ARRÊT DE LA COUR (troisième chambre)
14 janvier 2010 ( *1 )
«Manquement d’État — Directive 2003/41/CE — Activités et surveillance des institutions de retraite professionnelle — Non-transposition partielle dans le délai prescrit — Absence d’institutions de retraite professionnelle établies sur le territoire national — Compétence des États membres pour organiser leur système national de pensions de retraite»
Dans l’affaire C-343/08,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 226 CE, introduit le 23 juillet 2008,
Commission européenne, représentée par Mmes M. Šimerdová et N. Yerrell, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
République tchèque, représentée par M. M. Smolek, en qualité d’agent,
partie défenderesse,
LA COUR (troisième chambre),
composée de M. J. N. Cunha Rodrigues, président de la deuxième chambre, faisant fonction de président de la troisième chambre, Mme P. Lindh, MM. A. Rosas, U. Lõhmus et A. Ó Caoimh (rapporteur), juges,
avocat général: M. Y. Bot,
greffier: M. K. Malacek, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 10 septembre 2009,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 6 octobre 2009,
rend le présent
Arrêt
1 Par sa requête, la Commission des Communauté européennes demande à la Cour de constater que, en ne transposant pas pleinement dans son ordre juridique interne la directive 2003/41/CE du Parlement européen et du Conseil, du 3 juin 2003, concernant les activités et la surveillance des institutions de retraite professionnelle (JO L 235, p. 10), et notamment en ne transposant pas les articles 8, 9, 13, 15 à 18 et 20, paragraphes 2 à 4, de cette directive, la République tchèque a manqué aux obligations
qui lui incombent en vertu de ladite directive, et notamment de son article 22, paragraphe 1.
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
2 Les premier, sixième, huitième, neuvième, vingtième, trente-sixième et trente-septième considérants de la directive 2003/41, laquelle a été adoptée sur la base des articles 47, paragraphe 2, CE, 55 CE et 95, paragraphe 1, CE, énoncent:
«(1) Un véritable marché intérieur pour les services financiers est essentiel à la croissance économique et à la création d’emplois dans la Communauté.
[…]
(6) La présente directive constitue donc un premier pas vers l’institution d’un marché intérieur des régimes de retraite professionnelle organisé à l’échelle européenne. En établissant le principe de prudence (‘prudent person rule’) comme principe sous-jacent en matière d’investissement de capitaux et en permettant aux institutions d’opérer de façon transfrontalière, on encourage la réorientation de l’épargne vers le secteur des régimes de retraite professionnelle, contribuant ainsi au progrès
économique et social.
[…]
(8) Les institutions qui sont totalement distinctes de toute entreprise d’affiliation et qui opèrent sur la base du principe de capitalisation dans le seul but de fournir des prestations de retraite, devraient bénéficier de la libre prestation de services et de la liberté d’investissement, avec pour seule condition le respect d’exigences prudentielles coordonnées, indépendamment du fait que ces institutions sont considérées ou non comme des entités juridiques.
(9) Conformément au principe de subsidiarité, les États membres devraient conserver l’entière responsabilité de l’organisation de leurs régimes de retraite et le pouvoir de décision quant au rôle à jouer par chacun des trois ‘piliers’ du système de retraite dans chacun de ces États. Dans le cadre du deuxième pilier, ils devraient aussi conserver l’entière responsabilité du rôle et des fonctions des différentes institutions qui fournissent des prestations de retraite professionnelle, telles que les
fonds de pension sectoriels, les caisses de retraite d’entreprises ou les sociétés d’assurance vie. La présente directive n’a pas pour objet de remettre en cause cette prérogative.
[…]
(20) Les institutions de retraite professionnelle fournissent des services financiers; étant donné qu’elles assument une importante responsabilité en ce qui concerne le versement de prestations de retraite professionnelle, elles devraient répondre à certaines normes prudentielles minimales en ce qui concerne leurs activités et conditions de fonctionnement.
[…]
(36) Sans préjudice des dispositions de leur droit social et de leur droit du travail relatives à l’organisation de leurs régimes de retraite, y compris l’affiliation obligatoire et les dispositions résultant des négociations des conventions collectives, les institutions devraient avoir la possibilité de fournir leurs services dans d’autres États membres. […]
(37) Le droit pour une institution d’un État membre de gérer un régime de retraite professionnelle mis en place dans un autre État membre devrait être exercé dans le plein respect des dispositions du droit social et du droit du travail en vigueur dans l’État membre d’accueil, dans la mesure où il concerne les retraites professionnelles, par exemple la définition et le paiement des prestations de retraite et les conditions de transférabilité des droits à la retraite.»
3 Selon son article 1er, la directive 2003/41 a pour objet de fixer des règles relatives à l’accès aux activités des institutions de retraite professionnelle et à leur exercice.
4 L’article 2 de cette directive prévoit:
«1. La présente directive s’applique aux institutions de retraite professionnelle. […]
2. La présente directive ne s’applique pas aux:
a) institutions qui gèrent des régimes de sécurité sociale couverts par le règlement (CEE) no 1408/71 [du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l’application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés et à leur famille qui se déplacent à l’intérieur de la Communauté (JO L 149, p. 2),] et par le règlement (CEE) no 574/72 [du Conseil, du , fixant les modalités d’application du règlement (CEE) no 1408/71 (JO L 74, p. 1)];
b) institutions qui relèvent de la [première] directive 73/239/CEE [du Conseil, du 24 juillet 1973, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l’accès à l’activité de l’assurance directe autre que l’assurance sur la vie, et son exercice (JO L 228, p. 3)], de la directive 85/611/CEE [du Conseil, du , portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant certains organismes de placement collectif en
valeurs mobilières (OPCVM) (JO L 375, p. 3)], de la directive 93/22/CEE [du Conseil, du , concernant les services d’investissement dans le domaine des valeurs mobilières (JO L 141, p. 27)], de la directive 2000/12/CE [du Parlement européen et du Conseil, du , concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et son exercice (JO L 126, p. 1),] et de la directive 2002/83/CE [du Parlement européen et du Conseil, du , concernant l’assurance directe sur la vie (JO L 345, p. 1)];
c) institutions qui fonctionnent par répartition;
d) institutions où les employés des entreprises d’affiliation n’ont pas de droit légal à des prestations et où l’entreprise d’affiliation peut reprendre les actifs à tout moment sans nécessairement remplir ses obligations de paiement de prestations de retraite;
e) entreprises qui constituent des provisions au bilan en vue du versement de retraites à leurs salariés.»
5 En vertu de l’article 4 de la directive 2003/41, les États membres peuvent choisir d’appliquer certaines dispositions de celle-ci aux activités de fourniture de retraite professionnelle exercées par les entreprises d’assurance relevant de la directive 2002/83.
6 Selon l’article 5 de la directive 2003/41, les États membres peuvent également choisir de ne pas appliquer celle-ci ou certaines de ses parties à toute institution établie sur leur territoire qui gère des régimes de retraite comptant au total moins de 100 affiliés et, le cas échéant, aux institutions pour lesquelles la fourniture de retraite professionnelle a un caractère statutaire, conformément à la législation, et est garantie par une autorité publique.
7 Aux termes de l’article 6 de cette directive:
«[…], on entend par:
a) ‘institution de retraite professionnelle’ ou ‘institution’: un établissement, quelle que soit sa forme juridique, qui fonctionne selon le principe du financement par capitalisation et qui est établi séparément de toute entreprise ou groupement d’affiliation dans le but de fournir des prestations de retraite liées à une activité professionnelle, sur la base d’un accord ou d’un contrat:
— individuel ou collectif entre le ou les employeur(s) et le(s) salarié(s) ou leurs représentants respectifs, ou
— conclu avec des travailleurs non salariés, conformément à la législation des États membres d’accueil et d’origine,
et qui exerce des activités qui découlent directement de ce but;
b) ‘régime de retraite’: un contrat, un accord, un acte de fiducie ou des règles stipulant quelles prestations de retraite sont fournies, et selon quelles modalités;
c) ‘entreprise d’affiliation’ (sponsor): toute entreprise ou tout autre organisme, qu’il comporte ou soit composé d’une ou de plusieurs personnes morales ou physiques, qui agit en qualité d’employeur ou en qualité d’indépendant, ou d’une combinaison de ces deux qualités et qui verse des cotisations à une institution pour la fourniture d’une retraite professionnelle;
[…]
i) ‘État membre d’origine’: l’État membre dans lequel l’institution a son siège et son administration principale ou, en l’absence de siège, son administration principale;
j) ‘État membre d’accueil’: l’État membre dont la législation sociale et la législation du travail pertinentes en matière de régimes de retraite professionnelle sont applicables à la relation entre l’entreprise d’affiliation et les affiliés.»
8 L’article 8 de ladite directive prévoit que chaque État membre doit veiller à ce qu’il existe une séparation juridique entre une entreprise d’affiliation et une institution de retraite professionnelle afin que, en cas de faillite de la première, les actifs de l’institution soient sauvegardés dans l’intérêt des affiliés et des bénéficiaires.
9 L’article 9 de la même directive dispose, à son paragraphe 1, que les États membres doivent veiller à ce que toutes les institutions de retraite professionnelle établies sur leur territoire respectent certaines conditions de fonctionnement, et, notamment, à ce qu’elles soient inscrites sur un registre national par l’autorité de surveillance compétente ou agréées, à ce qu’elles soient gérées par des personnes honorables possédant les qualifications et l’expérience professionnelle voulues ou
employant des personnes possédant celles-ci et à ce qu’elles soient soumises à des règles appropriées. Le paragraphe 5 de cet article prévoit que, en cas d’activité transfrontalière, les conditions de fonctionnement des institutions de retraite professionnelle doivent recevoir l’agrément préalable des autorités compétentes de l’État membre d’origine.
10 Selon l’article 10 de la directive 2003/41, chaque État membre exige que toute institution établie sur son territoire établisse des comptes et des rapports annuels en tenant compte de chaque régime de retraite géré par l’institution.
11 Aux termes de l’article 12 de cette directive, chaque État membre veille à ce que chaque institution établie sur son territoire élabore une déclaration écrite sur les principes de sa politique de placement.
12 En vertu de l’article 13 de ladite directive, chaque État membre doit veiller à ce que les autorités compétentes soient dotées des pouvoirs et des moyens nécessaires pour contrôler les activités des institutions de retraite professionnelle établies sur son territoire.
13 Les articles 15 à 18 de la même directive prévoient que les États membres d’origine sont tenus de s’assurer que les institutions de retraite professionnelle, respectivement, constituent des provisions techniques pour les différents régimes de retraite, disposent d’actifs suffisants pour couvrir ces provisions ainsi que d’actifs supplémentaires pour servir de coussin de sécurité et placent leurs actifs conformément au principe de prudence.
14 Aux termes de l’article 20, paragraphes 1 à 4, de la directive 2003/41:
«1. Sans préjudice des dispositions de leur droit social et de leur droit du travail relatives à l’organisation de leurs régimes de retraite, y compris l’affiliation obligatoire, et des dispositions résultant des négociations de conventions collectives, les États membres autorisent les entreprises établies sur leur territoire à recourir aux services d’institutions de retraite professionnelle agréées dans d’autres États membres. Ils permettent de même aux institutions de retraite professionnelle
agréées sur leur territoire de fournir leurs services à des entreprises établies sur le territoire d’autres États membres.
2. Une institution souhaitant fournir ses services à une entreprise d’affiliation située sur le territoire d’un autre État membre est soumise à l’agrément préalable de l’autorité compétente de son État membre d’origine, comme indiqué à l’article 9, paragraphe 5. Elle notifie à l’autorité compétente de l’État membre d’origine où elle est agréée son intention de fournir ses services à une entreprise d’affiliation établie sur le territoire d’un autre État membre.
3. Un État membre exige que les institutions établies sur son territoire qui envisagent de fournir leurs services à une entreprise d’affiliation établie sur le territoire d’un autre État membre fournissent les informations suivantes dans la notification visée au paragraphe 2:
a) le ou les État(s) membre(s) d’accueil;
b) le nom de l’entreprise d’affiliation;
c) les principales caractéristiques du régime de retraite à gérer pour l’entreprise d’affiliation.
4. Lorsque les autorités compétentes de l’État membre d’origine reçoivent une notification visée au paragraphe 2 et à moins qu’elles n’aient des raisons de penser que les structures administratives ou la situation financière de l’institution, ou encore l’honorabilité et la compétence ou l’expérience professionnelles des dirigeants d’une institution ne sont pas compatibles avec les opérations proposées dans l’État membre d’accueil, elles communiquent toutes les informations visées au
paragraphe 3 dans les trois mois qui suivent leur réception aux autorités compétentes de l’État membre d’accueil et informent l’institution en conséquence.»
15 L’article 22, paragraphe 1, premier alinéa, de cette directive dispose:
«Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive avant le 23 septembre 2005. Ils en informent immédiatement la Commission.»
16 En vertu des paragraphes 3 et 4 dudit article, les États membres peuvent, à certaines conditions, reporter jusqu’au 23 septembre 2010 l’application de certaines des dispositions prévues aux articles 17 et 18 de ladite directive aux institutions de retraite professionnelle établies sur leur territoire.
La réglementation nationale
17 La directive 2003/41 a été transposée dans l’ordre juridique tchèque par la loi no 340/2006, du 24 mai 2006, relative aux activités des institutions de retraite professionnelle des États membres de l’Union européenne et modifiant la loi no 48/1997 relative à l’assurance-maladie publique, modifiant et complétant plusieurs lois connexes.
La procédure précontentieuse
18 Le 11 juillet 2006, la République tchèque a informé la Commission qu’elle avait transposé la directive 2003/41 dans son ordre juridique interne par la loi no 340/2006.
19 Le 18 octobre 2006, la Commission a, en application de l’article 226 CE, adressé une lettre de mise en demeure à la République tchèque dans laquelle elle constatait que les articles 1 à 5, 8, 9, 13 et 15 à 21 de ladite directive n’avaient pas été transposés ou ne l’avaient été que partiellement.
20 Dans sa réponse du 18 décembre 2006, la République tchèque a expliqué, en substance, que, compte tenu du fait qu’aucune institution de retraite professionnelle relevant du champ d’application de la directive 2003/41 n’est établie sur son territoire, la loi no 340/2006 s’est limitée à transposer les dispositions de celle-ci ayant pour objet de permettre l’exercice, par des institutions de retraite professionnelle établies dans d’autres États membres, d’activités transfrontalières au moyen de la
fourniture de services à destination du territoire tchèque et, de la sorte, de permettre aux entreprises établies sur ce dernier territoire de contribuer aux régimes de retraite proposés par ces institutions. La République tchèque rappelait à cet égard que les États membres disposent, en vertu de l’article 137, paragraphe 4, premier tiret, CE, d’un libre choix quant à l’organisation de leur système national de sécurité sociale.
21 N’étant pas satisfaite de cette réponse, la Commission a, le 23 mars 2007, adressé un avis motivé à la République tchèque, l’invitant à prendre les mesures nécessaires, dans un délai de deux mois à compter de la réception de cet avis, pour, conformément à l’article 22, paragraphe 1, de la directive 2003/41, transposer intégralement celle-ci dans son droit interne et, notamment, ses articles 8, 9, 13, 15 à 18 et 20, paragraphes 2 et 4.
22 Par lettre du 24 juillet 2007, cet État membre a répondu à l’avis motivé en réaffirmant que l’obligation de transposer ladite directive ne saurait porter atteinte aux droits des États membres de définir les principes fondamentaux de leur système national de sécurité sociale.
23 N’étant pas satisfaite de cette réponse, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.
Sur le recours
Sur la recevabilité
24 Par le présent recours, la Commission vise, selon les termes du dispositif de sa requête, à faire constater que la République tchèque a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive 2003/41, «notamment» en ne transposant pas les articles 8, 9, 13, 15 à 18 et 20, paragraphes 2 à 4, de celle-ci.
25 À cet égard, il convient de rappeler que la Cour peut examiner d’office si les conditions prévues à l’article 226 CE pour l’introduction d’un recours en manquement sont remplies (arrêts du 31 mars 1992, Commission/Italie, C-362/90, Rec. p. I-2353, point 8; du , Commission/Italie, C-439/99, Rec. p. I-305, point 8, et du , Commission/Royaume-Uni, C-98/04, Rec. p. I-4003, point 16).
26 Or, il résulte de l’article 38, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure de la Cour et de la jurisprudence y relative que toute requête introductive d’instance doit indiquer l’objet du litige et l’exposé sommaire des moyens, et que cette indication doit être suffisamment claire et précise pour permettre à la partie défenderesse de préparer sa défense et à la Cour d’exercer son contrôle. Il en découle que les éléments essentiels de fait et de droit sur lesquels un recours est fondé doivent
ressortir d’une façon cohérente et compréhensible du texte de la requête elle-même et que les conclusions de cette dernière doivent être formulées de manière non équivoque afin d’éviter que la Cour ne statue ultra petita ou bien n’omette de statuer sur un grief (voir arrêts du 26 avril 2007, Commission/Finlande, C-195/04, Rec. p. I-3351, point 22 ainsi que jurisprudence citée, et du , Commission/Italie, C-412/04, Rec. p. I-619, point 103).
27 En l’occurrence, il y a lieu de constater que, pour autant que, par l’emploi du terme «notamment» dans le dispositif de sa requête, la Commission vise à inclure dans son recours d’autres dispositions de la directive 2003/41 que celles qui y sont visées de manière explicite, ladite requête ne satisfait pas à ces exigences dès lors que ni l’identité de ces autres dispositions ni les motifs pour lesquels la République tchèque serait en défaut de les avoir transposées dans le délai prescrit ne sont
précisés dans le recours.
28 En conséquence, le présent recours est recevable uniquement en tant qu’il porte sur l’absence alléguée de transposition par la République tchèque des articles 8, 9, 13, 15 à 18 et 20, paragraphes 2 à 4, de la directive 2003/41.
Sur le fond
29 Il est constant que les articles 8, 9, 13, 15 à 18 et 20, paragraphes 2 à 4, de la directive 2003/41 n’ont pas été transposés par la République tchèque dans le délai prescrit par cette directive ou à l’expiration du délai imparti dans l’avis motivé. Cet État membre, qui n’invoque pas le bénéfice de la faculté de report partiel prévue à l’article 22, paragraphes 3 et 4, de ladite directive, en ce qui concerne certaines des dispositions des articles 17 et 18 de celle-ci, reconnaît en effet que les
dispositions visées explicitement par le présent recours n’ont pas été mises en œuvre dans son ordre juridique interne dans lesdits délais. Or, aucune disposition de la directive 2003/41 ne prévoit la possibilité pour les États membres ou pour certains d’entre eux de se dispenser d’une telle transposition.
30 La République tchèque estime cependant qu’elle n’est pas tenue d’effectuer la transposition des dispositions de la directive 2003/41 visées explicitement par le recours parce que, ce faisant, elle serait obligée de modifier les principes fondamentaux de son système national de sécurité sociale, dont l’organisation relève, en vertu de l’article 137, paragraphe 4, premier tiret, CE, du pouvoir des États membres, en introduisant dans son système de pensions de retraite un régime de retraite
professionnelle, alors qu’un tel régime n’existe pas en droit national.
31 La République tchèque explique à cet égard que son système de pensions de retraite comporte uniquement deux volets constitués, respectivement, par le premier pilier et le troisième pilier des systèmes de pensions de retraite. Le premier pilier, régi par la loi no 155/1995 sur l’assurance pension, serait constitué par la pension légale, générale et obligatoire pour tous les affiliés et relèverait du régime national de sécurité sociale. Quant au troisième pilier, régi par la loi no 42/1994 sur
l’assurance pension complémentaire bénéficiant d’une contribution de l’État, il serait constitué par les contrats individuels d’assurance pension conclus par les affiliés sur une base volontaire avec les fonds de pension établis en vertu de ladite loi. L’affiliation à ces fonds ne serait pas liée à un emploi, à un employeur ou à l’exercice d’une activité indépendante. En revanche, le système tchèque de pensions de retraite ne comporterait pas de deuxième pilier constitué par les pensions
complémentaires fournies en relation avec une activité professionnelle, salariée ou indépendante.
32 Ainsi, la République tchèque souligne que, en vertu de la réglementation nationale actuellement en vigueur, une institution de retraite professionnelle ne peut pas s’établir sur le territoire tchèque afin d’y exercer cette activité, car celle-ci serait en infraction avec les dispositions légales réglant l’exercice d’une activité professionnelle sur le marché financier et pourrait faire l’objet de poursuites administratives ou pénales. En outre, il n’y aurait ni une volonté politique ni un
potentiel économique suffisants pour introduire un régime de retraite professionnelle dans cet État membre.
33 Selon la République tchèque, dès lors que l’article 137, paragraphe 4, premier tiret, CE laisse aux États membres le pouvoir de délimiter la structure fondamentale de leur régime national de sécurité sociale, il ne saurait être exigé une transposition de la directive 2003/41 qui affecterait l’exercice effectif du droit garanti par le droit primaire. Or, les dispositions de cette directive visées explicitement par le présent recours imposant précisément des obligations aux États membres sur le
territoire desquels sont établies des institutions de retraite professionnelle, leur transposition entraînerait inévitablement la création du cadre juridique nécessaire au fonctionnement des entreprises établies sur le territoire de la République tchèque dans le domaine de la retraite professionnelle et, partant, l’établissement, en fait et en droit, d’un deuxième pilier dans cet État membre, ce qui affecterait gravement l’équilibre financier global du système national de pensions de retraite.
34 À titre d’exemple, la République tchèque renvoie à cet égard à l’article 9, paragraphe 1, de la directive 2003/41, qui prévoit l’obligation pour les États membres d’inscrire les institutions de retraite professionnelle établies sur leur territoire dans un registre national ou de les agréer. En effet, la création du registre approprié ou l’établissement d’un système approprié d’agrément exigerait nécessairement l’adoption d’une réglementation correspondante. L’adoption isolée d’une telle
réglementation, sans que soit instaurée une retraite professionnelle en tant que système complexe, c’est-à-dire sans définir, par exemple, les droits et les obligations des parties contractantes, ne serait pas possible.
35 La République tchèque précise qu’elle est consciente du fait que, de manière générale, les institutions de retraite professionnelle ne sauraient être confondues avec le deuxième pilier des systèmes de pensions de retraite. Néanmoins, ces institutions seraient un élément essentiel de ce pilier et la création d’un cadre pour leur établissement entraînerait nécessairement des modifications aux systèmes de pensions de retraite eux-mêmes.
36 La République tchèque souligne, par ailleurs, que la transposition réalisée par la loi no 340/2006 atteint l’objectif poursuivi par la directive 2003/41. En effet, cette loi transposerait toutes les dispositions concernant la fourniture transfrontalière de services de retraite professionnelle par des institutions établies dans d’autres États membres, permettant ainsi aux entreprises établies sur son territoire de contribuer aux régimes de pensions de retraite proposés par ces institutions et,
dans le même temps, à ces dernières de proposer les services appropriés en République tchèque.
37 Il en ressort que, par cette argumentation, la République tchèque vise, en substance, à justifier la non-transposition des dispositions en cause de la directive 2003/41, d’une part, par le fait qu’aucune institution de retraite professionnelle n’est établie sur son territoire en raison de l’interdiction posée par le droit national à un tel établissement et, d’autre part, par la circonstance que la transposition desdites dispositions l’obligerait à modifier son système national de pensions de
retraite en introduisant un deuxième pilier, alors que l’article 137, paragraphe 4, premier tiret, CE reconnaît aux États membres la compétence d’organiser leurs systèmes nationaux en la matière.
38 Il convient dès lors d’examiner si ces considérations, tirées, respectivement, du droit national et du droit communautaire, sont susceptibles de justifier l’absence de transposition des dispositions de la directive 2003/41 visées explicitement par le présent recours.
39 À cet égard, en ce qui concerne le fait allégué qu’aucune institution de retraite professionnelle n’est établie en République tchèque, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante de la Cour, l’inexistence dans un État membre déterminé d’une certaine activité visée par une directive ne saurait libérer cet État de son obligation de prendre des mesures législatives ou réglementaires afin d’assurer une transposition adéquate de l’ensemble des dispositions de cette directive (arrêts
du 16 novembre 2000, Commission/Grèce, C-214/98, Rec. p. I-9601, point 22; du , Commission/Irlande, C-372/00, Rec. p. I-10303, point 11; du , Commission/Royaume-Uni, C-441/00, Rec. p. I-4699, point 15, et du , Commission/Luxembourg, C-71/05, point 12).
40 En effet, tant le principe de la sécurité juridique que la nécessité de garantir la pleine application des directives, en droit et non seulement en fait, exigent que tous les États membres reprennent les prescriptions de la directive en cause dans un cadre légal clair, précis et transparent prévoyant des dispositions contraignantes dans le domaine concerné par celle-ci (voir, en ce sens, arrêts du 15 mars 1990, Commission/Pays-Bas, C-339/87, Rec. p. I-851, points 22 et 25, ainsi que
Commission/Grèce, précité, point 23).
41 Une telle obligation incombe aux États membres afin de prévenir toute modification de la situation existant à un moment donné dans ceux-ci et en vue de garantir que tous les sujets de droit dans la Communauté, en ce compris ceux des États membres dans lesquels une certaine activité visée par une directive n’existe pas, sachent avec clarté et précision quels sont, en toutes circonstances, leurs droits et obligations (voir, en ce sens, arrêts précités Commission/Grèce, point 27; Commission/Irlande,
point 12; du 30 mai 2002, Commission/Royaume-Uni, point 16, et Commission/Luxembourg, point 13).
42 Selon la jurisprudence, ce n’est que lorsque la transposition d’une directive n’a pas d’objet pour des motifs géographiques qu’elle ne s’impose pas (voir arrêts précités Commission/Irlande, point 13, et du 30 mai 2002, Commission/Royaume-Uni, point 17).
43 En l’espèce, il convient de relever que, ainsi qu’il ressort, notamment, des premier, sixième et huitième considérants de la directive 2003/41, celle-ci, adoptée sur la base des articles 47, paragraphe 2, CE, 55 CE et 95 CE, vise à instituer un marché intérieur des régimes de retraite professionnelle dans le cadre duquel les institutions de retraite professionnelle doivent bénéficier de la libre prestation des services et de la liberté d’investissement.
44 Dans cette perspective, l’article 20, paragraphe 1, de la directive 2003/41 prévoit que les États membres doivent, d’une part, autoriser les entreprises établies sur leur territoire à recourir aux services d’institutions de retraite professionnelle agréées dans d’autres États membres et, d’autre part, permettre aux institutions de retraite professionnelle agréées sur leur territoire de fournir leurs services à des entreprises établies dans d’autres États membres.
45 Aux fins de l’exercice de telles activités transfrontalières, la directive 2003/41 impose aux États membres, ainsi qu’il ressort de ses septième et vingtième considérants, de soumettre les institutions de retraite professionnelle établies sur leur territoire à différentes règles prudentielles minimales en ce qui concerne leurs activités et conditions de fonctionnement en vue de garantir un niveau de sécurité élevé pour les futurs retraités devant bénéficier de leurs prestations.
46 Ces règles consistent, notamment, aux termes des articles 8, 9, 13 et 15 à 18 de la directive 2003/41, respectivement, en la séparation juridique entre les institutions de retraite professionnelle et les entreprises qui s’affilient à ces institutions, afin que, en cas de faillite des entreprises, les actifs des institutions soient sauvegardés, en des conditions de fonctionnement destinées à garantir le sérieux des institutions de retraite professionnelle, telles que l’inscription dans un registre
national ou l’agrément, la gestion par des personnes honorables, l’adoption de règles de fonctionnement appropriées, la constitution de provisions techniques certifiées par un spécialiste et la fourniture d’informations aux affiliés, en une liste d’informations à fournir aux autorités compétentes, ainsi qu’en la présentation et la gestion de fonds suffisants pour couvrir leurs engagements.
47 Par ailleurs, l’article 20, paragraphes 2 à 4, de la directive 2003/41 prévoit la procédure qu’une institution de retraite professionnelle agréée dans un État membre doit suivre lorsqu’elle souhaite fournir ses services dans un autre État membre ainsi que le rôle, dans un tel cas, des autorités compétentes. En particulier, le paragraphe 2 dudit article, tout comme l’article 9, paragraphe 5, de ladite directive, disposent que les institutions de retraite professionnelle qui souhaitent exercer de
telles activités transfrontalières doivent recevoir l’agrément préalable des autorités compétentes de l’État membre d’origine, à savoir celui sur le territoire duquel elles ont leur siège et/ou leur administration principale.
48 Il en ressort que, comme le relève la République tchèque, les dispositions de la directive 2003/41 visées explicitement par le présent recours, à savoir les articles 8, 9, 13, 15 à 18 et 20, paragraphes 2 à 4, de celle-ci, imposent, en substance, des obligations aux États membres sur le territoire desquels sont établies des institutions de retraite professionnelle.
49 Certes, selon cet État membre, aucune institution de retraite professionnelle ne peut légalement s’établir sur son territoire.
50 Toutefois, conformément à la jurisprudence citée aux points 39 à 41 du présent arrêt, et en l’absence d’un motif géographique de nature à priver la transposition des dispositions en cause de tout objet, il importe que, dans l’hypothèse où, le cas échéant, la République tchèque déciderait de compléter son système national de pensions de retraite par un régime de retraite professionnelle relevant du deuxième pilier, tous les sujets de droit dans cet État membre, à l’instar des autres sujets de
droit dans la Communauté, sachent quels sont leurs droits et obligations.
51 Une telle évolution du système national de pensions de retraite ne saurait nullement être considérée comme exclue ou purement hypothétique, comme le fait valoir la République tchèque, au motif qu’elle impliquerait une modification du cadre légal applicable et non uniquement la levée d’un obstacle d’ordre factuel. En effet, toute législation est susceptible d’être modifiée. En l’occurrence, il ressort d’ailleurs des propres écritures de cet État membre que des projets de réglementation en vue
d’introduire, dans le système national de pensions de retraite, un deuxième pilier ont été élaborés en République tchèque avant l’adoption de la directive 2003/41, respectivement en 1993, lorsque le ministre du Travail et des Affaires sociales a présenté une proposition de loi en ce sens au gouvernement tchèque, lequel a finalement opté pour un autre choix, à savoir l’adoption d’une loi sur l’assurance pension complémentaire bénéficiant d’une contribution de l’État, et en 2001, lorsque ledit
gouvernement a présenté à la chambre des représentants du parlement tchèque une proposition de loi sur l’assurance pension professionnelle. En outre, lors de l’audience, la République tchèque a admis qu’un tel deuxième pilier pourrait être introduit à l’avenir si une volonté politique en ce sens se dégage.
52 Il s’ensuit que, même si, selon la réglementation nationale applicable, aucune institution de retraite professionnelle ne peut légalement s’établir sur le territoire de la République tchèque en l’absence d’un deuxième pilier dans le système national de pensions de retraite, cet État membre a l’obligation de transposer intégralement les dispositions des articles 8, 9, 13, 15 à 18 et 20, paragraphes 2 à 4, de la directive 2003/41, en adoptant et en mettant en vigueur dans son droit interne,
conformément à l’article 22, paragraphe 1, premier alinéa, de celle-ci, les normes législatives, réglementaires et administratives nécessaires à cet effet.
53 Contrairement à ce que soutient la République tchèque, une telle obligation de transposition n’est pas de nature à porter atteinte à la compétence qu’elle détient en ce qui concerne l’organisation dudit système national de pensions de retraite et le maintien de l’équilibre financier de celui-ci, en la contraignant à mettre en place, dans le cadre de cette transposition, un tel deuxième pilier, en méconnaissance des prérogatives qui lui sont reconnues à l’article 137, paragraphe 4, premier tiret,
CE.
54 En premier lieu, la transposition en droit interne des dispositions en cause de la directive 2003/41 n’oblige en effet en rien la République tchèque à modifier son système national de pensions de retraite.
55 À cet égard, c’est à tort que la République tchèque soutient qu’une telle transposition entraîne ipso facto l’introduction d’un deuxième pilier dans son système national de pensions de retraite.
56 Selon les propres explications fournies par cet État membre en réponse aux questions écrites de la Cour sur ce point, la création d’un tel deuxième pilier, lequel relève d’un système complexe, exige en effet l’adoption par le législateur national d’une réglementation interne complète en vue de déterminer, notamment, les conditions nécessaires à l’établissement des institutions de retraite professionnelle sur son territoire ainsi que les relations juridiques tant entre le deuxième pilier et les
autres piliers du système national de pensions de retraite que, au sein même de ce deuxième pilier, entre les différents éléments composant celui-ci, à savoir les employeurs, les travailleurs, les organes de contrôle et de surveillance ainsi que, le cas échéant, d’autres organes étatiques.
57 Or, il y a lieu de constater qu’aucune des dispositions de la directive 2003/41 visées explicitement par le présent recours ni aucune autre de celle-ci n’impose aux États membres la mise en œuvre d’une telle réglementation.
58 Ainsi, contrairement à ce que fait valoir la République tchèque, si la transposition en droit interne de l’article 9, paragraphe 1, de la directive 2003/41 exige certes, notamment, que tous les États membres prévoient dans leur législation nationale l’inscription dans un registre ou l’agrément des institutions de retraite professionnelle établies sur leur territoire, cette disposition ne comporte aucune règle imposant auxdits États de permettre à de telles institutions de s’établir sur leur
territoire.
59 Comme il ressort des points 43 à 47 du présent arrêt, la directive 2003/41 constitue en effet uniquement un premier pas vers l’institution d’un marché intérieur des régimes de retraite professionnelle, par la mise en place, à l’échelle européenne, de règles prudentielles minimales. Elle n’a pas, en revanche, pour objet d’harmoniser, fût-ce même partiellement, les systèmes nationaux de pensions de retraite en obligeant les États membres à modifier ou à supprimer les règles de leur droit national
qui déterminent l’organisation même de ces systèmes.
60 À son neuvième considérant, cette directive souligne ainsi explicitement que, conformément au principe de subsidiarité, les États membres conservent l’entière responsabilité de l’organisation de leurs systèmes nationaux de pensions de retraite ainsi que le pouvoir de décision quant au rôle à jouer par chacun des piliers de ces systèmes, en ce compris celui confié au deuxième pilier, et qu’elle ne peut donc en aucun cas affecter de telles prérogatives.
61 Dans cette même perspective, l’article 20, paragraphe 1, de la directive 2003/41 prévoit, par ailleurs, conformément aux trente-sixième et trente-septième considérants de celle-ci, que les activités transfrontalières des institutions de retraite professionnelle s’exercent sans préjudice des dispositions de droit social et du droit du travail des États membres d’accueil relatives à l’organisation des systèmes nationaux de pensions de retraite.
62 En conséquence, et contrairement à ce que la Commission a également suggéré dans ses écritures, la directive 2003/41, en tant que telle, ne saurait nullement être interprétée comme obligeant un État membre qui, tel que la République tchèque, interdit l’établissement sur son territoire d’institutions de retraite professionnelle en raison de l’absence d’un deuxième pilier dans son système national de pensions de retraite, de supprimer cette interdiction afin de permettre à des institutions de
retraite professionnelle de s’établir sur ledit territoire en vue de fournir des services dont il est constant qu’ils relèvent du deuxième pilier des systèmes nationaux de pensions de retraite.
63 Certes, une telle interdiction prévue par le droit national doit être conforme aux règles relatives à la libre circulation prévues par le traité CE, notamment aux dispositions relatives à la liberté d’établissement, qui comportent l’interdiction en principe des restrictions à l’exercice de cette liberté (voir en ce sens, notamment, arrêts du 16 mai 2006, Watts, C-372/04, Rec. p. I-4325, point 92 et jurisprudence citée, ainsi que du , Petersen, C-228/07, Rec. p. I-6989, point 42), à moins que
celles-ci ne puissent être justifiées au titre des motifs énoncés par le traité ou des raisons impérieuses d’intérêt général, lesquelles incluent, notamment, l’existence d’un risque d’atteinte grave à l’équilibre financier du système de sécurité sociale (voir en ce sens, notamment, arrêts du , Kohll, C-158/96, Rec. p. I-1931, point 41, et du , Kattner Stahlbau, C-350/07, Rec. p. I-1513, point 85).
64 Toutefois, aux fins d’apprécier le bien-fondé du présent recours, dès lors que celui-ci porte sur le seul manquement aux dispositions de la directive 2003/41 et non sur l’éventuelle violation des dispositions du traité, lesquelles n’ont à aucun moment été invoquées par la Commission à l’appui de son argumentation, il n’y a pas lieu d’examiner si l’interdiction posée par le droit tchèque à l’établissement des institutions de retraite professionnelle sur le territoire de la République tchèque est
contraire aux règles relatives à la libre circulation ni, partant, d’examiner dans quelle mesure cet État membre pourrait être obligé, afin de se conformer à ces règles, d’introduire, le cas échéant, un deuxième pilier dans son système national de pensions de retraite.
65 En second lieu, il convient d’observer que, contrairement à ce que soutient la République tchèque, l’obligation de transposer intégralement la directive 2003/41 par la mise en œuvre en droit interne des dispositions édictées aux articles 8, 9, 13, 15 à 18 et 20, paragraphes 2 à 4, de celle-ci ne méconnaît en rien les dispositions de l’article 137, paragraphe 4, premier tiret, CE.
66 À cet égard, il convient de relever que, aux termes de l’article 137, paragraphe 4, premier tiret, CE, les dispositions arrêtées en vertu de cet article «ne portent pas atteinte à la faculté reconnue aux États membres de définir les principes fondamentaux de leur système de sécurité sociale et ne doivent pas en affecter sensiblement l’équilibre financier».
67 Or, force est de constater, premièrement, que la directive 2003/41 faisant l’objet du présent recours n’a pas été adoptée sur le fondement de l’article 137 CE, qui constitue la base juridique dans le traité pour réaliser le rapprochement des législations nationales dans le domaine de la politique sociale. Ainsi qu’il a déjà été indiqué au point 43 du présent arrêt, cette directive a en effet comme bases juridiques les articles 47, paragraphe 2, CE, 55 CE et 95 CE, qui visent à la mise en place du
marché intérieur par la libre prestation des services et la liberté d’établissement.
68 Deuxièmement, la directive 2003/41, conformément à son article 2, paragraphe 2, sous a), ne s’applique pas aux institutions qui gèrent des régimes de sécurité sociale, de sorte que de telles institutions ne sauraient être affectées par les dispositions édictées par cette directive.
69 En conséquence, il convient de conclure que, en ne prenant pas, dans le délai prescrit, les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer aux articles 8, 9, 13, 15 à 18 et 20, paragraphes 2 à 4, de la directive 2003/41, la République tchèque a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 22, paragraphe 1, de cette directive. Le recours est rejeté pour le surplus.
Sur les dépens
70 Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République tchèque et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) déclare et arrête:
1) En ne prenant pas, dans le délai prescrit, les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer aux articles 8, 9, 13, 15 à 18 et 20, paragraphes 2 à 4, de la directive 2003/41/CE du Parlement européen et du Conseil, du 3 juin 2003, concernant les activités et la surveillance des institutions de retraite professionnelle, la République tchèque a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 22, paragraphe 1, de cette directive.
2) Le recours est rejeté pour le surplus.
3) La République tchèque est condamnée aux dépens.
Signatures
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( *1 ) Langue de procédure: le tchèque.
