CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. PAOLO MENGOZZI
présentées le 23 janvier 2014 ( 1 )
Affaire C‑377/12
Commission européenne
contre
Conseil de l’Union européenne
«Recours en annulation — Décision 2012/272/UE — Coopération au développement — Transports — Environnement — Réadmission des ressortissants d’États tiers — Base juridique relevant du titre V du traité FUE»
Table des matières
I – Introduction
II – Le cadre juridique
III – Les antécédents du litige
IV – Les conclusions des parties et la procédure devant la Cour
V – Analyse
A – Argumentation des parties
B – État de la jurisprudence pertinente et détermination du test applicable
C – Genèse, contenu et économie générale de l’APC
D – Coopération au développement en droit de l’Union et qualification de l’APC
E – Sur l’ajout des bases juridiques relatives aux transports
F – Sur l’ajout de la base juridique relative à l’environnement
G – Sur l’ajout de la base juridique relative à la réadmission des ressortissants d’États tiers
1. Le contenu de l’APC
2. Migration et politique de coopération au développement
3. L’article 26 de l’APC à la lumière de la pratique antérieure
4. La pratique actuelle en matière d’accords de réadmission
H – Sur le maintien des effets dans le temps de la décision annulée
VI – Sur les dépens
VII – Conclusion
I – Introduction
1. Par le présent recours, la Commission européenne demande à la Cour d’annuler la décision 2012/272/UE du Conseil, du 14 mai 2012, relative à la signature, au nom de l’Union, d’un accord-cadre de partenariat et de coopération entre l’Union européenne et ses États membres, d’une part, et la République des Philippines, d’autre part ( 2 ) (ci‑après la «décision attaquée»), dans la mesure où le Conseil de l’Union européenne a procédé à l’ajout des bases juridiques relatives aux transports, à la
réadmission des ressortissants d’États tiers et à l’environnement.
II – Le cadre juridique
2. L’article 26 de l’accord-cadre de partenariat et de coopération entre l’Union européenne et ses États membres, d’une part, et la République des Philippines, d’autre part (ci-après l’«APC») ( 3 ), intitulé «Coopération en matière de migration et de développement» et inclus dans le titre V portant sur la coopération en matière de migration et de travail maritime, est libellé comme suit:
«1. Les parties réaffirment l’importance d’une gestion commune des flux migratoires entre leurs territoires. Afin de renforcer la coopération, les parties établissent un mécanisme de dialogue et de consultation approfondis sur toutes les questions de migration. Les questions de migration sont intégrées aux stratégies nationales/au cadre de développement national pour le développement socio‑économique des pays d’origine, de transit et de destination des migrants.
2. La coopération entre les parties se base sur une évaluation des besoins spécifiques menée en consultation mutuelle et d’un commun accord entre les parties et est mise en œuvre conformément aux législations de l’Union et nationales pertinentes en vigueur. Elle sera notamment axée sur:
a) les facteurs de poussée et d’attraction de la migration;
b) l’élaboration et l’application d’une législation et de pratiques nationales relatives à la protection et aux droits des migrants, en vue de satisfaire aux dispositions des instruments internationaux applicables qui garantissent le respect des droits des migrants;
c) l’élaboration et l’application d’une législation et de pratiques nationales en matière de protection internationale, en vue de satisfaire aux dispositions de la Convention relative au statut des réfugiés […] et d’assurer ainsi le respect du principe de non-refoulement;
d) les règles d’admission et les droits et statuts des personnes admises, l’application de traitements et de pistes équitables pour l’intégration des non-ressortissants résidents en situation légale, l’éducation et la formation ainsi que les mesures de lutte contre le racisme, la discrimination et la xénophobie;
e) l’établissement d’une politique efficace et préventive de lutte contre la présence sur leur territoire d’un ressortissant de l’autre partie qui ne remplit pas ou plus les conditions d’entrée, de séjour ou de résidence sur le territoire de la partie concernée, contre le trafic et la traite des êtres humains, en ce compris les moyens de lutter contre les réseaux de passeurs et de trafiquants d’êtres humain et de protéger les victimes de ces pratiques;
f) le retour des personnes visées au paragraphe 2, point e), du présent article, dans les conditions humaines et dignes ainsi que la promotion de leur retour volontaire et durable dans les pays d’origine, et leur admission/réadmission conformément au paragraphe 3 du présent article. Le retour de ces personnes s’effectue dans le respect du droit des parties d’accorder des permis ou autorisations de séjour dans le cadre d’un séjour pour raisons de bienveillance ou humanitaires et du principe de
non-refoulement;
g) les questions considérées comme présentant un intérêt commun dans le domaine des visas, de la sécurité des documents de voyage et de la gestion des frontières;
h) les questions de migration et de développement, en ce compris le développement des ressources humaines, la protection sociale, la maximisation des avantages de la migration, le sexe et le développement, le recrutement éthique et les migrations circulaires ainsi que l’intégration des migrants.
3. Dans le cadre de la coopération en la matière et sans préjudice de la nécessité de protéger les victimes de la traite des êtres humains, les parties conviennent en outre des éléments suivants:
a) les Philippines réadmettent tout ressortissant visé au paragraphe 2, point e), du présent article et présent sur le territoire d’un État membre sur demande de ce dernier, dans un délai raisonnable, dès que la nationalité a été établie et que les règles de procédure ont été respectées dans l’État membre;
b) chaque État membre réadmet tout ressortissant visé au paragraphe 2, point e), du présent article et présent sur le territoire de la République des Philippines sur demande de celle‑ci, dans un délai raisonnable, dès que la nationalité a été établie et que les règles de procédure ont été respectées dans la République des Philippines;
c) [l]es États membres et les Philippines fourniront à leurs ressortissants les documents nécessaires à ces fins. Toute demande d’admission ou de réadmission est transmise par l’État requérant à l’autorité compétente de l’État requis.
Si l’intéressé ne possède aucun document d’identité approprié ou d’autre preuve de sa nationalité, les Philippines ou l’État membre demandent immédiatement à la représentation consulaire ou diplomatique compétente d’établir la nationalité, le cas échéant au cours d’un entretien; et une fois qu’il a été établi que l’intéressé est un ressortissant des Philippines ou de l’État membre, les documents appropriés sont remis par les autorités compétentes des Philippines ou de l’État membre.
4. Les parties conviennent de conclure, dans les plus brefs délais, un accord d’admission/de réadmission de leurs ressortissants, comprenant une disposition relative à la réadmission des ressortissants d’autres États et des apatrides.»
3. L’article 34 de l’APC, portant sur l’environnement et les ressources naturelles, dispose ce qui suit:
«1. Les parties conviennent que la coopération dans ce domaine promeut la sauvegarde et l’amélioration de l’environnement, dans un but de développement durable. L’application des conclusions du SMDD et des accords multilatéraux sur l’environnement pertinents auxquels participent les deux parties est prise en compte dans toutes les activités entreprises par les parties en vertu du présent accord.
2. Les parties conviennent de la nécessité de préserver et de gérer de manière durable les ressources naturelles et la diversité biologique pour le bienfait de toutes les générations, conformément à leurs besoins de développement.
3. Les parties conviennent de coopérer dans le but de renforcer le support mutuel aux politiques commerciales et environnementales, l’intégration des considérations environnementales dans tous les domaines de coopération.
4. Les parties s’efforcent de poursuivre et de renforcer leur coopération dans les programmes régionaux relatifs à la protection de l’environnement en ce qui concerne:
a) la sensibilisation aux questions environnementales et le renforcement de la participation locale à la protection de l’environnement et aux efforts en matière de développement durable, notamment la participation des populations autochtones/collectivités culturelles autochtones et des collectivités locales;
b) le renforcement des capacités dans le domaine de l’adaptation au changement climatique, de l’atténuation de ses effets et de son efficacité énergétique;
c) le renforcement des capacités de participation aux accords multilatéraux sur l’environnement et de mise en œuvre de ces accords, notamment, mais pas uniquement, ceux ayant trait à la biodiversité et la biosécurité;
d) la promotion des technologies, des produits et des services respectueux de l’environnement, en ce compris par l’utilisation de mécanismes de réglementation et de marché;
e) la valorisation des ressources naturelles, en ce compris la gouvernance des forêts et la lutte contre l’exploitation illégale et le commerce associé ainsi que la promotion des ressources naturelles durables et de la gestion forestière;
f) la gestion efficace des parcs nationaux et des régions protégées ainsi que la désignation et la protection des zones de biodiversité et des écosystèmes fragiles, dans le respect des collectivités locales et autochtones vivant dans ces régions ou à proximité;
g) la prévention des mouvements transfrontaliers clandestins de déchets solides et dangereux et d’autres types de déchets;
h) la protection de l’environnement côtier et marin et la gestion efficace des ressources en eau;
i) la protection et la conservation des sols, l’exploitation durable des terres ainsi que la réhabilitation des mines épuisées/abandonnées;
j) la promotion du renforcement des capacités en matière de gestion des catastrophes et des risques;
k) la promotion des modes de consommation et de production durables dans leurs économies.
5. Les parties encouragent l’accès mutuel aux programmes qu’elles ont mis en place dans ce domaine, selon les modalités spécifiques prévues dans ces programmes.»
4. L’article 38 de l’APC, dédié aux transports, est rédigé comme suit:
«1. Les parties s’efforcent de coopérer dans les secteurs appropriés de la politique des transports, en vue d’améliorer les perspectives d’investissement et la circulation des marchandises et des passagers, de promouvoir la sûreté et la sécurité maritime et aérienne, d’agir sur l’impact environnemental des transports et d’augmenter l’efficacité de leurs systèmes de transport.
2. La coopération entre les parties dans ce domaine entend promouvoir:
a) l’échange d’informations sur leurs politiques, réglementations et pratiques respectives en matière de transports, en particulier en ce qui concerne le transport rural, urbain, maritime et aérien, la logistique des transports et l’interconnexion et l’interopérabilité des réseaux de transports multimodaux ainsi que la gestion des routes, des chemins de fer, des ports et des aéroports;
b) l’échange de vues quant au système européen de navigation par satellite (en particulier Galileo), en mettant l’accent sur les questions d’intérêt commun qui concernent la réglementation, le développement industriel et le développement du marché;
c) la poursuite du dialogue relatif aux services de transport aérien afin d’assurer la sécurité juridique sans délai injustifié des accords bilatéraux existants dans le domaine des services aériens entre chaque État membre et les Philippines;
d) la poursuite du dialogue relatif au renforcement des réseaux et des opérations d’infrastructure de transport aérien en vue d’une circulation rapide, efficace, durable, sûre et sécurisée des biens et des personnes, ainsi que la promotion de l’application du droit de la concurrence et de la régulation économique du secteur du transport aérien, dans le but de favoriser la convergence réglementaire et de doper les affaires; et l’examen des possibilités d’intensification des relations dans le
domaine du transport aérien. Il convient de promouvoir davantage les projets de coopération en matière de transport aérien qui présentent un intérêt commun;
e) le dialogue relatif aux services et aux politiques de transport maritime, notamment en vue de promouvoir le développement des transports maritimes, à savoir, mais pas uniquement:
i) l’échange d’informations quant à la législation et aux réglementations relatives au transport maritime et aux ports;
ii) la promotion d’un accès illimité aux marchés maritimes internationaux et des échanges sur une base commerciale, la non-introduction de clauses de partage de cargaisons, le traitement national et la clause de la nation la plus favorisée (NPF) pour les navires exploités par des ressortissants ou des sociétés de l’autre partie et les questions liées aux services de transport porte-à-porte dans lesquels interviennent les transports maritimes, dans le respect de la législation nationale des
parties;
iii) l’administration efficace des ports et l’efficacité des services de transport maritime; et
iv) la promotion de la coopération d’intérêt commun en matière de transport maritime ainsi que les domaines du travail maritime, de l’éducation et de la formation visés à l’article 27;
f) un dialogue relatif à la mise en œuvre efficace des normes de sécurité, de sûreté et de prévention de la pollution dans les transports, notamment en ce qui concerne le transport maritime, en particulier la lutte contre la piraterie, et le transport aérien, conformément aux normes et aux conventions internationales applicables auxquelles elles sont parties; ce dialogue comprend la coopération au sein des instances internationales concernées afin de garantir une meilleure application des
réglementations internationales. À cette fin, les parties s’engagent à promouvoir la coopération et l’assistance techniques sur des questions relatives à la sûreté, la sécurité et l’environnement dans le domaine des transports, notamment, mais pas uniquement, en ce qui concerne l’éducation et la formation aux transports maritime et aérien, la recherche et le sauvetage et les enquêtes sur les accidents et incidents. Les parties se concentrent également sur la promotion des modes de transport
respectueux de l’environnement.»
III – Les antécédents du litige
5. Le 25 novembre 2004, sur recommandation de la Commission, le Conseil a autorisé cette dernière à négocier un accord-cadre de partenariat entre l’Union européenne, ses États membres et la République des Philippines. Ces négociations ont débuté à Manille (Philippines) au mois de février 2009 pour se conclure au début du mois de juin 2010. L’accord a finalement été paraphé par la Commission et la République des Philippines le 25 juin 2010.
6. En conséquence, la Commission a adopté, le 6 septembre 2010, une proposition de décision du Conseil relative à la signature d’un accord-cadre de partenariat et de coopération entre l’Union européenne et ses États membres, d’une part, et la République des Philippines, d’autre part ( 4 ), laquelle proposition était alors fondée sur les articles 207 TFUE et 209 TFUE en liaison avec l’article 218, paragraphe 5, TFUE.
7. À la suite d’un accord dégagé au sein du Comité des représentants permanents (Coreper) le 28 janvier 2011 ( 5 ), intervenu après avis du service juridique du Conseil, ce dernier a adopté, à l’unanimité, la décision attaquée et l’a fondée sur la base non seulement des articles 207 TFUE et 209 TFUE, relatifs au commerce et au développement, mais également des articles 91 TFUE et 100 TFUE, relatifs aux transports, 79, paragraphe 3, TFUE, relatif à la réadmission des ressortissants d’États tiers,
et 191, paragraphe 4, TFUE, relatif à l’environnement, le tout en liaison avec l’article 218, paragraphe 5, TFUE ( 6 ).
8. Considérant que l’APC ne contient pas d’obligations qui vont au-delà d’un objectif en lien avec le commerce et la coopération au développement, la Commission a jugé l’ajout des articles 79, paragraphe 1, TFUE, 91 TFUE, 100 TFUE et 191, paragraphe 4, TFUE en tant que bases juridiques de la décision attaquée comme non nécessaire et a introduit, le 6 août 2012, le présent recours sur le fondement de l’article 263 TFUE.
IV – Les conclusions des parties et la procédure devant la Cour
9. La Commission conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
— annuler la décision attaquée;
— pour autant, maintenir les effets de la décision, et
— condamner le Conseil aux dépens.
10. Le Conseil conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
— rejeter le recours, et
— condamner la Commission aux dépens.
11. Par ordonnances des 29 novembre, 18 et 20 décembre 2012, et du 25 janvier 2013, le président de la Cour a admis, respectivement, l’Irlande, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, la République fédérale d’Allemagne, la République tchèque, la République hellénique ainsi que la République d’Autriche à intervenir à l’appui des conclusions du Conseil.
12. La Commission européenne, le Conseil, la République fédérale d’Allemagne, l’Irlande, la République hellénique ainsi que le Royaume‑Uni ont été entendus lors de l’audience qui s’est tenue devant la Cour le 22 octobre 2013.
V – Analyse
A – Argumentation des parties
13. À l’appui de son recours, la Commission soulève un moyen unique selon lequel le Conseil, en ajoutant à la décision attaquée les bases juridiques litigieuses relatives aux transports, à l’environnement et à la réadmission des ressortissants d’États tiers, a violé les règles des traités et la jurisprudence de la Cour en ce qui concerne le choix de la base juridique.
14. La Commission considère que l’APC, bien que visant un large éventail de domaines, poursuit un objectif unique qui est la mise en place d’une coopération au développement au sens de l’article 209 TFUE. L’APC doit donc être qualifié d’accord de coopération au développement au sens de l’arrêt Portugal/Conseil ( 7 ).
15. À l’appui de sa thèse, la Commission fait valoir, en premier lieu, que les trois domaines d’action litigieux font partie des domaines visés tant par le consensus européen pour le développement ( 8 ) que par l’instrument de financement de la coopération au développement ( 9 ). En second lieu, la Commission s’attèle à démontrer, domaine par domaine, que l’APC ne contient pas d’obligations d’une portée telle qu’elles constituent en réalité des objectifs distincts de ceux de la coopération au
développement. En ce qui concerne les transports, la requérante soutient que l’article 38 de l’APC ne constituerait qu’un engagement général à coopérer. Le même constat est fait relativement à l’article 34 de l’APC et aux prescriptions qu’il contient en rapport avec l’environnement, puisqu’il ne s’agirait que de principes généraux, lignes directrices et autres déclarations d’intention. Par ailleurs, le lien entre la coopération au développement et le développement durable aurait été réitéré lors
du document final de la conférence Rio+20. En outre, la Commission considère que l’article 26, paragraphes 3 et 4, de l’APC n’a pas pour effet de transformer l’APC en accord de réadmission. Au contraire, la réadmission serait traitée dans l’APC comme un aspect de la coopération au développement, la lutte contre l’immigration illégale constituant un objectif relevant de ladite coopération. En tout état de cause, l’article 26, paragraphes 3 et 4, de l’APC ne serait rien de plus qu’une déclaration
d’intention de conclure, dans le futur, un accord de réadmission et se contenterait de reproduire des principes de base du droit international général, alors que les accords de réadmission ( 10 ) conclus par l’Union iraient beaucoup plus loin en concrétisant lesdits principes et en détaillant précisément les règles relatives à la procédure de réadmission, au champ d’application, aux moyens de preuve, etc. Au final, cet article 26 serait une disposition permettant l’élargissement de la
coopération, d’une nature comparable à celle de l’article 49 de l’APC, sans pour autant changer la nature de l’accord en question ( 11 ).
16. La Commission fait, enfin, part de ses préoccupations en ce qui concerne les effets juridiques indésirables qui découleraient de l’ajout illégal de l’article 79, paragraphe 3, TFUE aux bases juridiques de la décision attaquée. L’insertion de cet article entraînerait l’application des protocoles no 21 et no 22 et, partant, l’incompatibilité des procédures régissant l’adoption de la décision. Ainsi, ladite insertion serait source d’incertitude juridique, tant au plan interne – en ce qui concerne
le degré d’exercice des compétences de l’Union elle-même, au titre des articles 3, paragraphe 2, TFUE et 4, paragraphe 2, TFUE, l’étendue des prérogatives respectives des institutions de l’Union ou encore les conséquences procédurales pour l’adoption de la décision litigieuse – qu’au plan externe, compte tenu de la géométrie variable dans l’applicabilité de l’APC, peu lisible pour l’État tiers cocontractant.
17. Soucieuse d’obtenir sur ces différents points une clarification de la part de la Cour pour en tirer les conséquences qui s’en imposeront pour sa pratique courante en la matière, la Commission demande néanmoins à la Cour, si elle devait accueillir son recours, de maintenir les effets dans le temps de la décision attaquée.
18. À l’instar, en substance, de toutes les parties intervenues à son soutien, le Conseil, bien que d’accord avec la Commission sur l’état de la jurisprudence existante en matière de choix de la base juridique, conteste, pour sa part, la qualification de l’APC en tant qu’accord de coopération au développement, au sens de la jurisprudence Portugal/Conseil, précitée. Les relations extérieures entre l’Union, ses États membres et les États tiers prennent désormais la forme d’une coopération et d’un
partenariat globaux qui ne seraient pas réductibles au seul volet «coopération au développement». Cette coopération et ce partenariat seraient à ce point globaux qu’il ne serait pas possible de distinguer, au sein des accords qui les concrétisent, un domaine principal l’emportant sur un ou plusieurs domaines accessoires. Dans ces conditions, c’est non pas l’arrêt Portugal/Conseil, précité, qui serait ici d’application, mais plutôt la jurisprudence classique de la Cour ( 12 ). Il faut donc
examiner la nature des engagements pris. Seul un engagement concret ou substantiel nécessiterait l’ajout d’une base juridique correspondante.
19. En ce qui concerne l’APC, tant son préambule que son article 2 démontreraient que la coopération au développement n’est qu’un aspect, parmi d’autres, de la coopération globale qu’il met en place. L’APC ne mettrait, en effet, en avant aucun domaine particulier. En outre, l’article 38 de l’APC contiendrait des obligations spécifiques en matière de transports, allant bien au-delà d’un simple engagement à coopérer, qui seraient d’une teneur incomparable avec les dispositions consacrées aux
transports contenues dans l’accord de coopération entre la Communauté européenne et la République de l’Inde relatif au partenariat et au développement (ci-après l’«accord avec la République de l’Inde») ( 13 ) sur lequel portait l’arrêt Portugal/Conseil, précité, et qui ne seraient pas non plus exclusivement rattachables à l’objectif de développement de la République des Philippines. L’insertion d’une base juridique propre aux transports serait ainsi nécessaire, conformément aux prescriptions de
la Cour ( 14 ).
20. En matière de réadmission, le Conseil affirme que la nécessité d’ajouter l’article 79, paragraphe 3, TFUE découle du fait que l’article 26, paragraphes 3 et 4, de l’APC contiendrait des engagements juridiques clairs et que, même s’il ne devait s’agir que d’une réitération de principes généraux déjà bien établis en droit international, leur présence dans un accord bilatéral entraînerait des conséquences juridiques directes nécessairement plus importantes. De plus, l’engagement contenu à
l’article 26, paragraphe 4, de l’APC pourrait être qualifié d’obligation de moyens, laquelle constituerait, en fait, un levier important pour que l’Union obtienne, dans le domaine concerné, des résultats de la part de l’État tiers cocontractant. De la même manière, le fait que l’article 34, paragraphe 5, de l’APC prévoit l’accès mutuel des parties contractantes aux programmes qu’elles ont mis en place en matière environnementale justifierait l’ajout de l’article 191, paragraphe 4, TFUE aux bases
juridiques de la décision attaquée puisque cette disposition prévoit précisément la coopération avec les États tiers dans ce domaine. L’article 34, paragraphe 2, de l’APC contiendrait également une obligation claire dont le respect pourrait être imposé par la voie juridique. Contrairement à l’accord avec la République de l’Inde qui est au cœur de l’arrêt Portugal/Conseil, précité, l’APC contiendrait donc des engagements concrets quant aux actions à entreprendre pour la protection de
l’environnement.
21. Le Conseil précise que c’est parce qu’il n’a pas identifié, dans les autres dispositions de l’APC, des domaines dans lesquels étaient énoncés des engagements concrets, substantiels, qu’il n’a pas jugé utile l’insertion d’autres bases juridiques. Quant aux prétendus effets juridiques indésirables, le Conseil rappelle que, selon un principe jurisprudentiel bien établi, ce ne sont pas les procédures qui définissent la base juridique d’un acte, mais la base juridique d’un acte qui détermine les
procédures à suivre pour adopter ce dernier ( 15 ). En tout état de cause, l’APC contiendrait une mention, dans son préambule, de la situation particulière des États membres auxquels s’appliquent les protocoles no 21 et no 22, de sorte qu’il est clair que, si ces États membres ne souhaitent pas participer, en cette qualité, aux obligations internationales couvertes par l’article 79, paragraphe 3, TFUE, ils peuvent encore le faire en tant que parties contractantes distinctes à l’accord mixte.
Autrement dit, l’article 26, paragraphe 3, de l’APC ne s’appliquera pas aux États membres concernés par les protocoles no 21 et no 22, mais pourrait être rendu applicable auxdits États en raison de leur ratification de l’accord en tant que parties contractantes. Pour cette même raison, l’adoption de décisions distinctes ne serait pas nécessaire. Enfin, la jurisprudence de la Cour en matière de compatibilité des bases juridiques se révélerait dernièrement plutôt souple ( 16 ). Pour finir, le
Conseil rejoint la position de la Commission quant à la nécessité de maintenir les effets dans le temps de la décision attaquée dans l’hypothèse de son annulation.
22. Dans son mémoire en réplique, la Commission affirme que la jurisprudence Portugal/Conseil, précitée, est également d’application en ce qui concerne les accords de partenariat et de coopération et maintient que les dispositions et les objectifs de l’APC et de l’accord avec la République de l’Inde sont comparables. Si, conformément à l’article 21 TUE, les accords de coopération au développement doivent poursuivre les objectifs qui y sont fixés, il n’en demeure pas moins que la finalité
prépondérante de tels accords est la coopération au développement, laquelle n’est pas réductible au seul octroi d’aides financières aux pays en voie de développement. L’APC est bien un accord qui a pour finalité prépondérante la coopération au développement, comme en témoigne notamment son titre VI. L’objectif de développement est également présent à l’article 26. Par ailleurs, les documents de programmation pluriannuels pour les Philippines ( 17 ), adoptés sur la base du règlement no 1905/2006,
confirment le caractère pluridimensionnel de la coopération au développement menée avec cet État. La Commission souligne l’incohérence de l’analyse du Conseil qui n’a pas jugé utile l’insertion d’autres bases juridiques. Elle marque ensuite son désaccord avec la thèse selon laquelle, du fait que les États membres sont également parties à l’APC, leur commun accord était nécessaire pour l’adoption de la décision attaquée, dans la mesure où ladite décision a été adoptée à la majorité qualifiée et
que la procédure d’une adoption par commun accord est tout à fait étrangère aux traités. Enfin, la Commission conteste la pertinence de l’arrêt du 3 septembre 2009, Parlement/Conseil, précité, qui, d’après elle, ne portait pas sur des procédures incompatibles.
23. Dans son mémoire en duplique, le Conseil insiste sur les changements profonds intervenus dans la nature des accords aujourd’hui négociés par l’Union avec les pays tiers, en ce qu’ils mettent désormais en place une coopération plus poussée et visant un traitement effectif des divers domaines concernés. Convaincu que ces accords sont d’une nature différente de celui ayant donné lieu à l’arrêt Portugal/Conseil, précité, il invite donc la Cour à adopter une position différenciée et estime que chaque
domaine doit être envisagé de manière indépendante par rapport à l’existence d’un programme d’aide au développement. Il soutient que les obligations contenues dans l’APC perdureraient même une fois que les objectifs en lien avec le développement seraient atteints. Aucune expiration de l’accord ne serait prévue à partir du moment où la République des Philippines se sera conformée aux règles et normes prévues dans l’APC. Dans le même ordre d’idées, le Conseil soutient que les considérants et
dispositions relatifs au respect des droits de l’homme, des principes démocratiques et de l’État de droit ainsi qu’à la possible suspension de l’accord en cas de non-respect desdits droits et principes seraient une nouvelle preuve que l’APC n’est pas un acte réductible à la politique de coopération au développement. Dans les trois domaines litigieux, le Conseil maintient que la force des engagements juridiques contenus dans l’APC nécessite l’ajout des bases juridiques correspondantes, ce qui
n’est pas le cas des autres domaines touchés, à la marge, par l’accord. En tout état de cause, il ne serait pas possible d’appliquer la jurisprudence relative au principal et à l’accessoire aux dispositions relevant du titre V TFUE, sauf à méconnaître les protocoles no 21 et no 22.
B – État de la jurisprudence pertinente et détermination du test applicable
24. Les parties ont largement débattu du fait de savoir si le principe énoncé par la Cour dans l’arrêt Portugal/Conseil, précité, trouvait à s’appliquer en présence d’un accord tel que l’APC. Le Conseil a notamment défendu la position selon laquelle l’APC n’étant pas un accord de coopération au développement, cette jurisprudence ne devrait pas être appliquée.
25. De manière liminaire, je souhaite relativiser l’opposition du Conseil quant à l’application de l’arrêt Portugal/Conseil, précité, aux fins de la détermination de la base juridique de la décision attaquée ( 18 ). En effet, d’après moi, le principe jurisprudentiel exprimé par la Cour dans cet arrêt ne constitue qu’une déclinaison particulière, l’autre face d’une même médaille, si je puis dire, ladite médaille représentant les règles à suivre pour déterminer les bases juridiques nécessaires à
l’adoption d’un acte de l’Union.
26. Les arrêts invoqués par le Conseil sont ceux dans lesquels la Cour a rappelé que a) le choix de la base juridique d’un acte ne résulte pas de la seule conviction de son auteur, mais doit au contraire se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel, parmi lesquels figurent, notamment, le but et le contenu de l’acte, et b) lorsque l’examen d’un acte démontre qu’il poursuit une double finalité ou qu’il a une double composante et si l’une de celles-ci est identifiable
comme principale ou prépondérante, tandis que l’autre n’est qu’accessoire, l’acte doit être fondé sur une seule base juridique – celle de la finalité prépondérante – sauf s’il est établi, exceptionnellement, que l’acte poursuit à la fois plusieurs objectifs indissociablement liés sans que l’un soit second et indirect par rapport à l’autre ( 19 ).
27. Je ne crois pas que la Cour ait dit autre chose lorsqu’elle a jugé, à propos d’un accord de coopération au développement, que la présence, dans un tel accord, de clauses concernant différentes matières spécifiques ne saurait modifier la qualification de l’accord qui doit être faite en considération de son objectif essentiel – principal ou prépondérant pour reprendre les termes utilisés dans la jurisprudence citée par le Conseil – et non en fonction des clauses particulières, à condition que ces
clauses ne comportent des obligations d’une telle portée, dans les matières spécifiques visées, que ces obligations constituent, en réalité, des objectifs distincts – donc ni seconds ni indirects – de ceux de la coopération au développement ( 20 ).
28. Ainsi, je ne considère pas, contrairement à ce qu’a laissé entendre le Conseil, que, au moment de déterminer la base juridique d’un acte, un test différent s’applique selon que l’on se trouve dans le cadre de la politique de coopération au développement ou dans le cadre d’une autre politique.
29. La seule nuance – et j’aurai l’occasion d’y revenir – c’est que la coopération au développement reçoit une définition tellement large au niveau de l’Union qu’il est peut-être plus délicat de démontrer que subsiste, à côté de la multitude de domaines qu’elle est susceptible de couvrir, un ou des objectifs qui demeurent à la fois distincts de ceux poursuivis par la coopération au développement et indissociables pour l’acte en question.
30. Cela étant précisé, et la décision attaquée ayant pour objet d’autoriser la signature de l’APC, il convient, à l’évidence, d’examiner cette décision lue en combinaison avec ledit APC. Il s’agit désormais de rechercher si l’APC constitue, au regard du contexte, de son but et de son contenu, un accord qui a, comme finalité prépondérante, la coopération au développement et qui est seulement susceptible d’avoir incidemment – secondairement – des implications dans le domaine des transports, de
l’environnement ou de la réadmission des ressortissants des États tiers, ou si l’APC est un accord qui concerne de façon indissociable tant la coopération au développement que les transports, l’environnement et la réadmission.
C – Genèse, contenu et économie générale de l’APC
31. On remarque immédiatement, même si cela ne saurait être décisif ( 21 ), que, à l’inverse de l’accord international en cause dans l’arrêt Portugal/Conseil, précité ( 22 ), l’APC ne comporte pas de référence, dans son intitulé, au développement. L’impression a priori est donc celle de la mise en place d’une coopération effectivement globale, comme le soutient le Conseil, c’est-à-dire non limitée, puisqu’il s’agit d’un accord-cadre de coopération et de partenariat ( 23 ).
32. Composé de 58 articles, l’APC est divisé en huit titres, portant respectivement sur sa nature et sa portée, sur le dialogue politique et la coopération, sur le commerce et l’investissement, sur la coopération en matière de justice et de sécurité, sur la coopération en matière de migration et de travail maritime, sur l’économie et la coopération au développement et autres secteurs, sur le cadre institutionnel et, enfin, sur les dispositions finales.
33. L’examen du préambule fait ressortir deux grandes thématiques, chacune d’elles étant placée sous le joug d’une volonté de maintenir le caractère global des relations mutuelles des parties contractantes ( 24 ) et du respect des principes démocratiques et des droits de l’homme ( 25 ). D’une part, les parties manifestent leur intention de tirer des bénéfices communs de l’APC ( 26 ) en mettant en exergue les domaines d’intérêt et les valeurs communs ( 27 ). Cela se traduit notamment par des
préoccupations en lien avec la promotion des progrès économiques et sociaux pour leurs peuples et le développement économique et social durable, avec l’éradication de la pauvreté et la réalisation des objectifs du Millénaire pour le développement ( 28 ), avec la promotion du développement durable et de la lutte contre les changements climatiques, avec une coopération accrue en matière de justice et de sécurité, avec la coopération en faveur des migrations et du développement et la mise en œuvre
de normes sociales minimales, et avec le commerce ( 29 ). D’autre part, il ressort du préambule que les parties contractantes se sont également concentrées sur des domaines qui ont une portée socio‑économique moins évidente, mais qui font écho à un certain nombre d’engagements afin d’assurer la paix et la sécurité internationales. Ainsi, la lutte contre le terrorisme, contre les trafics de stupéfiants, contre les infractions graves au droit humanitaire international, contre les armes de
destruction massive et contre le commerce illicite des armes légères et de petit calibre ( 30 ) apparaît comme un souci constant pour les parties.
34. Cette combinaison de préoccupations est confirmée dans le texte des articles 1er et 2 de l’APC, respectivement consacrés aux principes généraux et aux objectifs de la coopération. En ce qui concerne les principes généraux, l’engagement à promouvoir le développement durable, à relever les défis du changement climatique et à contribuer à la réalisation des objectifs du Millénaire pour le développement est mentionné peu après la référence aux principes démocratiques et aux droits de l’homme en tant
qu’élément essentiel de l’APC ( 31 ). Quant à son article 2, celui-ci liste pas moins de onze catégories d’objectifs poursuivis par la coopération et le partenariat mis en place par l’APC, couvrant «tous les secteurs d’intérêt commun» ( 32 ) pour lesquels les parties s’engagent à un dialogue approfondi et à une promotion plus importante de la coopération. Le terme de «développement» n’y apparaît qu’au point h), qui constitue une sorte de dispositions «fourre-tout» recensant «tous les autres
domaines d’intérêt commun» qui n’ont pas été, jusque-là, mentionnés dans le texte. Le point h) mentionne pas moins de 22 domaines divers, allant de la coopération au développement aux statistiques, en passant par les technologies de l’information et de la communication, le dialogue culturel et interreligieux ainsi que la pêche.
35. L’article 29 de l’APC, qui relève du titre VI dédié à l’économie, la coopération au développement et aux autres secteurs, est exclusivement consacré à la coopération au développement. Aux termes de cet article, ladite coopération a pour objectif principal «la promotion du développement durable qui contribuera à réduire la pauvreté et à réaliser les objectifs du développement adoptés au niveau international» ( 33 ). Les parties s’engagent à instaurer un dialogue régulier sur ce thème portant
notamment sur la promotion du développement social et humain, la réalisation d’une croissance économique globale et durable, la promotion de la durabilité environnementale, le renforcement des capacités afin de favoriser l’intégration à l’économie mondiale et au système du commerce international, la promotion de la réforme du secteur public ou encore la mise en conformité avec les principes internationaux de la fourniture et de l’efficacité de l’aide ( 34 ).
36. À côté de cette disposition spécifiquement dédiée à la coopération au développement, quelques articles font référence, isolément, au concept de développement, de sorte que, pour certains domaines envisagés par l’APC, le texte établit incidemment un lien entre les progrès envisagés ou les objectifs à atteindre par le partenariat et le développement ( 35 ).
37. L’objectif de développement de l’État tiers cocontractant n’est donc pas pleinement explicité dans l’APC. Il suffit d’une rapide comparaison avec l’accord avec la République de l’Inde pour s’en convaincre ( 36 ). L’on ne saurait, pour autant, s’arrêter à ce simple constat pour conclure que la coopération au développement n’est qu’une préoccupation secondaire de l’APC. Il faut, au contraire, s’interroger sur le fait de savoir si l’APC ne refléterait pas les nouvelles modalités au travers
desquelles l’Union exprime désormais sa politique de coopération au développement.
D – Coopération au développement en droit de l’Union et qualification de l’APC
38. La Cour n’ayant pas eu l’occasion de se prononcer sur la coopération au développement dans le contexte post-Lisbonne, sa jurisprudence disponible sur ce thème porte sur les articles 177 CE à 181 CE et leurs versions encore antérieures. Au sens de ces articles, la coopération au développement était définie comme visant «non seulement le développement économique et social durable de ces pays, leur insertion harmonieuse et progressive dans l’économie mondiale ainsi que la lutte contre la pauvreté,
mais également le développement et la consolidation de la démocratie et de l’État de droit ainsi que le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales, tout en respectant les engagements pris dans le cadre des Nations unies et des autres organisations internationales» ( 37 ). La Cour a, par ailleurs, pris note du virage amorcé au début des années 2000 renforçant le caractère pluridimensionnel de la politique de coopération au développement, annoncé par une communication de la
Commission ( 38 ) puis confirmé par le consensus européen de 2006 et par le règlement no 1905/2006 ( 39 ). La Cour a ainsi jugé que, «[s]’il convient de ne pas limiter les objectifs de la politique communautaire de coopération au développement actuelle aux mesures visant directement la lutte contre la pauvreté, il faut néanmoins, pour qu’une mesure relève de cette politique, qu’elle contribue à la poursuite des objectifs de développement économique et social de ladite politique» ( 40 ). En
outre, la Cour a jugé que, «pour qu’une mesure concrète […] puisse être adoptée par la Communauté dans le cadre de sa politique de coopération au développement, cette mesure doit relever, en raison tant de sa finalité que de son contenu, du champ d’application des compétences que le traité CE lui attribue dans ce domaine. Tel n’est pas le cas lorsqu’une telle mesure, même si elle contribue au développement économique et social de pays en voie de développement, a pour objet principal la mise en
œuvre [d’une autre politique]» ( 41 ).
39. L’article 208 TFUE affirme, quant à lui, que «[l]a politique de l’Union dans le domaine de la coopération au développement est menée dans le cadre des principes et objectifs de l’action extérieure de l’Union» et précise que son objectif principal «est la réduction et, à terme, l’éradication de la pauvreté», l’Union devant également tenir «compte des objectifs de la coopération au développement dans la mise en œuvre des politiques qui sont susceptibles d’affecter les pays en développement». En
raison du renvoi fait aux principes et objectifs de l’action extérieure de l’Union, la lecture de l’article 208 TFUE doit être enrichie par celle de l’article 21 TUE. À mon sens – et les parties ne l’ont d’ailleurs pas contesté –, la jurisprudence rendue à propos desdites dispositions reste donc pertinente pour l’interprétation de l’article 208 TFUE, bien que ce dernier se limite à évoquer la seule réduction ou éradication de la pauvreté.
40. Je reconnais volontiers, à l’instar de ce qu’a soutenu la Commission, que la coopération au développement telle que définie aujourd’hui par le droit de l’Union est une politique pluridimensionnelle. Au sens du consensus européen pour le développement ( 42 ), l’objectif essentiel de la coopération au développement est l’éradication de la pauvreté dans le contexte du développement durable ( 43 ), ce dernier incluant «la bonne gouvernance, les droits de l’homme ainsi que des aspects politiques,
économiques, sociaux et environnementaux» ( 44 ). La position du Conseil est, à cet égard, un peu surprenante, lorsqu’il soutient que la présence dans l’APC de considérations relatives aux droits de l’homme et aux principes démocratiques ainsi qu’à l’État de droit serait une preuve supplémentaire que l’APC n’est pas réductible à un accord de coopération au développement. En effet, le Conseil lui-même a mis en exergue le lien entre le développement durable et lesdits droits et principes dans le
consensus européen pour le développement dont il est – au moins partiellement – l’auteur ( 45 ), et ce alors même que l’objet dudit consensus était de présenter «pour la première fois une vision commune qui oriente l’action de l’Union dans le domaine de la coopération au développement tant au niveau de ses États membres qu’au niveau de la Communauté» ( 46 ).
41. Toujours à l’occasion de ce consensus, l’Union s’est engagée «à promouvoir la cohérence des politiques pour le développement en garantissant à cette fin [qu’elle] tient compte des objectifs pour la coopération au développement […], et que ces politiques soutiennent des objectifs en matière de développement» ( 47 ). Le caractère profondément pluridimensionnel est mis en exergue puisque l’éradication de la pauvreté nécessite, selon le consensus européen, que soit mise en œuvre «toute une gamme
d’activités de développement allant de la gouvernance démocratique aux réformes économiques et sociales en passant par la prévention des conflits, la justice sociale, la promotion des droits humains et l’accès équitable aux services publics, à l’éducation, à la culture, à la santé […] sans oublier l’environnement et la gestion durable des ressources naturelles, la croissance économique axée sur les pauvres, le commerce et le développement, la migration et le développement, la sécurité
alimentaire, les droits des enfants, l’égalité des sexes et la promotion de la cohésion sociale et du travail dans des conditions acceptables» ( 48 ).
42. Ainsi, à la lumière de la jurisprudence rappelée plus haut ainsi que des éléments contenus dans le consensus européen pour le développement et en dépit du caractère très large de la coopération mise en place et de l’absence d’une explicitation plus marquée des objectifs de développement de l’État tiers cocontractant, l’APC m’apparaît effectivement constitué d’une composante significative liée à la politique de coopération au développement menée par l’Union. Le fait que l’APC ne contienne pas de
disposition relative à sa propre expiration à partir du moment où la République des Philippines se sera conformée aux règles et normes prévues dans l’APC est sans incidence à cet égard ( 49 ).
43. Au sens du consensus européen pour le développement, les domaines d’action de l’Union en la matière sont définis d’une manière si large qu’un lien avec le développement pourrait être, dans tous les cas et quel que soit le domaine concerné, établi ( 50 ). Comme l’a, à juste titre, exposé le Conseil, la pratique de l’Union dans ses relations extérieures avec les États présentant un niveau de développement moins avancé a effectivement considérablement évolué et l’on est passé d’un système basique
d’assistanat à la mise en place d’accords complets et poussés, où, lorsque les bénéfices sont décrits comme mutuels, il ne s’agit plus d’une formule diplomatique, et dans lesquels la relation apparaît bien moins asymétrique et, donc, plus équilibrée. C’est, toutefois, pour cette raison que, si je peux bien reconnaître le caractère pluridimensionnel de la coopération au développement, j’éprouve, en revanche, plus de difficultés à considérer la suffisance de la seule base juridique relative à la
coopération au développement quand de si nombreux et différents domaines sont visés dans un même accord. J’appelle, à cet égard, à une certaine vigilance, précisément parce que la détermination de la base juridique appropriée «revêt une importance constitutionnelle» ( 51 ) pour l’Union.
44. Néanmoins, un accord du type de l’APC peut bien toucher une multitude de domaines variés tout en restant dans le cadre des seuls objectifs poursuivis par la coopération au développement tant que les dispositions qui concernent ces matières spécifiques variées se contentent de fixer le cadre de la coopération et se bornent à déterminer les domaines qui font l’objet de la coopération et à en préciser certaines actions ou certains aspects, sans jamais que lesdites dispositions ne contiennent une
réglementation des modalités concrètes de mise en œuvre de la coopération dans chaque domaine spécifique envisagé ( 52 ).
45. À la lumière de ces précisions, il m’appartient désormais de rechercher si, parmi les nombreux et divers domaines envisagés par l’APC, les dispositions qu’il consacre aux transports, à l’environnement et à la réadmission des ressortissants d’États tiers contribuent, au sens de la jurisprudence de la Cour, «aux objectifs de développement économique et social» de la politique de coopération au développement et ont, pour objet principal, la mise en œuvre de cette politique ou si, au contraire,
elles contiennent une réglementation des modalités concrètes de mise en œuvre de la coopération dans ces domaines spécifiques de telle sorte qu’ils constituent, en réalité, des objectifs distincts qui ne sont ni seconds ni indirects par rapport aux objectifs de la coopération au développement.
E – Sur l’ajout des bases juridiques relatives aux transports
46. Aux termes de l’article 2, sous h), de l’APC et parmi les autres domaines d’intérêt commun qu’il cite figurent les transports. L’article 38, paragraphe 1, de l’APC, quant à lui, réaffirme la volonté des parties de coopérer dans les secteurs en lien avec la politique des transports, «en vue d’améliorer les perspectives d’investissement et la circulation des marchandises et des passagers, de promouvoir la sûreté et la sécurité maritime et aérienne, d’agir sur l’impact environnemental des
transports et d’augmenter l’efficacité de leurs systèmes de transport». Les domaines promus dans le cadre de la coopération concernent l’échange d’informations sur les réglementations respectives relatives à toutes les voies de transport, l’échange de vues sur le système européen de navigation par satellite, le dialogue sur le transport aérien et la poursuite du dialogue censé favoriser la convergence réglementaire, le dialogue relatifs aux transports maritimes (par l’échange d’informations
réglementaires et la promotion d’un accès illimité aux marchés maritimes internationaux, par l’administration efficace des ports et par la promotion de la coopération d’intérêt commun en la matière) et, enfin, un dialogue relatif à la mise en œuvre efficace des normes de sécurité, de sûreté et de prévention de la pollution.
47. Certes, comme l’a précisé le Conseil, l’APC est, sur ce point, davantage développé par rapport à l’accord avec la République de l’Inde en cause dans l’affaire Portugal/Conseil, précité ( 53 ). Néanmoins, aucune conclusion juridique ne saurait être tirée de ce seul état de fait sans examiner le contenu de l’article 38 de l’APC.
48. Or, premièrement, je relève que le domaine des transports constitue l’une des dimensions de la politique de coopération au développement telle que définie par le consensus européen ( 54 ) et que les mesures prises dans un tel domaine peuvent tout à fait être rattachées à cette dernière. L’article 38 de l’ACP est rédigé de telle sorte qu’un lien peut facilement être établi avec les objectifs poursuivis par la coopération au développement. La coopération qu’il met en place revêt une double
dimension, sécuritaire et environnementale. On peut aisément admettre que la sécurisation des transports de l’État tiers cocontractant par son accession aux standards minimaux internationaux devrait contribuer à la fois à la stabilisation et à l’inscription dans la durabilité de son réseau ainsi qu’à l’insertion harmonieuse et progressive dudit État dans l’économie mondiale de ce secteur.
49. Deuxièmement et contrairement à ce qu’a soutenu le Conseil, à la lecture de cet article 38 de l’APC, je ne trouve pas qu’il contienne les modalités concrètes de mise en œuvre de la coopération dans ce domaine ni qu’il permette d’identifier des obligations positives concrètes, à charge des parties, qui iraient au-delà du simple engagement général à coopérer dans le domaine des transports. Je n’identifie pas d’obligations spécifiques par rapport à celles contenues dans le reste de l’accord –
environnement et réadmission des ressortissants d’États tiers mis à part, puisque je les examinerai plus tard. L’article 38 de l’APC, bien éloigné du niveau de détail de l’article 91 TFUE, par exemple, se borne ainsi à prévoir des échanges d’informations ou de vues et des dialogues. L’article 38 de l’APC ne m’apparaît pas davantage comparable avec les dispositions en cause dans l’avis 1/08, invoqué par le Conseil, et à propos desquelles la Cour a jugé nécessaire l’ajout de la base juridique
relative aux transports ( 55 ).
50. Ainsi, les préoccupations exprimées dans cet article, sans comporter d’obligations juridiques spécifiques ni constituer un objectif distinct, se révèlent en cohérence avec les objectifs de la politique de coopération au développement et pleinement rattachables à cette dernière ( 56 ). Il y a donc lieu de conclure sur ce point que, conformément à ce qu’a soutenu la Commission, c’est à tort que le Conseil a inséré, comme bases juridiques de la décision litigieuse, les articles 91 TFUE et 100 TFUE
relatifs aux transports.
F – Sur l’ajout de la base juridique relative à l’environnement
51. L’article 34 de l’APC est consacré à l’environnement et aux ressources naturelles. Ce domaine de coopération est présenté comme étant d’intérêt commun au sens de l’article 2, sous h), de l’APC. Il est à noter que d’autres dispositions de l’accord évoquent des thèmes en lien avec l’environnement ( 57 ).
52. La coopération doit promouvoir, aux termes de l’article 34, paragraphe 1, de l’APC, la sauvegarde et l’amélioration de l’environnement dans un but de développement durable. Le paragraphe 2 prend acte de la nécessité de préserver et de gérer durablement les ressources naturelles et la diversité biologique. Aux termes du paragraphe 3, les parties conviennent que les préoccupations environnementales doivent être intégrées dans tous les domaines de coopération. Enfin, le paragraphe 4 liste les
thèmes dans lesquels la coopération doit être poursuivie, voire renforcée, dans les programmes régionaux. Il en est ainsi de la sensibilisation aux questions environnementales et de la participation des populations autochtones aux efforts en matière de développement durable, du renforcement des capacités dans le domaine de l’adaptation au changement climatique, du renforcement des capacités de participation aux accords multilatéraux et leur mise en œuvre, de la promotion de technologies, de
produits et de services respectueux de l’environnement, de la valorisation des ressources naturelles, de la gestion des parcs nationaux et des régions protégées, de la prévention des mouvements transfrontaliers clandestins de déchets dangereux, la protection de l’environnement marin, côtier, terrestre, de la promotion du renforcement des capacités en matière de gestion des catastrophes et, enfin, de la promotion de modes de consommation et de production durables. Il est également prévu que les
parties encouragent l’accès mutuel aux programmes qu’elles ont mis en place ( 58 ).
53. Le Conseil considère que l’article 34 de l’APC est une disposition détaillée, qui n’aurait pas d’équivalent dans l’accord avec la République de l’Inde en cause dans l’affaire Portugal/Conseil, précitée. Cet article prévoirait, au moins à son paragraphe 2, une obligation claire dont le respect peut être imposé par voie juridique. L’accès aux programmes et actions de l’Union relèverait de la coopération environnementale menée avec les pays tiers et prévue à l’article 191, paragraphe 4, TFUE.
54. À l’instar de la Commission, je peine à être convaincu par la position du Conseil. D’une part, l’article 34 de l’APC est explicitement prévu comme une disposition transversale puisque les préoccupations environnementales doivent être prises en compte «dans toutes les activités entreprises par les parties en vertu du présent accord» ( 59 ). D’autre part, et comme à propos des transports, les thèmes sur lesquels la coopération devra porter sont simplement listés. Contrairement à la thèse du
Conseil, je ne pense pas que l’article 34, paragraphe 2, de l’APC consacre une obligation claire. Le Conseil soutient que la justiciabilité de cette disposition pourrait être obtenue et tire argument de ce simple fait pour justifier l’insertion de la base juridique correspondante.
55. Pour ma part, je me bornerai à rappeler que les dispositions contenues dans un accord international ont une force juridique indéniable et que le respect des obligations internationales peut, à l’évidence, être obtenu en actionnant les mécanismes adéquats. Le critère de la justiciabilité internationale ne m’apparaît, en tout état de cause, ni pertinent ni suffisant au moment de décider des bases juridiques d’un acte de l’Union. En outre, ce paragraphe 2 est libellé en des termes extrêmement
généralistes, lesquels sont en principe la marque des simples déclarations d’intention. À cet égard, je ne considère pas que le contenu de l’article 34 de l’APC soit aussi éloigné de celui de l’article 17 de l’accord avec la République de l’Inde en cause dans l’affaire Portugal/Conseil, précitée ( 60 ). À l’instar de la Commission, je constate le lien naturel, d’ailleurs rappelé à l’article 34, paragraphe 1, de l’APC, entre la promotion et la sauvegarde de l’environnement, d’une part, et le
développement durable, d’autre part ( 61 ). L’éradication de la pauvreté, objectif ultime de la coopération au développement au sens de l’article 208 TFUE, présente aussi des «aspects environnementaux» ( 62 ). Enfin, l’article 34, paragraphe 5, énonçant que les parties «encouragent l’accès mutuel aux programmes qu’elles ont mis en place» ne contient pas une obligation juridique clairement identifiable comme détachable de la coopération au développement.
56. Il y a donc lieu de conclure sur ce point que c’est à tort que le Conseil a inséré, comme base juridique de la décision litigieuse, l’article 191, paragraphe 4, TFUE, relatif à l’environnement, l’article 34 de l’APC n’ayant pas pour effet de faire de l’environnement une autre composante essentielle de l’accord en question.
G – Sur l’ajout de la base juridique relative à la réadmission des ressortissants d’États tiers
57. Je précise d’emblée que les difficultés juridiques notamment procédurales – réelles ou supposées – invoquées par la Commission ne sont, en tout état de cause, pas de nature à influencer la décision de la Cour quant à la détermination de la base juridique de la décision attaquée. Il ressort, en effet, d’une jurisprudence constante que ce ne sont pas les procédures qui définissent la base juridique d’un acte, mais la base juridique d’un acte qui détermine les procédures à suivre pour adopter ce
dernier ( 63 ).
58. Afin de vérifier si l’insertion d’une disposition relevant du titre V du traité FUE, et donc entraînant l’application des protocoles no 21 et no 22, était nécessaire ( 64 ), il importe de rappeler, dans un premier temps, le contenu précis de l’APC sur le thème de la migration et de la réadmission. Je m’attacherai, dans un second temps, à faire le point sur les rapports qu’entretiennent ces thèmes avec la coopération au développement pour vérifier si un lien peut être établi entre, d’une part,
les objectifs poursuivis par la coopération au développement et, d’autre part, l’article 26 de l’APC. Ensuite, je démontrerai que l’insertion de clauses de réadmission relève d’une pratique ancienne servant essentiellement les intérêts de l’Union et mettrai en exergue les différences substantielles entre les prévisions de l’article 26 de l’APC et les accords de réadmission récemment conclus par l’Union. Enfin, je reviendrai brièvement sur la question de l’effet utile des protocoles no 21 et
no 22.
1. Le contenu de l’APC
59. D’une part, il importe de rappeler que le préambule de l’APC énonce que les dispositions de l’accord «qui relèvent de la troisième partie, titre V, TFUE lient le Royaume-Uni et l’Irlande en tant que parties contractantes distinctes ou en qualité d’États membres de l’Union européenne, conformément au protocole sur la position du Royaume-Uni et de l’Irlande à l’égard de l’espace de liberté, de sécurité et de justice annexé au traité sur l’Union européenne et au [traité FUE]. Les mêmes dispositions
s’appliquent au Danemark, conformément au protocole sur la position du Danemark annexé auxdits traités».
60. D’autre part, l’article 26 de l’APC est inséré dans le titre V consacré à la coopération en matière de migration et de travail maritime et est intitulé «Coopération en matière de migration et de développement». L’article 26, paragraphe 1, de l’APC réaffirme l’importance de la gestion des flux migratoires et la volonté des parties d’établir un mécanisme de dialogue et de consultation sur toutes les questions en lien avec la migration, lesquelles doivent notamment être intégrées aux stratégies de
développement national. La coopération dans ce domaine sera axée, aux termes de l’article 26, paragraphe 2, de l’APC, sur les facteurs de poussée et d’attraction de la migration, l’élaboration et l’application de législations et de pratiques nationales relatives à la protection et aux droits des migrants, l’élaboration et l’application de législations et de pratiques nationales relatives à la protection internationale, les règles d’admission et les droits et statuts des personnes admises,
l’établissement d’une politique de lutte contre la présence sur leur territoire d’un ressortissant de l’autre partie qui ne remplit pas ou plus les conditions d’entrée, de séjour ou de résidence sur le territoire de la partie concernée, la lutte contre le trafic et la traite des êtres humains, le retour dans des conditions humaines et dignes, les questions d’intérêt commun dans le domaine des visas, de la sécurité des documents de voyage et de la gestion des frontières et, enfin, les questions
de migration et de développement.
61. L’article 26, paragraphe 3, de l’APC pose l’obligation, à la charge de chacune des parties contractantes, de réadmettre leurs propres ressortissants qui se trouveraient en situation d’entrée, de séjour ou de résidence illégaux sur le territoire d’une des autres parties. Cette réadmission doit se faire à la demande de la partie contractante concernée «dans un délai raisonnable, dès que la nationalité a été établie et que les règles de procédure ont été respectées». Il est également prévu la
fourniture des documents nécessaires et la communication entre les autorités compétentes de l’État requérant et l’État requis. L’hypothèse dans laquelle une personne serait dépourvue de document d’identité est également envisagée.
62. Enfin, l’article 26, paragraphe 4, de l’APC indique que les parties ont convenu de conclure dans les plus brefs délais un accord de réadmission, qui devra au moins comprendre une disposition sur la réadmission des ressortissants d’autres États que ceux concernés par l’APC ainsi que des apatrides.
2. Migration et politique de coopération au développement
63. Aux termes du consensus européen pour le développement, la réalisation des objectifs du Millénaire exige de mettre en œuvre «toute une gamme d’activités de développement […] sans oublier […] la migration et le développement» ( 65 ) et le dialogue politique approfondi portera sur «la lutte contre […] l’immigration clandestine» ( 66 ). Il s’agit notamment de «faire des migrations un facteur positif de développement» ( 67 ), lequel doit constituer «la réponse la plus efficace dans le long terme aux
migrations forcées et illégales» ( 68 ) et il est notamment demandé à la Commission d’intégrer les questions relatives à la migration et aux réfugiés dans les stratégies nationales et régionales et dans les partenariats conclus avec les pays concernés ( 69 ).
64. Le règlement no 1905/2006 adopté par le Parlement européen et par le Conseil sur le seul fondement de l’article 179, paragraphe 1, CE, prévoit que les programmes thématiques mis en œuvre incluent la migration. Le seizième considérant rappelle les objectifs fixés par le Conseil européen de Bruxelles et notamment celui de renforcer l’assistance financière de la Communauté dans le domaine présentant un lien avec les problèmes de migration dans le cadre de ses relations avec les pays tiers. Cet
objectif est transcrit dans l’article 5, paragraphe 2, sous i), du règlement no 1905/2006 qui prévoit «le développement de la coopération et de la réforme des politiques dans le domaine de migrations et de l’asile et [une] action en faveur des initiatives visant à renforcer les capacités dans le but d’élaborer et de mettre en œuvre des politiques migratoires favorables au développement pour s’attaquer aux causes profondes des migrations» ( 70 ).
65. Il semble donc a priori possible de considérer qu’une mesure visant à lutter contre l’immigration illégale contribue également à la réalisation des objectifs de la politique de coopération au développement. Reste cependant à vérifier si un tel lien peut être établi en ce qui concerne les clauses dites de réadmission.
3. L’article 26 de l’APC à la lumière de la pratique antérieure
66. L’insertion, dans des accords de coopération conclus par l’Union, de dispositions consacrées à la réadmission des ressortissants d’États tiers et prévoyant la conclusion ultérieure d’un accord de réadmission n’est pas nouvelle mais relève, au contraire, d’une pratique ancienne. Un document du Conseil de 1999 sur les conséquences de l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam ( 71 ) fait état de la volonté du Conseil, dès 1995, d’établir un lien entre le rapatriement des personnes en séjour
irrégulier sur le territoire d’un État membre et la conclusion d’accords européens d’association et de coopération et d’un accord sur les clauses de réadmission à insérer dans de tels accords. Ce document propose d’adapter les «clauses de réadmission» au nouveau cadre juridique d’alors, en soulignant que «le rapatriement des personnes en séjour irrégulier dans un État membre est un des objectifs de la politique d’immigration». Il est intéressant de noter que, à cette époque, les clauses de
réadmission ne sont pas décrites comme servant un objectif de la politique de coopération au développement ( 72 ).
67. Il est vrai que l’article 26 de l’APC, qui constitue précisément cette clause de réadmission, opère un changement notable dans le champ lexical dudit accord. L’emploi du présent de l’indicatif laisse, en effet, à penser que, loin de se contenter uniquement de lister les domaines de coopération, l’article 26 de l’APC énonce clairement des obligations à charge des parties qui correspondent à des engagements juridiques concrets. Cet article présente un niveau de détails plus élaboré par rapport aux
dispositions relatives aux transports et à l’environnement, pour ne citer qu’elles. Au sein même de l’article 26 de l’APC, l’on distingue, à mon sens très nettement, les paragraphes 1 et 2 – qui sont plutôt dans la continuité du reste de l’APC, c’est-à-dire qui prévoient des déclarations d’intention ou des engagements à coopérer sur des thèmes précis, mais sans que les moyens de cette coopération ni les résultats à atteindre soient véritablement précisés – des paragraphes 3 et 4. Ces derniers,
en effet, marquent un net contraste en ce qu’ils posent une obligation claire et sans ambigüité ( 73 ) et qu’ils préjugent concrètement du contenu des résultats à atteindre («les Philippines réadmettent», «chaque État membre réadmet») et de l’instrumentum à utiliser ultérieurement ( 74 ) pour atteindre un objectif juridique clairement déterminé, qui est celui d’élargir l’obligation de réadmission aux ressortissants d’autres États tiers et aux apatrides.
68. Dès lors, contrairement à ce que soutient la Commission, les prescriptions contenues à l’article 26, paragraphes 3 et 4, de l’APC ne sont pas réductibles à de simples déclarations d’intention énoncées dans le cadre de la coopération au développement. Il importe peu de savoir si, oui ou non, ces principes de réadmission ne sont que la transcription, à droit constant, de principes de droit international coutumier car leur présence dans un accord multilatéral emporte, à l’évidence, des conséquences
juridiques propres. En outre, il importe de relever que l’extension de la réadmission aux ressortissants d’États tiers ou aux apatrides ne découle pas du droit international coutumier. L’article 26, paragraphe 4, en fixant l’objectif de cette extension à atteindre par le biais d’un accord international, va donc au-delà de ce qui est couramment admis dans ce contexte.
69. Cette asymétrie, cette rupture au sein de l’article 26 de l’APC ne demeure pas inexpliquée, compte tenu, précisément, de la pratique antérieure que je viens de rappeler. En effet, il est de notoriété publique que le flux migratoire le plus important est celui entre les Philippines et l’Union, et que c’est dans une bien moindre mesure que des citoyens de l’Union migrent vers les Philippines. Dès lors, les axes de la coopération en matière de migrations ont été formulés d’une manière qui reflète
cette asymétrie en se focalisant plutôt sur la protection des migrants, sur une réflexion à mener pour un traitement équitable et une intégration des non-ressortissants en situation légale ou encore pour l’octroi d’une autorisation de séjour pour raisons de bienveillance ou humanitaires. Ces axes font l’objet des paragraphes 1 et 2 de l’article 26 de l’APC.
70. En revanche, les paragraphes 3 et 4 de l’article 26 de l’APC rétablissent l’équilibre et contiennent des dispositions qui s’éloignent des préoccupations initiales de l’APC – le développement harmonieux des Philippines – pour remplir un objectif propre à l’Union et servir ses intérêts : l’engagement de la part de l’État tiers cocontractant de prendre en charge ses propres ressortissants en situation irrégulière sur le territoire de l’Union. Du propre aveu du Conseil, ces clauses relatives à la
réadmission introduites dans différents types d’accord de partenariat conclu par l’Union constituent un levier important, c’est-à-dire un moyen, pour cette dernière, d’obtenir de ses cocontractants une contrepartie qu’elle aurait des difficultés à obtenir autrement, c’est-à-dire hors du cadre de la coopération, en l’occurrence au développement, promise par l’Union.
71. L’article 26, paragraphes 3 et 4, de l’APC exprime donc plutôt une vision défensive et promeut davantage les intérêts de l’Union. Il s’agit de prémunir l’Union et ses États membres des défaillances de l’État tiers cocontractant en matière de gestion des flux migratoires.
72. Certes, envisagé de la sorte, le lien avec les objectifs poursuivis par la coopération au développement apparait bien plus ténu. Néanmoins, force est également de constater qu’il n’y aurait pas un tel engagement sans la coopération globale mise en place par l’APC, laquelle est centrée sur le développement de l’État tiers cocontractant. En application des principes jurisprudentiels rappelés au point 26 des présentes conclusions, et pour les raisons que je viens d’évoquer, il y a lieu de constater
que la clause de réadmission contenue aux paragraphes 3 et 4 de l’article 26 de l’APC, bien que comportant des obligations juridiques, n’a pas pour effet de faire de la réadmission un objectif distinct de celui poursuivi par l’APC, mais constitue, au contraire, dans le contexte particulier de la négociation des accords de coopération au développement, un objectif non autonome, donc seulement second ou indirect, qui ne nécessite pas l’insertion d’une base juridique propre.
73. C’est donc également à tort que le Conseil a ajouté l’article 79, paragraphe 3, TFUE aux bases juridiques de la décision attaquée.
74. Le Conseil et les gouvernements intervenus à son soutien ont notamment justifié leur position relative à l’insertion, qu’ils jugeaient nécessaire, de l’article 79, paragraphe 3, TFUE par la nécessité de préserver l’effet utile des protocoles no 21 et no 22. Je souhaite donc maintenant démontrer que, nonobstant l’absence de l’article 79, paragraphe 3, TFUE de la base juridique de la décision attaquée, cet effet utile sera préservé et que les États membres concernés par les protocoles no 21 et
no 22 pourront, le cas échéant et le moment venu, faire valoir leurs droits.
4. La pratique actuelle en matière d’accords de réadmission
75. Un tour d’horizon de la pratique actuelle en matière d’accord de réadmission apparaît à ce titre utile, notamment afin de se rendre compte de ce que pourrait être le contenu de l’accord à venir. Deux accords de réadmission ont été récemment conclus: il s’agit de l’accord avec la Géorgie ( 75 ), mentionné par la Commission, et de l’accord avec le Pakistan ( 76 ). Ces deux accords ont été conclus sur la base juridique de l’article 79, paragraphe 3, TFUE. Ils présentent une structure et un contenu
comparables.
76. Dans ces deux accords, l’importance de la lutte contre l’immigration clandestine est rappelée ainsi que la nécessité de mettre en place des procédures rapides et efficaces sur une base de réciprocité. La réadmission concerne tant les propres ressortissants des États contractants que les ressortissants d’États tiers et les apatrides. Les deux accords fixent également, de manière précise et détaillée, la procédure à suivre, notamment le contenu de la demande, les conditions de sa transmission, les
moyens de preuve en vue de l’établissement de la nationalité et pour les apatrides et ressortissants d’États tiers, les délais à respecter pour statuer sur la demande, les conditions de transfert et de transport des personnes réadmises, les principes et les procédures des opérations de transit, la détermination de la charge des coûts, les principes relatifs à la protection des données et contiennent une clause de non incidence sur le droit international. Ces accords sont indéniablement plus
complets que la seule disposition de l’article 26, paragraphes 3 et 4, de l’APC, lequel ne peut donc, comme l’a relevé à juste titre la Commission, être considéré, à lui seul, comme un accord de réadmission.
77. Si, comme je le crois, l’article 79, paragraphe 3, TFUE a été inséré à tort en tant que base juridique de l’APC, il doit également être affirmé de manière ferme et non équivoque que l’accord international à venir, prévu à l’article 26, paragraphe 4, de l’APC ne saurait être conclu sur le fondement de la coopération au développement, mais devra nécessairement l’être sur la base dudit article 79 TFUE. C’est précisément au moment de la conclusion de cet accord que, l’Union s’apprêtant à conclure un
acte fondé sur une disposition relevant du titre V du traité FUE, l’effet utile des protocoles no 21 et no 22 sera pleinement préservé, ensemble avec les droits des États membres concernés.
H – Sur le maintien des effets dans le temps de la décision annulée
78. Conformément au souhait des parties et afin de ne pas ralentir encore l’entrée en vigueur de l’APC, il y a lieu d’accéder à la demande des parties et que la Cour fasse usage de la possibilité qui lui est offerte par l’article 264, deuxième alinéa, TFUE, en maintenant les effets dans le temps de la décision annulée jusqu’à l’adoption d’une nouvelle décision.
VI – Sur les dépens
79. Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu en ce sens, il y a lieu de condamner le Conseil aux dépens. En outre, en application de l’article 140, paragraphe 1, dudit règlement, les parties intervenantes au présent litige supporteront leurs propres dépens.
VII – Conclusion
80. Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de statuer comme suit:
1) La décision 2012/272/UE du Conseil, du 14 mai 2012, relative à la signature, au nom de l’Union, d’un accord-cadre de partenariat et de coopération entre l’Union européenne et ses États membres, d’une part, et la République des Philippines, d’autre part, est annulée.
2) Les effets de la décision 2012/272 sont maintenus jusqu’à l’adoption d’une nouvelle décision.
3) Le Conseil de l’Union européenne est condamné aux dépens.
4) La République tchèque, la République fédérale d’Allemagne, l’Irlande, la République hellénique, la République d’Autriche ainsi que le Royaume‑Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord supporteront leurs propres dépens.
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( 1 ) Langue originale: le français.
( 2 ) JO L 134, p. 3.
( 3 ) Le libellé des dispositions pertinentes pour le traitement du présent recours est reproduit ci-après tel qu’il découle du document du Conseil no 15616/10, du 21 janvier 2011 (pour la version anglaise, voir également document no 15616/10 COR 1, du 25 janvier 2011). Il faut noter que, au cours de la présente procédure, la Commission a présenté une proposition de décision du Conseil relative à la conclusion de l’accord-cadre de partenariat et de coopération entre l’Union européenne et ses États
membres, d’une part, et la République des Philippines, d’autre part [COM(2013) 925 final du 18 décembre 2013], décision à laquelle il est prévu d’annexer l’APC [voir COM(2013) 925 final Annexe 1]. Dans un souci de précision, l’on relèvera que le texte de l’APC, tel qu’il est transcrit dans ce dernier document, présente quelques légères nuances formelles par rapport au texte tel qu’il résulte du document du Conseil no 15616/10, du 21 janvier 2011, et sur lequel se fondent les présentes conclusions.
( 4 ) Voir COM(2010) 460 final, du 6 septembre 2010.
( 5 ) Voir document 5882/11, du 28 janvier 2011.
( 6 ) D’après le Conseil, cette insertion est le fruit d’une réflexion plus large menée en son sein quant à la pratique à adopter en présence d’accords internationaux conclus par l’Union et ses États membres portant, au moins partiellement, sur les dispositions du titre V de la troisième partie du traité FUE. Le 18 avril 2012, le Coreper avait, en effet, invité le Conseil à inclure les bases juridiques relatives auxdites dispositions et à procéder ainsi pour les trois autres accords-cadres de
partenariat en cours de conclusion. Dans un document daté du 8 mai 2012 (doc. 9196/1/12 REV 1), le Conseil a indiqué les conséquences procédurales qui, d’après lui, découleraient d’une telle insertion et a annexé, notamment, une déclaration de la Commission marquant son désaccord avec l’insertion des bases juridiques sus‑visées.
( 7 ) Arrêt du 3 décembre 1996 (C-268/94, Rec. p. I-6177, point 39).
( 8 ) Déclaration conjointe du Conseil et des représentants des gouvernements des États membres réunis au sein du Conseil, du Parlement européen et de la Commission sur la politique de développement de l’Union européenne intitulée «Le consensus européen» (JO 2006, C 46, p. 1).
( 9 ) Règlement (CE) no 1905/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 18 décembre 2006, portant établissement d’un instrument de financement de la coopération au développement (JO L 378, p. 41).
( 10 ) La Commission fait ici référence à l’accord entre l’Union européenne et la Géorgie concernant la réadmission des personnes en séjour irrégulier, approuvé par la décision 2011/118/UE du Conseil, du 18 janvier 2011 (JO L 52, p. 45).
( 11 ) La Commission cite, à cet égard, l’arrêt Portugal/Conseil, précité (point 47).
( 12 ) Le Conseil mentionne l’avis 2/00, du 6 décembre 2001 (Rec. p. I‑9713, point 22), ainsi que les arrêts du 30 janvier 2001, Espagne/Conseil (C-36/98, Rec. p. I-779, point 59); du 19 septembre 2002, Huber (C-336/00, Rec. p. I-7699, point 31); du 11 septembre 2003, Commission/Conseil (C-211/01, Rec. p. I-8913, points 39 et 40), et du 29 avril 2004, Commission/Conseil (C-338/01, Rec. p. I-4829, point 55).
( 13 ) JO 1994, L 223, p. 24.
( 14 ) Le Conseil renvoie ici à l’avis 1/08, du 30 novembre 2009 (Rec. p. I‑11129).
( 15 ) Le Conseil cite, à cet égard, l’arrêt du 19 juillet 2012, Parlement/Conseil (C‑130/10, point 80).
( 16 ) Le Conseil fait ici référence à l’arrêt du 3 septembre 2009, Parlement/Conseil (C-166/07, Rec. p. I-7135, point 69).
( 17 ) La Commission cite ici le document de stratégie CE-Philippines 2007-2013 (disponible à partir de l’adresse électronique http://eeas.europa.eu/philippines/csp/07_13_fr.pdf) et le programme indicatif pluriannuel pour les Philippines 2007-2010 (disponible à partir de l’adresse électronique http://eeas.europa.eu/philippines/csp/mip_07_10_en.pdf).
( 18 ) Le Conseil a lui-même amorcé un changement en ce sens lors de l’audience devant la Cour.
( 19 ) Voir jurisprudence citée à la note 12 des présentes conclusions.
( 20 ) Arrêt Portugal/Conseil, précité (point 39).
( 21 ) Voir, par analogie, arrêt du 23 février 1999, Parlement/Conseil (C-42/97, Rec. p. I-869, point 37).
( 22 ) Qui était un accord de coopération relatif au partenariat et au développement (voir note 13 des présentes conclusions. Italique ajouté par mes soins).
( 23 ) Au cours de l’audience et à l’appui de sa thèse, le Conseil a soutenu qu’il n’avait pas donné mandat à la Commission pour négocier un accord de coopération au développement. La Commission a contesté cette affirmation. Le dossier soumis à la Cour est toutefois dépourvu de toute information supplémentaire relative audit mandat, évoqué seulement lors de la phase orale de la procédure.
( 24 ) Considérant 2 de l’APC.
( 25 ) Considérant 4 de l’APC.
( 26 ) Considérants 15 et 22 de l’APC.
( 27 ) Idem.
( 28 ) Voir résolution adoptée par l’assemblée générale des Nations unies le 8 septembre 2000 intitulée «La déclaration du Millénaire» (A/55/L.2) (ci-après le «Millénaire»). Pour les huit objectifs du Millénaire, voir point 6 du consensus européen pour le développement, précité.
( 29 ) Respectivement considérants 5, 6, 17 à 19 et 21.
( 30 ) Respectivement considérants 7 à 13 de l’APC. Relativement à ce dernier domaine, la Cour a déjà jugé que la lutte contre la prolifération des armes légères et de petit calibre peut être considérée comme servant les objectifs de la politique de coopération au développement [arrêt du 20 mai 2008, Commission/Conseil (C-91/05, Rec. p. I-3651)].
( 31 ) Article 1er, paragraphes 1 et 3, de l’APC. Sur la notion d’éléments essentiels, voir article 53, paragraphe 5, sous b), de l’APC.
( 32 ) Phrase introductive de l’article 2 de l’APC.
( 33 ) Article 29, paragraphe 1, de l’APC.
( 34 ) Article 29, paragraphe 2, de l’APC.
( 35 ) L’APC mentionne notamment la promotion de la croissance et du développement (article 12), du développement économique et social (articles 26, 28, 40) et du développement durable (articles 33 à 35).
( 36 ) Voir, notamment, considérants 7 à 10 et article 1er, paragraphe 2, alinéa 2, quatrième tiret, de l’accord avec la République de l’Inde.
( 37 ) Arrêts du 23 octobre 2007, Parlement/Commission (C-403/05, Rec. p. I-9045, point 56), et du 20 mai 2008, Commission/Conseil, précité (point 65).
( 38 ) Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen «La politique de développement de la Communauté européenne» [COM(2000) 212 final, du 26 avril 2000].
( 39 ) Voir arrêts du 23 octobre 2007, Parlement/Commission, précité (points 57 et 58), et du 20 mai 2008, Commission/Conseil, précité (point 66).
( 40 ) Arrêt du 20 mai 2008, Commission/Conseil, précité (point 67).
( 41 ) Ibidem (points 71 et 72).
( 42 ) Voir point 15 des présentes conclusions.
( 43 ) Voir points 5 et 42 du consensus européen pour le développement.
( 44 ) Point 7 du consensus européen pour le développement.
( 45 ) Voir point 4 du consensus européen pour le développement.
( 46 ) Point 3 du consensus européen pour le développement.
( 47 ) Point 9 du consensus européen pour le développement.
( 48 ) Point 12 du consensus européen pour le développement.
( 49 ) L’accord avec la République de l’Inde était conclu pour une durée de cinq ans et reconduit automatiquement d’année en année sauf dénonciation (voir article 29 dudit accord). Il ne prévoyait pas son expiration à partir du moment où les objectifs de développement seraient atteints. L’article 57 de l’APC est donc sur ce point tout à fait comparable à l’article 29 de l’accord avec la République de l’Inde, lequel a pourtant bien été qualifié par la Cour d’accord de coopération au développement.
( 50 ) Voir points 70 et suiv. du consensus européen pour le développement.
( 51 ) Avis 1/08, précité (point 110).
( 52 ) Voir arrêt Portugal/Conseil, précité (point 45).
( 53 ) Voir, notamment, article 4, paragraphe 3, de l’accord avec la République de l’Inde.
( 54 ) Voir points 77 et suiv. du consensus.
( 55 ) L’avis 1/08, précité, portait sur l’accord général sur le commerce des services (ci-après le «GATS»), qui couvrait, notamment, les services de transports. Le commerce des services de transports relevait, d’après la Cour, de «l’objet même du GATS et de ces accords, lesquels exer[çaient], par ailleurs, un effet direct et immédiat sur le commerce de chacun des types de services ainsi concernés» (point 167). En outre, la Cour a jugé que les accords en cause contenaient «un nombre relativement
important de dispositions ayant pour effet de modifier des engagements tant horizontaux que sectoriels pris par la Communauté et ses États membres» (point 168) ainsi que «des dispositions afférentes aux engagements sectoriels en matière de services de transports qui tantôt proc[édaient] à l’extension de limitations sectorielles à certains nouveaux États membres, tantôt introduis[aient] de telles limitations dans leur chef» (point 170). Elle en a conclu que le volet «transports» du GATS relevait du
domaine de la politique des transports et non de celui de la politique commerciale commune. On voit bien que l’article 38 de l’APC n’a pas la même incidence en la matière et est d’une intensité juridique bien moindre.
( 56 ) Voir arrêt du 20 mai 2008, Commission/Conseil, précité (point 65).
( 57 ) Voir notamment articles 27, paragraphe 2, 29, paragraphe 2, sous c), et 38, paragraphe 1, de l’APC.
( 58 ) Article 34, paragraphe 5, de l’APC.
( 59 ) Article 34, paragraphe 1, in fine, de l’APC.
( 60 ) Aux termes de l’article 17, paragraphe 1, premier alinéa, de l’accord avec la République de l’Inde, «[l]es parties contractantes reconnaissent la nécessité de tenir compte de la protection de l’environnement comme faisant partie intégrante de la coopération économique et de la coopération au développement. En outre, elles soulignent l’importance des problèmes de l’environnement et leur volonté de coopérer à la protection et à l’amélioration de l’environnement en mettant l’accent, en
particulier, sur la pollution de l’eau, du sol et de l’air, sur l’érosion, la déforestation et la gestion durable des ressources naturelles, en tenant compte des travaux effectués au sein des instances internationales».
( 61 ) L’assurance d’un environnement durable est l’un des huit objectifs du Millénaire pour le développement: voir point 6 du consensus européen pour le développement.
( 62 ) Point 12 du consensus européen pour le développement.
( 63 ) Arrêt Parlement/Conseil, précité (point 80). Dans le contexte précis d’une éventuelle mise en œuvre des protocoles no 21 et no 22, voir point 40 des conclusions de l’avocat général Bot rendues dans l’affaire Commission/Parlement et Conseil (C‑43/12), pendante devant la Cour.
( 64 ) La pratique actuelle laisse apparaître, comme l’a souligné la Commission, une grande confusion. Par exemple, la décision du Conseil, du 24 juillet 2006, relative à la conclusion, au nom de la Communauté européenne, du protocole contre le trafic illicite de migrants par terre, air et mer, additionnel à la convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée en ce qui concerne les dispositions du protocole, dans la mesure où celles-ci relèvent des articles 179 et 181A du
traité instituant la Communauté européenne (JO L 262, p. 24), a été adoptée sur le fondement des articles 179 et 181A du traité CE. La décision du Conseil, du 21 décembre 2011, relative à la signature, au nom de l’Union européenne, et à l’application provisoire de certaines dispositions de l’accord de partenariat et de coopération entre l’Union européenne et ses États membres, d’une part, et la République d’Iraq, d’autre part (JO L 204, p. 18), a été adoptée sur le fondement des articles 79,
paragraphe 3, TFUE, 91 TFUE, 100 TFUE, 192, paragraphe 1, TFUE, 194 TFUE, 207 TFUE et 209 TFUE en liaison avec l’article 218, paragraphe 5, TFUE. La décision du Conseil, du 14 mai 2012, relative à la signature, au nom de l’Union, d’un accord-cadre de partenariat et de coopération entre l’Union européenne et ses États membres, d’une part, et la Mongolie, d’autre part (JO L 134, p. 4), a été adoptée sur le fondement des seuls articles 79, paragraphe 3, TFUE, 207 TFUE et 209 TFUE en liaison avec
l’article 218, paragraphe 5, TFUE. La décision du même jour relative à la signature, au nom de l’Union, d’un accord-cadre global de partenariat et de coopération entre l’Union européenne et ses États membres, d’une part, et la République socialiste du Viêt Nam, d’autre part (JO L 137, p. 1), a, quant à elle, été adoptée sur le fondement des seuls articles 79, paragraphe 3, TFUE, 91 TFUE, 100 TFUE, 207 TFUE et 209 TFUE en liaison avec l’article 218, paragraphe 5, TFUE.
( 65 ) Point 12 du consensus européen pour le développement.
( 66 ) Point 17 du consensus européen pour le développement.
( 67 ) Point 38 du consensus européen pour le développement.
( 68 ) Point 40 du consensus européen pour le développement.
( 69 ) Voir point 110 du consensus européen pour le développement.
( 70 ) Voir également article 16 du règlement no 1905/2006.
( 71 ) Conséquences de l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam sur les clauses de réadmission dans les accords communautaires et dans les accords entre la Communauté européenne, ses États membres et des pays tiers (accords mixtes) – Adoption d’une décision du Conseil (document 13409/99, du 25 novembre 1999).
( 72 ) L’accord de Cotonou, adopté, notamment, sur le fondement de l’article 300 CE, semble le premier à avoir prévu une clause de réadmission dans sa formule «post-Amsterdam» [voir article 13 de l’accord de partenariat entre les membres du groupe des États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, d’une part, et la Communauté européenne et ses États membres, d’autre part, signé à Cotonou le 23 juin 2000 (JO L 317, p. 3)]. La Cour ne s’est toutefois prononcée ni sur cette pratique en général ni sur
l’article 13 de l’accord de Cotonou en particulier.
( 73 ) Voir article 26, paragraphe 3, de l’APC.
( 74 ) Voir article 26, paragraphe 4, de l’APC.
( 75 ) Accord entre l’Union européenne et la Géorgie concernant la réadmission des personnes en séjour irrégulier (JO 2011, L 52, p. 47).
( 76 ) Accord entre la Communauté européenne et la République islamique du Pakistan concernant la réadmission des personnes en séjour irrégulier (JO 2010, L 287, p. 52).
