Affaire C-210/09
Scott SA et Kimberly Clark SAS, anciennement Kimberly Clark SNC
contre
Ville d'Orléans
(demande de décision préjudicielle, introduite par
la cour administrative d'appel de Nantes)
«Aide d’État — Règlement (CE) nº 659/1999 — Article 14, paragraphe 3 — Récupération de l’aide — Principe d’effectivité — Titres de recette entachés d’un vice de forme — Annulation»
Sommaire de l'arrêt
Aides accordées par les États — Récupération d'une aide illégale — Application du droit national — Conditions et limites
(Art. 88 CE; règlement du Conseil nº 659/1999, art. 14, § 3)
L’article 14, paragraphe 3, du règlement nº 659/1999, portant modalités d’application de l’article [88] du traité CE, doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas, dans des conditions où les sommes correspondant à l’aide en cause ont déjà été récupérées, à l’annulation pour vice de forme, par le juge national, des titres de recette émis afin de récupérer l’aide d’État illégale, lorsque la possibilité de la régularisation de ce vice de forme est assurée par le droit national. En revanche,
cette disposition s’oppose à ce que ces sommes soient, même provisoirement, versées de nouveau au bénéficiaire de cette aide.
En effet, l’article 14, paragraphe 3, du règlement nº 659/1999 reflète les exigences du principe d’effectivité, selon lequel un État membre qui, en vertu d’une décision de la Commission, se trouve obligé de récupérer des aides illégales est libre de choisir les moyens par lesquels il exécutera cette obligation, pourvu que les mesures choisies ne portent pas atteinte à la portée et à l’efficacité du droit de l’Union.
Le contrôle, par le juge national, de la légalité formelle d’un titre de recette émis pour la récupération d’une aide d’État illégale et l’éventuelle annulation de ce titre, au motif que les exigences de forme prévues par le droit national n’ont pas été respectées, doivent être considérés comme la simple émanation du principe de protection juridictionnelle effective constituant un principe général du droit de l’Union. Toutefois, une telle annulation pourrait, en principe, entraîner, au profit du
bénéficiaire de l’aide ayant obtenu gain de cause, le droit de demander, sur le fondement du droit national, que les sommes correspondant à l’aide déjà restituée lui soient versées de nouveau. Ainsi, il faut que le droit national dispose des instruments nécessaires pour éviter que l’annulation d’un titre de recette entraîne automatiquement la restitution immédiate de la somme acquittée par le redevable pour se conformer à ce titre. L’autorité compétente doit donc être en mesure de régulariser le
vice de forme dont ledit titre est entaché sans être tenue de reverser au bénéficiaire de l'aide illégale, même provisoirement, les sommes que celui-ci a remboursées en exécution dudit titre.
(cf. points 20-21, 25-27, 33 et disp.)
ARRÊT DE LA COUR (troisième chambre)
20 mai 2010 (*)
«Aide d’État – Règlement (CE) n° 659/1999 – Article 14, paragraphe 3 – Récupération de l’aide – Principe d’effectivité – Titres de recette entachés d’un vice de forme – Annulation»
Dans l’affaire C‑210/09,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 234 CE, introduite par la cour administrative d’appel de Nantes (France), par décision du 29 décembre 2008, parvenue à la Cour le 10 juin 2009, dans la procédure
Scott SA,
Kimberly Clark SAS, anciennement Kimberly Clark SNC,
contre
Ville d’Orléans,
LA COUR (troisième chambre),
composée de M. K. Lenaerts, président de chambre, MM. E. Juhász, G. Arestis, J. Malenovský et T. von Danwitz (rapporteur), juges,
avocat général: M. P. Mengozzi,
greffier: M. R. Grass,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées:
– pour Scott SA et Kimberly Clark SAS, anciennement Kimberly Clark SNC, par M^e R. Sermier, avocat,
– pour la ville d’Orléans, par M^e A. Lyon-Caen, avocat,
– pour le gouvernement français, par M. G. de Bergues et M^me B. Beaupère-Manokha, en qualité d’agents,
– pour le gouvernement polonais, par M. M. Dowgielewicz, en qualité d’agent,
– pour la Commission des Communautés européennes, par MM. B. Stromsky et L. Flynn, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 14, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [88] du traité CE (JO L 83, p. 1).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre du litige opposant Scott SA (ci-après «Scott») et Kimberly Clark SAS, anciennement Kimberly Clark SNC (ci-après «Kimberly Clark»), à la ville d’Orléans au sujet de la régularité de titres de recette émis par cette dernière pour la récupération d’une aide d’État déclarée incompatible avec le marché commun.
Le cadre juridique
La réglementation de l’Union
3 Le treizième considérant du règlement n° 659/1999 est libellé comme suit:
«considérant que, en cas d’aide illégale incompatible avec le marché commun, une concurrence effective doit être rétablie; que, à cette fin, il importe que l’aide, intérêts compris, soit récupérée sans délai; qu’il convient que cette récupération se déroule conformément aux procédures du droit national; que l’application de ces procédures ne doit pas faire obstacle au rétablissement d’une concurrence effective en empêchant l’exécution immédiate et effective de la décision de la Commission; que, afin
d’atteindre cet objectif, les États membres doivent prendre toutes les mesures nécessaires pour garantir l’effet utile de la décision de la Commission».
4 Sous l’intitulé «Récupération de l’aide», l’article 14 dudit règlement dispose:
«1. En cas de décision négative concernant une aide illégale, la Commission décide que l’État membre concerné prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer l’aide auprès de son bénéficiaire […]. La Commission n’exige pas la récupération de l’aide si, ce faisant, elle allait à l’encontre d’un principe général de droit communautaire.
[…]
3. Sans préjudice d’une ordonnance de la Cour de justice des Communautés européennes prise en application de l’article [242 CE], la récupération s’effectue sans délai et conformément aux procédures prévues par le droit national de l’État membre concerné, pour autant que ces dernières permettent l’exécution immédiate et effective de la décision de la Commission. À cette fin et en cas de procédure devant les tribunaux nationaux, les États membres concernés prennent toutes les mesures prévues par
leurs systèmes juridiques respectifs, y compris les mesures provisoires, sans préjudice du droit communautaire.»
La réglementation nationale
5 L’article 4 de la loi n° 2000-321, du 12 avril 2000, relative au droit des citoyens dans leurs relations avec les administrations (JORF du 13 avril 2000, p. 5646), prévoit:
«Dans ses relations avec l’une des autorités administratives mentionnées à l’article 1^er, toute personne a le droit de connaître le prénom, le nom, la qualité et l’adresse administratives de l’agent chargé d’instruire sa demande ou de traiter l’affaire qui la concerne; ces éléments figurent sur les correspondances qui lui sont adressées. Si des motifs intéressant la sécurité publique ou la sécurité des personnes le justifient, l’anonymat de l’agent est respecté.
Toute décision prise par l’une des autorités administratives mentionnées à l’article 1^er comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci.»
Le litige au principal et la question préjudicielle
6 Au cours de l’année 1987, la ville d’Orléans et le département du Loiret ont vendu, à des conditions préférentielles, à la société Bouton Brochard Scott, aux droits de laquelle se trouve désormais Scott, dont les titres sont détenus par Kimberly Clark, un terrain situé dans la zone industrielle de La Saussaye à Orléans. En outre, ces deux collectivités se sont engagées à calculer la redevance d’assainissement selon un taux préférentiel.
7 Le 12 juillet 2000, la Commission a adopté la décision 2002/14/CE, concernant l’aide d’État mise à exécution par la France en faveur de Scott Paper SA/Kimberly-Clark (JO 2002, L 12, p. 1), déclarant incompatible avec le marché commun l’aide d’État sous la forme du prix préférentiel d’un terrain et d’un tarif préférentiel de la redevance d’assainissement. L’article 2 de cette décision dispose:
«1. La France prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer auprès de son bénéficiaire l’aide visée à l’article 1^er et déjà illégalement mise à sa disposition.
2. La récupération a lieu sans délai conformément aux procédures du droit national, pour autant qu’elles permettent l’exécution immédiate et effective de la présente décision. [...]»
8 Scott et le département du Loiret ont introduit des recours contre la décision 2002/14, lesquels ne concernent que la demande de récupération relative à l’aide accordée sous la forme du prix préférentiel du terrain en cause. Cette décision, en tant qu’elle vise l’aide d’État octroyée sous la forme d’un tarif préférentiel de la redevance d’assainissement, aide qui est seule en cause dans la présente affaire, ne fait donc pas l’objet de recours devant les juridictions de l’Union européenne.
9 Le 5 décembre 2001, la ville d’Orléans a émis, pour recouvrer l’aide accordée sous la forme d’un tarif préférentiel de la redevance d’assainissement, les trois titres de recette qui font l’objet du litige au principal (ci-après les «titres de recette en cause»). Ceux-ci portent les timbres de la mairie, une signature et la mention «pour le maire, l’adjoint délégué», mais ils ne mentionnent ni le domaine de la délégation conférée par le maire à l’adjoint ayant signé ces titres ni les nom et
prénom de celui-ci.
10 Les titres de recette en cause ont fait l’objet de recours introduits par Scott et Kimberly Clark devant le tribunal administratif d’Orléans.
11 Eu égard à l’effet suspensif automatique de tels recours, conformément à la législation nationale, à savoir l’article L. 1617‑5, paragraphe 1, second alinéa, du code général des collectivités territoriales, la force exécutoire desdits titres de recette a été suspendue et ceux-ci n’ont, dans un premier temps, pas été exécutés.
12 Entre-temps, la République française a été condamnée par l’arrêt de la Cour du 5 octobre 2006, Commission/France (C‑232/05, Rec. p. I‑10071), pour avoir manqué aux obligations qui lui incombent en vertu tant de l’article 249, quatrième alinéa, CE que des articles 2 et 3 de la décision 2002/14. La Cour a notamment constaté, au point 53 dudit arrêt, que l’effet suspensif des recours introduits contre les titres de perception émis pour la récupération de l’aide perçue indûment constitue une
procédure qui ne remplit pas les conditions prévues à l’article 14, paragraphe 3, du règlement n° 659/1999 et que, dès lors, la règle prévoyant un tel effet suspensif aurait donc dû être laissée inappliquée.
13 Le 9 janvier 2007, le tribunal administratif d’Orléans a rejeté les recours introduits devant lui par Scott et Kimberly Clark, lesquelles ont en conséquence remboursé, le 7 février 2007, le montant principal de l’aide dont elles avaient indûment bénéficié.
14 Le 8 mars 2007, Scott et Kimberly Clark ont interjeté appel de ce jugement devant la cour administrative d’appel de Nantes et, au soutien de leur appel, elles ont invoqué, notamment, un moyen tiré de la méconnaissance de l’article 4 de la loi n° 2000‑321, en faisant valoir que les dispositions du second alinéa de cet article ont été méconnues dès lors que l’indication des nom et prénom du signataire des titres de recette en cause ne figure pas sur ceux-ci.
15 Le 8 décembre 2008, Scott et Kimberly Clark ont remboursé les intérêts de l’aide dont elles avaient bénéficié au titre de la période allant de 1990 au 1^er juin 2008 et, le 24 mars 2009, elles ont acquitté les intérêts de l’aide pour la période comprise entre le 1^er juin et le 8 décembre 2008.
16 Constatant que les titres de recette en cause ne respectent pas les exigences formelles prévues à l’article 4 de la loi n° 2000‑321 et que cette méconnaissance est susceptible de conduire à l’annulation de ces titres, la juridiction de renvoi éprouve un doute quant à la compatibilité d’une annulation de ceux-ci pour vice de forme avec les dispositions de l’article 14, paragraphe 3, du règlement n° 659/1999.
17 Dans ces conditions, la cour administrative d’appel de Nantes a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante:
«[L]’annulation éventuelle, par le juge administratif français, de titres de recette émis pour le recouvrement des aides déclarées le 12 juillet 2000 par la Commission des Communautés européennes incompatibles avec le marché commun, au motif de la violation de dispositions législatives relatives à la présentation matérielle de ces titres, est[-elle] de nature, compte tenu de la possibilité pour l’administration compétente de régulariser le vice dont ces décisions sont entachées, à faire obstacle à
l’exécution immédiate et effective de la décision [2002/14], en méconnaissance de l’article 14, paragraphe 3, du règlement [n° 659/1999]?»
Sur la question préjudicielle
18 Par sa question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 14, paragraphe 3, du règlement n° 659/1999 doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à l’annulation, par le juge national, de titres de recette émis pour le recouvrement de l’aide d’État en cause au principal, au motif d’un vice de forme, compte tenu de la possibilité pour l’administration compétente de régulariser ceux-ci.
19 Dans l’affaire au principal, les titres de recette ont été émis pour assurer l’exécution de la décision 2002/14. Aux termes de son article 2, cette décision fait obligation à la République française, en application de l’article 14, paragraphe 3, du règlement n° 659/1999, de prendre toutes les mesures nécessaires pour récupérer auprès des sociétés bénéficiaires les aides illégalement mises à la disposition de ces dernières et précise que la récupération doit avoir lieu sans délai conformément
aux procédures du droit national, pour autant qu’elles permettent l’exécution immédiate et effective de ladite décision.
20 Ainsi que la Cour l’a constaté au point 49 de son arrêt Commission/France, précité, l’article 14, paragraphe 3, du règlement n° 659/1999 reflète les exigences du principe d’effectivité consacré auparavant par la jurisprudence (voir arrêts du 2 février 1989, Commission/Allemagne, 94/87, Rec. p. 175, point 12; du 20 mars 1997, Alcan Deutschland, C‑24/95, Rec. p. I-1591, point 24, et du 12 décembre 2002, Commission/Allemagne, C‑209/00, Rec. p. I‑11695, points 32 à 34), cette jurisprudence
s’avérant donc pertinente pour l’application de ladite disposition.
21 Conformément à ce principe d’effectivité tel que concrétisé en matière d’aides d’État par une jurisprudence constante, un État membre qui, en vertu d’une décision de la Commission, se trouve obligé de récupérer des aides illégales est libre de choisir les moyens par lesquels il exécutera cette obligation, pourvu que les mesures choisies ne portent pas atteinte à la portée et à l’efficacité du droit de l’Union (voir, en ce sens, arrêts Alcan Deutschland, précité, point 24; du 12 décembre
2002, Commission/Allemagne, précité, point 34, et du 7 juillet 2009, Commission/Grèce, C‑369/07, non encore publié au Recueil, point 67).
22 Un État membre ne saurait remplir une telle obligation de récupération que si les mesures qu’il adopte sont aptes à rétablir les conditions normales de concurrence qui ont été faussées par l’octroi de l’aide illégale dont la récupération est ordonnée en vertu d’une décision de la Commission (voir, en ce sens, arrêt du 12 décembre 2002, Commission/Allemagne, précité, point 35).
23 En l’occurrence, l’article 4 de la loi n° 2000-321 a pour objet, comme l’indique le gouvernement français dans ses observations écrites, de renforcer, par la levée de l’anonymat dans les relations entre les autorités administratives et les citoyens, la transparence administrative ainsi que de permettre de vérifier que la décision administrative a été prise par une autorité compétente. Comme il ressort de la demande de décision préjudicielle, la juridiction de renvoi considère que les titres
de recette en cause méconnaissent les dispositions de cet article 4 et doivent, dès lors, être annulés pour ce motif.
24 Il convient donc d’examiner si l’application de ces dispositions nationales, tout en tenant compte du contexte général du droit national dans lequel elles s’insèrent (voir, en ce sens, arrêts du 14 décembre 1995, Peterbroeck, C‑312/93, Rec. p. I‑4599, point 14, et van Schijndel et van Veen, C‑430/93 et C‑431/93, Rec. p. I‑4705, point 19, ainsi que du 7 juin 2007, van der Weerd e.a., C‑222/05 à C‑225/05, Rec. p. I‑4233, point 33), s’avère inconciliable avec l’exigence d’un recouvrement
immédiat et effectif de l’aide, édictée à l’article 14, paragraphe 3, du règlement n° 659/1999 et telle qu’interprétée à la lumière des enseignements découlant de la jurisprudence rappelée aux points 21 et 22 du présent arrêt.
25 À cet égard, il y a lieu de relever d’emblée que le contrôle, par le juge national, de la légalité formelle d’un titre de recette émis pour la récupération d’une aide d’État illégale et l’éventuelle annulation de ce titre, au motif que les exigences résultant de l’article 4 de la loi n° 2000‑321 n’ont pas été respectées, doivent être considérés comme la simple émanation du principe de protection juridictionnelle effective constituant, conformément à la jurisprudence constante de la Cour, un
principe général du droit de l’Union (voir arrêt du 13 mars 2007, Unibet, C‑432/05, Rec. p. I-2271, point 37 et jurisprudence citée).
26 Dès lors, si l’annulation d’un titre de recette n’est pas critiquable en tant que telle, il importe toutefois de souligner qu’une telle annulation pourrait, en principe, entraîner, au profit du bénéficiaire de l’aide ayant obtenu gain de cause, le droit de demander, sur le fondement du droit national, que les sommes correspondant à l’aide déjà restituée lui soient versées de nouveau et, partant, il y a lieu d’apprécier cette conséquence éventuelle au regard des obligations inscrites à
l’article 14, paragraphe 3, du règlement n° 659/1999.
27 À cet égard, il importe de relever qu’il ressort des termes mêmes de la question préjudicielle que l’autorité compétente dont émanent les titres de recette en cause est habilitée à régulariser le vice de forme dont ceux-ci sont entachés, une telle habilitation permettant d’inférer que l’annulation des titres de recette en cause n’entraîne pas nécessairement la restitution aux sociétés concernées des sommes que ces dernières ont acquittées en exécution de ces titres. En outre, le gouvernement
français et la Commission ont fait valoir, dans leurs observations écrites, que le droit français dispose des instruments nécessaires pour éviter que l’annulation d’un titre de recette entraîne automatiquement la restitution immédiate de la somme acquittée par le redevable pour se conformer à ce titre. Ainsi, l’autorité compétente serait en mesure de régulariser le vice de forme dont lesdits titres sont entachés sans être tenue de reverser aux requérantes au principal, même provisoirement, les
sommes que celles-ci ont remboursées en exécution desdits titres.
28 En ce qui concerne la mise en œuvre de ces instruments, par l’autorité compétente ou le juge national, il y a lieu de rappeler que, aux termes de l’article 14, paragraphe 3, seconde phrase, du règlement n° 659/1999, les États membres concernés prennent, en cas de procédure devant les tribunaux nationaux, toutes les mesures prévues par leurs systèmes juridiques respectifs, y compris les mesures provisoires, afin de garantir l’exécution immédiate et effective de la décision de la Commission.
29 À ce titre, l’autorité compétente et la juridiction nationale sont notamment tenues, en vertu dudit article 14, paragraphe 3, de garantir la pleine effectivité de la décision ordonnant la récupération de l’aide illégale et d’aboutir à une solution conforme à la finalité poursuivie par cette décision, à savoir garantir que le bénéficiaire de l’aide ne dispose pas, même provisoirement, des fonds correspondant à l’aide déjà restituée.
30 Si, en vertu de l’application du droit national, la régularisation des titres de recette en cause intervient dans des circonstances garantissant que l’aide déjà restituée n’est pas, même provisoirement, versée de nouveau aux bénéficiaires de celle-ci en cas d’annulation de ces titres par la juridiction de renvoi, cette annulation serait alors dépourvue de conséquences réelles pour la mise en œuvre de la décision 2002/14. En effet, ces bénéficiaires ne disposeraient pas, même provisoirement,
des sommes correspondant à l’aide déjà restituée par elles, de sorte qu’elles demeureraient privées de l’avantage concurrentiel indu que leur procurerait le reversement de ces sommes. Dans ces conditions, la seule annulation des titres de recette en cause ne ferait pas obstacle à l’exécution immédiate et effective de ladite décision, telle qu’exigée par l’article 14, paragraphe 3, du règlement n° 659/1999.
31 Toutefois, si l’annulation des titres de recette en cause devait entraîner, même provisoirement, le reversement de l’aide déjà restituée par les bénéficiaires de celle-ci, ces dernières disposeraient, de nouveau, des sommes provenant des aides déclarées incompatibles avec le marché commun et bénéficieraient de l’avantage concurrentiel indu en résultant. Ainsi, le rétablissement immédiat et stable de la situation antérieure serait compromis et l’avantage concurrentiel indu serait rétabli au
profit des requérantes au principal.
32 Une telle conséquence serait incompatible avec la décision 2002/14 ordonnant la récupération de l’aide illégale et les obligations en découlant en vertu de l’article 14, paragraphe 3, du règlement n° 659/1999.
33 Eu égard à ce qui précède, il y a lieu de répondre à la question posée que l’article 14, paragraphe 3, du règlement n° 659/1999 doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas, dans des conditions où les sommes correspondant à l’aide en cause ont été déjà récupérées, à l’annulation pour vice de forme, par le juge national, des titres de recette émis afin de récupérer l’aide d’État illégale, lorsque la possibilité de régularisation de ce vice de forme est assurée par le droit national.
En revanche, cette disposition s’oppose à ce que ces sommes soient, même provisoirement, versées de nouveau au bénéficiaire de cette aide.
Sur les dépens
34 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) dit pour droit:
L’article 14, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [88] du traité CE, doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas, dans des conditions où les sommes correspondant à l’aide en cause ont été déjà récupérées, à l’annulation pour vice de forme, par le juge national, des titres de recette émis afin de récupérer l’aide d’État illégale, lorsque la possibilité de la régularisation de ce vice de forme est assurée par
le droit national. En revanche, cette disposition s’oppose à ce que ces sommes soient, même provisoirement, versées de nouveau au bénéficiaire de cette aide.
Signatures
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* Langue de procédure: le français.
