CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. PEDRO CRUZ VILLALÓN
présentées le 16 mai 2013 ( 1 )
Affaire C‑113/12
Donal Brady
contre
Environmental Protection Agency
[demande de décision préjudicielle formée par la Supreme Court (Irlande)]
«Environnement — Directives 75/442/CEE et 91/156/CEE — Notion de ‘déchet’ — Lisier généré par une exploitation porcine — Stockage jusqu’à l’utilisation en tant que fertilisant — Qualification de déchet — Qualification de sous-produit — Charge de la preuve — Responsabilité personnelle du producteur du fait de la violation du droit de l’Union en matière de contrôle des déchets commise par des tiers qui utilisent le lisier comme fertilisant sur leurs propres terres — Défaut de transposition de la
directive 91/676/CEE — Principes généraux du droit de l’Union — Droits fondamentaux — Proportionnalité»
1. Dans le cadre d’une procédure juridictionnelle portant sur les conditions imposées à un éleveur de porcs pour l’autoriser à commercialiser en tant que fertilisant le lisier généré dans son exploitation, la Supreme Court (Irlande) a saisi la Cour d’une série de questions relatives à la notion de «déchet» au sens de la directive 75/442/CEE ( 2 ). Au-delà de l’intérêt que présente cette question, qui permettra en particulier à la Cour de parfaire sa jurisprudence relative aux conditions dans
lesquelles un «déchet» peut devenir un «sous-produit», la présente affaire pose également une question qui dépasse le strict domaine de la directive 75/442 et se situe, comme nous le verrons, sur le terrain des principes généraux du droit de l’Union et, plus spécifiquement, sur celui de la garantie des droits fondamentaux.
2. En effet, le problème de fond qui se pose dans l’affaire au principal porte sur la responsabilité imputable au vendeur de lisier pour l’usage inadéquat que peut éventuellement en faire l’acquéreur. À cette question s’ajoute celle de savoir jusqu’à quel point la liberté des États membres en matière de réglementation de la commercialisation de déchets les autorise à imposer des conditions qui peuvent soit être équivalentes à une interdiction de ce commerce, soit le soumettre à des conditions
disproportionnées ou arbitraires. Cette problématique s’inscrit dans une situation dans laquelle le défaut de transposition de la directive 91/676/CEE ( 3 ) a empêché l’application d’une réglementation permettant de couvrir l’utilisation du lisier en tant que fertilisant.
I – Le cadre juridique
A – La réglementation de l’Union
1. La directive 75/442
3. Dans sa version en vigueur à la date des faits de l’affaire au principal ( 4 ), l’article 1er, sous a), de la directive 75/442 disposait:
«Aux fins de la présente directive, on entend par:
a) déchet: toute substance ou tout objet qui relève des catégories figurant à l’annexe I, dont le détenteur se défait ou dont il a l’intention ou l’obligation de se défaire.
[...]»
4. Conformément à l’article 2, paragraphe 1, sous b), de cette directive, étaient exclus de son champ d’application «lorsqu’ils sont déjà couverts par une autre législation»:
«[…]
iii) les cadavres d’animaux et les déchets agricoles suivants: matières fécales et autres substances naturelles et non dangereuses utilisées dans le cadre de l’exploitation agricole;
[…]»
5. En vertu de l’article 8 de ladite directive:
«Les États membres prennent les dispositions nécessaires pour que tout détenteur de déchets:
— les remette à un ramasseur privé ou public ou à une entreprise qui effectue les opérations visées aux annexes II A ou II B
ou
— en assure lui-même la valorisation ou l’élimination en se conformant aux dispositions de la présente directive.»
6. Les articles 9 et 10 de la directive 75/442 disposaient que les établissements ou les entreprises qui effectuent les opérations d’élimination ou de valorisation de déchets visées, respectivement, aux annexes II A et II B de ladite directive doivent obtenir une autorisation.
7. L’article 15 de la directive 75/442 prévoyait ce qui suit:
«Conformément au principe du pollueur-payeur, le coût de l’élimination des déchets doit être supporté par:
— le détenteur qui remet des déchets à un ramasseur ou à une entreprise visée à l’article 9
et/ou
— les détenteurs antérieurs ou le producteur du produit générateur de déchets.»
2. La directive 91/676
8. Conformément à son article 1er, la directive 91/676 vise à «réduire la pollution des eaux provoquée ou induite par les nitrates à partir de sources agricoles» et à «prévenir toute nouvelle pollution de ce type».
9. Les deux premiers paragraphes de l’article 3 de la directive 91/676 disposent:
«1. Les eaux atteintes par la pollution et celles qui sont susceptibles de l’être si les mesures prévues à l’article 5 ne sont pas prises sont définies par les États membres en fonction des critères fixés à l’annexe I.
2. Dans un délai de deux ans à compter de la notification de la présente directive, les États membres désignent comme zones vulnérables toutes les zones connues sur leur territoire qui alimentent les eaux définies conformément au paragraphe 1 et qui contribuent à la pollution. Ils notifient cette désignation initiale à la Commission dans un délai de six mois.»
10. En vertu de l’article 4 de cette directive:
«1. En vue d’assurer, pour toutes les eaux, un niveau général de protection contre la pollution, les États membres, dans un délai de deux ans à compter de la notification de la présente directive:
a) établissent un ou des codes de bonne pratique agricole, qui seront mis en œuvre volontairement par les agriculteurs et qui devraient contenir au moins les éléments énumérés au point A de l’annexe II [ ( 5 )];
b) élaborent au besoin un programme prévoyant la formation et l’information des agriculteurs en vue de promouvoir l’application du ou des codes de bonne pratique agricole.
2. Les États membres présentent à la Commission les modalités de leurs codes de bonne pratique agricole et celle-ci inclut des informations sur ces codes dans le rapport visé à l’article 11. À la lumière des informations reçues, la Commission peut, si elle l’estime nécessaire, faire des propositions appropriées au Conseil.»
11. L’article 5 de cette directive oblige les États membres à établir des programmes d’action portant sur les zones vulnérables. Ces programmes contiennent, à titre de mesures obligatoires, les mesures arrêtées dans le(s) code(s) de bonne pratique agricole et les mesures visées à l’annexe III de ladite directive, concernant les périodes durant lesquelles l’épandage de certains types de fertilisants est interdit, la capacité des cuves destinées au stockage des effluents d’élevage, les modes
d’épandage des fertilisants et la quantité maximale d’effluents pouvant être épandue, en fonction de leur teneur en azote.
3. La directive 96/61/CE ( 6 )
12. La directive 96/61 a été codifiée et abrogée par la directive 2008/1/CE ( 7 ), qui a elle-même été abrogée et remplacée par la directive 2010/75/UE ( 8 ). En vertu de son article 1er, la directive 96/61 avait pour objet «la prévention et la réduction intégrées des pollutions en provenance des activités figurant à l’annexe I. Elle prévoit les mesures visant à éviter et, lorsque cela s’avère impossible, à réduire les émissions des activités susvisées dans l’air, l’eau et le sol, y compris les
mesures concernant les déchets, afin d’atteindre un niveau élevé de protection de l’environnement considéré dans son ensemble, et cela sans préjudice de la directive 85/337/CEE et des autres dispositions communautaires en la matière».
13. Le point 6.6 de l’annexe I à la directive 96/61 mentionnait spécifiquement les installations destinées à l’élevage intensif de porcs disposant de plus de 750 emplacements pour truies.
14. Conformément à l’article 3, sous c), de cette directive, «[l]es États membres prennent les dispositions nécessaires pour que les autorités compétentes s’assurent que l’installation sera exploitée de manière à ce que […] conformément à la directive 75/442/CEE […], la production de déchets soit évitée; à défaut, ceux-ci sont valorisés ou, lorsque cela est impossible techniquement et économiquement, ils sont éliminés en évitant ou en réduisant leur impact sur l’environnement».
15. En vertu de l’article 9, paragraphe 3, de la directive 96/61, «[e]n tant que de besoin, l’autorisation contient des prescriptions appropriées garantissant la protection du sol et des eaux souterraines, et des mesures concernant la gestion des déchets générés par l’installation».
4. Le règlement (CE) no 1774/2002 ( 9 )
16. L’objectif du règlement (CE) no 1774/2002 était d’assurer que les États membres mettent en place des systèmes qui garantissent que certaines catégories de sous-produits animaux ne puissent circuler que par certains canaux autorisés jusqu’au moment de leur élimination ou de leur utilisation et, en particulier, ne permettent l’entrée dans la chaîne alimentaire qu’aux sous-produits animaux ne présentant aucun risque pour la santé animale ou la santé publique. Ce règlement a été abrogé et remplacé
par le règlement (CE) no 1069/2009 ( 10 ).
B – La réglementation irlandaise
17. La loi de 1992 sur la protection de l’environnement (Environmental Protection Act 1992, ci-après la «loi de 1992») a créé l’Environmental Protection Agency (Agence pour la protection de l’environnement, ci-après l’«EPA»), dont les compétences incluent «l’autorisation, la réglementation et le contrôle d’activités, aux fins de la protection de l’environnement» [article 52, paragraphe 1, sous a)].
18. La loi de 1996 relative à la gestion des déchets (Waste Management Act 1996, ci-après la «loi de 1996») a été adoptée en vue, notamment, de transposer la directive 75/442, telle que modifiée par la directive 91/156. Son article 4 dispose ce qui suit:
«1) Dans la présente loi, on entend par ‘déchet’ toute substance ou tout objet relevant d’une catégorie de déchets mentionnée dans la première annexe ou actuellement inclus(e) dans le catalogue européen des déchets, dont le détenteur se défait ou dont il a l’intention ou l’obligation de se défaire; est également présumée être un déchet, jusqu’à preuve du contraire, toute chose dont le détenteur se défait ou qu’il traite comme s’il s’agissait d’un déchet.
[…]
3) Dans la présente loi, le terme ‘élimination’, lorsqu’il est appliqué à des ‘déchets’, inclut toutes les activités mentionnées dans la troisième annexe et l’expression ‘activité d’élimination de déchets’ doit être interprétée en conséquence.
4) Dans la présente loi, on entend par ‘valorisation’, appliquée aux ‘déchets’, toute activité exercée aux fins de la récupération, du recyclage ou de la réutilisation, en tout ou en partie, des déchets et toute activité liée à cette récupération, ce recyclage ou cette réutilisation, y compris toute activité mentionnée dans la quatrième annexe. L’expression ‘activité de valorisation des déchets’ doit être interprétée en conséquence.»
19. Conformément à l’article 51, paragraphe 2, sous a), de la loi de 1996:
«Sous réserve du paragraphe sous b), une autorisation pour déchets […] n’est pas requise en ce qui concerne la valorisation de […] matières fécales d’origine animale ou aviaire, sous forme d’effluents ou de lisier […]»
20. La loi de 1992 a mis en place un système pour l’obtention d’autorisations dans le cadre de la réduction intégrée de la pollution, comparable, dans une large mesure, à celui décrit dans la directive 96/61. L’Irlande a transposé la directive 96/61 par la loi de 2003 relative à la protection de l’environnement (Protection of the Environment Act 2003). Par conséquent, dans l’affaire au principal, l’autorisation n’a pas été délivrée au titre des dispositions nationales adoptées aux fins de la
transposition de la directive 96/61.
II – Les faits au principal
21. Le requérant au principal est propriétaire d’un élevage de porcs en Irlande. Même si son activité principale est l’élevage de porcs, il exploite également le lisier, un produit secondaire généré par cette activité, qu’il vend à d’autres agriculteurs en vue de son utilisation en tant que fertilisant.
22. L’épandage de ce fertilisant sur les surfaces cultivées constituant une activité saisonnière, le lisier doit faire l’objet d’un stockage dans l’exploitation du requérant au principal, jusqu’à sa livraison à d’autres agriculteurs. En 1999, l’EPA a délivré au requérant au principal une autorisation d’extension de ses installations et de commercialisation du lisier. Aux termes de cette autorisation, le requérant au principal est en particulier tenu de veiller à ce que les agriculteurs utilisent le
lisier dans le strict respect de certaines conditions.
23. L’une de ces conditions est intitulée «Gestion des déchets». Pour ce qui nous intéresse ici, cette condition impose au requérant au principal les obligations suivantes:
«a) […] recenser, avant la vente de tout fertilisant, toutes les terres qui ne sont pas en sa possession, qui ne lui appartiennent pas ou qui ne sont pas sous son contrôle et sur lesquelles le fertilisant doit être utilisé;
[…]
c) veiller à ce que l’acquéreur des fertilisants ne les épande pas sur des terres dont il n’a pas la possession, la propriété ou le contrôle;
[…]
f) contrôler l’utilisation du fertilisant par les personnes qui l’acquièrent pour leurs terres et fixer la façon dont il doit être utilisé;
g) contrôler les eaux de surface qui séparent des zones sur lesquelles le fertilisant est utilisé, tous endroits que le requérant ne contrôle pas;
h) contrôler des puits situés sur des terres où le fertilisant est répandu, c’est-à-dire sur des terres que le requérant ne contrôle pas;
i) tenir en permanence un registre de l’utilisation du fertilisant dans la perspective des contrôles effectués par l’EPA;
[…]»
24. L’autorisation de l’EPA ayant été contestée devant la High Court, cette dernière a statué en défaveur du requérant au principal, qui a alors saisi la juridiction de renvoi, la Supreme Court.
25. Selon la Supreme Court, les questions litigieuses entre les parties au principal sont les suivantes:
a) la question de savoir si le lisier i) est un déchet en lui-même ou ii) ne constitue un déchet que dans certains cas et iii) quels critères doivent être appliqués pour apprécier ces circonstances, et
b) la question de savoir si la défenderesse au principal peut inclure dans l’autorisation qu’elle délivre une condition qui oblige le requérant au principal à contrôler les activités des agriculteurs auxquels il fournit du lisier en vue de son utilisation en tant que fertilisant.
III – Les questions préjudicielles
26. Les questions préjudicielles sont les suivantes:
«En l’absence d’une interprétation définitive de la notion de ‘déchet’ au sens du droit de l’Union, un État membre peut-il, en vertu de sa législation nationale, imposer à un producteur de lisier de porc de démontrer que ce lisier n’est pas un déchet, ou la notion de ‘déchet’ doit-elle être définie par référence à des critères objectifs tels que ceux mentionnés dans la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne:
1) Si la notion de ‘déchet’ doit être définie par référence à des critères objectifs tels que ceux mentionnés dans la jurisprudence de la Cour, quel est le degré de certitude requis en ce qui concerne la réutilisation de lisier de porc collecté par un détenteur d’autorisation et stocké ou susceptible d’être stocké par lui jusqu’à douze mois avant son transfert à des utilisateurs?
2) Si le lisier de porc est un déchet ou s’il est qualifié de tel en application des critères pertinents, un État membre peut-il à bon droit rendre le producteur de ce lisier, qui ne l’utilise pas sur ses propres terres, mais s’en défait en le cédant à d’autres exploitants pour être utilisé comme fertilisant sur les terres de ces derniers, personnellement responsable du respect par ces utilisateurs de la législation de l’Union relative au contrôle des déchets et/ou des fertilisants, afin de
garantir que l’épandage de ce lisier par ces tiers n’engendrera pas un risque de pollution significative de l’environnement?
3) Le lisier susmentionné est-il exclu du champ de la notion de ‘déchet’, conformément à l’article 2, paragraphe 1, sous b), iii), de la directive 75/442, telle que modifiée par la directive 91/156, au motif qu’il est ‘déjà couvert par une autre législation’, et notamment par la directive 91/676, alors que, au moment de la délivrance de l’autorisation, l’Irlande n’avait pas transposé la directive 91/676, qu’aucune autre disposition nationale n’encadrait l’utilisation du lisier de porc comme
fertilisant et que le règlement no 1774/2002 n’avait pas encore été adopté?»
27. La Supreme Court considère que les critères définis par la jurisprudence de la Cour en ce qui concerne la notion de déchet doivent s’appliquer au lisier de porc au moment de sa production et de son stockage, mais pas au stade ultérieur de son éventuelle réutilisation, par d’autres agriculteurs en l’espèce.
28. La juridiction de renvoi estime que le point de vue selon lequel le lisier doit être considéré comme un déchet en toute circonstance semble difficilement compatible avec les principes établis par la jurisprudence de la Cour. Toutefois, la Supreme Court n’est pas non plus convaincue que les considérations exposées par la Cour dans les arrêts rendus dans les affaires Commission/Espagne ( 11 ) doivent être interprétées aussi largement que le soutient le requérant au principal.
29. Selon la Supreme Court, si le lisier de porc constitue toujours un déchet ou doit être considéré comme tel aux fins de le traiter et de s’en défaire ou de l’éliminer de toute autre manière en tant que déchet, la question qui se pose est celle de savoir si, dans le cadre du régime général de contrôle des polluants, un déchet destiné à être utilisé sur les terres de tiers, sans opération de transformation, doit être contrôlé par l’utilisateur, c’est-à-dire par le propriétaire de ces terres, ou si,
au contraire, il appartient au producteur initial d’effectuer ce contrôle sur les terres de l’utilisateur.
IV – La procédure devant la Cour
30. La demande de décision préjudicielle a été enregistrée à la Cour le 1er mars 2012.
31. Les parties au principal, le gouvernement français et la Commission ont présenté des observations.
32. Lors de l’audience, qui a eu lieu le 27 février 2013, les parties au principal et la Commission ont comparu et formulé des observations orales.
V – Argumentation des parties
33. En ce qui concerne les questions préjudicielles, la Commission estime que, comme le droit irlandais ne prévoit aucune disposition applicable au lisier si ce dernier n’est pas considéré comme un «déchet», conformément à la loi de 1996, dont la définition est identique à celle de la directive 75/442, il convient de déterminer a) si le lisier est un «déchet», b) s’il ne doit pas être exclu du champ d’application de cette directive en vertu de son article 2 et c) si les conditions litigieuses
peuvent lui être imposées.
34. En outre, M. Brady, le gouvernement français et la Commission elle-même soutiennent que, comme la directive ne renvoie pas au droit national, une définition autonome et uniforme de la notion de «déchet» s’impose. Cette définition doit être conforme aux critères déjà consacrés par l’article 5 de la directive 2008/98/CE, qui doivent obligatoirement être appliqués par les autorités nationales. Enfin, l’EPA soutient que les questions préjudicielles portent, d’une part, sur la nature des critères qui
permettent de qualifier une substance de «déchet» (domaine dans lequel, selon elle, il n’y a pas de cohérence systématique entre les terminologies employées par le droit dérivé) et, d’autre part, sur la charge de la preuve (que les États membres pourraient légitimement faire peser sur les producteurs de lisier).
35. En ce qui concerne la première question préjudicielle, M. Brady soutient que, dans les circonstances de l’affaire au principal, et conformément à la jurisprudence, la condition de la certitude est remplie, le fait que le lisier soit utilisé par des tiers ou que ces derniers l’épandent de manière inappropriée étant dépourvu de pertinence. Pour sa part, le gouvernement français estime que le lisier ne doit pas être considéré comme un «déchet» si son utilisation en tant que fertilisant se produit
dans le cadre d’une pratique légale et si son stockage est limité aux nécessités des opérations relatives à cette utilisation, ce qu’il appartient à la juridiction nationale de déterminer.
36. La Commission met en doute la justesse de la jurisprudence en vertu de laquelle l’utilisation du lisier au-delà des besoins agricoles ne s’oppose pas à sa qualification en tant que sous-produit, car elle ne serait pas compatible avec la nécessité d’interpréter la notion de «déchet» à la lumière de l’article 191 TFUE. La condition de la certitude ne serait remplie que s’il peut être démontré que, au moment du stockage, le lisier peut être épandu par le producteur sur ses propres terres en des
quantités ne dépassant pas les besoins agricoles réels de son exploitation et/ou si le lisier a une valeur économique positive confirmée pour le producteur et est destiné à être utilisé sur les terres d’autres exploitants, sur le fondement de contrats ou d’offres d’achat, en des quantités ne dépassant pas ce qui peut être utilisé sur ces terres dans les mêmes conditions. L’EPA soutient qu’il serait fallacieux de se fonder sur le fait que ses compétences sont définies par référence à la notion de
«déchet», au sens de la directive 75/442, pour réduire à néant les objectifs de réduction intégrée de la pollution poursuivis dans le cadre de la loi de 1992. Selon l’EPA, le degré de certitude requis est celui qui ne laisse subsister aucun doute raisonnable dans l’esprit de l’autorité compétente sur le fait que le producteur ne se défera pas du lisier et que ce dernier sera effectivement utilisé comme fertilisant, dans les conditions requises, ce qui ne peut être confirmé que par le producteur
lui-même, à qui il appartient de le prouver. C’est sinon la présomption en vertu de laquelle le lisier constitue un «déchet» dont le producteur peut être obligé de se défaire par le droit national en vertu d’un régime qui, dans le cas de l’Irlande, serait celui établi par la loi de 1992, qui s’applique, même si cette loi qualifie de «déchet» des substances qui ne le sont pas en vertu de la directive 75/442.
37. En ce qui concerne la deuxième question préjudicielle, M. Brady estime qu’elle appelle une réponse négative, car même s’il est qualifié de «déchet», le lisier serait exclu du champ d’application de la directive 75/442 en vertu de son article 2, paragraphe 1, sous b), iii), cette substance étant déjà couverte par la directive 91/676. De plus, les conditions litigieuses méconnaîtraient les principes de sécurité juridique et de proportionnalité.
38. Selon la Commission, si le lisier est un «déchet» et n’est pas exclu du domaine d’application de la directive 75/442, son utilisation doit être considérée comme une «valorisation» ou une «élimination», au sens des articles 8 et 15 de ladite directive, et eu égard au pouvoir d’appréciation laissé aux États membres par l’article 288 TFUE, ces derniers peuvent à bon droit imposer des conditions à un éleveur de porcs afin de garantir que l’utilisation du lisier ne présente aucun risque pour
l’environnement. Si le lisier n’était pas couvert par la directive 75/442, rien ne s’opposerait, à la lumière des articles 4, paragraphe 2, et 193 TFUE, à ce que les États membres instaurent des règles visant à garantir l’utilisation du lisier sans risque pour l’environnement. Le gouvernement français considère que le droit de l’Union ne s’oppose pas à ce que les États membres prévoient que si le lisier est un «déchet», son producteur peut être tenu pour responsable de l’utilisation qu’en font
d’autres producteurs. L’EPA se prononce également en ce sens et observe qu’elle n’a jamais soutenu que le producteur est directement responsable des actes des agriculteurs qui utilisent le lisier comme fertilisant. Pour elle, il s’agirait toujours, tout au plus, d’intimer au titulaire de l’autorisation de veiller à ce que le tiers agisse de manière conforme et de cesser de l’approvisionner en lisier s’il ne s’exécute pas.
39. Enfin, en ce qui concerne la troisième question préjudicielle, M. Brady soutient qu’il convient d’y répondre par l’affirmative, puisque l’Irlande ne saurait invoquer un manquement à ses obligations pour rendre inapplicables les dispositions en vigueur du droit de l’Union, un particulier pouvant ainsi opposer à l’EPA l’exclusion du lisier du champ d’application de la directive 75/442. Pour l’EPA, en l’absence de transposition, la directive 91/676 ne pouvait pas produire d’effets juridiques et, si
elle avait été transposée, elle ne couvrirait que l’utilisation du lisier comme fertilisant, mais pas son traitement par le producteur, puisque les objectifs de prévention et de valorisation des déchets figurent dans la directive 96/61. Pour sa part, la Commission considère que l’on ne saurait considérer qu’une substance est couverte par une autre législation lorsque l’État membre n’a pas mis en œuvre cette autre législation et qu’il n’assure donc pas un niveau de protection équivalent à celui
visé par la directive 75/442. Selon la Commission, même si la directive 91/676 avait été transposée, il ne serait pas certain que l’on puisse considérer qu’elle assure ce niveau équivalent de protection, dès lors que les zones vulnérables auxquelles ses règles s’appliquent peuvent ne pas couvrir entièrement le territoire d’un État membre.
VI – Appréciation
A – Sur les questions préjudicielles
40. La Supreme Court pose trois questions précédées d’une question présentant, en quelque sorte, un caractère introductif, en ce sens qu’elle expose de manière générale la problématique que ces questions abordent en détail.
41. En ce qui concerne cette question introductive, je considère qu’une précision s’impose. Dans sa formulation, la juridiction de renvoi se fonde sur la prémisse de l’absence «d’une interprétation définitive de la notion de ‘déchet’ au sens du droit de l’Union», ce qui la conduit à s’interroger sur l’alternative suivante, à savoir A) l’État membre peut-il imposer au producteur de démontrer que le lisier n’est pas un déchet ou B) la qualification du lisier en tant que «déchet» doit-elle être
réalisée par référence à des critères objectifs tels que ceux établis par la jurisprudence de la Cour?
42. Il convient de noter, en premier lieu, que la prémisse sur laquelle se fonde la Supreme Court ne peut pas signifier qu’il y aurait des doutes sur le fait que la notion de «déchet» est une notion autonome du droit de l’Union. Comme le soutient l’EPA, elle semble plutôt faire allusion à la prétendue difficulté à concilier certains arrêts de la Cour en la matière ( 12 ).
43. La première tâche des présentes conclusions consistera donc à préciser la notion communautaire de «déchet». À cette fin, il sera nécessaire, comme nous le verrons, de combiner le critère de la certitude requise à la volonté d’exploitation économique de substances qui, en principe, pourraient être considérées comme un «déchet», puisque cette éventuelle exploitation est déterminante pour la qualification ultime des substances en question. C’est pourquoi la réponse à la problématique posée par la
question préliminaire devra aller de pair avec la réponse à la première question posée par la Supreme Court, à savoir celle relative au «degré de certitude requis en ce qui concerne la réutilisation de lisier de porc collecté par un détenteur d’autorisation et stocké ou susceptible d’être stocké par lui pendant douze mois ou plus avant son transfert à des utilisateurs».
44. Une fois cette première question tranchée, il conviendra d’examiner l’alternative formulée par la Supreme Court, qui, je l’annonce déjà, constitue, à mon sens, une fausse alternative. En effet, le fait que l’État membre puisse – ou non – imposer au producteur la charge de prouver que le lisier n’est pas un «déchet» n’exclut pas que la qualification du lisier en tant que «déchet» doive être effectuée conformément aux critères objectifs établis par la jurisprudence de la Cour. Au contraire, comme
l’a soutenu l’EPA, la question n’a de sens que si l’on considère qu’il s’agit là de déterminer à qui il appartient de prouver que, conformément aux critères de la Cour, le lisier est un «déchet».
45. Selon la Commission et l’EPA, une fois qu’il aura été répondu à la question préliminaire et à la première question, il conviendra alors de répondre à la troisième des questions posées par la juridiction de renvoi. La Commission et l’EPA considèrent que comme cette question vise à savoir s’il existe une «autre législation» qui rendrait inapplicable la directive 75/442, il convient d’y répondre avant d’examiner la deuxième question, relative à la conformité au droit d’un régime de responsabilité
tel que celui institué par l’Irlande en relation avec le respect de la réglementation de l’Union en matière de déchets et/ou de fertilisants.
46. Je partage l’approche de la Commission et de l’EPA, car, avant d’examiner le régime de responsabilité litigieux, il conviendra effectivement d’identifier exactement la réglementation de l’Union qui régissait, au moment des faits, le traitement du lisier, et dont le non-respect pouvait entraîner, le cas échéant, la responsabilité du producteur dans les termes prévus par la législation irlandaise.
B – Sur la question préliminaire et la première question
47. L’affaire à l’origine du présent renvoi préjudiciel a pour objet les conditions imposées dans une autorisation de vente de lisier en tant que fertilisant, délivrée par l’EPA le 22 octobre 1999.
48. À cette date, l’Irlande avait déjà transposé la directive 75/442 au moyen de la loi de 1996, dont l’article 4 contient une définition de la notion de «déchet» équivalente à celle de ladite directive. Cela implique que la réponse de la Cour n’aura une utilité pour la Supreme Court qu’à condition qu’elle se rapporte à ce contexte normatif et, donc, qu’elle réponde à ces questions à la lumière de la directive 75/442, dans sa version en vigueur conformément à la directive 91/156.
49. En conséquence, il n’y a pas lieu, dans l’affaire au principal, de se référer aux règles postérieures à la date de référence. Il s’agit, en particulier, de règles qui, comme la directive 2008/98/CE ( 13 ), ont modifié ou complété de manière substantielle le contenu de la directive 75/442. Cela ne signifie toutefois pas que toute référence à la réglementation ultérieure soit dénuée de pertinence, étant donné que son contenu repose en bonne partie sur la volonté du législateur de formaliser
certains des critères établis par la Cour dans sa jurisprudence sur la directive 75/442. Tel est le cas, par exemple, en ce qui concerne l’article 5 de la directive 2008/98, qui, en définissant les conditions à remplir pour qu’une substance ou un objet puissent être considérés comme un «sous-produit» et non comme un «déchet», emploie les critères établis par la Cour dans sa jurisprudence sur la définition de la notion de «déchet» dans le cadre de la directive 75/442. Il s’agit donc, en tout cas,
de conditions parfaitement applicables en vue de déterminer si, conformément au droit de l’Union applicable en Irlande en 1999, le lisier produit dans l’exploitation de M. Brady devait être ou non qualifié de «déchet» en fonction de la volonté de M. Brady de le commercialiser et, ainsi, de le convertir en «sous-produit».
50. En vue de déterminer si le lisier constitue un «déchet», au sens de la directive 75/442, je dois tout d’abord indiquer que je ne partage pas l’appréciation de la Supreme Court relative à l’«absence d’une interprétation définitive de la notion de ‘déchet’ au sens du droit de l’Union». Je ne crois pas non plus que la jurisprudence de la Cour en la matière soit contradictoire ou paraisse, dans un certain sens, déconcertante. Le problème est plutôt que la notion de «déchet» établie par la directive
75/442 est en soi ouverte ou, si l’on préfère, «fonctionnelle» ou «conditionnelle», dans la mesure où elle se construit fondamentalement autour du critère de la destination que l’on souhaite donner à des objets, des substances ou des produits qui, du fait de leur inutilité, de leur dangerosité ou de leur caractère prohibé, doivent en principe être éliminés, et ce dans des conditions qui préservent l’environnement.
51. Par conséquent, la notion de «déchet» présente une dimension objective, non problématique, matérialisée par la liste de produits, d’objets et de substances figurant dans l’annexe I de la directive 75/442 sous le titre «catégories de déchets», et une dimension qui, à première vue, peut-être qualifiée d’«intentionnelle», matérialisée par la volonté d’utiliser ces produits, objets et substances en les introduisant, sous certaines conditions, dans le circuit commercial et en les soustrayant, par
conséquent, à l’obligation de les éliminer à laquelle ils seraient sinon nécessairement soumis.
52. La dimension objective de cette notion suffit, en elle-même, pour qualifier de «déchet» tout objet, substance ou produit figurant dans l’annexe I de la directive 75/442. Or, l’«intention» – confirmée par une série de circonstances de fait et de droit – de les utiliser dans le commerce implique qu’ils perdent la qualification de «déchets». Cette dimension «intentionnelle» de la notion est en fin de compte déterminante pour pouvoir acquérir le statut de «sous-produit». Autrement dit, la
fonctionnalité du lisier – qui est objectivement un «déchet» – peut, sous certaines conditions, en faire, d’un point de vue fonctionnel et juridique, un «sous-produit» qui, à ce titre, n’est pas régi par la directive 75/442.
53. Le caractère casuistique des arrêts de la Cour en la matière explique les différences que l’on peut observer entre les arrêts précités du 8 septembre 2005, Commission/Espagne (C‑416/02), et Commission/Espagne (C‑121/03), d’une part, ainsi que du 18 décembre 2007, Commission/Italie (C‑194/05), et Commission/Italie (C‑195/05), d’autre part. Dans tous ces arrêts, la Cour affirme que la notion de «déchet» dépend de la signification du terme «se défaire» ( 14 ) et de l’existence d’une intention
d’exploiter ou de commercialiser un bien, un matériau ou une matière première qui pourraient en principe être qualifiés de «déchets» ( 15 ). Elle y conclut également que cette intention doit être établie avec certitude ( 16 ). La différence réside dans le fait que l’application de ces critères à chacun des cas de figure examinés a abouti à des décisions différentes de la Cour au sujet de la certitude prouvée.
54. La raison de cette différence réside clairement dans le fait que ces arrêts avaient des objets très différents. Dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 8 septembre 2005, Commission/Espagne (C‑416/02), précité, la Cour devait en effet se prononcer sur le lisier généré par une exploitation agricole concrète, alors que l’arrêt du 18 décembre 2007, Commission/Italie (C‑194/05), précité, avait pour objet l’examen d’une réglementation nationale relative à l’environnement.
55. C’est pourquoi, dans ledit arrêt Commission/Espagne, la Cour a pu constater qu’«il ressort des pièces du dossier que ce lisier est utilisé comme fertilisant agricole[, est] épandu à cette fin sur des terrains bien identifiés [et est] est stocké dans une fosse dans l’attente des opérations d’épandage» ( 17 ), de sorte que «[l]a personne dirigeant l’exploitation en cause ne cherche donc pas à s’en défaire, […] ce lisier ne constitu[ant donc] pas un déchet, au sens de la directive 75/442» ( 18 ).
Il s’agit clairement d’un jugement portant sur une réalité concrète, prouvée dans l’affaire en cause, et sur laquelle la Cour a pu projeter directement les critères établis dans sa jurisprudence au sujet des conditions nécessaires pour que le lisier puisse être considéré comme un sous-produit et non un déchet.
56. En revanche, l’arrêt du 18 décembre 2007, Commission/Italie (C‑194/05), précité, doit être vu comme un arrêt abstrait sur des règles à caractère général. La Cour a considéré que ces règles établissaient une présomption inacceptable en vertu de laquelle, dans certaines situations, les terres et les cailloux d’excavation ne constituaient pas un déchet, mais, en raison de leur éventuelle exploitation économique, un sous-produit.
57. Je ne vois aucune contradiction entre ces arrêts. Dans les deux arrêts, la Cour a suivi sa jurisprudence sur la certitude requise concernant l’intention d’exploiter économiquement, et dans certaines conditions, des matériaux dont le détenteur pourrait ou devrait sinon se défaire, cette intention, une fois prouvée, faisant desdits matériaux un sous-produit. La différence réside dans le fait que, dans l’arrêt du 8 septembre 2005, Commission/Espagne (C‑416/02), précité, il a pu être prouvé que,
dans le cas concret, l’intention n’était pas de «se défaire» du lisier, mais de l’utiliser en tant que fertilisant, alors que dans l’arrêt du 18 décembre 2007, Commission/Italie (C‑194/05), précité, il a été conclu que la réglementation nationale en cause établissait une présomption générale qui empêchait, justement, de prouver concrètement l’intention effective de commercialiser en tant que sous-produit des matériaux qui, en principe, auraient dû être considérés comme des déchets.
58. Dans ces conditions, une fois levées les éventuelles incertitudes concernant l’uniformité et la cohérence de la jurisprudence de la Cour en la matière, il convient d’appliquer ladite jurisprudence à la présente affaire.
59. Dans l’affaire au principal, on peut se dispenser des difficultés inhérentes à la question de déterminer si le lisier «est» ou non, objectivement, un déchet, puisqu’il est évident qu’il s’agit d’un déchet. En effet, l’article 1er, sous a), de la directive 75/442 définit le déchet comme «toute substance ou tout objet qui relève des catégories figurant à l’annexe I, dont le détenteur se défait ou dont il a l’intention ou l’obligation de se défaire». Cependant, en ce qui concerne spécifiquement le
lisier, il n’est pas nécessaire de vérifier s’il figure dans ladite annexe, puisque la directive 75/442 lui attribue expressément le statut de «déchet», étant donné que, conformément à son article 2, paragraphe 1, sous b), sont exclus du champ d’application de cette directive, «lorsqu’ils sont déjà couverts par une autre législation», «iii) […] les déchets agricoles suivants: matières fécales». Il est évident que si le législateur a jugé nécessaire d’exclure expressément les matières fécales du
champ d’application de la directive 75/442, c’est parce que s’il ne l’avait pas fait, et en raison du contenu et de la systématique de ladite directive elle-même, son inclusion dans son champ d’application était inévitable, s’agissant d’une matière qui constitue per se un «déchet».
60. Dans ces conditions, certains aspects de la question introductive de la Supreme Court perdent leur sens, puisqu’il n’y a pas lieu d’examiner si le lisier constitue un déchet «par référence à des critères objectifs tels que ceux mentionnés dans la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne» (question préliminaire). Le lisier est, objectivement, un déchet, car la directive 75/442 le prévoit elle-même.
61. Par conséquent, la question est non pas de déterminer si le lisier est un «déchet», mais de savoir si, comment et dans quelles conditions le lisier peut fonctionnellement cesser d’être un tel déchet. En d’autres termes, le problème est d’établir si le lisier peut devenir, fonctionnellement, un «sous-produit».
62. À cette fin, il est nécessaire, conformément à la jurisprudence de la Cour, qu’il soit prouvé que le détenteur «entend exploiter ou commercialiser [le lisier] – y compris, le cas échéant, pour les besoins d’opérateurs économiques autres que celui qui l’a produit –, dans des conditions avantageuses pour lui, dans un processus ultérieur, à condition que cette réutilisation soit certaine, ne nécessite pas de transformation préalable et se situe dans la continuité du processus de production ou
d’utilisation» ( 19 ).
63. Si le critère déterminant pour la qualification d’une substance comme «déchet» est, comme nous l’avons vu, l’intention ou la nécessité de «s’en défaire», le critère fondamental pour qu’un «déchet» devienne un «sous-produit» est l’intention de le «réutiliser» en l’exploitant ou en le commercialisant.
64. Il est clair que cette dernière intention, pertinente en l’espèce, doit concerner une utilisation correcte et adéquate, c’est-à-dire conforme aux conditions établies par la réglementation applicable en tout cas à l’exploitation des biens qui peuvent faire l’objet d’un commerce. Il doit notamment s’agir d’une utilisation certaine, comme l’indique le point dudit arrêt Commission/Italie que je viens de citer.
65. Nous sommes ainsi parvenu au point central de cette première question: afin qu’un déchet puisse être considéré comme un sous-produit, qui doit prouver, et avec quel degré de certitude, l’intention de le réutiliser?
66. Selon moi, l’intention doit, d’une part, être prouvée par le détenteur du déchet et, d’autre part, elle doit l’être avec une certitude suffisante pour que l’on puisse exclure tout doute raisonnable concernant un éventuel traitement inadéquat ou illicite du déchet.
67. Concernant le premier point, il me semble clair que seul le détenteur du déchet peut démontrer qu’il a l’intention de le réutiliser. La raison en est évidente: il s’agit de démontrer une intention qui ne peut être que la sienne. Or, la preuve de cette volonté ne saurait reposer sur une simple appréciation d’intention. Le détenteur du lisier aura prouvé que son intention est non pas de se défaire d’un déchet, mais de commercialiser un sous-produit, s’il remplit les conditions requises par l’État
membre pour l’utilisation du lisier en tant que fertilisant.
68. Il appartient donc à l’État membre de déterminer les conditions d’un usage adéquat du déchet en tant que sous-produit. En outre, il lui appartient également de choisir les moyens de preuves nécessaires pour que l’intéressé puisse démontrer son intention. En ce sens, la jurisprudence de la Cour relative à la preuve de la volonté de se défaire d’un déchet est parfaitement applicable. Il en va ainsi, car, si «la directive [75/442 ne propose aucun critère déterminant] pour déceler la volonté du
détenteur de se défaire d’une substance ou d’un objet donnés» ( 20 ), elle n’en propose pas non plus pour le cas où le détenteur a l’intention de réutiliser un déchet, de sorte que, dans ce dernier cas de figure, il est également nécessaire d’admettre que «les États membres, en l’absence de dispositions communautaires, sont libres quant au choix des modes de preuve des différents éléments définis dans les directives qu’ils transposent, pour autant que cela ne porte pas atteinte à l’efficacité du
droit communautaire» ( 21 ). Il s’agit par ailleurs de la solution qui a été adoptée par l’article 6, paragraphe 4, de la directive 2008/98 pour le cas de l’absence de critère défini au niveau communautaire pour déterminer si un déchet cesse d’être un déchet ( 22 ).
69. S’agissant du degré de certitude exigible en ce qui concerne l’intention, je considère, comme je l’ai dit, que l’objectif doit être l’exclusion de tout doute raisonnable au sujet de la possibilité que, en raison d’un traitement inadéquat, la matière censée être exploitée en tant que sous-produit finisse par être traitée comme un déchet dont le détenteur se défait de manière inappropriée.
70. La preuve de la certitude de l’intention requiert nécessairement la garantie que le détenteur du déchet se conforme strictement aux conditions établies pour son utilisation en tant que sous-produit. En d’autres termes, l’intention du détenteur d’exploiter commercialement un déchet est démontrée à suffisance si ledit détenteur prouve qu’il est en mesure de réaliser une telle utilisation conformément à la réglementation existante à cet égard.
71. Ces conditions devront être de telle nature que, une fois assuré leur respect, tout doute raisonnable sur l’aptitude du détenteur à traiter le déchet avec la sécurité requise tant que l’usage commercial visé ne devient pas effectif (c’est-à-dire tant que le déchet reste un déchet) et sur le respect des obligations relatives à cet usage soit écarté.
72. Concrètement, les conditions en question ne peuvent être autres que celles qui, formalisant la jurisprudence de la Cour en la matière, ont ensuite, comme je l’ai indiqué, été matérialisées par l’article 5 de la directive 2008/98. Ces conditions sont les suivantes: «l’utilisation ultérieure de la substance ou de l’objet est certaine; […] la substance ou l’objet peut être utilisé directement sans traitement supplémentaire autre que les pratiques industrielles courantes; […] la substance ou l’objet
est produit en faisant partie intégrante d’un processus de production; et […] l’utilisation ultérieure est légale, c’est-à-dire que la substance ou l’objet répond à toutes les prescriptions pertinentes relatives au produit, à l’environnement et à la protection de la santé prévues pour l’utilisation spécifique et n’aura pas d’incidences globales nocives pour l’environnement ou la santé humaine».
73. À titre de première conclusion intermédiaire, je considère qu’il appartient au producteur de lisier, qui souhaite que ce lisier cesse d’être un déchet au sens de la directive, de prouver son «intention» de le commercialiser en tant que fertilisant, et ce avec une certitude suffisante pour écarter tout doute raisonnable quant au risque d’une utilisation indue dudit lisier. Cette «intention» sera notamment prouvée avec la certitude requise par le respect des conditions établies par la
réglementation relative à l’exploitation du lisier en tant que fertilisant et il appartient à la juridiction nationale de déterminer si ces conditions sont suffisantes pour garantir, au-delà de tout doute raisonnable, que l’utilisation est bien faite à titre de fertilisant, en ce sens qu’elle n’équivaut pas à se défaire d’un déchet.
74. Cela nous conduit à examiner la deuxième des questions posées par la Supreme Court, à savoir celle du problème des conditions spécifiques imposées et, en particulier, de la responsabilité pour le non-respect de la réglementation sur le traitement et le contrôle des déchets, c’est-à-dire la réglementation dont le respect conditionne, en fin de compte, le fait que le lisier cesse d’être un déchet pour devenir sous-produit.
75. Toutefois, comme je l’ai exposé au point 46, il convient d’abord de préciser quelle est exactement la réglementation dont le non-respect entraîne le régime de responsabilité mis en cause devant la juridiction de renvoi.
C – Sur la troisième question préjudicielle
76. La troisième question ne pose, à mon sens, pas de grande difficulté.
77. Conformément à l’article 2, paragraphe 1, sous b), de la directive 75/442, sont exclus du champ d’application de ladite directive, parmi d’autres substances et matériaux, les matières fécales «lorsqu’[elles] sont déjà couvert[es] par une autre législation».
78. Le problème est donc de déterminer si, dans l’affaire au principal, il existe une «autre législation». La réglementation communautaire qui aurait éventuellement pu remplir cette fonction, à savoir la directive 91/676 sur les nitrates, qui prévoit un régime propre de traitement de déchets, n’avait pas encore été transposée en Irlande en 1999 et le règlement no 1774/2002 sur les règles sanitaires applicables aux sous-produits animaux n’avait pas encore été adopté. Par ailleurs, comme l’affirme la
Supreme Court, il n’existait pas de réglementation nationale qui puisse correspondre à cette «autre législation».
79. En conséquence, le litige au principal doit être tranché en application de la directive 75/442.
80. Il est vrai, comme l’a soutenu M. Brady, que le fait que l’Irlande n’ait pas transposé la directive 91/676 ne saurait permettre à cet État membre de se prévaloir du non-respect de son obligation de transposer cette directive pour justifier son défaut d’application en faveur des particuliers. Cela dit, il n’est pas moins vrai que l’article 2, paragraphe 1, sous b), de la directive 75/442 fait référence aux matériaux «couverts par une autre législation», étant entendu que cette «couverture» doit
être équivalente à celle de la directive, tant en ce qui concerne son étendue et sa portée qu’en ce qui concerne le niveau de protection garanti. Selon moi, la directive 91/676 ne présente pas l’équivalence nécessaire à la directive 75/442 quant à la portée de son domaine d’application, car, comme l’a observé la Commission, alors que la directive 75/442 s’applique à l’ensemble du territoire des États membres, la directive 91/676 se limite à certaines «zones vulnérables» dans lesquelles se
trouvent ou s’écoulent certaines eaux. Cela vaut sans préjudice de ce que j’exposerai ci-après dans le cadre de la réponse à la deuxième question posée par la Supreme Court.
81. Par conséquent, et à titre de conclusion intermédiaire, je considère que, dans les circonstances de l’affaire au principal, le lisier ne se trouve pas ab initio, comme le soutient le requérant au principal, en dehors du champ d’application de la directive 75/442, car il n’existe pas d’autre législation qui lui soit applicable.
D – Sur la deuxième question préjudicielle
82. La juridiction de renvoi demande si les États membres peuvent faire porter au producteur de lisier la responsabilité de l’usage qu’en font les tiers auxquels il a cédé ledit lisier en vue de son utilisation en tant que fertilisant. Il s’agit, en réalité, de la question centrale dans la présente affaire et, a fortiori, dans l’affaire au principal.
83. Les parties au principal étant d’accord sur le fait que les États membres peuvent établir des régimes qui garantissent le traitement environnemental correct du lisier, le problème est de savoir s’ils peuvent le faire dans les conditions prévues par la loi irlandaise. L’EPA en relativise les termes et soutient qu’il ne s’agit pas tant de faire répondre le producteur de la conduite de tiers que de l’enjoindre à veiller au bon usage du lisier et de cesser de fournir ceux qui utilisent le lisier de
manière inadéquate.
84. Si elle est comprise comme une obligation de s’abstenir de fournir du lisier, en tant que fertilisant, à ceux qui ne remplissent pas les conditions objectives que le producteur est tenu de faire respecter, la responsabilité de ce dernier porterait sur un acte qui lui est propre et, par conséquent, les objections que peut susciter l’exigence d’une responsabilité objective pour la conduite de tiers disparaîtraient.
85. Il convient de reproduire de nouveau, dans un souci de clarté, les exigences de l’EPA qui font l’objet du litige au principal:
«a) […] recenser, avant la vente de tout fertilisant, toutes les terres qui ne sont pas en sa possession, qui ne lui appartiennent pas ou qui ne sont pas sous son contrôle et sur lesquelles le fertilisant doit être utilisé;
[…]
c) veiller à ce que l’acquéreur des fertilisants ne les épande pas sur des terres dont il n’a pas la possession, la propriété ou le contrôle;
[…]
f) contrôler l’utilisation du fertilisant par les personnes qui l’acquièrent pour leurs terres et fixer la façon dont il doit être utilisé;
g) contrôler les eaux de surface qui séparent des zones sur lesquelles le fertilisant est utilisé, tous endroits que le requérant ne contrôle pas;
h) contrôler des puits situés sur des terres où le fertilisant est répandu, c’est-à-dire sur des terres que le requérant ne contrôle pas;
i) tenir en permanence un registre de l’utilisation du fertilisant dans la perspective des contrôles effectués par l’EPA;
[…]»
86. De mon point de vue, ces conditions vont plus loin qu’une obligation de ne pas vendre de lisier à quelqu’un qui ne serait pas en mesure de l’utiliser en tant que fertilisant. Certains de ces conditions – sous c) et sous f) – imposent au producteur l’obligation de contrôler la conduite d’un tiers, alors que d’autres conditions – sous g) et sous h) – requièrent du producteur qu’il contrôle des éléments matériels de l’environnement d’épandage du lisier, ce qui est loin d’être une exigence
raisonnable.
87. Selon moi, il est tout à fait possible d’exiger du producteur de lisier qu’il ne le vende qu’à quelqu’un qui remplisse certaines conditions objectives nécessaires pour garantir qu’il en fera un usage adéquat, mais uniquement si le respect de ces conditions, aussi sévères qu’elles soient, peut être prouvé par l’éventuel acheteur grâce à l’autorisation opportunément délivrée à cet effet par l’autorité compétente. Sinon, le fait d’exiger du producteur qu’il contrôle des données et des conduites qui
ne sont pas à sa portée revient à rendre impossible le commerce du lisier en tant que fertilisant ou, le cas échéant, à le permettre uniquement sous la responsabilité (il importe peu qu’elle soit civile, administrative ou pénale) du vendeur pour la conduite future d’un tiers.
88. La première alternative ne s’accorde pas entièrement à l’esprit de la directive 75/442 elle-même. Il se dégage en effet de son interprétation par la Cour que, plutôt que tendre à une interdiction absolue du commerce du lisier, elle vise à ce que ce commerce soit organisé de manière à ce que la protection de l’environnement soit garantie (toujours de manière raisonnable et proportionnée). La deuxième alternative aurait plus certainement pour conséquence de vider de leur substance des principes
fondamentaux de l’Union et de violer certains droits garantis par cette dernière.
89. Parmi ces principes figurent les principes de la sécurité juridique et de l’interdiction de l’arbitraire des pouvoirs publics, qui sont inhérents à l’État de droit sur le respect duquel se fonde l’Union européenne (article 2 TUE). En effet, la délivrance de l’autorisation nécessaire pour la commercialisation d’un produit serait en fin de compte soumise à des conditions qui, du fait de leur caractère exorbitant, équivalent à une interdiction, en faisant ainsi fi de la clarté minimale requise pour
délimiter le domaine de l’interdit par rapport à celui de ce qui est réglementé.
90. Parmi ces droits figurent, tout d’abord, tous les droits dont émanent les principes de légalité et de proportionnalité des délits reconnus à l’article 49 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, car à la base de tous ces droits se trouve le droit de la personne de répondre uniquement de ses propres actes ou de ceux des personnes dont elle est légalement responsable, ce qui exclut que, comme dans le cas examiné dans l’affaire au principal, des conditions puissent être imposées,
dont la réalisation n’est possible qu’au risque d’encourir une responsabilité pour la conduite d’un tiers avec lequel n’existe qu’une relation de nature commerciale. Il est vrai que la jurisprudence admet la possibilité d’une responsabilité pour les actes d’autrui lorsqu’il s’agit d’un employeur et que les infractions sont commises par ses employés ou préposés ( 23 ), mais, dans l’affaire au principal, il manque justement le lien de dépendance qui fonde cette jurisprudence, puisque, entre le
producteur de lisier et son acquéreur en vue d’une utilisation en tant que fertilisant, il n’existe qu’une relation d’achat-vente.
91. De plus, parmi ces droits figure le droit de propriété lui-même, étant donné que la réglementation irlandaise établit des conditions pour la commercialisation du lisier qui placent le producteur face à une alternative inacceptable: soit il élimine le lisier, en supportant le coût économique qui en découle, soit il commercialise le lisier, en assumant le risque non négligeable d’une responsabilité pour la conduite d’un tiers, qui est éventuellement susceptible d’être couverte par une assurance,
et qui génère donc, de nouveau, un coût qui, on peut l’imaginer, n’est pas moindre. Dans les deux cas, il est évident qu’il est porté atteinte au droit de propriété du producteur, car des charges économiques lui sont imposées au préjudice de son patrimoine et nous nous trouvons donc dans le cas de figure d’«une intervention démesurée et intolérable» portant atteinte à un droit fondamental ( 24 ), alors que la fixation de conditions moins exorbitantes aurait permis au producteur de trouver un
débouché économique au lisier, en le gérant de telle sorte qu’il n’implique pas nécessairement un coût, mais, dans certaines conditions, l’obtention d’un bénéfice.
92. En définitive, la réglementation irlandaise impose au producteur de lisier des conditions exorbitantes pour sa réutilisation en tant que fertilisant. Il est en effet disproportionné d’exiger le contrôle de certaines données sur la conduite d’un tiers qui, en réalité, ne peuvent être qu’à la portée des pouvoirs publics et que, à défaut, l’alternative réside dans la prise en charge d’une responsabilité personnelle pour cette conduite.
93. À cet égard, je dois renvoyer à l’allégation de l’EPA en vertu de laquelle la réglementation nationale en cause dans l’affaire au principal vise non pas tant à rendre le producteur directement responsable des actes de tiers, mais plutôt à l’enjoindre à vendre le lisier uniquement à des personnes qui l’utilisent correctement en tant que fertilisant. Au-delà du fait que – comme il ressort des considérations de la High Court aux points 38 à 43 de son jugement en appel – il puisse s’agir de l’esprit
dans lequel s’applique en pratique cette réglementation, il est évident que, eu égard à son libellé, ladite réglementation rend parfaitement possible une application différente, plus proche de l’idée d’une authentique responsabilité personnelle pour la conduite d’un tiers. Dans la mesure où la Cour doit avant tout se référer au libellé de la réglementation nationale plutôt qu’à ses modalités d’application, je considère que la Cour doit prendre en compte l’interprétation qui correspond, de
manière spontanée, à son libellé, d’autant plus que, dans l’affaire au principal, le sens de la réglementation en cause évoque de manière immédiate l’idée de la responsabilité personnelle stricte pour la conduite d’un tiers.
94. Il est évidemment indéniable que la protection de l’environnement est ainsi objectivement garantie en termes absolus. Toutefois, ce résultat ultime ne saurait être l’effet d’une réglementation qui n’interdit pas formellement l’activité de commerce de lisier, mais ne fait que la réglementer.
95. Cela vaut, en outre, indépendamment du fait que le droit de l’Union n’impose pas d’interdiction de l’utilisation du lisier en tant que fertilisant, mais, au contraire, comme il ressort de la directive 91/676, envisage cette utilisation en tant qu’activité réglementée. Comme je l’ai indiqué au point 80 des présentes conclusions, la directive 91/676, contrairement à la directive 75/442, n’est pas applicable à l’ensemble du territoire des États membres et se limite à certaines «zones vulnérables».
On ne peut en tout cas pas exclure que l’exploitation de M. Brady se trouve dans une de ces «zones vulnérables» et, par conséquent, que la directive 91/676 et les conditions qu’elle fixe pour l’utilisation de fertilisants lui seraient applicables. La situation réglementaire en Irlande au moment des faits litigieux dans l’affaire au principal est donc la conséquence du défaut de transposition d’une directive qui, si elle avait été transposée comme il se doit, aurait pu couvrir l’activité de
M. Brady, en la soumettant à des conditions plus proportionnées et raisonnables que celles prévues par le droit national.
96. En tout cas, même si la directive 91/676 n’était pas directement applicable au cas de M. Brady, sa transposition en droit irlandais aurait permis aux juridictions nationales de disposer d’une réglementation sur les fertilisants susceptible d’être appliquée, par le biais d’une interprétation extensive, à des circonstances matériellement comparables à celles prévues par ladite directive.
97. En conséquence, à titre de dernière conclusion intermédiaire, je considère que le fait qu’un État membre exige que le producteur qui vend à un tiers du lisier en tant que fertilisant soit personnellement responsable du respect par ce tiers de la réglementation de l’Union relative au contrôle des déchets et/ou des fertilisants n’est pas conforme au droit de l’Union.
VII – Conclusion
98. À la lumière des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre aux questions préjudicielles posées dans les termes suivants:
1) Il appartient au producteur de lisier de prouver son intention de l’utiliser en tant que fertilisant avec une certitude suffisante pour écarter tout doute raisonnable concernant le risque d’une utilisation indue. L’intention sera prouvée par le respect des conditions établies par la réglementation nationale régissant l’exploitation du lisier en tant que fertilisant et il appartient à la juridiction nationale de déterminer si ces conditions sont suffisantes pour garantir, au-delà de tout doute
raisonnable, que l’utilisation du fertilisant n’équivaut pas à se défaire d’un déchet.
2) Dans les circonstances de l’affaire au principal, le lisier ne se trouve pas en dehors du champ d’application de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets, telle que modifiée par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991, car il n’existe pas d’autre législation qui lui soit applicable.
3) Le fait qu’un État membre rende un producteur de lisier responsable du respect par l’acquéreur du lisier des conditions qui garantissent une utilisation non nocive pour l’environnement du lisier en tant que fertilisant, et ce à titre de condition pour que ledit lisier perde fonctionnellement le statut de «déchet» pour être considéré comme un «sous-produit», n’est pas compatible avec le droit de l’Union.
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
( 1 ) Langue originale: l’espagnol.
( 2 ) Directive du Conseil du 15 juillet 1975 relative aux déchets (JO L 194, p. 39).
( 3 ) Directive du Conseil du 12 décembre 1991 concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles (JO L 375, p. 1).
( 4 ) Directive 91/156/CEE du Conseil du 18 mars 1991 modifiant la directive 75/442/CEE relative aux déchets (JO L 78, p. 32).
( 5 ) Le point A de l’annexe II vise les périodes pendant lesquelles l’épandage de fertilisants est inapproprié; les conditions d’épandage des fertilisants sur certains sols; la capacité et la construction des cuves destinées au stockage des effluents d’élevage, notamment les mesures visant à empêcher la pollution des eaux par ruissellement et infiltration dans le sol ou écoulement dans les eaux superficielles de liquides contenant des effluents d’élevage et des effluents de matières végétales
telles que le fourrage ensilé, et les modes d’épandage des engrais chimiques et des effluents d’élevage, notamment son niveau et son uniformité, pour pouvoir maintenir à un niveau acceptable la fuite dans les eaux d’éléments nutritifs.
( 6 ) Directive du Conseil du 24 septembre 1996 relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (JO L 257, p. 26).
( 7 ) Directive du Parlement européen et du Conseil du 15 janvier 2008 relative à la prévention et à la réduction intégrées de la pollution (JO L 24, p. 8).
( 8 ) Directive du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution) (JO L 334, p. 17).
( 9 ) Règlement du Parlement européen et du Conseil du 3 octobre 2002 établissant des règles sanitaires applicables aux sous-produits animaux non destinés à la consommation humaine (JO L 273, p. 1).
( 10 ) Règlement du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 établissant des règles sanitaires applicables aux sous-produits animaux et produits dérivés non destinés à la consommation humaine et abrogeant le règlement (CE) no 1774/2002 (règlement relatif aux sous-produits animaux) (JO L 300, p. 1).
( 11 ) Arrêts du 8 septembre 2005, Commission/Espagne (C-416/02, Rec. p. I-7487), et Commission/Espagne (C-121/03, Rec. p. I-7569).
( 12 ) D’une part, la jurisprudence établie par les arrêts précités du 8 septembre 2005, Commission/Espagne (C‑416/02), et Commission/Espagne (C‑121/03), ainsi que, d’autre part, la jurisprudence résultant des arrêts du 18 décembre 2007, Commission/Italie (C-194/05, Rec. p. I-11661), et Commission/Italie (C-195/05, Rec. p. I-11699).
( 13 ) Directive du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relative aux déchets et abrogeant certaines directives (JO L 312, p. 3).
( 14 ) Arrêts précités du 8 septembre 2005, Commission/Espagne (C‑416/02, point 86), et du 18 décembre 2007, Commission/Italie (C‑194/05, point 32); ces deux arrêts renvoyant à l’arrêt du 18 décembre 1997, Inter-Environnement Wallonie (C-129/96, Rec. p. I-7411, point 26).
( 15 ) Arrêts précités du 8 septembre 2005, Commission/Espagne (C‑416/02, point 87), et du 18 décembre 2007, Commission/Italie (C‑194/05, point 38); ces deux arrêts renvoyant à l’arrêt du 18 avril 2002, Palin Granit et Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus (C-9/00, Rec. p. I-3533, points 34 à 36).
( 16 ) Arrêts précités du 8 septembre 2005, Commission/Espagne (C‑416/02, point 90), et du 18 décembre 2007, Commission/Italie (C‑194/05, point 46).
( 17 ) Arrêt du 8 septembre 2005, Commission/Espagne (C‑416/02), précité (point 94).
( 18 ) Arrêt du 8 septembre 2005, Commission/Espagne (C‑416/02), précité (point 94).
( 19 ) Arrêt du 18 décembre 2007, Commission/Italie (C‑194/05), précité (point 38).
( 20 ) Arrêt du 18 décembre 2007, Commission/Italie (C‑194/05), précité (point 44).
( 21 ) Arrêt du 18 décembre 2007, Commission/Italie (C‑194/05), précité (point 44), qui renvoie aux arrêts du 15 juin 2000, ARCO Chemie Nederland e.a. (C-418/97 et C-419/97, Rec. p. I-4475, points 41), ainsi que du 11 novembre 2004, Niselli (C-457/02, Rec. p. I-10853, point 34).
( 22 ) À cet égard, voir arrêt du 7 mars 2013, Lapin luonnonsuojelupiiri (C‑358/11, points 55 et 56).
( 23 ) Voir, par exemple, arrêt du 10 juillet 1990, Hansen (C-326/88, Rec. p. I-2911, points 16 à 20), récemment cité dans l’arrêt du 9 février 2012, Urbán (C‑210/10, point 47).
( 24 ) Conformément aux termes de l’arrêt du 10 juillet 2003, Booker Aquaculture et Hydro Seafood (C-20/00 et C-64/00, Rec. p. I-7411, point 68).
