembre 1976, Rewe-Zentralfinanz et Rewe-Zentral (33/76, Rec. p. 1989, point 5); du , Haahr Petroleum (C-90/94, Rec. p. I-4085, point 48); du , Aprile (C-228/96, Rec. p. I-7141, point 19); du , Roquette Frères (C-88/99, Rec. p. I-10465, point 22).
( 22 ) Voir arrêts du 2 décembre 1997, Fantask e.a. (C-188/95, Rec. p. I-6783, point 48), et du , Roquette Frères, précité (point 23).
( 23 ) Voir arrêt du 15 septembre 1998, Edis (C-231/96, Rec. p. I-4951, points 39 et 49).
( 24 ) Voir arrêts du 9 mars 1978, Simmenthal (106/77, Rec. p. 629), et du , Costanzo (103/88, Rec. p. 1839, point 31). Même si l’on sait qu’il y a à l’heure actuelle en Espagne un débat sur la portée et les modalités concrètes de mise en œuvre de cette obligation communautaire (voir arrêt du Tribunal Constitucional no 58/2004 du ); notes Alonso Garcia, R., CMLR, 2005, p. 535; Martín Rodríguez, P. J., Revista Espanola de Derecho Constitucional, 2004, p. 315.
( 25 ) Voir arrêts précités Brasserie du pêcheur et Factortame (point 67); Palmisani (point 27), et Danske Slagterier (point 31).
( 26 ) Voir en ce sens, à propos d’une action en répétition de l’indu, arrêt Edis, précité (point 36). On notera que la Cour utilise indifféremment les deux formules, alors qu’elles ne sont peut-être pas totalement équivalentes (voir, par exemple, arrêt du 1er décembre 1998, Levez, C-326/96, Rec. p. I-7835, points 37 et 41).
( 27 ) C’est-à-dire «comparables» (voir mes conclusions dans l’affaire van der Weerd e.a., précitée, point 15).
( 28 ) Voir arrêt du 16 mai 2000, Preston e.a. (C-78/98, Rec. p. I-3201, point 57).
( 29 ) Voir, dans le même sens, arrêt Palmisani, précité, point 38.
( 30 ) Voir, en dernier lieu, arrêt du 12 février 2008, Kempter (C-2/06, Rec. p. I-411, points 35 et 36, et la jurisprudence citée).
( 31 ) Voir arrêt du 13 janvier 2004, Kühne & Heitz (C-453/00, Rec. p. I-837).
( 32 ) Voir arrêt Simmenthal, précité.
( 33 ) Pour un rappel récent, voir arrêt Cartesio, précité, points 90 et 91; arrêt Kempter, précité, points 41 et 42, et la jurisprudence citée.
( 34 ) Consacrée par la Cour: voir arrêt du 6 octobre 1982, Cilfit e.a. (283/81, Rec. p. 3415).
( 35 ) Loi organique no 2/1979, du 3 octobre 1979, BOE du , p. 23180.
( 36 ) Voir arrêt no 67/1988 du 18 avril 1988.
( 37 ) Voir en ce sens également Alonso Garcia, R., «La responsabilidad patrimonial del Estado-legislador, en especial en los casos de infracción del Derecho Comunitario», QDL no 19, 2009.
( 38 ) Voir arrêts Costanzo, précité (point 31), et du 9 septembre 2003, CIF (C-198/01, Rec. p. I-8055, point 49).
