CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. YVES BOT
présentées le 22 janvier 2013 ( 1 )
Affaire C‑239/12 P
Abdulbasit Abdulrahim
contre
Conseil de l’Union européenne
et
Commission européenne
«Pourvoi — Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) — Mesures restrictives prises à l’encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au réseau Al-Qaida et aux Taliban — Règlement (CE) no 881/2002 — Retrait de l’intéressé de la liste des personnes, groupes et entités auxquels s’applique le gel des fonds et de ressources économiques — Intérêt à agir — Non-lieu à statuer»
1. Le Tribunal de l’Union européenne a récemment adopté un certain nombre d’ordonnances de non-lieu à statuer en raison du retrait des noms des requérants des listes imposant des mesures restrictives ( 2 ).
2. Le présent pourvoi est dirigé contre l’ordonnance du Tribunal du 28 février 2012, Abdulrahim/Conseil et Commission (T‑127/09, ci-après l’«ordonnance attaquée»), par laquelle celui-ci a jugé, notamment, qu’il n’y avait plus lieu de statuer sur le recours en annulation que M. Abdulrahim avait introduit contre le règlement (CE) no 881/2002 du Conseil, du 27 mai 2002, instituant certaines mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités liées à Oussama ben Laden, au
réseau Al-Qaida et aux Taliban, et abrogeant le règlement (CE) no 467/2001 du Conseil interdisant l’exportation de certaines marchandises et de certains services vers l’Afghanistan, renforçant l’interdiction des vols et étendant le gel des fonds et autres ressources financières décidées à l’encontre des Taliban d’Afghanistan ( 3 ), tel que modifié par le règlement (CE) no 1330/2008 de la Commission, du 22 décembre 2008 ( 4 ), ou ce dernier règlement.
3. La problématique au centre du présent pourvoi est celle de la persistance ou non d’un intérêt à agir dans le chef des requérants lorsque la mesure restrictive dont ils font l’objet a été abrogée en cours d’instance ( 5 ).
4. Dans les présentes conclusions, nous exposerons les raisons pour lesquelles nous estimons que le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant qu’il n’y avait plus lieu pour lui de statuer sur le recours en annulation de M. Abdulrahim, faute pour celui-ci d’avoir conservé un intérêt à agir.
I – Le cadre juridique et les antécédents du litige
5. Le 21 octobre 2008, le nom de M. Abdulrahim a été ajouté à la liste établie par le comité des sanctions institué par la résolution 1267 (1999) du Conseil de sécurité des Nations unies, du 15 octobre 1999, sur la situation en Afghanistan.
6. Par le règlement no 1330/2008, le nom de M. Abdulrahim a dès lors été ajouté à la liste des personnes et entités dont les fonds et autres ressources économiques doivent être gelés en vertu du règlement no 881/2002 (ci-après la «liste litigieuse»).
7. Par requête, dont l’original signé est parvenu au greffe du Tribunal le 15 avril 2009, M. Abdulrahim a introduit, contre le Conseil de l’Union européenne et la Commission européenne, un recours ayant en substance pour objet, d’une part, une demande d’annulation du règlement no 881/2002, ou du règlement no 1330/2008, pour autant que ces actes le concernent, et, d’autre part, une demande de réparation du préjudice prétendument causé par lesdits actes. Ce recours a été enregistré sous le numéro
T‑127/09.
8. Le 22 décembre 2010, le comité des sanctions a décidé de radier le nom de M. Abdulrahim de sa liste.
9. Le 6 janvier 2011, les avocats de M. Abdulrahim ont écrit à la Commission pour demander la radiation de son nom de la liste litigieuse.
10. Par le règlement (UE) no 36/2011 de la Commission, du 18 janvier 2011, modifiant pour la cent quarante-troisième fois le règlement no 881/2002 ( 6 ), la mention du nom de M. Abdulrahim a été supprimée de la liste litigieuse.
11. Par lettre parvenue au greffe le 27 juillet 2011, la Commission a communiqué au Tribunal une copie du règlement no 36/2011.
12. Par lettre du greffe du 17 novembre 2011, les parties ont été invitées à se prononcer par écrit sur les conséquences à tirer, en particulier au regard de l’objet du recours, de l’adoption du règlement no 36/2011.
13. Dans leurs observations écrites, déposées au greffe le 6 décembre 2011, le Conseil et la Commission ont demandé au Tribunal de déclarer que la demande en annulation était devenue sans objet et qu’il n’y avait plus lieu de statuer à cet égard. Quant à la demande en indemnité et aux dépens, ces parties ont maintenu leurs conclusions antérieures.
14. M. Abdulrahim s’est opposé à la demande de non-lieu à statuer sur la demande en annulation. Se fondant, notamment, sur l’arrêt du Tribunal du 3 avril 2008, PKK/Conseil ( 7 ), il a fait valoir les arguments synthétisés au point 19 de l’ordonnance attaquée, auxquels le Tribunal a répondu dans celle-ci.
II – L’ordonnance attaquée
15. L’ordonnance attaquée a été rendue sur le fondement de l’article 113 du règlement de procédure du Tribunal, selon lequel ce dernier peut à tout moment, d’office, les parties entendues, statuer sur les fins de non-recevoir d’ordre public ou constater que le recours est devenu sans objet et qu’il n’y a plus lieu de statuer ( 8 ). Le Tribunal s’est estimé suffisamment éclairé par les pièces du dossier pour statuer sans ouvrir la phase orale de la procédure.
16. Au point 22 de cette ordonnance, il a tout d’abord rappelé la jurisprudence selon laquelle l’intérêt à agir d’un requérant doit, au vu de l’objet du recours, exister au stade de l’introduction de celui-ci sous peine d’irrecevabilité. Cet objet du litige doit perdurer, tout comme l’intérêt à agir, jusqu’au prononcé de la décision juridictionnelle sous peine de non-lieu à statuer, ce qui suppose que le recours soit susceptible, par son résultat, de procurer un bénéfice à la partie qui l’a
intenté ( 9 ).
17. Au point 24 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal a de même rappelé la jurisprudence selon laquelle le retrait, ou l’abrogation dans certaines circonstances, de l’acte attaqué par l’institution défenderesse fait disparaître l’objet du recours en annulation, dès lors qu’il aboutit, pour la partie requérante, au résultat voulu et lui donne entière satisfaction ( 10 ).
18. Au point 27 de cette ordonnance, le Tribunal a constaté que, par le règlement no 36/2011, la Commission a procédé à la suppression de la mention du nom de M. Abdulrahim dans la liste litigieuse, alors que cette mention résultait du règlement no 1330/2008. Une telle suppression emporte abrogation dudit règlement, dans la mesure où cet acte concernait M. Abdulrahim. Selon le Tribunal, au point 28 de l’ordonnance attaquée, cette abrogation aboutit, pour M. Abdulrahim, au résultat voulu et lui donne
entière satisfaction, étant donné que, à la suite de l’adoption du règlement no 36/2011, il n’est plus soumis aux mesures restrictives qui lui faisaient grief.
19. Aux points 29 et 30 de ladite ordonnance, le Tribunal a rappelé que certes, dans le cadre d’un recours en annulation, la partie requérante peut conserver un intérêt à voir annuler un acte abrogé en cours d’instance si l’annulation de cet acte est susceptible, par elle-même, d’avoir des conséquences juridiques ( 11 ). En effet, dans le cas où un acte est annulé, l’institution dont émane l’acte est tenue, en vertu de l’article 266 TFUE, de prendre les mesures qu’implique l’exécution de l’arrêt.
Ces mesures n’ont pas trait à la disparition de l’acte en tant que telle de l’ordre juridique communautaire, puisque celle-ci résulte de l’essence même de l’annulation de l’acte par le juge. Elles concernent plutôt l’anéantissement des illégalités constatées dans l’arrêt d’annulation. C’est ainsi que l’institution concernée peut être amenée à effectuer une remise en état adéquate de la situation du requérant ou à éviter qu’un acte identique ne soit adopté ( 12 ).
20. Au point 31 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal a toutefois jugé que, en l’espèce, il ne ressort ni du dossier ni des arguments du requérant que, à la suite de l’adoption du règlement no 36/2011, le recours en annulation serait susceptible de procurer au requérant un bénéfice, au sens de la jurisprudence citée au point 22 de la même ordonnance, en sorte qu’il conserverait un intérêt à agir.
21. En particulier, s’agissant, premièrement, de la circonstance que l’abrogation d’un acte d’une institution de l’Union n’est pas une reconnaissance de son illégalité et produit un effet ex nunc, à la différence d’un arrêt d’annulation en vertu duquel l’acte annulé est éliminé rétroactivement de l’ordre juridique et est censé n’avoir jamais existé ( 13 ), le Tribunal a, au point 32 de l’ordonnance attaquée, relevé qu’elle n’est pas en mesure de fonder un intérêt du requérant à obtenir l’annulation
du règlement attaqué.
22. Au point 33 de ladite ordonnance, le Tribunal a indiqué que, d’une part, en effet, dans les circonstances de l’espèce, aucun élément n’indiquerait que la disparition ex tunc de cet acte procurerait un quelconque bénéfice au requérant. Notamment, rien ne permettrait d’établir que, en cas d’arrêt d’annulation, la Commission serait amenée, en application de l’article 266 TFUE, à adopter des mesures visant à l’anéantissement de l’illégalité qui serait constatée.
23. Au point 34 de l’ordonnance attaquée, il a indiqué que, d’autre part, s’agissant de la reconnaissance de l’illégalité alléguée elle-même, celle-ci peut certes constituer l’une des formes de réparation poursuivies dans le cadre d’un recours en indemnité au titre des articles 268 TFUE et 340 TFUE. En revanche, elle ne suffit pas à fonder la persistance de l’intérêt à agir au contentieux objectif de l’annulation des actes des institutions mis en œuvre par les articles 263 TFUE et 264 TFUE. Dans le
cas contraire, une partie requérante conserverait toujours un intérêt à demander l’annulation d’un acte malgré son retrait ou son abrogation, ce qui serait incompatible avec la jurisprudence visée aux points 24 et 29 de ladite ordonnance.
24. S’agissant de la jurisprudence selon laquelle une partie requérante peut conserver un intérêt à obtenir l’annulation d’une décision imposant des mesures restrictives abrogée et remplacée ( 14 ), le Tribunal a constaté, au point 35 de l’ordonnance attaquée, qu’elle a été élaborée dans un contexte particulier et différent de celui du cas d’espèce. En effet, contrairement au règlement no 1330/2008, les actes en cause dans ces affaires avaient été non seulement abrogés, mais également remplacés par
de nouveaux actes, les mesures restrictives visant les entités concernées ayant été maintenues. Les effets initiaux des actes abrogés demeuraient donc, à l’égard des entités concernées, par le biais des actes les remplaçant. Or, en l’espèce, le règlement no 36/2011 procéderait purement et simplement à la suppression de la mention du requérant dans la liste litigieuse, abrogeant ainsi le règlement no 1330/2008, pour autant qu’il concerne le requérant, sans le remplacer. Les effets produits par
celui-ci ne perdureraient donc pas. Au surplus, ladite jurisprudence serait fondée sur la différence existant entre les effets de l’abrogation et ceux de l’annulation d’un acte, cette circonstance n’étant pas pertinente en l’espèce ainsi qu’il ressortirait du point 32 de l’ordonnance attaquée.
25. Au point 36 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal a indiqué que cette distinction est confortée par l’arrêt de la Cour du 3 décembre 2009, Hassan et Ayadi/Conseil et Commission ( 15 ). D’une part, en effet, au lieu de conclure automatiquement au maintien de l’intérêt des requérants concernés à agir dans les affaires en cause, la Cour se serait posé d’office, au point 57 de cet arrêt, la question de savoir si, eu égard au retrait du règlement litigieux et à son remplacement rétroactif par un
autre acte, il y avait encore lieu de statuer dans ces affaires. D’autre part, aux points 59 à 63 dudit arrêt, la Cour aurait relevé un certain nombre de particularités du cas qui lui était soumis, qui lui ont permis de conclure, aux points 64 et 65 du même arrêt, que, «dans ces conditions particulières», et à la différence de ce qui avait été jugé dans l’ordonnance de la Cour du 8 mars 1993, Lezzi Pietro/Commission ( 16 ), l’adoption du nouvel acte (et l’abrogation concomitante du règlement
litigieux) ne pouvait être considérée comme équivalente à une annulation pure et simple du règlement litigieux. Or, ces particularités n’existeraient pas dans la présente espèce. Plus spécifiquement, en l’espèce, le règlement no 36/2011 serait définitif dans la mesure où il ne pourrait plus faire l’objet d’un recours en annulation. Partant, il pourrait être exclu que le règlement no 1330/2008 entre de nouveau en vigueur pour autant qu’il concerne le requérant, contrairement à ce que la Cour a
constaté au point 63 de son arrêt Hassan et Ayadi/Conseil et Commission, précité.
26. S’agissant, deuxièmement, du fait qu’une partie requérante peut conserver un intérêt à demander l’annulation d’un acte d’une institution de l’Union pour permettre d’éviter que l’illégalité dont celui-ci est prétendument entaché ne se reproduise à l’avenir ( 17 ), le Tribunal a rappelé, au point 37 de l’ordonnance attaquée, qu’un tel intérêt à agir, qui découle de l’article 266, premier alinéa, TFUE, ne saurait exister que si l’illégalité alléguée est susceptible de se reproduire à l’avenir
indépendamment des circonstances de l’affaire ayant donné lieu au recours ( 18 ). Or, en l’espèce, aucun élément du dossier n’indiquerait que tel puisse être le cas. Au contraire, le règlement no 36/2011 ayant été adopté au regard de la situation spécifique du requérant ainsi que, apparemment, de l’évolution de la situation en Libye, le Tribunal a estimé qu’il n’apparaissait pas probable que l’illégalité alléguée puisse se reproduire à l’avenir indépendamment des circonstances ayant donné lieu
au recours.
27. S’agissant, troisièmement, de l’argument tiré de ce qu’il y aurait un intérêt public supérieur à voir sanctionner la violation alléguée d’une norme impérative du droit international, le Tribunal a considéré, au point 38 de l’ordonnance attaquée, que, sans reconnaître à cet égard aucune impunité à la Commission, cet argument ne suffisait pas à fonder l’intérêt personnel du requérant à la poursuite du recours. Même si, comme l’observe le requérant, la Commission doit respecter les normes
impératives du droit international et n’est pas en droit d’adopter une décision fondée sur des éléments obtenus sous la torture, le requérant ne serait pas habilité à agir dans l’intérêt de la loi ou des institutions et ne pourrait faire valoir qu’un intérêt et des griefs qui lui sont personnels ( 19 ).
28. S’agissant, quatrièmement, d’éventuelles conséquences dommageables pouvant, le cas échéant, découler de la prétendue illégalité du règlement no 1330/2008, le Tribunal a relevé, au point 39 de l’ordonnance attaquée, que la demande de non-lieu à statuer formulée par les institutions défenderesses concernait uniquement la demande en annulation. Il restait ainsi loisible à M. Abdulrahim, selon le Tribunal, de poursuivre la réparation du préjudice qu’il prétend avoir subi, dans le cadre de sa demande
en indemnité fondée sur les articles 268 TFUE et 340, deuxième et troisième alinéas, TFUE ( 20 ).
29. S’agissant enfin, cinquièmement, de l’argument tiré de la prétendue nécessité d’obtenir une décision sur le bien-fondé du présent recours aux fins de la récupération des dépens exposés par le requérant, le Tribunal a renvoyé aux points 69 à 71 de l’ordonnance attaquée.
30. À l’issue de ces développements, le Tribunal a conclu, au point 41 de l’ordonnance attaquée, qu’il n’y avait plus lieu de statuer sur la demande en annulation.
31. S’agissant de la demande en indemnité, le Tribunal a considéré qu’elle apparaissait comme étant manifestement dépourvue de tout fondement en droit, voire manifestement irrecevable, au regard des actes de procédure, des indications figurant au dossier et des explications fournies par les parties dans leurs écritures.
32. Après avoir rappelé, au point 45 de l’ordonnance attaquée, les conditions de l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union européenne pour comportement illicite de ses organes, le Tribunal a jugé, au point 48 de cette ordonnance, que le préjudice n’était ni quantifié ni prouvé.
33. Le Tribunal a également jugé, au point 52 de l’ordonnance attaquée, que le lien de causalité n’était pas établi, car le préjudice matériel prétendument subi par M. Abdulrahim, résultant de l’indisponibilité de ses fonds, avoirs financiers et autres ressources économiques, et consistant en la privation de leur jouissance, trouvait sa cause directe et immédiate non pas dans l’adoption des actes communautaires en cause en l’espèce, mais dans l’adoption de décisions antérieures, à savoir, le
21 octobre 2008, d’une part, la décision du comité des sanctions d’ajouter son nom à la liste dudit comité et, d’autre part, la décision des autorités britanniques d’adopter des mesures restrictives à son encontre.
III – Le pourvoi
34. Le requérant conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
— annuler l’ordonnance rendue par le Tribunal le 28 février 2012;
— déclarer que le recours en annulation n’est pas sans objet;
— renvoyer l’affaire devant le Tribunal pour qu’il statue sur le recours en annulation;
— condamner la Commission aux dépens afférents au présent pourvoi et à la procédure devant le Tribunal, y compris les dépens liés aux observations présentées sur invitation du Tribunal.
35. À l’appui de ces conclusions, le requérant soulève deux moyens.
36. Par son premier moyen, qui se subdivise en trois branches, le requérant soutient que le Tribunal a commis une erreur de droit en omettant de solliciter des conclusions de l’avocat général, et/ou de l’inviter à présenter des observations s’agissant de l’éventuelle ouverture de la phase orale de la procédure, et/ou d’ouvrir la phase orale de la procédure s’agissant de la question de savoir si le recours en annulation était devenu sans objet.
37. Par son second moyen, le requérant affirme que le Tribunal a commis une erreur de droit en estimant que le recours était devenu sans objet.
IV – Notre appréciation
A – Sur le premier moyen
1. Première branche: erreur de droit en omettant de solliciter les conclusions de l’avocat général
38. Le requérant soutient que, ce faisant, le Tribunal a violé l’article 114, paragraphe 4, de son règlement de procédure, auquel renvoie l’article 113 de celui-ci, sur le fondement duquel l’ordonnance attaquée a été adoptée.
39. Il suffit, à cet égard, de rappeler la jurisprudence de la Cour selon laquelle l’obligation pour le Tribunal d’entendre l’avocat général avant de statuer doit être lue à la lumière des articles 2, paragraphe 2, 18 et 19 du règlement de procédure du Tribunal, desquels il résulte, d’une part, que la désignation d’un juge du Tribunal en tant qu’avocat général est facultative lorsque le Tribunal siège en chambre et, d’autre part, que les références à l’avocat général dans ledit règlement ne
s’appliquent qu’aux cas où un juge a effectivement été désigné comme avocat général ( 21 ). Aucun avocat général n’ayant été désigné pour assister la deuxième chambre du Tribunal dans l’affaire T‑127/09, il n’existait pas d’obligation d’entendre un avocat général avant de déclarer qu’il n’y avait plus lieu de statuer. Le Tribunal n’a donc commis aucune erreur de droit sur ce point.
40. Il s’ensuit que la première branche du premier moyen doit être rejetée comme non fondée.
2. Deuxième branche: erreur de droit en omettant d’inviter la partie demanderesse à présenter des observations s’agissant de l’éventuelle ouverture de la phase orale de la procédure
41. Le requérant s’appuie sur une comparaison entre le règlement de procédure de la Cour, dans sa version en vigueur au moment de l’introduction du présent pourvoi, et le règlement de procédure du Tribunal, ainsi que sur l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, pour affirmer que le Tribunal ne pouvait pas omettre la phase orale de la procédure sans l’inviter au préalable à présenter ses observations à ce sujet.
42. Il suffit, à cet égard, de constater que le libellé des articles 113 et 114, paragraphes 3 et 4, du règlement de procédure du Tribunal n’impose pas une telle consultation des parties. Comme le Conseil l’indique à juste titre, en demandant aux parties d’exprimer leur point de vue par écrit sur les conséquences à tirer de l’adoption du règlement no 36/2011, en particulier au vu de l’objet du recours, le Tribunal a agi conformément à l’article 113 de son règlement de procédure. Après avoir entendu
les parties, le Tribunal a agi en conformité avec l’article 114, paragraphe 3, de ce règlement en décidant qu’il n’était pas nécessaire d’ouvrir la phase orale avant de statuer. Aucune erreur de droit ne peut, sur ce point, lui être reprochée.
43. La deuxième branche du premier moyen doit donc être rejetée comme non fondée.
3. Troisième branche: erreur de droit en omettant d’ouvrir la phase orale de la procédure
44. Le requérant considère que c’est uniquement à titre exceptionnel que le Tribunal jouit de la faculté d’omettre la phase orale de la procédure, dont il souligne l’importance constitutionnelle. Selon le requérant, la phase orale de la procédure ne devrait être omise que dans des cas ne soulevant aucune question cruciale en droit et/ou en fait. Il observe que, à la suite de la réponse qu’il a adressée au Tribunal relative au maintien de son intérêt à agir et des brèves observations de la Commission
et du Conseil, le Tribunal a statué directement.
45. Le requérant fait valoir que la quasi-totalité du raisonnement du Tribunal porte sur des sujets et de la jurisprudence n’ayant pas fait l’objet d’un débat et sur lesquels il n’a pas eu l’opportunité d’être entendu ni à l’écrit ni à l’oral. Abstraction faite de la jurisprudence citée, le Tribunal aurait notamment soulevé des éléments factuels concernant la situation en Libye et le fait qu’il soit prétendument improbable que le manquement allégué se reproduise à l’avenir.
46. À l’instar de la Commission, il suffit d’indiquer que, conformément aux articles 113 et 114, paragraphe 3, de son règlement de procédure, le Tribunal pouvait adopter l’ordonnance attaquée sans ouvrir la phase orale de la procédure dès lors qu’il s’estimait suffisamment informé et que le requérant avait eu la possibilité de présenter des observations écrites sur la question ( 22 ). Par ailleurs, comme le relève le Conseil, le requérant n’indique pas concrètement quels nouveaux éléments il aurait
pu apporter au Tribunal lors d’une audience par rapport aux observations écrites qu’il avait présentées.
47. Au vu de ces éléments, nous considérons que la troisième branche du premier moyen doit être rejetée comme non fondée.
48. Aucune des trois branches du premier moyen n’ayant prospéré, il y a lieu de rejeter le premier moyen dans son entier comme non fondé.
B – Sur le second moyen
49. Selon le requérant, le Tribunal a commis une erreur de droit en estimant que son recours est devenu sans objet et qu’il n’y avait plus lieu de statuer sur sa demande en annulation. De manière générale, il critique l’appréciation stricte du Tribunal selon laquelle la poursuite de la procédure n’était pas susceptible, par son résultat, de procurer un bénéfice au requérant.
50. En particulier, il découle de l’argumentation développée par le requérant devant la Cour que celui-ci conteste que la suppression de la mention de son nom dans la liste litigieuse, qui emporte abrogation du règlement no 1330/2008, soit de nature à lui donner «entière satisfaction», contrairement à ce que le Tribunal a jugé au point 28 de l’ordonnance attaquée. Ce faisant, le requérant met en cause, en réalité, l’appréciation négative portée par le Tribunal sur la persistance de son intérêt à
agir.
51. Pour avoir intérêt à agir, il faut que le requérant puisse faire état de l’effet utile qui résulterait pour lui de l’annulation de l’acte attaqué ( 23 ). L’exigence d’un intérêt à agir se retrouve tant en matière de recours en annulation qu’en matière de pourvoi ( 24 ). Cet intérêt doit être non seulement personnel mais également actuel.
52. La dimension personnelle de l’intérêt à agir est caractérisée par le fait que l’acte attaqué doit porter atteinte à la sphère d’intérêt du requérant, en ce sens qu’il faut qu’un tel acte fasse préjudice à ce dernier ( 25 ). En d’autres termes, ledit acte doit «affecter négativement» la position du requérant ( 26 ), et cette affectation doit se traduire par l’existence d’une lésion ( 27 ). Ainsi, même si cette règle comprend des nuances ( 28 ), nul n’a, en principe, d’intérêt à contester la
légalité d’une décision qui lui est favorable ( 29 ).
53. L’annulation de l’acte attaqué doit procurer un avantage, bénéficier au requérant. Comme l’indique l’avocat général Lenz, il faut que la «position juridique [du requérant] soit améliorée» ( 30 ) par l’éventuelle annulation de l’acte attaqué pour que la dimension personnelle de l’intérêt à agir soit présente. Le requérant doit pouvoir profiter de l’annulation, en ce sens que celle-ci éliminera les conséquences défavorables de l’acte en cause sur sa position juridique ( 31 ). Ainsi exprimée,
l’exigence selon laquelle l’intérêt doit être personnel reflète l’idée selon laquelle un requérant ne saurait agir dans l’intérêt de la loi ( 32 ).
54. Par ailleurs, l’intérêt à agir suppose que le requérant établisse que l’acte mis en cause affecte de façon suffisamment directe et certaine sa situation juridique ou matérielle, de telle sorte que l’arrêt est susceptible de lui procurer une satisfaction effective, fût-elle purement morale ( 33 ). Ce qui est décisif dans le cadre de l’examen de la condition relative à l’intérêt personnel est que l’acte fasse effectivement grief au requérant. Il ne suffit donc pas que l’acte attaqué soit, en
lui-même, de nature à faire grief. En d’autres termes, l’appréciation de l’intérêt à agir doit se faire non pas in abstracto, mais au regard de la situation personnelle du requérant ( 34 ).
55. C’est au requérant qu’incombe la preuve de l’affectation de sa situation matérielle ou juridique, même si, en réalité, cette preuve peut découler de l’objet même du recours. Aussi, la circonstance que le requérant soit le destinataire d’une décision qui lui est défavorable a parfois été considérée comme suffisant à lui conférer un intérêt à agir ( 35 ).
56. Quant à la dimension temporelle de l’intérêt à agir, elle signifie que celui-ci doit exister au moment de l’introduction du recours et persister au cours de la procédure. Comme le Tribunal l’a indiqué au point 22 de l’ordonnance attaquée, l’objet du litige doit perdurer, tout comme l’intérêt à agir, jusqu’au prononcé de la décision juridictionnelle sous peine de non-lieu à statuer, ce qui suppose que le recours soit susceptible, par son résultat, de procurer un bénéfice à la partie qui l’a
intenté. En particulier, et cela a également été rappelé par le Tribunal au point 29 de cette même ordonnance, dans le cadre d’un recours en annulation, la partie requérante peut conserver un intérêt à voir annuler un acte abrogé en cours d’instance si l’annulation de cet acte est susceptible, par elle-même, d’avoir des conséquences juridiques.
57. Comme le Tribunal a pu le préciser à l’occasion d’une autre affaire, il est de l’intérêt d’une bonne administration de la justice qu’il puisse constater qu’il n’y a plus lieu de statuer sur le recours dans l’hypothèse où un requérant qui avait initialement intérêt à agir a perdu tout intérêt personnel à l’annulation de la décision attaquée en raison d’un événement intervenu postérieurement à l’introduction dudit recours ( 36 ).
58. Nous considérons cependant que le Tribunal s’est livré, dans l’ordonnance attaquée, à une vérification excessivement stricte de la persistance d’un intérêt à agir dans le chef du requérant. À l’instar de ce dernier, nous estimons que le raisonnement du Tribunal encourt la critique sur plusieurs points.
59. Ainsi, contrairement à ce que le Tribunal a jugé au point 32 de l’ordonnance attaquée, nous estimons que la circonstance que l’abrogation d’un acte d’une institution de l’Union n’est pas une reconnaissance de son illégalité et produit seulement un effet ex nunc, à la différence d’un arrêt d’annulation en vertu duquel l’acte annulé est éliminé rétroactivement de l’ordre juridique et censé n’avoir jamais existé ( 37 ), est de nature, dans le contexte de la présente affaire, à fonder un intérêt de
M. Abdulrahim à obtenir l’annulation du règlement no 1330/2008. À cet égard, il est erroné, selon nous, d’affirmer, comme le Tribunal l’a fait au point 33 de l’ordonnance attaquée, que, «dans les circonstances de l’espèce, aucun élément n’indique que la disparition ex tunc de cet acte procurerait un quelconque bénéfice à M. Abdulrahim».
60. En effet, le requérant a un intérêt personnel, qui subsiste malgré l’abrogation de l’acte attaqué en cours d’instance, à rechercher la disparition rétroactive de son inscription sur la liste litigieuse au sein de l’ordre juridique de l’Union, ce qui constitue l’essence même de l’annulation d’un acte de l’Union par le juge. Peu importe, à cet égard, contrairement à ce que le Tribunal semble considérer comme étant décisif au point 33 de l’ordonnance attaquée, que, en cas d’arrêt d’annulation, la
Commission et/ou le Conseil ne seraient pas amenés, en application de l’article 266 TFUE, à adopter des mesures supplémentaires visant à l’anéantissement des illégalités constatées dans l’arrêt d’annulation.
61. Dans le contexte des mesures de gel des avoirs en cause en l’espèce, dont il est incontestable qu’elles font grief aux personnes concernées non seulement en restreignant l’usage de leur droit de propriété, mais également en les désignant publiquement comme étant liées à une organisation terroriste ( 38 ), il est, à notre avis, évident qu’un requérant dispose d’un intérêt continu, malgré l’abrogation de l’acte de l’Union en cause, à faire reconnaître par le juge de l’Union qu’il n’aurait jamais
dû être inscrit sur la liste litigieuse ou bien qu’il n’aurait pas dû l’être selon la procédure qui a été suivie par les institutions de l’Union. Du point de vue du requérant et de la satisfaction qu’il recherche en introduisant un recours en annulation contre son inscription, une telle reconnaissance de l’illégalité formelle et/ou matérielle de l’acte attaqué n’équivaut pas à la suppression pour l’avenir de son inscription. Il convient, à cet égard, d’avoir à l’esprit qu’une telle suppression
pour l’avenir n’est pas de nature à effacer le doute quant au bien-fondé ou non de l’inscription et/ou de la légalité de la procédure qui a conduit à cette inscription au sein de l’Union.
62. La persistance de l’intérêt à agir dont peut se prévaloir le requérant, dans les circonstances de l’espèce, réside, plus précisément, dans les éléments suivants.
63. En premier lieu, il résulte de la jurisprudence de la Cour que le requérant peut conserver un intérêt à demander l’annulation d’un acte d’une institution de l’Union pour permettre d’éviter que l’illégalité dont celui-ci est prétendument entaché ne se reproduise à l’avenir ( 39 ). Selon une autre formule, l’intérêt à agir subsiste lorsque l’annulation de l’acte contesté est susceptible, par elle-même, d’avoir des conséquences juridiques, notamment en évitant le renouvellement d’une pratique
irrégulière de la part des institutions de l’Union ( 40 ). Un tel intérêt à agir découle de l’article 266, premier alinéa, TFUE, en vertu duquel les institutions dont émane l’acte annulé sont tenues de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt de la Cour ( 41 ).
64. La Cour a certes précisé que cet intérêt à agir ne saurait exister que si l’illégalité alléguée est susceptible de se reproduire à l’avenir indépendamment des circonstances de l’affaire ayant donné lieu au recours formé par le requérant. Contrairement à ce que le Tribunal a jugé au point 37 de l’ordonnance attaquée, cette condition est cependant remplie dans le cadre du recours en annulation introduit par le requérant. En effet, ce recours vise notamment à contester la compatibilité du règlement
attaqué avec le droit de l’Union sous l’angle procédural, en particulier au regard du droit d’être entendu et du droit à un contrôle juridictionnel effectif. Le requérant conserve ainsi un intérêt à obtenir un jugement concernant la légalité de la procédure ayant conduit à son inscription sur la liste litigieuse au sein de l’Union afin que l’illégalité alléguée ne se reproduise pas à l’avenir dans le cadre d’une procédure analogue qui serait diligentée à son encontre ( 42 ). Un arrêt du juge de
l’Union pourrait amener, le cas échéant, les institutions de l’Union à apporter à l’avenir les modifications appropriées au régime d’inscription sur les listes ( 43 ).
65. En deuxième lieu, le requérant peut légitimement se prévaloir de ce que la reconnaissance de l’illégalité alléguée serait de nature à le réhabiliter en rétablissant sa réputation. Nous estimons ainsi que le requérant dispose à tout le moins d’un intérêt moral à faire constater par le juge de l’Union qu’il n’aurait jamais dû être inscrit sur la liste litigieuse ou bien qu’il n’aurait pas dû l’être selon la procédure qui a été suivie par les institutions de l’Union ( 44 ). Nous notons d’ailleurs
que le requérant invoque dans sa requête en annulation une atteinte à son droit à la vie privée et familiale sous l’angle, notamment, du préjudice fait à sa réputation ( 45 ). Indépendamment d’une action en indemnité, un arrêt d’annulation est donc susceptible de constituer une forme de réparation du préjudice moral subi par le requérant.
66. Nous sommes donc en désaccord avec la Commission et le Conseil lorsque ces institutions soutiennent qu’un arrêt d’annulation fondé sur des moyens de procédure ne pourrait pas contribuer à rétablir la réputation du requérant. En effet, une telle argumentation nous paraît nier le fait que la forme et le fond sont intimement liés, de sorte qu’une irrégularité de procédure est de nature à influer sur le contenu de l’acte attaqué ( 46 ). Cela est d’autant plus le cas lorsque, comme en l’espèce, le
requérant invoque une violation de son droit d’être entendu, laquelle a pu l’empêcher de démontrer qu’il n’avait aucun lien avec une organisation terroriste et qu’il n’aurait donc pas dû être inscrit sur la liste litigieuse.
67. En troisième lieu, le Tribunal a omis de tenir compte de la jurisprudence selon laquelle un requérant peut également conserver un intérêt à demander l’annulation d’un acte qui l’affecte négativement dans la mesure où un constat d’illégalité par le juge de l’Union pourrait lui servir de base à un éventuel recours en indemnité, lequel serait destiné à réparer de façon adéquate le dommage qui lui a été causé par l’acte attaqué ( 47 ).
68. Ces éléments démontrent, à notre avis, que le requérant n’a pas obtenu «entière» satisfaction du fait de l’abrogation de l’acte attaqué en cours d’instance. Il a certes obtenu une partie de ce qu’il recherchait, à savoir la suppression de la mention de son nom de la liste litigieuse et des effets qui s’ensuivent. Pour autant, les vices éventuels entourant son inscription sur cette liste ne sont pas purgés. Il n’y a donc pas disparition de tout intérêt personnel à agir dans le chef du requérant.
69. Nous précisons également que, si nous pouvons admettre, comme le Tribunal l’expose aux points 35 et 36 de l’ordonnance attaquée, qu’il existe une différence entre les affaires où étaient en cause des mesures restrictives abrogées et remplacées, avec maintien des intéressés sur la liste litigieuse ( 48 ), et la présente affaire où la mention du nom du requérant est purement et simplement supprimée de la liste litigieuse, une telle différence n’implique nullement, pour les raisons précédemment
exposées, que l’intérêt à agir des requérants devrait être considéré comme ayant disparu dans la seconde situation.
70. Pour toutes ces raisons, nous estimons que le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant qu’il n’y avait plus lieu pour lui de statuer sur la demande en annulation, faute pour le requérant d’avoir conservé un intérêt à agir. Il s’ensuit que le second moyen est fondé et que l’ordonnance attaquée doit donc être annulée. Nous suggérons également à la Cour de renvoyer cette affaire devant le Tribunal pour qu’il statue sur la demande en annulation de M. Abdulrahim et de réserver les dépens.
V – Conclusion
71. Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour:
— d’annuler l’ordonnance du Tribunal de l’Union européenne du 28 février 2012, Abdulrahim/Conseil et Commission (T‑127/09), dans la mesure où le Tribunal de l’Union européenne a jugé qu’il n’y avait plus lieu de statuer sur la demande en annulation;
— de renvoyer cette affaire devant le Tribunal de l’Union européenne pour qu’il statue sur la demande en annulation de M. Abdulrahim et de réserver les dépens.
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( 1 ) Langue originale: le français.
( 2 ) Ordonnances du Tribunal du 6 juillet 2011, SIR/Conseil (T‑142/11); du 6 juillet 2011, Petroci/Conseil (T‑160/11); du 7 décembre 2011, Fellah/Conseil (T‑255/11); du 15 décembre 2011, Gooré/Conseil (T‑285/11); du 17 janvier 2012, Afriqiyah Airways/Conseil (T‑436/11); du 31 janvier 2012, Ayadi/Commission (T‑527/09); du 17 février 2012, Dagher/Conseil (T‑218/11); du 24 avril 2012, El Fatmi/Conseil (T‑76/07, T‑362/07 et T‑409/08); du 4 juin 2012, Attey e.a./Conseil (T‑118/11, T‑123/11 et T‑124/11);
Ezzedine e.a./Conseil (T‑131/11, T‑132/11, T‑137/11, T‑139/11 à T‑141/11, T‑144/11 à T‑148/11 et T‑182/11), ainsi que du 3 juillet 2012, Ghreiwati/Conseil (T‑543/11).
( 3 ) JO L 139, p. 9.
( 4 ) JO L 345, p. 60.
( 5 ) D’autres affaires pendantes devant la Cour, telles que l’affaire Ayadi/Commission (C‑183/12 P), posent une problématique similaire. Par ailleurs, dans le cadre des affaires jointes Commission e.a./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P), encore pendantes devant la Cour, M. Kadi a été retiré de la liste litigieuse en cours d’instance, de même que Mme Danièle Boni-Claverie dans le cadre de l’affaire Boni-Claverie/Conseil (C‑480/11 P), pendante devant la Cour. Voir, également, arrêt du
15 novembre 2012, Conseil/Bamba (C‑417/11 P), dans lequel la Cour n’a pas, au stade de l’évocation de l’affaire, tiré de conséquences quant à l’intérêt à agir de Mme Bamba de ce que cette dernière avait, au terme d’un réexamen périodique des listes des personnes faisant l’objet des mesures restrictives en cause intervenu en cours d’instance, cessé d’être inscrite sur ces listes (point 88).
( 6 ) JO L 14, p. 12, et rectificatif JO 2011, L 36, p. 12.
( 7 ) T‑229/02, points 46 à 51.
( 8 ) Cette disposition précise que la décision est prise dans les conditions prévues à l’article 114, paragraphes 3 («[s]auf décision contraire du Tribunal, la suite de la procédure sur la demande est orale») et 4 («[l]e Tribunal, l’avocat général entendu, statue sur la demande ou la joint au fond»), dudit règlement.
( 9 ) Le Tribunal s’est, à cet égard, référé aux arrêts de la Cour du 7 juin 2007, Wunenburger/Commission (C-362/05 P, Rec. p. I-4333, point 42 et jurisprudence citée), ainsi que du Tribunal du 10 décembre 2010, Ryanair/Commission (T-494/08 à T-500/08 et T-509/08, Rec. p. II-5723, points 42 et 43).
( 10 ) Le Tribunal s’est, à cet égard, référé à ses ordonnances du 28 mars 2006, Mediocurso/Commission (T‑451/04, point 26 et jurisprudence citée); SIR/Conseil, précitée (point 18), ainsi que Petroci/Conseil, précitée (point 15).
( 11 ) Il s’est référé, à cet égard, à ses ordonnances du 14 mars 1997, Arbeitsgemeinschaft Deutscher Luftfahrt-Unternehmen et Hapag-Lloyd/Commission (T-25/96, Rec. p. II-363, point 16), ainsi que du 10 mars 2005, IMS Health/Commission (T-184/01, Rec. p. II-817, point 38).
( 12 ) Le Tribunal s’est référé, à cet égard, à l’ordonnance Arbeitsgemeinschaft Deutscher Luftfahrt-Unternehmen et Hapag-Lloyd/Commission, précitée (point 17 et jurisprudence citée).
( 13 ) Le Tribunal cite, en ce sens, son arrêt du 13 décembre 1995, Exporteurs in Levende Varkens e.a./Commission (T-481/93 et T-484/93, Rec. p. II-2941, point 46).
( 14 ) Voir en ce sens, outre l’arrêt PKK/Conseil, précité (points 46 à 51), arrêts du Tribunal du 12 décembre 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conseil (T-228/02, Rec. p. II-4665, point 35); du 11 juillet 2007, Al-Aqsa/Conseil (T‑327/03, point 39), et du 23 octobre 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Conseil (T-256/07, Rec. p. II-3019, point 48).
( 15 ) C-399/06 P et C-403/06 P, Rec. p. I-11393.
( 16 ) C-123/92, Rec. p. I-809.
( 17 ) À propos de ce cas de figure, le Tribunal s’est référé à l’arrêt Wunenburger/Commission, précité (point 50).
( 18 ) Ibidem (points 51 et 52).
( 19 ) Le Tribunal cite, en ce sens, l’arrêt de la Cour du 30 juin 1983, Schloh/Conseil (85/82, Rec. p. 2105, point 14).
( 20 ) Cette demande a été examinée aux points 42 et suiv. de l’ordonnance attaquée.
( 21 ) Ordonnances du 25 juin 2009, Srinivasan/Médiateur (C‑580/08 P, point 35); du 22 octobre 2010, Seacid/Parlement et Conseil (C‑266/10 P, point 11), ainsi que arrêt du 22 septembre 2011, Bell & Ross/OHMI (C-426/10 P, Rec. p. I-8849, point 28).
( 22 ) Voir, notamment, arrêt du 19 janvier 2006, AIT/Commission (C-547/03 P, Rec. p. I-845, point 35), ainsi que ordonnance du 8 décembre 2006, Polyelectrolyte Producers Group/Conseil et Commission (C‑368/05 P, point 46).
( 23 ) Voir point 19 des conclusions de l’avocat général Tesauro dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 19 octobre 1995, Rendo e.a./Commission (C-19/93 P, Rec. p. I-3319).
( 24 ) Voir notamment, en matière de pourvois, arrêts Rendo e.a./Commission, précité (point 13); Hassan et Ayadi/Conseil et Commission, précité (point 58), ainsi que du 21 décembre 2011, France/People’s Mojahedin Organization of Iran (C-27/09 P, Rec. p. I-13427, point 43 et jurisprudence citée).
( 25 ) Cassia, P., «L’accès des personnes physiques ou morales au juge de la légalité des actes communautaires», Dalloz, 2002, p. 464.
( 26 ) Arrêt du Tribunal du 30 avril 1998, Cityflyer Express/Commission (T-16/96, Rec. p. II-757, point 34).
( 27 ) Cassia, P., op. cit., p. 464.
( 28 ) Voir, sur ce point, Rideau, J., Jurisclasseur Europe, fascicule 330, point 88.
( 29 ) Voir, notamment, ordonnance du président du Tribunal du 15 mars 1995, Cantine dei colli Berici/Commission (T-6/95 R, Rec. p. II-647, point 29).
( 30 ) Voir point 9 des conclusions de l’avocat général Lenz dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 18 mai 1994, Codorniu/Conseil (C-309/89, Rec. p. I-1853).
( 31 ) Wathelet, M., «Contentieux européen», Larcier, 2010, p. 186.
( 32 ) Van Raepenbusch, S., L’intérêt à agir dans le contentieux communautaire,«Mélanges en hommage à Georges Vandersanden», Bruylant, 2008, p. 384.
( 33 ) Ibidem, p. 385.
( 34 ) Ibidem, p. 389 et 390. L’auteur cite les arrêts de la Cour du 12 décembre 1967, Bauer/Commission (15/67, Rec. p. 511), et du Tribunal du 9 novembre 2004, Vega Rodríguez/Commission (T-285/02 et T-395/02, RecFP p. I-A-333 et II-1527, point 25), ainsi que l’ordonnance du Tribunal de la fonction publique du 15 mai 2006, Schmit/Commission (F-3/05, RecFP p. I-A-1-9 et II-A-1-33, point 40).
( 35 ) Voir, à propos de décisions déclarant une concentration incompatible avec le marché commun, arrêts du Tribunal du 25 mars 1999, Gencor/Commission (T-102/96, Rec. p. II-753, point 42), et du 15 décembre 1999, Kesko/Commission (T-22/97, Rec. p. II-3775, point 57).
( 36 ) Ordonnance du Tribunal du 17 octobre 2005, First Data e.a./Commission (T-28/02, Rec. p. II-4119, point 36).
( 37 ) Sur cette distinction, voir, notamment, arrêts précités Exporteurs in Levende Varkens e.a./Commission (point 46), ainsi que Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conseil (point 35).
( 38 ) La Cour a ainsi reconnu que les mesures restrictives ont une importante incidence sur les droits et libertés des personnes visées. Voir, notamment, arrêt Hassan et Ayadi/Conseil et Commission, précité (point 60 et jurisprudence citée). Voir, également, arrêt du 18 janvier 2007, PKK et KNK/Conseil (C-229/05 P, Rec. p. I-439, point 110).
( 39 ) Arrêt Wunenburger/Commission, précité (point 50 et jurisprudence citée).
( 40 ) Voir, notamment, arrêt de la Cour du 24 juin 1986, AKZO Chemie et AKZO Chemie UK/Commission (53/85, Rec. p. 1965, point 21); arrêts du Tribunal du 9 novembre 1994, Scottish Football/Commission (T-46/92, Rec. p. II-1039, point 14), et du 11 mai 2010, PC-Ware Information Technologies/Commission (T-121/08, Rec. p. II-1541, points 39 et 40). Voir également, dans le cadre d’un pourvoi, arrêt du 3 septembre 2009, Moser Baer India/Conseil (C-535/06 P, Rec. p. I-7051, point 25).
( 41 ) Arrêt Wunenburger/Commission, précité (point 51 et jurisprudence citée).
( 42 ) Voir, par analogie, arrêt Wunenburger/Commission, précité (points 52 à 59), ainsi que arrêt du Tribunal du 18 mars 2009, Shanghai Excell M&E Enterprise et Shanghai Adeptech Precision/Conseil (T-299/05, Rec. p. II-565, points 48 à 52).
( 43 ) Voir, en ce sens, arrêt du 6 mars 1979, Simmenthal/Commission (92/78, Rec. p. 777, point 32).
( 44 ) S’agissant de l’intérêt moral dont dispose un requérant à la résolution d’un litige, voir, notamment, arrêts du 10 juin 1980, M./Commission (155/78, Rec. p. 1797, point 6), et du 22 décembre 2008, Gordon/Commission (C-198/07 P, Rec. p. I-10701, points 42 à 45), ainsi que points 49 à 53 de nos conclusions dans l’affaire ayant donné lieu à ce dernier arrêt. Voir, également, arrêt du Tribunal du 21 mars 2002, Shaw et Falla/Commission (T-131/99, Rec. p. II-2023, point 36).
( 45 ) Voir point 99 de la requête dans l’affaire T‑127/09.
( 46 ) C’est ainsi que, dans la mesure où une irrégularité de procédure a pu avoir une incidence sur la légalité du règlement attaqué, le requérant dispose d’un intérêt légitime à se prévaloir du non-respect éventuel de formalités substantielles (voir arrêt du 7 mai 1991, Oliveira/Commission, C-304/89, Rec. p. I-2283, point 17).
( 47 ) Voir, notamment, arrêts du 5 mars 1980, Könecke Fleischwarenfabrik/Commission (76/79, Rec. p. 665, point 9); du 31 mars 1998, France e.a./Commission (C-68/94 et C-30/95, Rec. p. I-1375, point 74); du 13 juillet 2000, Parlement/Richard (C-174/99 P, Rec. p. I-6189, points 33 et 34), ainsi que du 6 décembre 2007, Marcuccio/Commission (C‑59/06 P, point 32). Voir, également, ordonnance du Tribunal du 29 mai 1997, Contargyris/Conseil (T-6/96, RecFP p. I-A-119 et II-357, point 32), ainsi que arrêt
Shanghai Excell M&E Enterprise et Shanghai Adeptech Precision/Conseil, précité (point 53).
( 48 ) Voir, notamment, arrêts cités à la note en bas de page 14 des présentes conclusions, ainsi que arrêt Hassan et Ayadi/Conseil et Commission, précité.
