CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. PAOLO MENGOZZI
présentées le 16 mai 2013 ( 1 )
Affaire C‑203/12
Billerud Karlsborg AB,
Billerud Skärblacka AB
contre
Naturvårdsverket
[demande de décision préjudicielle formée par le Högsta domstolen (Suède)]
«Système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté — Obligation pour l’exploitant qui ne restitue pas un nombre de quotas suffisant pour couvrir ses émissions au 30 avril de chaque année au plus tard de s’acquitter d’une amende, indépendamment de la raison de la non-restitution — Absence de pollution supérieure à la quantité autorisée — Impossibilité de remise ou de réduction du montant de l’amende — Proportionnalité»
1. Par le présent renvoi préjudiciel, la juridiction de renvoi invite la Cour à préciser le régime de sanction attaché aux violations de la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 octobre 2003, établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil ( 2 ), et, plus précisément, à la violation par un exploitant de l’obligation de restitution, au 30 avril de l’année concernée, des quotas
correspondant aux émissions totales de l’installation au cours de l’année civile écoulée.
I – Le cadre juridique
A – La directive 2003/87
2. La directive 2003/87 établit, aux termes de son article 1er, «un système communautaire d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté […] afin de favoriser la réduction des émissions de gaz à effet de serre dans des conditions économiquement efficaces et performantes».
3. Le système s’organise de la manière suivante. Les États membres élaborent, de manière individuelle, un plan national qui précise la quantité totale de quotas qu’ils ont l’intention d’allouer pour la période considérée et la façon dont ils se proposent de les attribuer ( 3 ). Chaque plan national est ensuite publié et notifié à la Commission européenne ainsi qu’aux autres États membres ( 4 ). Pour la période allant du 1er janvier 2005 au 31 décembre 2007, les États membres devaient allouer au
moins 95 % des quotas à titre gratuit ( 5 ).
4. Sur la base de ces plans nationaux, chaque État membre «décide de la quantité totale de quotas qu’il allouera […] et de l’attribution de ces quotas à l’exploitant de chaque installation» ( 6 ). Ces quotas sont transférables ( 7 ) et doivent être restitués chaque année, de sorte que «[l]es États membres s’assurent que, le 30 avril de chaque année au plus tard, tout exploitant d’une installation restitue un nombre de quotas correspondant aux émissions totales de cette installation au cours de
l’année civile écoulée, telles qu’elles ont été vérifiées conformément à l’article 15, et pour que ces quotas soient ensuite annulés» ( 8 ).
5. Afin d’assurer le respect des prescriptions de la directive 2003/87, «[l]es États membres déterminent le régime de sanctions applicable aux violations des dispositions nationales prises en application de la présente directive, et prennent toute mesure nécessaire pour assurer la mise en œuvre de celui-ci. Les sanctions prévues doivent être effectives, proportionnées et dissuasives» ( 9 ). L’article 16, paragraphe 3, de la directive 2003/87 organise les sanctions de la non-restitution et prévoit
que «[l]es États membres s’assurent que tout exploitant qui, au plus tard le 30 avril de chaque année, ne restitue pas un nombre de quotas suffisant pour couvrir ses émissions de l’année précédente, soit tenu de payer une amende sur les émissions excédentaires» ( 10 ). Pour la période allant du 1er janvier 2005 au 1er décembre 2007, les États membres devaient appliquer, pour les émissions excédentaires, une amende de 40 euros par tonne d’équivalent-dioxyde de carbone émise par une installation
pour laquelle l’exploitant n’a pas restitué de quotas ( 11 ). En tout état de cause, le paiement de l’amende ne libérait pas l’exploitant de l’obligation de restituer un nombre de quotas qui soit égal à ces émissions excédentaires lors de la restitution des quotas correspondant à l’année civile suivante ( 12 ).
B – Le droit suédois
6. La loi no 1199 de 2004 relative aux échanges de quotas d’émission [lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrättigheter, ci-après la «loi EQE»] a transposé en droit suédois la directive 2003/87. Dans sa rédaction applicable au moment des faits, elle prévoyait que l’exploitant devait déterminer ou mesurer ses émissions de dioxyde de carbone et présenter annuellement une déclaration vérifiée desdites émissions ( 13 ). La déclaration des émissions de l’année écoulée doit être présentée à la
Naturvårdsverket (autorité de surveillance) au plus tard le 31 mars de l’année civile suivante ( 14 ). Puis, le 30 avril de chaque année au plus tard, l’exploitant doit restituer à la Statens energimyndighet (autorité nationale de l’énergie) chargée d’administrer le registre le nombre de quotas correspondant aux émissions totales de chaque installation au cours de l’année civile écoulée ( 15 ). L’exploitant qui n’a pas restitué un nombre de quotas suffisant pour couvrir ses émissions est tenu de
payer une amende sur les émissions excédentaires d’un montant de 40 euros par tonne de dioxyde de carbone rejetée par l’installation et pour laquelle l’exploitant n’a pas restitué de quota ( 16 ). Le paiement de l’amende ne libère pas l’exploitant de son obligation de restituer un nombre de quotas égal à ses émissions excédentaires lors de la restitution des quotas correspondant à l’année civile suivante ( 17 ).
II – Le litige au principal et les questions préjudicielles
7. Billerud Karlsborg AB et Billerud Skärblacka AB sont deux sociétés de droit suédois titulaires d’autorisations d’émettre du dioxyde de carbone. Pour l’année civile 2006, elles ont respectivement émis 10828 et 42433 tonnes de dioxyde de carbone. Il est constant que ces sociétés disposaient, dans leurs comptes de transaction, de quotas d’émission correspondant aux émissions effectives pour l’année 2006.
8. Toutefois, aucun quota n’a été restitué par lesdites sociétés au 30 avril 2007. Par conséquent, les comptes de transaction des deux sociétés ont été bloqués par l’autorité chargée d’administrer le registre et les quotas correspondant aux émissions totales de l’installation au cours de l’année civile 2006 ont dû être restitués avant le 30 avril 2008, en même temps que les quotas correspondant aux émissions totales de l’installation par ces deux sociétés au cours de l’année 2007.
9. En conséquence de cette violation de l’obligation de restitution à laquelle sont tenus les exploitants à la date du 30 avril au plus tard, la Naturvårdsverket a, en outre, infligé le 10 décembre 2007 une amende d’un montant de 3959366 SEK à Billerud Karlsborg AB et de 15516051 SEK à Billerud Skärblacka AB. Lesdites sociétés ont introduit un recours juridictionnel contre les décisions infligeant les amendes en première instance, puis en appel, sans succès.
10. Devant la juridiction de renvoi, elles ont introduit un recours en révision et une plainte pour vice de procédure grave en faisant valoir qu’elles disposaient, sur leurs comptes respectifs, à la date du 30 avril 2007, de quotas équivalant aux émissions réelles de 2006 et que la restitution à laquelle elles avaient toutes deux l’intention de procéder avait été empêchée par des défaillances administratives internes. Elles considèrent ainsi que les dispositions de la loi EQE n’ont pas été
réellement violées et qu’il n’existe, par conséquent, aucune base légale pour l’infliction des deux amendes. Même si les décisions infligeant les amendes ne devaient pas être considérées comme dépourvues de base légale, les deux sociétés requérantes demandent à la juridiction de renvoi de réduire le montant des sanctions financières soit à 0 SEK, soit à 20 000 SEK, soit à un montant approprié, dans la mesure où les amendes infligées, d’un montant total proche des 20 millions de SEK, sont
disproportionnées puisqu’il est constant que lesdites sociétés n’ont pas émis davantage que ce qu’elles étaient autorisées à faire. Elles soutiennent à cet égard que, les amendes infligées étant comparables à une accusation en matière pénale, une application stricte des règles relatives aux sanctions prévues dans la loi EQE, sans possibilité de réduction, serait contraire à l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le
4 novembre 1950.
11. La juridiction de renvoi constate, pour sa part, que les dispositions relatives aux sanctions de la non-restitution à la date du 30 avril prévues dans la loi EQE sont directement inspirées de la directive 2003/87, laquelle dispose qu’une amende de 40 euros par tonne de dioxyde de carbone est infligée aux exploitants qui n’ont pas restitué de quotas suffisants à la date du 30 avril. La juridiction de renvoi a des doutes quant au fait de savoir si une telle amende, dont le principe est posé par
l’article 16, paragraphes 3 et 4, de la directive 2003/87, est seulement infligée en cas d’émissions excédentaires ou si elle doit également être infligée lorsqu’il est constant que l’exploitant disposait de quotas suffisants mais ne les a pas restitués en raison d’une simple défaillance. En outre, en raison des renvois opérés par la directive 2003/87 aux droits fondamentaux ( 18 ) et au principe de proportionnalité ( 19 ), le juge a quo se demande s’il serait possible, tout en respectant les
prescriptions de ladite directive, de procéder à une réduction du montant des amendes infligées.
12. Ainsi confronté à une difficulté d’interprétation du droit de l’Union, le Högsta domstolen (Suède) a décidé de surseoir à statuer et, par décision de renvoi parvenue au greffe de la Cour le 30 avril 2012, de saisir cette dernière, sur le fondement de l’article 267 TFUE, des deux questions préjudicielles suivantes:
«1) Les dispositions de l’article 16, paragraphes 3 et 4, de la directive 2003/87/CE […] ont-elles pour effet qu’un exploitant qui ne restitue pas un nombre de quotas suffisant au 30 avril doit s’acquitter d’une amende, quel que soit le motif de la non-restitution, par exemple même dans le cas où l’exploitant disposait effectivement d’un nombre de quotas suffisant au 30 avril, mais ne les a pas restitués à cette date en raison d’une négligence, d’une erreur administrative ou d’un problème
technique?
2) S’il est répondu par l’affirmative à la première question, les dispositions de l’article 16, paragraphes 3 et 4, de la directive 2003/87 permettent-elles de prononcer une remise de l’amende ou une réduction de son montant, par exemple dans les circonstances rapportées à ladite question?»
III – La procédure devant la Cour
13. Les deux sociétés requérantes au principal, la Naturvårdsverket, le gouvernement grec ainsi que la Commission ont déposé des observations écrites devant la Cour.
IV – Analyse juridique
14. Afin de répondre aux interrogations de la juridiction de renvoi, je souhaite préciser, un instant, la logique du système d’échange mis en place par la directive 2003/87. Par la suite, je m’attacherai à considérer particulièrement, au regard de l’article 16, paragraphes 3 et 4, de ladite directive, la situation de l’exploitant qui ne restitue pas suffisamment de quotas parce qu’il n’en détient pas suffisamment et ne s’en est pas procuré sur le marché par rapport à celle de l’exploitant qui viole
l’obligation de restitution prévue par la directive 2003/87 bien qu’il dispose d’un nombre suffisant de quotas pour couvrir ses émissions. Il en résultera que le fondement juridique des amendes infligées dans le cadre du litige au principal est non pas l’article 16, paragraphes 3 et 4, de la directive 2003/87 mais l’article 16, paragraphe 1, de celle-ci, et une nouvelle problématique émergera, relative au caractère proportionné desdites amendes, laquelle nécessitera la formulation de quelques
observations finales.
A – La logique du système d’échange mis en place par la directive 2003/87
15. L’adoption de la directive 2003/87 constitue la cristallisation, en droit de l’Union, de l’engagement pris par la Communauté et les États membres sur la scène internationale de participer à un effort collectif de rationalisation et de réduction des émissions de gaz à effet de serre responsables des changements climatiques nuisibles à l’environnement ( 20 ). Afin que l’objectif de réduction de 8 % des émissions de gaz à effet de serre par rapport au niveau des émissions en 1990 soit plus
efficacement atteint pour la période 2008-2012 ( 21 ), la directive 2003/87 prévoit la mise en place, par étapes, d’un «marché européen performant de quotas d’émission de gaz à effet de serre […] nuisant le moins possible au développement économique et à l’emploi» ( 22 ).
16. En substance, le système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans l’Union européenne peut être décrit dans les termes suivants.
17. Chaque installation dont l’activité relève du champ d’application de la directive 2003/87 ( 23 ) doit, à compter du 1er janvier 2005, détenir une autorisation d’émettre des gaz à effet de serre ( 24 ). Cette autorisation n’est délivrée que si l’autorité nationale compétente considère que l’exploitant responsable de l’installation concernée «est en mesure de surveiller et de déclarer les émissions» ( 25 ).
18. Parallèlement, les États membres élaborent, de manière individuelle, un plan national d’allocation des quotas pour chaque période fixée par la directive 2003/87 ( 26 ) déterminant la quantité totale de quotas alloués pour la période concernée ( 27 ). Pour la période de trois ans débutant le 1er janvier 2005 – celle pendant laquelle les deux amendes en cause au principal ont été infligées –, les États membres devaient ainsi décider de la quantité totale de quotas alloués et de l’attribution de
ces quotas à l’exploitant de chaque installation ( 28 ). Une partie de la quantité de quotas déterminée pour la totalité de la période est délivrée chaque année aux exploitants au plus tard le 28 février ( 29 ).
19. Les émissions doivent être surveillées ( 30 ) par les exploitants et chaque exploitant doit, à cette fin, déclarer à l’autorité compétente les émissions de son installation ( 31 ). Cette déclaration d’émission pour l’année civile écoulée doit être vérifiée par un vérificateur indépendant de l’exploitant ( 32 ) et l’autorité nationale compétente doit être tenue informée ( 33 ). S’il apparaît que la déclaration des émissions portant sur l’année civile précédente n’a pas été reconnue comme
satisfaisante, les États membres doivent faire en sorte que l’exploitant concerné ne puisse plus transférer de quotas ( 34 ).
20. Le 30 avril de chaque année au plus tard, chaque exploitant d’une installation doit procéder à la restitution de quotas, c’est-à-dire restituer un nombre de quotas correspondant aux émissions totales de son installation au cours de l’année civile écoulée ( 35 ). Cette obligation de restitution annuelle est également précisée à l’exploitant dans l’autorisation d’émettre des gaz à effet de serre ( 36 ). Cette restitution précède l’ultime étape qui est celle de l’annulation des quotas délivrés puis
effectivement utilisés ( 37 ).
21. Le système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre se caractérise par une logique comptable ( 38 ) fort prégnante. Il est d’ailleurs tenu un registre au niveau national, lequel comporte des comptes séparés pour enregistrer les quotas détenus, délivrés ou transférés par chaque personne concernée ( 39 ). La tenue de cette stricte comptabilité est d’autant plus nécessaire que, au final, du respect, par les exploitants, de leurs obligations au titre du système d’échange dépend
également le respect de l’engagement pris par les États membres et l’Union, sur les plans communautaire et international, de diminuer sensiblement les émissions anthropiques agrégées de gaz à effet de serre ( 40 ).
22. Le bon fonctionnement du système est garanti par la définition de sanctions auxquelles l’article 16 de la directive 2003/87 est consacré. De manière classique, son paragraphe 1 prévoit que les États membres déterminent le régime de sanctions applicables en cas de violation des dispositions nationales prises en application de ladite directive. Les sanctions déterminées par les États membres doivent être «effectives, proportionnées et dissuasives».
23. Les sanctions applicables en cas de violation de l’obligation de restituer «suffisamment» de quotas sont soustraites à la liberté de choix des États membres pour être précisées par la directive 2003/87 elle-même.
24. D’une part, il est fait obligation aux États membres de procéder à la publication du nom de l’exploitant qui est en infraction avec l’obligation de «restituer suffisamment de quotas» ( 41 ). D’autre part, lesdits États sont également tenus d’infliger une amende à chaque exploitant qui n’a pas restitué, au 30 avril de chaque année, «un nombre de quotas suffisant pour couvrir ses émissions de l’année précédente» ( 42 ). L’amende est présentée, aux termes de l’article 16, paragraphes 3 et 4, de la
directive 2003/87, comme une «amende sur les émissions excédentaires». Le législateur a fixé lui-même le montant de cette amende. Ainsi, pour la période 2005-2008, «pour chaque tonne d’équivalent-dioxyde de carbone émise par une installation pour laquelle l’exploitant n’a pas restitué de quotas, les États membres appliquent des amendes sur les émissions excédentaires d’un niveau […] qui correspond à 40 euros» ( 43 ). Il est encore précisé que «le paiement de l’amende sur les émissions
excédentaires ne libère pas l’exploitant de l’obligation de restituer un nombre de quotas égal à ces émissions excédentaires lors de la restitution des quotas correspondant à l’année civile suivante» ( 44 ).
B – Le caractère polymorphe de la violation de l’obligation de restitution des quotas
25. Il ressort du libellé de l’article 16, paragraphes 3 et 4, de la directive 2003/87 que l’amende est conçue comme une «amende sur les émissions excédentaires» et le montant fixé par le législateur s’applique «pour chaque tonne d’équivalent-dioxyde de carbone émise par une installation pour laquelle l’exploitant n’a pas restitué de quotas». Les interrogations de la juridiction de renvoi portent précisément sur le fait de savoir si l’amende doit être infligée dans les mêmes conditions à
l’exploitant qui, sans s’être rendu coupable d’émissions supérieures à la quantité autorisée, n’a toutefois pas formellement restitué les quotas au sens de l’article 12, paragraphe 3, de la directive 2003/87, de sorte que chaque tonne d’équivalent-dioxyde de carbone émise, pour laquelle aucun quota, bien que détenu, n’a été restitué au 30 avril, doit être frappée de l’amende fixée par cette directive.
26. À cet égard, la Naturvårdsverket, le gouvernement grec ainsi que la Commission soutiennent, en substance, la position suivante. Le mécanisme de sanction prévu à l’article 16, paragraphes 3 et 4, de la directive 2003/87 serait le garant de l’application uniforme, efficace et transparente de cette directive. Compte tenu de l’objectif fondamental poursuivi par ladite directive, à savoir la protection de l’environnement, et du fait que le bon fonctionnement du système d’échange dépendrait de la
discipline de chacun des intervenants, l’amende serait due indépendamment du fait de savoir si l’exploitant détenait, ou non, un nombre de quotas correspondant aux émissions réelles. L’article 16, paragraphes 3 et 4, de la directive 2003/87 agissant comme lex specialis par rapport à l’article 16, paragraphe 1, de cette directive, la sanction qu’il impose devrait être d’application stricte et l’amende prévue devrait frapper de la même manière, au nom de l’intérêt général, l’absence de restitution
en temps utile d’un nombre de quotas suffisant pour couvrir les émissions et le dépassement des quotas d’émission. La notion d’«émissions excédentaires» au sens de l’article 16, paragraphes 3 et 4, de ladite directive devrait être comprise comme visant tout quota, détenu ou non, non restitué dans les délais.
27. J’avoue éprouver quelques difficultés à suivre une telle argumentation. Si je comprends aisément l’importance que revêt, pour l’ensemble du système d’échange, le respect, par chacun des acteurs, des obligations prévues par la directive 2003/87, je demeure toutefois d’avis que la violation de l’obligation de restitution n’est pas de la même intensité lorsqu’il est notoire et constant que l’exploitant détient un nombre suffisant de quotas ou lorsqu’il s’est, au contraire, rendu coupable
d’émissions excessives, supérieures à celles autorisées par le nombre de quotas détenus. Dans ces conditions, l’application d’une même sanction à deux infractions à la directive 2003/87, de nature et de portée bien distinctes, apparaîtrait problématique. Les analyses littérale et téléologique de l’article 16, paragraphes 3 et 4, de ladite directive confirment, d’après moi, qu’une distinction doit être faite entre ces deux situations.
28. En effet, d’un point de vue littéral, il faut reconnaître que le texte de l’article 16, paragraphes 3 et 4, de la directive 2003/87 n’est, certes, pas dépourvu d’ambiguïtés. Cela étant, dans la mesure où le système entier repose sur la prémisse que les exploitants sont détenteurs d’une autorisation d’émettre et que, en conséquence de cette autorisation, un certain nombre de quotas leur a été alloué, il apparaît qu’une «émission excédentaire» au sens de cet article vise nécessairement une
émission qui n’est pas couverte par un quota alloué et détenu. Il résulte également du texte dudit article que la sanction vise «tout exploitant qui […] ne restitue pas un nombre de quotas suffisant pour couvrir ses émissions de l’année précédente» ( 45 ) alors qu’il aurait pu se borner à mentionner «tout exploitant qui ne restitue pas». Il faut déduire de cette précision que l’amende infligée au titre du même article sanctionne non pas la violation de l’obligation de restitution per se mais, au
contraire, la violation de l’obligation de restitution qui découle du fait, pour un exploitant, de ne pas détenir de quotas suffisants pour couvrir ses émissions et de ne pas s’en être procuré sur le marché, avec la conséquence que ledit exploitant s’est rendu coupable d’émissions excédentaires entendues comme émissions non autorisées.
29. Une telle interprétation littérale se trouve corroborée par l’analyse téléologique. Ainsi, les travaux préparatoires de la directive 2003/87 nous enseignent que l’objectif poursuivi par la sanction prévue à l’article 16, paragraphes 3 et 4, de ladite directive est de faire en sorte que «[le] montant [de l’amende] soit suffisamment élevé pour que la seule solution rationnelle pour un exploitant soit d’acquérir sur le marché un nombre de quotas suffisant pour couvrir les émissions effectives de
son installation» ( 46 ). Par conséquent, le quantum de l’amende a été fixé par le législateur en fonction du prix estimé du quota de sorte à inciter les exploitants à se fournir sur le marché ( 47 ).
30. Or, la situation au principal a cela d’atypique qu’il est constant que, pour l’année 2007, les deux sociétés auxquelles une amende a été infligée détenaient une quantité de quotas très largement supérieure à la quantité d’émissions effectives. Il n’était donc pas nécessaire pour elles de chercher à acquérir sur le marché les quotas manquants. L’objectif incitatif poursuivi par la sanction prévue audit article tend donc à confirmer que cette disposition vise la situation d’un exploitant qui n’a
pas restitué de quotas suffisants pour couvrir ses émissions parce qu’il ne s’est pas procuré les quotas manquants sur le marché. C’est ce type de comportement particulièrement frauduleux qui doit être sanctionné de manière significative et frappé de l’amende prévue à l’article 16, paragraphes 3 et 4, de la directive 2003/87.
31. En revanche, si l’absence de restitution en temps voulu constitue indubitablement une perturbation du système, en raison de la rigueur de la logique comptable qui l’anime, il ne faut pas perdre de vue que lesdites sociétés ne se sont rendues coupables d’aucune pollution supplémentaire et qu’il n’a pas davantage été établi que, dans le cas de ces deux sociétés, la restitution tardive a été motivée par une intention avérée de contourner le système, de spéculer sur le marché et/ou d’en tirer profit
d’une manière qui serait susceptible de fausser la concurrence ( 48 ), et cela d’autant plus que, d’après les requérantes au principal, leurs comptes de transaction ont été rapidement bloqués par l’autorité chargée de l’administration du registre ( 49 ). Or, aux termes de l’article 16, paragraphe 2, de la directive 2003/87, l’amende s’accompagne, en outre, de la publication du nom «des exploitants qui sont en infraction par rapport à l’exigence de restituer suffisamment de quotas». Cette méthode
inspirée du «name and shame», appliquée dans le contexte de cette directive, ne fait de sens que si elle vise les exploitants qui se sont rendus coupables d’émissions supérieures à la quantité autorisée sans jouer le jeu du marché, c’est-à-dire sans se procurer les quotas manquants sur le marché et qui ont, ce faisant, mis en péril la réalisation de l’objectif poursuivi par ladite directive. On voit bien ici que la publication du nom des deux sociétés requérantes au principal, qui constitue le
corollaire de la sanction prévue à l’article 16, paragraphes 3 et 4, de la directive 2003/87, serait manifestement imméritée en raison des éléments que je viens d’invoquer.
32. Il ressort de ce qui précède que l’article 16, paragraphes 3 et 4, de la directive 2003/87 doit être interprété en ce sens qu’il ne couvre pas la situation d’une violation de l’obligation de restitution par un exploitant qui dispose effectivement d’un nombre de quotas suffisant au 30 avril de l’année concernée pour couvrir ses émissions de l’année écoulée et qui ne s’est donc rendu coupable d’aucune pollution supérieure à la quantité autorisée. Il découle de ce constat que la seconde question
posée par la juridiction de renvoi est sans pertinence pour la résolution du litige au principal.
33. Conclure en ce sens ne veut pas, toutefois, dire que la violation de l’obligation de restitution dont se sont rendues coupables les requérantes au principal aurait dû rester impunie, mais signifie simplement que la sanction de l’omission, par un exploitant qui dispose d’un nombre de quotas suffisant pour couvrir ses émissions de l’année écoulée, de restituer au 30 avril lesdits quotas n’a pas été harmonisée par le législateur de l’Union et est laissée à l’appréciation des États membres.
L’infliction des deux amendes en cause au principal a donc pour fondement juridique non pas l’article 16, paragraphes 3 et 4, de la directive 2003/87, mais l’article 16, paragraphe 1, de ladite directive.
34. Or, l’article 16, paragraphe 1, de la directive 2003/87 fait obligation aux États membres de prévoir un régime de sanctions qui s’avère proportionné. Compte tenu des circonstances, il apparaît utile de formuler quelques observations à l’intention de la juridiction de renvoi qui, afin de régler le litige au principal, devra naturellement se poser la question de savoir si la disposition de droit suédois sur la base de laquelle les deux amendes ont été infligées répond à cette exigence de
proportionnalité.
C – Remarques finales sur le caractère proportionné des amendes en cause au principal
35. Le fondement juridique des deux amendes infligées aux sociétés requérantes au principal est donc l’article 16, paragraphe 1, de la directive 2003/87. Aux termes de cet article, il appartient aux États membres de déterminer le régime de sanctions applicable aux violations des dispositions nationales prises en application de la présente directive et lesdites sanctions doivent être effectives, proportionnées et dissuasives.
36. Faute d’harmonisation globale du régime de sanctions des violations des règles fixées par la directive 2003/87, une large marge de manœuvre doit être reconnue aux États membres ( 50 ). Il ressort, en outre, d’une jurisprudence constante que, «en l’absence d’harmonisation de la législation de l’Union dans le domaine des sanctions applicables en cas d’inobservation des conditions prévues par un régime institué par cette législation, les États membres sont compétents pour choisir les sanctions qui
leur semblent appropriées. Ils sont toutefois tenus d’exercer leur compétence dans le respect du droit de l’Union et de ses principes généraux, et, par conséquent, dans le respect du principe de proportionnalité» ( 51 ). Lesdites sanctions doivent ainsi ne «pas excéder les limites de ce qui est approprié et nécessaire à la réalisation des objectifs légitimement poursuivis par cette législation» et «les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux objectifs visés» ( 52 ). Le
principe de proportionnalité s’impose, par ailleurs, «aux États membres non seulement en ce qui concerne la détermination […] des règles relatives à l’intensité des amendes, mais également en ce qui concerne l’appréciation des éléments pouvant entrer en ligne de compte pour la fixation de l’amende» ( 53 ).
37. L’application du chapitre 8, article 6, de la loi EQE aux sociétés requérantes au principal doit donc être conçue comme la sanction appliquée par l’autorité suédoise compétente de la violation de l’obligation de restitution par un exploitant qui disposait, au 30 avril de l’année concernée, d’un nombre de quotas suffisant pour couvrir ses émissions de l’année écoulée et qui ne s’est rendu coupable d’aucune pollution supérieure à la quantité autorisée. Chacune desdites sociétés a ainsi été
contrainte au paiement d’une amende, d’un montant significatif (respectivement 3959366 SEK et 15516051 SEK), appliquée de manière automatique, sans préavis et – semble-t-il – sans possibilité de modulation, à chaque tonne d’équivalent-dioxyde de carbone émise au cours de l’année écoulée. Or, le législateur de l’Union a tenu à préciser non seulement que la directive 2003/87 respecte les droits fondamentaux ( 54 ), mais également que la mise en place du marché de quotas d’émission de gaz à effet
de serre doit nuire «le moins possible au développement économique et à l’emploi» ( 55 ).
38. L’autorité suédoise compétente a ainsi aligné le régime de sanction sur celui prévu à l’article 16, paragraphes 3 et 4, de la directive 2003/87. Un tel alignement, de par son caractère fortement répressif, vise à contribuer à la réalisation de l’objectif légitimement poursuivi par la directive 2003/87 de protection de l’environnement par la réduction, à terme, des émissions anthropiques de gaz à effet de serre et la dissuasion de tout comportement perturbateur du système d’échange que ladite
directive met en place. Dans ces conditions, l’infliction d’une amende apparaît nécessairement appropriée pour atteindre l’objectif poursuivi par la législation de l’Union.
39. Il y a cependant lieu de se demander si elle ne dépasse pas les limites de ce qui est nécessaire à la réalisation des objectifs légitimement poursuivis. À cet égard, je me bornerai à mettre en lumière les éléments les plus saillants du mécanisme de sanction prévu au chapitre 8, article 6, de la loi EQE.
40. Je rappelle, dès lors, qu’il ne ressort pas du dossier qu’un quelconque préavis ou rappel ait été adressé aux deux sociétés requérantes au principal avant infliction des amendes. Or, une mesure moins restrictive peut facilement être envisagée ( 56 ). De plus, le caractère automatique et immédiat de l’infliction de l’amende empêche tout examen ou toute considération des circonstances du cas d’espèce alors que, premièrement, une défaillance administrative ou technique serait à l’origine de la
violation de l’obligation imposée par la directive, deuxièmement, aucune pollution supérieure à la quantité autorisée n’a été causée ni aucun abus concrètement établi et, troisièmement, il ressort du dossier – sous réserve de vérification par la juridiction de renvoi – que les requérantes au principal ont contacté, dès le 14 mai 2007, l’autorité chargée de l’administration du registre afin de régulariser leur situation, laquelle autorité avait déjà procédé au blocage de leurs comptes de
transaction.
41. Sous réserve de vérification par la juridiction de renvoi, il peut être constaté que l’application du chapitre 8, article 6, de la loi EQE aux sociétés requérantes au principal, d’une rigueur toute particulière, se révèle, au final, sans grand rapport avec l’intensité de la perturbation causée au système d’échange.
42. Ainsi, il résulte des éléments qui précèdent que, dans des circonstances telles que celles au principal, l’exigence de proportionnalité visée à l’article 16, paragraphe 1, de la directive 2003/87 s’oppose à un mécanisme de sanction tel que celui prévu au chapitre 8, article 6, de la loi EQE en ce qu’il s’applique, dans les mêmes conditions, de manière automatique, immédiate et sans examen des circonstances à l’exploitant qui n’a pas satisfait à l’obligation de restitution alors qu’il disposait
d’un nombre de quotas suffisant pour couvrir ses émissions et qu’il ne s’est rendu coupable d’aucune pollution supérieure à la quantité autorisée.
V – Conclusion
43. Eu égard aux considérations qui précèdent, je suggère à la Cour de répondre comme suit aux questions posées par le Högsta domstolen:
L’article 16, paragraphes 3 et 4, de la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 octobre 2003, établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil, doit être interprété en ce sens qu’il ne couvre pas la situation d’une violation de l’obligation de restitution par un exploitant qui dispose effectivement d’un nombre de quotas suffisant au 30 avril de l’année concernée pour couvrir ses
émissions de l’année écoulée et qui ne s’est rendu coupable d’aucune pollution supérieure à la quantité autorisée.
Le fondement juridique de la sanction de la violation de l’obligation de restitution par un exploitant, à propos duquel il est constant qu’il détient un nombre de quotas suffisant pour couvrir ses émissions de l’année écoulée et qu’il ne s’est rendu coupable d’aucune pollution supérieure à la quantité autorisée, est l’article 16, paragraphe 1, de la directive 2003/87.
Dans des circonstances telles que celles au principal, l’exigence de proportionnalité visée à l’article 16, paragraphe 1, de la directive 2003/87 doit être interprétée en ce sens qu’elle s’oppose, sous réserve des vérifications factuelles nécessaires par la juridiction de renvoi, à un mécanisme de sanction tel que celui prévu au chapitre 8, article 6, de la loi no 1199 de 2004 relative aux échanges de quotas d’émission [lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrättigheter] en ce qu’il a été
appliqué, dans les mêmes conditions, de manière automatique, immédiate et sans examen des circonstances, à l’exploitant qui n’a pas satisfait à l’obligation de restitution alors qu’il disposait d’un nombre de quotas suffisant pour couvrir ses émissions et qu’il ne s’est rendu coupable d’aucune pollution supérieure à la quantité autorisée.
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( 1 ) Langue originale: le français.
( 2 ) JO L 275, p. 32.
( 3 ) Article 9, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 2003/87.
( 4 ) Article 9, paragraphe 1, second alinéa, de la directive 2003/87.
( 5 ) Article 10 de la directive 2003/87.
( 6 ) Article 11, paragraphe 1, de la directive 2003/87.
( 7 ) Article 12, paragraphe 1, de la directive 2003/87.
( 8 ) Article 12, paragraphe 3, de la directive 2003/87.
( 9 ) Article 16, paragraphe 1, de la directive 2003/87.
( 10 ) Article 16, paragraphe 3, de la directive 2003/87.
( 11 ) Article 16, paragraphe 4, de la directive 2003/87.
( 12 ) Article 16, paragraphe 4, in fine, de la directive 2003/87.
( 13 ) Chapitre 5, article 1er, de la loi EQE. L’exploitant qui n’a pas transmis de déclaration vérifiée au 31 mars de l’année suivante doit s’acquitter d’une pénalité de retard de 20000 couronnes suédoises (SEK) à moins que celle-ci ne paraisse manifestement injustifiée. Le montant de cette pénalité, sans pouvoir être réduit, peut faire l’objet d’une remise (voir chapitre 8, article 5 bis, de la loi EQE).
( 14 ) Chapitre 5, article 1er, de la loi EQE.
( 15 ) Chapitre 6, article 1er, de la loi EQE.
( 16 ) Chapitre 8, article 6, de la loi EQE. La contre-valeur en couronnes suédoises est fixée au chapitre 8, article 6, troisième alinéa, de la loi EQE.
( 17 ) Chapitre 8, article 7, de la loi EQE.
( 18 ) Voir considérant 27 de la directive 2003/87.
( 19 ) Voir considérant 30 et article 16, paragraphe 1, de la directive 2003/87.
( 20 ) Voir arrêt du 16 décembre 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e.a. (C-127/07, Rec. p. I-9895, points 28 et suiv.).
( 21 ) Considérant 2 de la directive 2003/87.
( 22 ) Considérant 5 de la directive 2003/87.
( 23 ) Bien que cela ne soit pas pertinent pour la présente affaire, je signale que ce champ d’application a été dernièrement étendu par la directive 2009/29/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 avril 2009, modifiant la directive 2003/87 afin d’améliorer et d’étendre le système communautaire d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre (JO L 140, p. 63).
( 24 ) Articles 4 et 5 de la directive 2003/87.
( 25 ) Article 6, paragraphe 1, de la directive 2003/87.
( 26 ) Article 11 de la directive 2003/87.
( 27 ) Article 9 de la directive 2003/87.
( 28 ) Articles 10 et 11, paragraphe 1, de la directive 2003/87.
( 29 ) Article 11, paragraphe 4, de la directive 2003/87.
( 30 ) Article 14, paragraphe 2, de la directive 2003/87.
( 31 ) Article 14, paragraphe 3, de la directive 2003/87.
( 32 ) Article 15, premier alinéa, et annexe V de la directive 2003/87.
( 33 ) Article 15, premier alinéa, de la directive 2003/87.
( 34 ) Article 15, second alinéa, de la directive 2003/87. Sur le caractère transférable des quotas, voir article 12, paragraphe 1, de ladite directive.
( 35 ) Article 12, paragraphe 3, de la directive 2003/87. La procédure de restitution est réglée par les articles 52 et suiv. du règlement (CE) no 2216/2004 de la Commission, du 21 décembre 2004, concernant un système de registre normalisé et sécurisé conformément à la directive 2003/87 et à la décision no 280/2004/CE du Parlement européen et du Conseil (JO L 386, p. 1).
( 36 ) Article 6, paragraphe 2, sous e), de la directive 2003/87.
( 37 ) Article 12, paragraphe 3, in fine, de la directive 2003/87.
( 38 ) Article 19, paragraphe 1, de la directive 2003/87.
( 39 ) Article 19 de la directive 2003/87.
( 40 ) Voir considérant 4 de la directive 2003/87.
( 41 ) Article 16, paragraphe 2, de la directive 2003/87.
( 42 ) Article 16, paragraphe 3, de la directive 2003/87.
( 43 ) Article 16, paragraphe 4, de la directive 2003/87. Le montant de l’amende a ainsi été fixé à un niveau moins élevé pendant la période dite «d’apprentissage» (c’est-à-dire pour la période 2005-2008).
( 44 ) Article 16, paragraphe 4, in fine, de la directive 2003/87.
( 45 ) Italique ajouté par mes soins.
( 46 ) Point 17 de l’exposé des motifs de la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil [COM(2001) 581 final].
( 47 ) Voir proposition de directive susmentionnée (p. 52).
( 48 ) À cet égard, il faut rappeler qu’un moyen radical de se prémunir contre toute tentation spéculative à laquelle seraient soumis les exploitants en même temps que de garantir un avantage pour l’environnement consisterait en une réduction drastique du nombre de quotas alloués par les États membres [voir arrêt Arcelor Atlantique et Lorraine e.a., précité (point 31)]. Il ressort ainsi du dossier que, au 30 avril 2007 – soit, certes, au cours de la période d’apprentissage du système –, Billerud
Karlsborg AB et Billerud Skärblacka AB détenaient, respectivement, 66705 quotas (dont 10828 soumis à l’obligation de restituer) et 178405 quotas (dont 42433 soumis à l’obligation de restituer).
( 49 ) Selon les dires des requérantes au principal, les comptes de transaction auraient été bloqués à partir d’une date située entre le 1er et le 14 mai 2007.
( 50 ) Voir, par analogie, arrêt du 29 mars 2012, Commission/Estonie (C‑505/09 P, point 53).
( 51 ) Arrêt du 9 février 2012, Urbán (C‑210/10, point 23 et jurisprudence citée).
( 52 ) Arrêt Urbán, précité (point 24 et jurisprudence citée).
( 53 ) Voir, par analogie, arrêt Urbán, précité (point 54).
( 54 ) Considérant 27 de la directive 2003/87.
( 55 ) Considérant 5 de la directive 2003/87.
( 56 ) En ce qui concerne l’infliction de l’amende prévue à l’article 16, paragraphes 3 et 4, de la directive 2003/87, le droit français, par exemple, prévoit que l’autorité compétente met en demeure l’exploitant en infraction avec l’obligation de restituer un nombre de quotas suffisant pour couvrir ses émissions de l’année précédente de satisfaire à cette obligation dans un délai d’un mois (voir article L. 229-18, paragraphe II, du code de l’environnement).
