ARRÊT DU TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE DE L’UNION EUROPÉENNE (deuxième chambre)
18 mars 2015 ( *1 )
«Fonction publique — Personnel du SEAE — Fonctionnaire — Procédure disciplinaire — Révocation sans réduction des droits à pension — Article 25 de l’annexe IX du statut — Poursuites pénales en cours — Identité des faits soumis à l’AIPN et au juge pénal»
Dans l’affaire F‑27/14,
ayant pour objet un recours introduit au titre de l’article 270 TFUE, applicable au traité CEEA en vertu de son article 106 bis,
DK, ancien fonctionnaire du Service européen pour l’action extérieure, demeurant à Kraainem (Belgique), représenté par Me S. Orlandi, avocat,
partie requérante,
contre
Service européen pour l’action extérieure (SEAE), représenté par M. S. Marquardt et Mme M. Silva, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE (deuxième chambre),
composé de M. K. Bradley, président, M. H. Kreppel et Mme M. I. Rofes i Pujol (rapporteur), juges,
greffier : M. P. Cullen, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 8 décembre 2014,
rend le présent
Arrêt
1 Par requête parvenue au greffe du Tribunal le 24 mars 2014, DK demande l’annulation de la décision du 16 janvier 2014 par laquelle le directeur général administratif du Service européen pour l’action extérieure (SEAE), en qualité d’autorité investie du pouvoir de nomination (ci-après l’«AIPN»), lui a infligé la sanction de la révocation sans réduction de ses droits à pension, avec effet au 1er février 2014.
Cadre juridique
2 L’article 86, paragraphe 1, du statut des fonctionnaires de l’Union européenne dans sa version applicable au litige (ci-après le «statut») prévoit :
«Tout manquement aux obligations auxquelles le fonctionnaire ou l’ancien fonctionnaire est tenu, au titre du présent statut, commis volontairement ou par négligence, l’expose à une sanction disciplinaire.»
3 L’article 1er, paragraphe 1, de l’annexe IX du statut, relative à la procédure disciplinaire, dispose :
«Dès qu’une enquête de l’Office européen de lutte antifraude […] révèle la possibilité qu’un fonctionnaire ou un ancien fonctionnaire d’une institution est personnellement impliqué dans une affaire, ce dernier en est tenu informé pour autant que cette information ne nuise pas au déroulement de l’enquête. En toute circonstance, des conclusions se rapportant nommément à un fonctionnaire ne peuvent être tirées à l’issue de l’enquête sans que ce dernier ait été en mesure de présenter ses observations
sur les faits le concernant. Les conclusions font état de ces observations.»
4 Aux termes de l’article 3 de l’annexe IX du statut :
«Sur la base du rapport d’enquête, après avoir communiqué au fonctionnaire concerné toutes les pièces du dossier et après l’avoir entendu, l’[AIPN] peut :
[…]
c) en cas de manquement aux obligations, conformément à l’article 86 du statut,
[…]
ii) décider de l’ouverture d’une procédure disciplinaire devant le conseil de discipline.»
5 L’article 9 de l’annexe IX du statut prévoit :
«1. L’[AIPN] peut appliquer une des sanctions [disciplinaires] suivantes :
[…]
h) la révocation avec, le cas échéant, la réduction pro tempore de la pension ou une retenue, pour une durée déterminée, sur le montant de l’allocation d’invalidité, sans que les effets de cette sanction puissent s’étendre aux ayants droit du fonctionnaire. […]
[…]»
6 L’article 25 de l’annexe IX du statut dispose :
«Lorsque le fonctionnaire fait l’objet de poursuites pénales pour les mêmes faits, sa situation n’est définitivement réglée qu’après que la décision rendue par la juridiction saisie est devenue définitive.»
Faits à l’origine du litige
7 Le requérant est entré au service de la Commission des Communautés européennes en 1994 comme fonctionnaire et a été affecté à la direction générale (DG) qui, à l’époque, était en charge des questions administratives et du personnel, aujourd’hui dénommée «DG ‘Personnel et administration’ ». En 1999, il a été affecté à la DG «Relations extérieures», où il avait en charge la gestion des différents immeubles de la Commission dans les pays tiers.
8 Le 1er janvier 2011, à la suite de la création du SEAE, le requérant a été transféré au SEAE et affecté à la division «Formation» de la direction «Ressources humaines» du département «Administration et finances», poste qu’il occupait toujours à la date de la décision de révocation attaquée.
Procédure pénale
9 Le requérant fait l’objet d’une procédure pénale ouverte devant les juridictions belges depuis juillet 2004 pour des faits prétendument commis à l’occasion de ses fonctions entre janvier 1999 et décembre 2005, ayant donné lieu à neuf chefs d’inculpation.
10 Le 27 mars 2007, le requérant a été interpellé à son domicile, placé sous mandat d’arrêt et incarcéré jusqu’au 18 juillet 2007.
11 Par réquisitoire du 23 novembre 2011, le procureur fédéral de Belgique a demandé le renvoi du requérant devant le tribunal correctionnel sur la base de quatre chefs d’inculpation.
12 Le premier chef d’inculpation, pour corruption passive, concerne, notamment, les faits suivants :
— des travaux, effectués au nom et pour le compte de M. T., dans deux maisons appartenant au requérant, en 2001 pour un montant de 7000 euros et en 2003 pour un montant d’environ 67000 euros ;
— le versement par M. T. au requérant, entre janvier 1999 et décembre 2003, de diverses sommes d’argent pour un montant total évalué à 100 000 euros ;
— le versement en faveur du requérant, entre le 4 juin et le 15 juillet 2003, par MM. Tr. et H. d’une somme d’argent indéterminée, d’un montant maximal de 650000 euros, liée à la passation d’un bail avec la société D. pour un immeuble situé à New Delhi (Inde).
13 Le deuxième chef d’inculpation, pour appartenance à une association formée dans le but d’attenter aux personnes ou aux propriétés par la perpétration de délits, est relatif notamment aux faits suivants :
— entre le 1er avril 2002 et le 15 juillet 2003, avoir, de même que MM. Tr. et H., par des mécanismes de corruption, tenté d’obtenir de manière frauduleuse l’octroi d’un bail liant la Commission à la société D., concernant un immeuble situé à New Delhi ;
— entre le 19 septembre 2001 et le 20 décembre 2005, de même que MM. T., Ta. et K., dans le cadre de marchés passés par la Commission en vue de louer des immeubles destinés à abriter ses représentations permanentes dans des pays tiers ou d’équiper lesdites représentations de systèmes de sécurité appropriés, avoir, par un concert préalable, organisé les soumissions en limitant l’attribution des contrats à quelques sociétés commerciales préalablement choisies, parmi lesquelles notamment les
sociétés E. et E. S., et en planifiant des ententes entre elles pour le dépôt des offres de service ;
— entre le 1er octobre 2001 et le 1er juillet 2004, de même que MM. Tr. et G., avoir, par des mécanismes de corruption, tenté d’obtenir de manière frauduleuse l’octroi d’un bail liant la Commission à la société E. B. concernant un immeuble situé en Albanie.
14 Le troisième chef d’inculpation, pour divulgation d’informations couvertes par le secret professionnel et portant sur des projets immobiliers de la Commission, concerne, notamment, les faits suivants :
— entre le 1er octobre 2001 et le 1er juillet 2004, la divulgation à M. Tr. de divers documents de la DG «Relations extérieures» à propos des besoins immobiliers de la Commission en Albanie ainsi que l’offre confidentielle de la société I. ;
— entre le 1er avril 2002 et le 15 juillet 2003, la divulgation de diverses informations provenant de la DG «Relations extérieures» relatives à une offre portant sur un loyer de 85000 euros pour un immeuble situé à New Delhi.
15 Le quatrième chef d’inculpation, pour entrave ou trouble à la liberté des enchères ou des soumissions, par violences ou menaces, par don ou promesse ou par tout autre moyen frauduleux, dans les adjudications de la propriété, de l’usufruit ou de la location des choses mobilières ou immobilières, concerne, notamment, les faits suivants :
— entre le 1er janvier 2003 et le 15 juillet 2003, de même que MM. Tr. et H., dans le cadre d’un marché passé par la Commission en vue de louer un immeuble destiné à abriter sa représentation permanente à New Delhi, avoir, par un concert préalable, organisé les soumissions en limitant l’attribution des contrats à la société D. ;
— entre le 1er janvier 2002 et le 1er juillet 2004, de même que MM. Tr. et G., avoir, par un concert préalable, dans le cadre d’un marché passé par la Commission en vue de louer un immeuble destiné à abriter sa représentation permanente en Albanie, organisé les soumissions en limitant l’attribution des contrats aux sociétés A. B. et E. B.
16 L’Union européenne, représentée par la Commission, s’est constituée partie civile dans le cadre de la procédure pénale ouverte à l’encontre du requérant par actes des 11 avril 2007 et 30 mai 2012.
17 Le 16 mai 2014, le tribunal de première instance de Bruxelles (Belgique), statuant en matière correctionnelle, a rendu son jugement (ci-après le «jugement de première instance») et a condamné le requérant, notamment :
— à une peine d’emprisonnement de deux ans avec sursis pendant cinq ans ;
— à une amende de 27500 euros ;
— à une interdiction d’être administrateur, gérant ou commissaire d’une société commerciale pendant une période de dix ans ;
— à la confiscation d’une somme de 176367,15 euros ;
— à payer solidairement à l’Union européenne, partie civile, la somme de 25000 euros en compensation du préjudice moral lié à l’atteinte portée à son image.
18 Le requérant a fait appel du jugement de première instance.
Procédure disciplinaire
19 Le requérant a fait l’objet de trois enquêtes internes de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF), ouvertes respectivement les 12 juillet 2004, 19 mai 2005 et 18 octobre 2005, concernant la gestion de plusieurs marchés publics entre 2000 et 2007, à savoir le marché d’attribution de contrats d’installations de sécurité dans les délégations de l’Union et les baux des immeubles abritant la délégation de la Commission en Albanie et en Inde. Ces trois enquêtes de l’OLAF ont conduit à l’ouverture
de l’instruction pénale par les autorités judiciaires belges. À la demande expresse du magistrat en charge de l’enquête judiciaire, l’OLAF s’est abstenu d’entendre le requérant jusqu’en septembre 2011.
20 Suite à l’arrestation et à l’inculpation du requérant par les autorités judiciaires belges en mars 2007 et après son audition par l’Office d’investigation et de discipline de la Commission (IDOC), le 24 avril suivant, au titre de l’article 3 de l’annexe IX du statut, la Commission a, le 2 mai 2007, décidé l’ouverture d’une procédure disciplinaire à l’encontre du requérant, estimant que les faits qui lui étaient reprochés par la justice belge étaient susceptibles de constituer également un
manquement aux obligations prévues par l’article 12 du statut, selon lequel le fonctionnaire doit s’abstenir de tout acte et de tout comportement qui puisse porter atteinte à la dignité de sa fonction. Par la même décision, la Commission a «toutefois décidé de suspendre la procédure disciplinaire dans l’attente d’une décision de la juridiction nationale compétente dans [l’]affaire [le concernant]».
21 Par décision de l’AIPN du 22 juin 2007, et après avoir été entendu le 15 juin 2007, le requérant a été suspendu de ses fonctions à compter de cette même date pour une durée indéterminée, sur le fondement de l’article 23 de l’annexe IX du statut. La rémunération du requérant a été réduite pendant une durée de six mois.
22 Suite au transfert du requérant au SEAE, le SEAE a confirmé la décision de la Commission d’ouvrir et dans le même temps de suspendre la procédure disciplinaire ainsi que celle de suspension de fonctions.
23 Le 9 mai 2011, le SEAE a décidé de réintégrer le requérant avec effet au 16 mai 2011.
24 Le requérant a été auditionné par l’OLAF le 19 septembre 2011.
25 Le 8 juin 2012, au vu du rapport final d’enquête de l’OLAF du 25 janvier 2012, commun aux trois enquêtes internes ouvertes à l’encontre du requérant, le SEAE a décidé d’entendre ce dernier au titre de l’article 3 de l’annexe IX du statut.
26 Le 5 février 2013, le SEAE a décidé de mettre fin à la suspension de la procédure disciplinaire et de renvoyer ladite procédure devant le conseil de discipline. Cette décision a été communiquée au requérant par une lettre de même date à laquelle était joint le rapport de l’AIPN adressé au conseil de discipline.
27 Le conseil de discipline a procédé à l’audition du requérant le 20 mars 2013 et a rendu son avis le 22 avril suivant. Le conseil de discipline a recommandé d’infliger au requérant la sanction disciplinaire de la révocation sans réduction des droits à pension.
28 Par décision du 16 janvier 2014, l’AIPN a donné suite à cette recommandation, avec effet au 1er février 2014 (ci-après la «décision attaquée»).
29 Le 24 mars 2014, le requérant a tout à la fois introduit une réclamation au titre de l’article 90, paragraphe 2, du statut contre la décision attaquée, saisi le Tribunal d’une demande de sursis à l’exécution de cette même décision, demande qui a été enregistrée sous la référence F‑27/14 R, et saisi le Tribunal du présent recours en annulation. Par application de l’article 91, paragraphe 4, du statut, la procédure au principal a été suspendue.
30 Par ordonnance du 5 mai 2014 (ordonnance DK/SEAE, F‑27/14 R, EU:F:2014:67), le président du Tribunal a ordonné qu’il soit sursis à l’exécution de la décision attaquée et a réservé les dépens. En exécution de cette ordonnance, le SEAE a procédé à la réintégration du requérant et l’a affecté à la division «Politique et coordination des ressources humaines» de la direction «Ressources humaines» du département «Administration et finances».
31 Par décision de l’AIPN du 18 juillet 2014, la réclamation du requérant du 24 mars 2014 a été rejetée. Suite à la communication de cette décision au Tribunal par le SEAE, le 24 juillet 2014, la procédure au principal a repris. Les parties ont été informées de la reprise de la procédure par lettre du greffe du 29 juillet 2014.
Conclusions des parties
32 Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
— annuler la décision attaquée ;
— condamner le SEAE aux dépens.
33 Le SEAE conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
— rejeter le recours comme non fondé ;
— condamner le requérant aux dépens.
En droit
34 À l’appui de son recours en annulation, le requérant se prévaut de trois moyens, tirés respectivement, le premier, de la méconnaissance de l’article 25 de l’annexe IX du statut, le deuxième, de la méconnaissance du droit à un procès équitable et du principe de la présomption d’innocence, le troisième, de l’erreur manifeste d’appréciation et de la disproportion dont serait entachée la décision attaquée.
Arguments des parties
35 Dans le cadre du premier moyen, le requérant soutient que l’AIPN ne pouvait prendre la décision attaquée sans méconnaître l’article 25 de l’annexe IX du statut, lequel reprend en substance le principe selon lequel «le pénal tient le disciplinaire en l’état». En effet, le requérant fait valoir qu’à la date de la décision attaquée il faisait encore l’objet de poursuites pénales pour les mêmes faits que ceux qui avaient donné lieu à ladite décision.
36 Le SEAE rétorque que la décision attaquée n’a pas été adoptée en contradiction avec l’article 25 de l’annexe IX du statut, dans la mesure où les faits examinés dans le cadre des poursuites pénales sont complètement différents de ceux analysés lors de la procédure disciplinaire. En effet, alors que, dans le cadre de la procédure pénale, le requérant était poursuivi, en substance, pour des faits de corruption et de divulgation de données confidentielles, il a été sanctionné sur le plan
disciplinaire par la décision attaquée pour ne pas avoir déclaré à sa hiérarchie une situation de conflit d’intérêts découlant de l’existence de liens d’amitié avec M. T., pour ne pas avoir demandé une autorisation préalable afin de pouvoir bénéficier de faveurs de la part de M. T., ou encore pour avoir manqué de circonspection, ce qui était susceptible de nuire à l’image et à la réputation de l’institution du fait d’avoir maintenu des contacts de nature professionnelle avec M. Tr., une personne
étrangère à l’institution qui pouvait raisonnablement apparaître comme l’intermédiaire d’un soumissionnaire d’un marché de la Commission. Tous les faits retenus dans la procédure disciplinaire seraient contraires aux dispositions pertinentes du statut et constitutifs de fautes disciplinaires. La circonstance que certains des faits ayant conduit à la procédure pénale soient mentionnés dans la décision attaquée ne signifierait pas qu’il s’agirait de faits retenus à l’encontre du requérant dans la
procédure disciplinaire.
Appréciation du Tribunal
37 Premièrement, il ressort de l’article 25 de l’annexe IX du statut qu’il est interdit à l’AIPN de régler définitivement, sur le plan disciplinaire, la situation du fonctionnaire concerné en se prononçant sur des faits faisant concomitamment l’objet d’une procédure pénale, aussi longtemps que la décision rendue par la juridiction répressive saisie n’est pas devenue définitive (arrêt Pessoa e Costa/Commission, T‑166/02, EU:T:2003:73, point 45). L’article 25 de l’annexe IX du statut, partant,
n’octroie pas à l’AIPN chargée de régler définitivement la situation d’un fonctionnaire à l’égard duquel est ouverte une procédure disciplinaire un pouvoir discrétionnaire quant à la faculté de surseoir ou non à statuer sur la situation dudit fonctionnaire lorsque ce fonctionnaire est poursuivi devant un tribunal répressif (voir arrêts Tzoanos/Commission, T‑74/96, EU:T:1998:58, points 32 et 33 ; François/Commission, T‑307/01, EU:T:2004:180, point 59, et Franchet et Byk/Commission, T‑48/05,
EU:T:2008:257, point 341).
38 Deuxièmement, il ressort de la jurisprudence que l’article 25 de l’annexe IX du statut a une double raison d’être. D’une part, cet article répond au souci de ne pas affecter la position du fonctionnaire en cause dans le cadre des poursuites pénales qui seraient ouvertes contre lui en raison de faits qui font par ailleurs l’objet d’une procédure disciplinaire au sein de son institution (arrêt Tzoanos/Commission, EU:T:1998:58, point 34). D’autre part, la suspension de la procédure disciplinaire
dans l’attente de la clôture de la procédure pénale permet de prendre en considération, dans le cadre de la procédure disciplinaire, des constatations factuelles opérées par le juge pénal lorsque sa décision est devenue définitive. Il doit être rappelé à cet effet que l’article 25 de l’annexe IX du statut consacre le principe selon lequel «le pénal tient le disciplinaire en l’état», ce qui se justifie notamment par le fait que les juridictions pénales nationales disposent de pouvoirs
d’investigation plus importants que l’AIPN (arrêt A/Commission, T‑23/00, EU:T:2000:273, point 37). Dès lors, dans le cas où les mêmes faits peuvent être constitutifs d’une infraction pénale et d’une violation des obligations statutaires du fonctionnaire, l’administration est liée par les constatations factuelles effectuées par la juridiction pénale dans le cadre de la procédure répressive. Une fois que cette dernière a constaté l’existence des faits de l’espèce, l’administration peut procéder
ensuite à leur qualification juridique au regard de la notion de faute disciplinaire, en vérifiant notamment si ceux-ci constituent des manquements aux obligations statutaires (arrêts François/Commission, EU:T:2004:180, point 75, et Franchet et Byk/Commission, EU:T:2008:25, point 342).
39 À cet égard, ne saurait prospérer l’argument du SEAE selon lequel, conformément à l’arrêt BG/Médiateur (F‑54/11, EU:F:2012:114), le principe établissant que «le pénal tient le disciplinaire en l’état» doit être interprété, d’une part, de façon restrictive, sous peine de priver de tout effet utile la procédure disciplinaire prévue par le statut, et, d’autre part, compte tenu de l’absence d’une jurisprudence constante des juridictions de l’Union sur l’interprétation de ce principe, en conformité
avec les législations nationales et la jurisprudence afférente audit principe, telle que celle issue des tribunaux belges et français.
40 En effet, d’une part, force est de constater que la référence du SEAE à l’arrêt BG/Médiateur (EU:F:2012:114) manque de pertinence, dans la mesure où, dans cet arrêt, le Tribunal a estimé que l’interprétation restrictive du principe rappelé au point précédent était nécessaire lorsqu’il devait être appliqué dans le cadre de simples enquêtes, avant même que des poursuites pénales au sens du droit national aient été ouvertes (arrêt BG/Médiateur, EU:F:2012:114, point 74). Or, en l’espèce, il n’est pas
contesté que, lors de l’ouverture de la procédure disciplinaire, le 2 mai 2007, par la Commission et de sa reprise, le 5 février 2013, par le SEAE, des poursuites pénales étaient déjà ouvertes à l’encontre du requérant, de telles poursuites ayant été engagées en juillet 2004.
41 D’autre part, et contrairement à ce que soutient le SEAE, à savoir que, en raison de l’absence d’une jurisprudence constante des juridictions de l’Union sur l’interprétation du principe susmentionné, ledit principe doit être interprété en conformité avec les législations nationales et la jurisprudence y afférente, telle que celle issue des tribunaux belges et français, il ressort des points 37 et 38 du présent arrêt qu’il existe une jurisprudence bien établie du juge de l’Union sur le sens et la
portée de l’article 25 de l’annexe IX du statut. Il s’ensuit que, pour l’application de cette disposition, le Tribunal n’a pas besoin de se référer au droit des États membres.
42 Troisièmement, il y a lieu de rappeler qu’il appartient au fonctionnaire en cause de fournir à l’AIPN les éléments permettant d’apprécier si les faits mis à sa charge dans le cadre de la procédure disciplinaire font parallèlement l’objet de poursuites pénales ouvertes à son encontre. En effet, c’est uniquement lorsque de telles poursuites pénales ont été ouvertes que les faits sur lesquels elles portent peuvent être identifiés et comparés aux faits pour lesquels la procédure disciplinaire a été
entamée, afin de déterminer leur éventuelle identité (arrêt Tzoanos/Commission, EU:T:1998:58, point 35).
43 En l’espèce, le Tribunal constate que la procédure disciplinaire a été ouverte, puis suspendue, par la Commission le 2 mai 2007 et reprise par le SEAE le 5 février 2013, alors que la procédure pénale avait été engagée en juillet 2004. De même, la décision attaquée a été adoptée le 16 janvier 2014, alors que le jugement de première instance, contre lequel le requérant a d’ailleurs fait appel, n’a été rendu que le 16 mai suivant. Il est dès lors constant que la décision attaquée a été adoptée alors
que la procédure pénale était toujours en cours, indépendamment même de l’appel formé par le requérant contre le jugement de première instance.
44 Ce constat effectué, il convient donc de vérifier si les faits faisant l’objet de la procédure pénale sont les mêmes que ceux retenus à l’encontre du requérant dans la procédure disciplinaire et sanctionnés par la décision attaquée.
45 L’AIPN a retenu trois griefs pour adopter la décision attaquée : le premier est relatif au «[t]raitement des dossiers d’un ami personnel» entre 1999 et 2003 ; le deuxième porte sur des «travaux exécutés par des ouvriers de M. [T.] dans les propriétés privées d[u requérant]» en 1995 et 1996, et le troisième, enfin, concerne la «communication sur des dossiers immobiliers avec M. [Tr.]» en 2002 et 2003.
Sur le premier grief, tiré du «[t]raitement des dossiers d’un ami personnel» entre 1999 et 2003
46 Il ressort de la motivation de la décision attaquée que, concernant le premier grief, l’AIPN a retenu que le requérant aurait traité, entre 1999 et 2003, des «dossiers dans lesquels les sociétés de M. [T.] étaient impliquées comme contractantes ou soumissionnaires», et ce, notamment, dans le cadre de marchés relatifs aux «installations de sécurité dans les [d]élégations» entre 1999 et 2002, dans celui de marchés relatifs à la «recherche de bâtiments pour les [d]élégations en Roumanie […] et [à]
Singapour» en 2002 et, enfin, dans le cadre d’un marché relatif à la «désignation d’un consultant permanent en matière de gestion immobilière» en 2003. L’AIPN a précisé, s’agissant en particulier des marchés relatifs aux installations de sécurité dans les délégations, que «[le requérant] a[vait] présidé, à plusieurs reprises, le comité d’ouverture des offres et était membre du comité d’évaluation», tout en ajoutant que «[s]ept marchés ainsi traités par [le requérant avaient] été remportés par une
société du groupe de M. [T.] (société [E.])». Selon l’AIPN, le requérant «[se serait ainsi] placé dans une situation de conflit d’intérêts, contraire aux obligations [statutaires]».
47 Or, il ressort du réquisitoire du procureur fédéral de Belgique dans le cadre de la procédure pénale que le deuxième chef d’inculpation reproché au requérant, ainsi qu’à M. T., «dans le cadre de différents marchés passés par la Commission […] en vue de louer des immeubles destinés à abriter ses représentations permanentes à l’étranger ou d’équiper lesdites représentations d’un système de sécurité approprié, [est d’]avoir[, entre le 19 septembre 2001 et le 20 décembre 2005,] par un concert
préalable organisé les soumissions en limitant l’attribution des contrats à quelques sociétés commerciales préalablement choisies et en planifiant des ententes entre elles pour le dépôt des offres de service plus particulièrement [en] ce qui concerne les marchés attribués [à la] sociét[é] […] [E.]».
48 Étant donné que la période examinée dans le cadre de la procédure disciplinaire, couvrant les années 1999 à 2003, recoupe partiellement la période analysée dans le cadre du deuxième chef d’inculpation, laquelle s’étend de septembre 2001 à décembre 2005, il y a lieu de conclure que le premier grief sanctionné par la décision attaquée repose, au moins partiellement, sur des faits également visés par les poursuites pénales diligentées à l’encontre du requérant.
49 Cette conclusion ne saurait être infirmée par la circonstance que l’appréciation portée sur les faits par le juge pénal pourrait être différente de celle portée par l’AIPN dans le cadre disciplinaire, dans la mesure où elles correspondent chacune à des qualifications juridiques distinctes et indépendantes l’une de l’autre.
50 En outre, s’il ressort de la motivation de la décision attaquée que, «[t]out au long de son implication dans les dossiers en question, [le requérant] a[vait] omis d’informer l’AIPN des rapports d’amitié qu’il entretenait avec M. [T.]» et qu’il n’avait pas davantage déposé «une déclaration formelle de conflit d’intérêts», il ne saurait en être déduit que l’AIPN n’aurait tenu compte que de ces seuls liens d’amitié et omission de déclaration formelle de conflit d’intérêts pour sanctionner le
requérant. En effet, le Tribunal observe que la décision attaquée n’est pas motivée sur la base de ces seules circonstances, mais que l’AIPN a explicitement établi un lien entre l’amitié du requérant avec M. T., non déclarée par le requérant à sa hiérarchie, et les dossiers sur des marchés que le requérant avait traités et dans lesquels étaient impliquées des sociétés contrôlées par M. T.
51 En conséquence, le SEAE ne saurait valablement soutenir que l’AIPN aurait entendu sanctionner le requérant uniquement pour ne pas «avoir informé sa hiérarchie d’une situation de conflit d’intérêt découlant de l’existence de liens amicaux avec un contractant/soumissionnaire à des marchés qu’il était amené à traiter dans le cadre de ses fonctions», sans se poser la question de savoir si le requérant avait commis «une quelconque irrégularité […] au profit de M. [T.] dans le cadre des marchés
intéressant ce dernier», et qu’elle n’aurait pas tenu compte de l’ensemble des faits qu’elle a pourtant rappelés, précisément et abondamment, dans la motivation de la décision attaquée.
Sur le deuxième grief, relatif à des «travaux exécutés par des ouvriers de M. [T.] dans les propriétés privées d[u requérant]» en 1995 et 1996
52 Il ressort de la motivation de la décision attaquée que l’AIPN a d’abord entendu fonder le deuxième grief sur la double circonstance que le requérant avait fait effectuer gratuitement des travaux dans deux de ses maisons par des ouvriers de M. T., sans autorisation préalable de son administration, d’abord en 1995 et 1996, puis en 2003. Après observations du requérant, l’AIPN a abandonné le grief relatif aux travaux effectués en 2003 pour ne retenir que ceux effectués en 1995 et 1996. Si l’AIPN a
reconnu qu’«une faveur offerte à un fonctionnaire par un contractant/soumissionnaire de la Commission p[ouvait] être un élément de fait pris en considération dans le cadre des poursuites pénales engagées contre [le requérant]», il ressort du réquisitoire du procureur fédéral de Belgique que les travaux effectués au domicile du requérant par M. T., et reprochés au requérant dans le cadre du premier chef d’inculpation pour corruption passive, ont été réalisés entre septembre 2001 et juin 2003.
53 Dans ces conditions, il y a lieu de conclure que le deuxième grief sur lequel la décision attaquée est fondée ne repose pas sur les mêmes faits que ceux faisant l’objet des poursuites pénales en cours contre le requérant lors de l’adoption de ladite décision.
Sur le troisième grief, relatif à la «communication sur des dossiers immobiliers avec M. [Tr.]» en 2002 et 2003
54 S’agissant du troisième grief, il ressort de la motivation de la décision attaquée que l’AIPN a retenu à l’encontre du requérant le fait que celui-ci avait, au début de 2002, «contacté une connaissance privée, M. [Tr.], […] concernant la recherche d’un bâtiment pour la [d]élégation [de la Commission] en Albanie» afin de savoir «si un homme d’affaires en provenance de la même région que M. [Tr.] et intéressé par le marché possédait une bonne réputation» ; ce dernier lui avait, par un courriel du
13 mars 2002, «fourni des informations rassurantes […] sur la réputation de l’homme en question» et communiqué «le prix que [cet] homme […] [était] prêt à proposer pour le marché en cause». L’AIPN a également mentionné le fait que le requérant avait ensuite, «[d]ébut 2003, de nouveau, pris contact avec M. [Tr.], cette fois-ci concernant la recherche d’un bâtiment pour la [d]élégation en Inde», dans le but de «faire savoir que la Commission cherchait un bâtiment [et] d’obtenir de la part de
M. [Tr.] des informations générales sur la situation immobilière en Inde».
55 Il convient de constater à cet égard que les poursuites pénales concernent notamment le versement au requérant, entre juin et juillet 2003, par MM. Tr. et H. d’une somme d’argent d’un montant maximal de 650000 euros, liée à la passation d’un bail pour un immeuble situé à New Delhi (premier chef d’inculpation). Le procureur fédéral de Belgique a également retenu dans son réquisitoire, tant à l’encontre du requérant que de M. Tr., le fait d’avoir, entre le 1er avril 2002 et le 15 juillet 2003, «par
des mécanismes de corruption, tenté d’obtenir de manière frauduleuse l’octroi d’un bail liant la Commission […] concernant un immeuble établi à New Delhi», ainsi que celui d’avoir, entre le 1er octobre 2001 et le 1er juillet 2004, «par des mécanismes de corruption, tenté d’obtenir de manière frauduleuse l’octroi d’un bail liant la Commission […] concernant un immeuble établi en Albanie» (deuxième chef d’inculpation). En outre, a également été retenu à l’encontre du requérant, sur le plan pénal,
le fait d’avoir divulgué des informations couvertes par le secret professionnel à M. Tr., d’une part, «[e]ntre le 1er octobre 2001 et le 1er juillet 2004 […] à propos des besoins immobiliers de la Commission […] en Albanie ainsi que [d’avoir divulgué] l’offre confidentielle […] d’une société» et, d’autre part, entre le 1er avril 2002 et le 15 juillet 2003, à propos d’«une offre pour un immeuble situé à New Delhi […] pour un loyer de 85000 [euros]» (troisième chef d’inculpation). Enfin, au moment
de l’adoption de la décision attaquée, le requérant était également poursuivi, de même que M. Tr., pour avoir de concert, d’une part, entre le 1er janvier et le 15 juillet 2003, «dans le cadre d’un marché passé par la Commission […] en vue de louer un immeuble destiné à abriter sa représentation permanente à New Delhi […] organisé [au préalable] les soumissions en limitant l’attribution des contrats à la société [D.]» et, d’autre part, entre le 1er janvier 2002 et le 1er juillet 2004, «dans le
cadre d’un marché passé par la Commission […] en vue de louer un immeuble destiné à abriter sa représentation permanente en A[lbanie] […] organisé [au préalable] les soumissions en limitant l’attribution des contrats [à certaines] sociétés» (quatrième chef d’inculpation).
56 Étant donné que la période examinée dans le cadre de la procédure disciplinaire, allant du début de l’année 2002 au début de l’année 2003, recoupe partiellement la période analysée dans le cadre de la procédure pénale, soit la période allant d’octobre 2001 à juillet 2004, il y a lieu de conclure que le troisième grief sanctionné par la décision attaquée repose, au moins partiellement, sur des faits également visés par les poursuites pénales diligentées à l’encontre du requérant.
57 Cette conclusion ne saurait non plus être infirmée par la différence de qualification juridique opérée sur le plan pénal et sur le plan disciplinaire, car cette différence n’a aucune incidence sur la matérialité des faits en cause. Il s’agit, à tout le moins en partie, des mêmes faits qui sont qualifiés différemment du point de vue juridique, selon que la qualification intervient dans le cadre d’une procédure soumise au droit pénal ou dans celui d’une procédure administrative pouvant aboutir au
prononcé d’une sanction disciplinaire.
58 Il ressort ainsi des points 46 à 57 du présent arrêt que les faits reprochés au requérant sur le plan disciplinaire dans le cadre des premier et troisième griefs coïncident, au moins en partie, avec les faits tels qu’ils sont rappelés dans le réquisitoire du procureur fédéral de Belgique.
59 Il y a lieu d’ajouter à cet égard que l’AIPN a estimé devoir adopter la sanction de la révocation sans réduction des droits à pension, à savoir une des sanctions disciplinaires les plus graves de toutes celles prévues à l’article 9, paragraphe 1, de l’annexe IX du statut, en raison, notamment, de l’importance du préjudice porté à la réputation de l’institution. L’AIPN a indiqué à ce sujet que «le comportement [du requérant] a exposé l’image de l’institution et jeté le doute sur l’indépendance des
membres de son personnel» et que ce comportement «était de nature à exposer la réputation de l’institution et de son personnel aux yeux des tiers à des soupçons de favoritisme, voire de corruption». Le SEAE ne saurait utilement soutenir à présent que les procédures disciplinaire et pénale ne portaient nullement sur les mêmes faits alors que l’AIPN a repris explicitement, dans la motivation de la décision attaquée, les qualifications de favoritisme et de corruption retenues par le procureur
fédéral de Belgique pour fixer le degré de la sanction disciplinaire, laquelle doit être proportionnelle à la gravité de la faute commise.
60 Ne saurait non plus être accueilli l’argument du SEAE selon lequel la procédure pénale avait pour objet d’établir notamment si la relation entre le requérant et MM. T. et Tr. était à la base de faits de corruption et d’une violation du devoir de confidentialité du requérant, alors que les faits, analysés par l’AIPN, qui ont fondé la décision attaquée seraient différents, car ils concerneraient uniquement le fait que le requérant aurait omis d’informer l’AIPN de sa relation d’amitié avec M. T. et
le fait qu’il aurait omis de déclarer formellement un conflit d’intérêts, ainsi que son absence de circonspection dans ses contacts avec M. Tr.
61 En effet, le fait que le requérant ait traité des dossiers liés à plusieurs marchés dans lesquels des sociétés de M. T. étaient impliquées comme contractantes ou soumissionnaires, et ce sans avoir informé sa hiérarchie de ses rapports d’amitié avec M. T., ainsi que le fait qu’il ait entretenu des contacts de nature professionnelle avec M. Tr., personne étrangère à l’institution et qui, selon le SEAE, pouvait raisonnablement apparaître comme l’intermédiaire d’un soumissionnaire, font partie
intégrante des faits constituant la manifestation continue et successive d’un comportement de possible corruption et de violation du devoir de confidentialité, sur lequel portait la procédure pénale. Cette corruption et ce manque au devoir de confidentialité, s’ils étaient avérés, n’auraient pas été possibles si le requérant n’avait pas traité les dossiers susvisés ou n’avait pas communiqué avec M. Tr. sur certains dossiers immobiliers. Le SEAE ne saurait prétendre isoler certains faits
spécifiques d’un ensemble de faits constitutifs d’un comportement possiblement délictueux afin de justifier une décision disciplinaire définitive alors qu’une procédure pénale portant sur ledit comportement était concomitamment en cours.
62 Ne saurait davantage aboutir l’argument du SEAE selon lequel la procédure disciplinaire, à partir de sa reprise décidée le 5 février 2013, portait sur un nombre réduit de faits par rapport au nombre de ceux visés par la décision initiale de son ouverture, du 2 mai 2007, laquelle aurait effectivement fait référence à l’inculpation du requérant par les autorités judiciaires belges.
63 En effet, il est vrai que, dans sa décision du 2 mai 2007, la Commission a justifié l’ouverture de la procédure disciplinaire à l’encontre du requérant ainsi que son audition par ses services internes en vue de le suspendre de ses fonctions dans les termes suivants : «[l]es griefs qui vous sont reprochés concernent votre mise en inculpation par les autorités judiciaires belges pour faits de fraude aux marchés publics européens, faux et usage de faux, blanchiment et corruption», ce qui
«constituerait un manquement à l’article 12 du [s]tatut, selon lequel le fonctionnaire doit s’abstenir de tout acte et de tout comportement qui puisse porter atteinte à la dignité de sa fonction». Puis elle a ajouté qu’elle décidait toutefois de «suspendre la procédure disciplinaire dans l’attente d’une décision de la juridiction nationale compétente dans cette affaire».
64 Il est tout aussi vrai que, lorsque, le 5 février 2013, le SEAE a décidé de mettre fin à la suspension de la procédure disciplinaire, cette procédure, qui a alors repris, s’est démarquée expressément de la procédure pénale en cours. À cet effet, l’AIPN a nettement distingué, dans le rapport adressé au conseil de discipline, d’un côté, les faits qui étaient contenus dans le rapport d’enquête final de l’OLAF, en mentionnant que le requérant les contestait et qu’ils faisaient «l’objet d’une
procédure pénale en Belgique», tels que «des ententes entre quatre sociétés[, dont deux contrôlées par M. T.,] visant à partager les marchés des installations de sécurité dans les [d]élégations entre 1999 et 2005», la «[t]entative de positionner une entreprise [sous contrôle de M. T.] comme contractant de la Commission» et la recherche d’un immeuble pour les délégations en Albanie et en Inde au bénéfice de sociétés contrôlées par MM. G. et H. et, de l’autre, les faits que, selon l’AIPN, le
requérant avait admis devant l’OLAF et l’IDOC et qui étaient, selon elle, «suffisamment clairs pour permettre un suivi disciplinaire», tels que «le traitement des dossiers impliquant les sociétés de M. [T.] entre 1995 et 2003, l’acceptation de faveurs de la part de M. [T.], la communication sur les dossiers immobiliers ‘Inde’ et ‘Albanie’ avec M. [Tr.] et l’omission d’informer sa hiérarchie de ses contacts avec M. [T.] et M. [Tr.]». Par la suite, seuls ces derniers faits ont été retenus dans la
décision attaquée.
65 Or, ainsi qu’il a été dit au point 61 du présent arrêt, en établissant cette distinction entre les faits examinés par le juge pénal et ceux analysés par l’AIPN, le SEAE a séparé artificiellement un certain nombre de faits qui coïncidaient, en grande partie, avec d’autres faits qui s’étaient produits de manière parallèle, voire successive et continue dans le temps, et qui étaient susceptibles de constituer un comportement délictueux qui allait être examiné dans le cadre de la procédure pénale. Par
conséquent, les faits qui ont motivé la reprise de la procédure disciplinaire étaient les mêmes que ceux qui avaient justifié l’ouverture puis la suspension de cette procédure et qui avaient été spécifiquement identifiés par l’institution comme liés à la procédure pénale alors déjà ouverte à l’encontre du requérant. Dans ces conditions, le SEAE ne saurait utilement, là encore, soutenir que la décision attaquée ne repose pas sur les mêmes faits que ceux ayant donné lieu à la procédure pénale.
66 Ainsi, étant donné que les poursuites pénales concernant le requérant étaient toujours en cours à la date de l’adoption de la décision attaquée, que la procédure disciplinaire engagée à l’encontre du requérant portait, au moins partiellement, sur les mêmes faits que ceux qui faisaient l’objet desdites poursuites et qu’il n’a pas été établi ni même allégué que le SEAE aurait pris la même décision de révocation en se fondant uniquement sur le deuxième grief sur lequel se base la décision attaquée,
il était interdit au SEAE de se prononcer définitivement sur la situation du requérant, d’un point de vue disciplinaire, aussi longtemps qu’une décision définitive de la juridiction pénale saisie n’était pas intervenue (voir, en ce sens, arrêt François/Commission, EU:T:2004:180, point 73).
67 À cet égard, le SEAE ne saurait valablement soutenir que la suspension de la procédure disciplinaire dans l’attente d’une décision pénale définitive, telle que prévue par l’article 25 de l’annexe IX du statut, ne se justifiait pas, dans la mesure où l’issue de la procédure pénale ne pouvait avoir une influence sur l’établissement des faits examinés dans le cadre de la procédure disciplinaire ni sur le contenu de la décision attaquée, le requérant n’ayant pas contesté devant l’OLAF et l’IDOC les
faits faisant l’objet de la procédure disciplinaire ni démontré le besoin d’attendre l’issue des poursuites pénales pour les établir à suffisance de droit.
68 En effet, d’une part, ainsi qu’il a été dit au point 38 du présent arrêt, l’une des deux raisons d’être de l’article 25 de l’annexe IX du statut est de répondre au souci de prendre en considération, dans le cadre de la procédure disciplinaire, des constatations factuelles opérées par le juge pénal lorsque sa décision est devenue définitive. L’administration était donc liée en l’espèce par les constatations factuelles effectuées par la juridiction pénale, laquelle ne s’était pas prononcée
définitivement à la date de la décision attaquée. La qualification, au regard de la notion de faute disciplinaire, des faits examinés dans le cadre de la procédure disciplinaire, et qui étaient en grande partie les mêmes que ceux faisant l’objet de la procédure pénale, dépendait donc de l’issue de la procédure pénale. D’autre part, le requérant a contesté expressément dans sa requête la matérialité des faits reprochés au plan disciplinaire, lesquels ne seraient pas établis à suffisance de droit,
et s’est réclamé explicitement de la présomption d’innocence.
69 Le SEAE ne saurait davantage prétendre que la légalité de la décision attaquée ne peut être mise en cause dans la mesure où le requérant n’aurait pas démontré, alors qu’il supporte la charge de la preuve, en quoi la décision attaquée l’a placé, dans le cadre des poursuites pénales entreprises à son endroit, dans une situation moins avantageuse que celle qui aurait pu être la sienne en l’absence d’une telle décision.
70 En effet, ainsi qu’il a été rappelé au point 38 du présent arrêt, l’autre raison d’être de l’article 25 de l’annexe IX du statut correspond précisément au souci de ne pas affecter la position du fonctionnaire en cause dans le cadre des poursuites pénales qui sont ouvertes à son endroit en raison de faits qui font par ailleurs l’objet d’une procédure disciplinaire au sein de son institution. Or, par sa nature même, une sanction disciplinaire est susceptible d’affecter la situation de l’agent qui
est concerné par une procédure pénale ouverte pour les mêmes faits que ceux à l’origine de la procédure disciplinaire. Dans une telle hypothèse, alors que le juge pénal ne se serait pas encore prononcé sur la matérialité des faits, ceux-ci seraient toutefois déjà regardés comme établis par l’autorité administrative, plaçant dès lors l’agent concerné dans une situation plus difficile que celle qui aurait pu être la sienne en l’absence d’une telle décision de l’autorité administrative (voir, en ce
sens, arrêt Tzoanos/Commission, EU:T:1998:58, point 34).
71 En l’espèce, à l’audience, le requérant a affirmé que, lors de sa comparution devant le tribunal de première instance de Bruxelles statuant en matière correctionnelle, en mars 2014, il avait dû informer celui-ci, en réponse à une question qui lui avait été posée relative à sa situation professionnelle, que le SEAE avait adopté la décision attaquée. Cette affirmation n’a pas été contestée par le SEAE. Par conséquent, la décision attaquée a été susceptible d’affecter la position du requérant dans
la procédure pénale suivie devant la juridiction belge.
72 À ce sujet, il y a lieu d’ajouter que le SEAE ne saurait se fonder sur l’arrêt BG/Médiateur (EU:F:2012:114) pour soutenir qu’une décision disciplinaire adoptée à l’encontre d’un fonctionnaire n’affecte pas forcément la position de ce dernier lorsqu’il est concerné par une procédure pénale ouverte pour les mêmes faits que ceux à l’origine de la procédure disciplinaire. En effet, tel qu’il ressort du point 40 du présent arrêt, dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt précité, le juge de l’Union
était confronté à la possibilité d’appliquer l’article 25 de l’annexe IX du statut dans le cadre d’une enquête préliminaire, alors que, en l’espèce, des poursuites pénales étaient en cours lors de la reprise de la procédure disciplinaire.
73 Enfin, le SEAE ne saurait davantage faire valoir que, à supposer même que les faits à l’origine tant de la procédure pénale que de la procédure disciplinaire soient les mêmes, l’annulation de la décision attaquée serait disproportionnée, car il serait tenu de maintenir pendant plusieurs années, jusqu’à l’épuisement des voies de recours nationales, une relation de travail avec un fonctionnaire avec lequel le lien de confiance est définitivement rompu et ne pourrait lui infliger une sanction que
plus de 20 ans après les faits reprochés.
74 En effet, même s’il peut paraître, à première vue, regrettable que l’existence d’une procédure pénale, qui a duré près de dix ans en première instance, sur les mêmes faits que ceux reprochés au plan disciplinaire empêche le SEAE, en application de l’article 25 de l’annexe IX du statut, de régler définitivement la situation administrative du requérant, conséquence qui, de l’avis du SEAE, serait contraire à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, d’après laquelle le principe
«le criminel tient le civil en l’état» ne permet pas que la procédure civile se prolonge au-delà d’un délai raisonnable, il demeure que le SEAE n’a fourni aucun indice ni même allégué que la procédure pénale en Belgique, qui se trouve à présent au stade de l’appel, se prolonge au-delà d’un délai raisonnable eu égard à la complexité de l’affaire ou par comparaison avec la durée de procédures semblables quant à leur difficulté. En tout état de cause, le requérant a tout intérêt à ce que la
procédure disciplinaire tienne compte d’une éventuelle décision définitive de la juridiction pénale accueillant son appel et annulant le jugement de première instance.
75 Compte tenu de tout ce qui précède, et sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens invoqués, il y a lieu de conclure que le premier moyen, tiré de la violation de l’article 25 de l’annexe IX du statut, est fondé et d’annuler la décision attaquée.
Sur les dépens
76 Aux termes de l’article 101 du règlement de procédure, sous réserve des autres dispositions du chapitre huitième du titre deuxième dudit règlement, toute partie qui succombe supporte ses propres dépens et est condamnée aux dépens exposés par l’autre partie, s’il est conclu en ce sens. En vertu de l’article 102, paragraphe 1, du même règlement, le Tribunal peut décider, lorsque l’équité l’exige, qu’une partie qui succombe supporte ses propres dépens, mais n’est condamnée que partiellement aux
dépens exposés par l’autre partie, voire qu’elle ne doit pas être condamnée à ce titre.
77 Il résulte des motifs énoncés dans le présent arrêt que le SEAE a succombé en son recours. En outre, le requérant a, dans ses conclusions, expressément demandé que le SEAE soit condamné aux dépens. Les circonstances de l’espèce ne justifiant pas l’application des dispositions de l’article 102, paragraphe 1, du règlement de procédure, le SEAE doit supporter ses propres dépens, y compris ceux qu’il a exposés dans l’instance en référé, et est condamné à supporter les dépens exposés par le requérant,
y compris ceux exposés par celui-ci dans l’instance en référé.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE (deuxième chambre)
déclare et arrête :
1) La décision du 16 janvier 2014 par laquelle le Service européen pour l’action extérieure a révoqué DK de ses fonctions sans réduction de ses droits à pension est annulée.
2) Le Service européen pour l’action extérieure supporte ses propres dépens et est condamné à supporter l’ensemble des dépens exposés par DK.
Bradley
Kreppel
Rofes i Pujol
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 18 mars 2015.
Le greffier
W. Hakenberg
Le président
K. Bradley
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( *1 ) Langue de procédure : le français.
