CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. NIILO JÄÄSKINEN
présentées le 14 avril 2015 ( 1 )
Affaire C‑207/14
Hotel Sava Rogaška, gostinstvo, turizem in storitve, d.o.o.
contre
Republika Slovenija
[demande de décision préjudicielle formée par le Vrhovno sodišče (Slovénie)]
«Rapprochement des législations — Directive 2009/54/CE — Article 8, paragraphe 2 — Annexe I — Notion d’‘eau minérale naturelle provenant d’une même source' — Critères d’interprétation»
I – Introduction
1. Au cours du XIXe siècle, la consommation des eaux thermales à la source s’est popularisée, celle-ci ayant été suivie, à la suite du développement social et culturel, de la commercialisation, sous la forme de mise en bouteille. En 1870, la première réclame pour la source d’eau minérale naturelle Perrier se référait au concept de «la princesse des eaux de table». En droit de l’Union, l’encadrement juridique des eaux minérales naturelles relève de l’objectif visant à établir et à assurer la libre
circulation des marchandises, tout en mettant un accent particulier sur la protection des consommateurs.
2. Dans ce contexte, la présente demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de la notion d’«eau minérale naturelle provenant d’une même source», au sens de l’article 8, paragraphe 2, de la directive 2009/54/CE ( 2 ), laquelle, tout en procédant à la codification de la directive 80/777/CEE ( 3 ) qui a été la première à réglementer la problématique du marché des eaux minérales embouteillées en droit de l’Union, a remplacé cette dernière. En particulier, aux termes de l’article 8,
paragraphe 2, de la directive 2009/54, il est interdit de commercialiser l’eau provenant d’une même source sous plusieurs désignations commerciales.
3. Le litige au principal oppose donc l’entreprise Hotel Sava Rogaška, gostinstvo, turizem in storitve, d.o.o. (ci‑après «HSR») à la Republika Slovenija (République de Slovénie), représentée par le Ministrstvo za kmetijstvo in okolje (ministère de l’Agriculture et de l’Environnement, ci‑après le «ministère»), au sujet du refus opposé par ce dernier d’attribuer l’appellation «eau minérale naturelle» au bénéfice de HSR. Ainsi qu’il ressort du dossier, le refus en cause au principal est fondé sur le
fait qu’une même nappe souterraine dessert deux puits, dont celui pour lequel HSR s’est vu octroyer une concession d’exploitation. Or, l’eau tirée du second puits a déjà été reconnue en Slovénie sous une désignation particulière où elle est légalement commercialisée comme telle.
4. Ancrée sur des notions relativement techniques et révélant une difficulté interprétative fondée sur l’accentuation entre les critères relatifs aux propriétés objectives de l’eau minérale, d’une part, et ceux relatifs à la structure hydrogéologique de son émergence, d’autre part, cette affaire constitue pour la Cour une opportunité de se prononcer pour la première fois sur l’interprétation de la directive 2009/54 afin de clarifier ses objectifs et les valeurs ayant présidé à son adoption.
II – Le cadre juridique
A – Le droit de l’Union
5. Aux termes des considérants 5 et 9 de la directive 2009/54:
«(5) Toute réglementation relative aux eaux minérales naturelles doit avoir pour objectifs primordiaux de protéger la santé des consommateurs et de leur éviter des sources de méprise, ainsi que de garantir la loyauté des transactions commerciales.
[...]
(9) Pour garantir l’information des consommateurs, il convient que la mention de la composition analytique d’une eau minérale naturelle soit obligatoire.»
6. L’article 1er, paragraphe 1, de cette directive prévoit:
«La présente directive concerne les eaux extraites du sol d’un État membre et reconnues par l’autorité responsable de cet État membre comme eaux minérales naturelles répondant aux dispositions de l’annexe I, partie I.»
7. L’article 8, paragraphe 2, de la directive 2009/54 précise:
«La commercialisation sous plusieurs désignations commerciales d’une eau minérale naturelle provenant d’une même source est interdite.»
8. L’annexe I de la directive 2009/54 contient dans sa partie I, intitulée «Définition», les points suivants:
«1. On entend par ‘eau minérale naturelle’ une eau microbiologiquement saine, au sens de l’article 5, ayant pour origine une nappe ou un gisement souterrain et provenant d’une source exploitée par une ou plusieurs émergences naturelles ou forées.
L’eau minérale naturelle se distingue nettement de l’eau de boisson ordinaire:
a) par sa nature, caractérisée par sa teneur en minéraux, oligo‑éléments ou autres constituants et, le cas échant, par certains effets;
b) par sa pureté originelle,
l’une et l’autre caractéristiques ayant été conservées intactes en raison de l’origine souterraine de cette eau […]
[...]
3. La composition, la température et les autres caractéristiques essentielles de l’eau minérale naturelle doivent demeurer stables dans le cadre de fluctuations naturelles; en particulier, elles ne doivent pas être modifiées par les variations éventuelles de débit.
[...]»
9. La directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2000, établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau ( 4 ), définit un cadre pour la gestion et la protection commune des eaux fondé non pas sur des frontières ou des politiques nationales, mais sur les formations hydrologiques, c’est‑à‑dire par bassin hydrographique, dans une perspective de développement durable. Sur le plan terminologique, elle établit, à son article 2, une structure
complexe des définitions d’une grande technicité, telles qu’un aquifère ou une masse d’eau souterraine.
B – Le droit national
10. La directive 80/777, remplacée par la directive 2009/54, a été transposée en droit slovène, notamment, par le règlement sur les eaux minérales naturelles, les eaux de source et les eaux de table ( 5 ). L’article 4, paragraphe 1, de ce règlement prévoit que l’eau minérale est l’eau qui, outre certaines exigences microbiologiques, satisfait, entre autres choses, à la condition qu’elle ait son origine dans une nappe ou un gisement souterrain, protégé contre toute forme de contamination possible et
provenant d’une source exploitée par une ou plusieurs émergences naturelles ou forées. L’article 12, paragraphe 4, du règlement prévoit que l’eau minérale naturelle provenant d’une même source ne peut, dans le commerce, porter qu’une seule marque commerciale.
III – Les faits du litige au principal, les questions préjudicielles et la procédure devant la Cour
11. Il ressort du dossier que, le 18 juillet 2011, HSR a présenté au ministère une demande visant à faire reconnaître en Slovénie la désignation commerciale «ROI Roitschocrene» pour l’eau minérale naturelle tirée du puits dénommé «RgS‑2/88».
12. Par décision du 26 février 2012, le ministère a rejeté cette demande au motif qu’une eau minérale naturelle provenant d’une même source ne peut, en vertu de l’article 12, paragraphe 4, du règlement et de l’article 8, paragraphe 2, de la directive 2009/54, être commercialisée que sous une seule désignation commerciale et qu’une eau minérale naturelle tirée du même aquifère que l’eau en cause, mais d’un autre puits (dénommé «V‑3/66‑70»), a déjà été reconnue comme eau minérale naturelle sous la
désignation commerciale «Donat Mg» par décision du 3 juillet 2001 et commercialisée comme telle.
13. HSR a introduit un recours visant à l’annulation de cette décision devant l’Upravno sodišče (tribunal administratif), en soutenant, d’une part, que le puits «RgS‑2/88» ne produit pas la même eau que le puits «V‑3/66‑70» et, d’autre part, qu’il convient de distinguer les notions de «source» et d’«aquifère». Ce recours ayant été rejeté, HSR a introduit un recours en révision devant la juridiction de renvoi, en faisant notamment valoir que le tribunal administratif a interprété de manière erronée
la notion de «source» figurant à l’article 8, paragraphe 2, de la directive 2009/54.
14. Dans sa décision de renvoi, le Vrhovno sodišče (Cour suprême) précise que les puits «V‑3/66‑70» et «RgS‑2/88» partagent une même nappe ou un même gisement souterrain ( 6 ). En outre, elle note que l’eau minérale naturelle Donat Mg est inscrite au registre des eaux minérales naturelles reconnues en Slovénie ainsi que sur la liste des eaux minérales naturelles reconnues par les États membres ( 7 ), la source indiquée étant la source Donat ( 8 ).
15. La juridiction de renvoi s’interroge sur l’interprétation à donner à l’expression «eau minérale naturelle provenant d’une même source» au sens de l’article 8 de la directive 2009/54. Elle observe que le terme «source», utilisé à plusieurs reprises dans ladite directive, n’y est pas défini. Au vu des divergences linguistiques de la définition d’«eau minérale naturelle» figurant à l’annexe I, chapitre I, point 1, de la même directive, plusieurs interprétations de cette expression seraient
possibles. C’est dans ces conditions que le Vrhovno sodišče a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1) L’article 8, paragraphe 2, de la directive [2009/54] doit‑il être interprété en ce sens qu’il convient de considérer comme une ‘eau minérale naturelle provenant d’une même source’:
a) l’eau provenant du même puits individuel, mais pas l’eau tirée d’un autre puits bien qu’il s’agisse d’une eau qui a son origine dans le même aquifère de la même masse d’eau souterraine au sens de la définition des notions d’‘aquifère’ et de ‘masse d’eau souterraine’ de la [DCE];
b) l’eau provenant du même puits individuel, mais pas l’eau tirée d’un autre puits bien qu’il s’agisse d’une eau qui a son origine dans le même aquifère de la même masse d’eau souterraine au sens de la définition des notions d’‘aquifère’ et de ‘masse d’eau souterraine’ de la [DCE], étant entendu qu’il convient de tenir compte dans cette définition de circonstances comme la distance entre les puits, la profondeur des puits, la qualité spécifique de l’eau du puits individuel (comme la
composition chimique et microbiologique), le raccordement hydraulique des puits, le caractère fermé ou ouvert de l’aquifère;
c) toute eau qui a son origine dans le même aquifère de la même masse d’eau souterraine au sens de la définition des notions d’’aquifère’ et de ‘masse d’eau souterraine’ de la [DCE], indépendamment du fait qu’elle monte à la surface par plusieurs puits;
d) toute eau qui a son origine dans le même aquifère de la même masse d’eau souterraine au sens de la définition des notions d’‘aquifère’ et de ‘masse d’eau souterraine’ de la [DCE], indépendamment du fait qu’elle monte à la surface par plusieurs puits, étant entendu qu’il convient de tenir compte dans cette définition de circonstances comme la distance entre les puits, la profondeur des puits, la qualité spécifique de l’eau du puits individuel (comme la composition chimique
et microbiologique), le raccordement hydraulique des puits, le caractère fermé ou ouvert de l’aquifère?
2) Pour le cas où il serait impossible de souscrire à l’une quelconque des propositions de la première question, convient‑il d’appuyer l’interprétation de la notion d’‘eau minérale naturelle provenant d’une même source’ sur certaines circonstances comme la distance entre les puits, la profondeur des puits, la qualité spécifique de l’eau du puits individuel (comme la composition chimique et microbiologique), le raccordement hydraulique des puits, le caractère fermé ou ouvert de l’aquifère?»
16. La demande de décision préjudicielle a été enregistrée à la Cour le 25 avril 2014. Des observations écrites ont été déposées par HSR, les gouvernements slovène, tchèque et hellénique ainsi que par la Commission européenne. HSR, les gouvernements slovène et hellénique ainsi que la Commission ont participé à l’audience qui s’est tenue le 4 mars 2015.
IV – Analyse
A – Sur le traitement des questions préjudicielles
17. Par ses questions, la juridiction de renvoi interroge la Cour sur l’interprétation de la prohibition énoncée à l’article 8, paragraphe 2, de la directive 2009/54, en vertu de laquelle il est interdit de commercialiser sous plusieurs désignations commerciales «une eau minérale naturelle provenant d’une même source». Alors que les questions sont présentées par la juridiction de renvoi sous la forme d’une déclinaison d’hypothèses interprétatives variées, il convient de souligner que celles-ci se
focalisent toutes sur une seule et même notion. Aussi, malgré leur structure, je propose, à l’instar de toutes les parties ayant déposé des observations écrites dans la présente affaire, de traiter ces questions conjointement.
B – Sur la réglementation de l’eau minérale naturelle en droit de l’Union
18. Il ressort du dossier que la principale difficulté à laquelle est confrontée la juridiction de renvoi tient au fait que la directive 2009/54 ne prévoit pas de définition de la notion de «source» et que, dès lors, cette notion pourrait donner lieu à plusieurs interprétations. Si l’objectif essentiel est de prévenir une méprise du consommateur, la notion de «même source» devrait être limitée à la notion de «même puits». Seule l’eau tirée d’un même puits, de même composition chimique et
microbiologique, relèverait alors de ce terme. Si, en revanche, une interprétation large était retenue, il conviendrait de considérer que la notion de «même source» couvre l’eau tirée de plusieurs points d’émergence, tout en ayant un aquifère commun au sens de la DCE ( 9 ).
19. À cet égard, il est utile de délimiter, tout d’abord, le champ de l’interprétation en cause.
20. Il convient de rappeler que la réalisation de l’harmonisation dans le domaine de la commercialisation de l’eau en bouteille a été un processus particulièrement long et complexe au sein du marché intérieur. La principale opposition entre les États membres se focalisait autour d’une divergence sur le concept même d’eau minérale naturelle ( 10 ). Par conséquent, alors que la question du rapprochement des dispositions législatives dans le domaine des produits alimentaires et des boissons a été posée
dès la fin des années 1950, la directive visant à harmoniser l’exploitation et la commercialisation des eaux minérales a vu le jour en 1980 seulement ( 11 ). Sur le plan international, cette même bataille a été matérialisée par les débats entourant l’adoption du Codex alimentarius ( 12 ).
21. La directive 80/777 portait sur l’exploitation et la mise dans le commerce de denrées destinées à l’alimentation humaine, en insistant particulièrement sur la nécessité de les protéger contre les risques de pollution, dès lors que la santé publique était en jeu. D’autre part, elle garantissait les droits du consommateur en lui assurant, grâce à l’embouteillage à la source et à un dispositif de fermeture approprié, que le liquide conservait les caractéristiques ayant justifié sa reconnaissance en
tant qu’eau minérale ( 13 ). En tant qu’héritière de la directive 80/777, la directive 2009/54 reprend donc, dans les grandes lignes, les mêmes orientations.
22. Adoptée sur la base de l’article 95 CE (article 114 TFUE), la directive 2009/54 s’inscrit dans le cadre du rapprochement des législations ayant pour objet l’établissement et le fonctionnement du marché intérieur, dans le domaine des denrées alimentaires ( 14 ). Un élément essentiel aux fins de son interprétation est à chercher dans son considérant 5, conformément auquel toute réglementation relative aux eaux minérales naturelles doit avoir pour objectifs primordiaux de protéger la santé des
consommateurs et de leur éviter des sources de méprise, ainsi que de garantir la loyauté des transactions commerciales. En effet, ainsi que le souligne le gouvernement hellénique, ce considérant a été ajouté à la ratio legis de la directive 2009/54 dans le contexte de la refonte de la directive 80/777.
23. Certes, il est vrai que la problématique de l’eau potable, et de l’eau embouteillée en particulier, est caractérisée par une réglementation transversale. Elle est régie par plusieurs actes, parmi lesquels figurent notamment la directive relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine ( 15 ), la directive établissant les constituants des eaux minérales naturelles pouvant présenter un risque pour la santé publique ( 16 ) et la directive introduisant le concept des eaux
médicamentés ( 17 ). S’agissant, en particulier, des règles d’étiquetage, la directive 2009/54 comporte des suppléments et des dérogations par rapport aux règles générales de la réglementation relative à l’étiquetage des denrées alimentaires ( 18 ).
24. Néanmoins, vu les divergences entre les objectifs et les objets réglementés, l’absence d’une définition légale du terme «source» dans la directive 2009/54 ne me semble pas pour autant impliquer le recours croisé aux définitions figurant dans la DCE. Un tel choix pourrait même être constitutif d’une erreur juridique.
25. En effet, comme la Cour l’a déjà souligné, la DCE est une directive‑cadre adoptée sur le fondement de l’article 175, paragraphe 1, CE (devenu 192 TFUE). Elle établit des principes communs et un cadre global d’action pour la protection des eaux et assure la coordination, l’intégration ainsi que, à plus long terme, le développement des principes généraux et des structures permettant la protection et l’utilisation écologiquement viable de l’eau dans l’Union européenne ( 19 ). La DCE ne vise
toutefois pas une harmonisation totale de la réglementation des États membres dans le domaine de l’eau ( 20 ). Il ressort de son considérant 19 que celle‑ci vise au maintien et à l’amélioration de l’environnement aquatique de l’Union. Cet objectif de nature écologique est principalement lié à la qualité des eaux en cause ( 21 ).
26. Certes, il ne saurait être exclu que les termes provenant de plusieurs directives définissent, en réalité, le même phénomène naturel, en ce qu’un aquifère, une nappe ou un gisement souterrain visent tous à décrire une forme d’accumulation souterraine de l’eau. Pourtant, le caractère imprécis du rapport entre lesdites notions plaide contre une référence directe aux notions techniques de la DCE dans le cadre de l’interprétation de la directive 2009/54.
27. Enfin, je relève que les questions soulevées dans le cadre du litige au principal qui portent sur la pratique des autorités nationales en matière d’attribution des concessions pour l’extraction de l’eau minérale naturelle sont sans pertinence pour l’interprétation demandée, en ce sens qu’elles ne sauraient influencer l’interprétation de la notion même d’«eau minérale provenant de la même source» au sens de l’article 8, paragraphe 2, de la directive 2009/54.
28. C’est à la lumière de ces constatations qu’il convient de procéder à l’interprétation de l’article 8, paragraphe 2, de la directive 2009/54.
C – La notion d’«eau minérale naturelle provenant d’une même source» au sens de l’article 8 de la directive 2009/54
1. Sur l’approche adoptée aux fins de l’interprétation en cause
29. Aux termes de l’article 8, paragraphe 2, de la directive 2009/54, la commercialisation sous plusieurs désignations commerciales d’une eau minérale naturelle provenant d’une même source est interdite. Il est intéressant de noter que l’article 8 de la directive 2009/54 n’a pas fait l’objet de modifications par rapport à la proposition de la directive 80/777 soumise par la Commission en 1970 ( 22 ). Il s’agit donc d’une disposition tout aussi constante que laconique.
30. Or, selon la jurisprudence de la Cour, pour déterminer la portée d’une disposition du droit de l’Union, il y a lieu de tenir compte à la fois de ses termes, de son contexte et de ses finalités, la genèse de la disposition pouvant également révéler des éléments pertinents pour son interprétation ( 23 ).
31. À cet égard, je note que, en l’espèce, l’interprétation du terme «même source» engendre une tension particulière entre les propriétés objectives de l’eau minérale, d’une part, et les caractéristiques hydrogéologiques tenant à son acheminement vers le sol, d’autre part. En particulier, la juridiction de renvoi interroge la Cour quant à la pertinence, notamment, de la distance entre les puits, de la qualité spécifique de l’eau, du raccordement hydraulique des puits et de la profondeur des puits.
Le dossier soumis à la Cour comporte plusieurs prises de position visant à confronter lesdits aspects. Notamment, HSR insiste sur la différence entre la notion de source et celle d’aquifère.
32. À mon sens, une telle confrontation technique rend l’interprétation demandée inutilement vague. Pour ma part, afin d’expliciter le contenu de l’article 8 de la directive 2009/54, j’entends partir de la notion clé de la directive 2009/54, à savoir la notion d’eau minérale naturelle, en lien avec l’objectif primordial de cette directive tenant à la protection des consommateurs. Ce point de départ permettra de constater que le statut des éléments hydrologiques peut être considéré, aux fins de
l’interprétation de la notion de «même source», comme complémentaire.
2. Sur la notion d’eau minérale naturelle à l’aune de l’objectif de la protection des consommateurs
33. Par l’expression «eau minérale naturelle», au sens de l’annexe I, partie I, point 1, de la directive 2009/54, le législateur de l’Union a visé «une eau microbiologiquement saine [ ( 24 )] ayant pour origine une nappe ou un gisement souterrain et provenant d’une source exploitée par une ou plusieurs émergences naturelles ou forées». La définition en cause se réfère donc cumulativement à deux niveaux, d’une part, l’origine de l’eau minérale naturelle et, d’autre part, la provenance de l’eau. Par
ailleurs, aux termes dudit point 1, l’eau minérale naturelle se distingue de l’eau de boisson ordinaire par sa nature et par sa pureté originelle.
34. Aux fins de l’interprétation de la notion de «source», cette définition n’est toutefois pas exempte de doute, en particulier lors de la comparaison avec d’autres versions linguistiques ( 25 ), notamment les versions dans lesquelles les notions d’origine et de provenance de l’eau se chevauchent, comme c’est le cas de la version slovène ( 26 ).
35. Or, en cas de disparité entre les diverses versions linguistiques d’un texte de l’Union, la disposition en cause doit être interprétée en fonction de l’économie générale et de la finalité de la réglementation dont elle constitue un élément ( 27 ).
36. À cet égard, ainsi que je l’ai déjà relevé, le législateur concède une place particulière à la protection des consommateurs. Cette finalité se répercute dans la directive 2009/54 à plusieurs niveaux. Premièrement, sur le plan de son interférence avec l’objectif de la libre circulation des eaux minérales naturelles, la directive impose l’édiction de règles communes applicables en ce qui concerne les conditions exigées en matière microbiologique permettant de qualifier une eau d’eau minérale
naturelle et un système de reconnaissance par l’autorité responsable d’un État membre d’une eau répondant aux prescriptions de la directive. Deuxièmement, sur le plan de l’interférence avec l’objectif de protéger la santé des consommateurs, la directive 2009/54 édicte des exigences portant sur la mention de la composition analytique d’une eau minérale en lien avec les exigences relatives à l’étiquetage en général ( 28 ). Dans ce contexte, la directive prescrit également les mesures d’urgence
permettant de réagir aux risques pour la santé publique. Troisièmement, sur le plan de l’interférence avec l’objectif de garantir la loyauté des transactions commerciales et d’éviter aux consommateurs une source de méprise ( 29 ), la directive 2009/54 insiste sur l’identification de la provenance unique de l’eau minérale, illustrée par l’interdiction résultant de son article 8, paragraphe 2.
37. Je relève que, dans son ensemble, l’article 8 de la directive 2009/54 focalise sur la problématique de la désignation commerciale au sens de l’indication de la provenance géographique de l’eau. Ainsi, l’article 8, paragraphe 1, de ladite directive précise notamment qu’un nom de localité peut figurer dans le libellé d’une désignation commerciale sous réserve de se rapporter à une eau minérale dont la source est exploitée à l’endroit indiqué par cette désignation. Dans le même ordre d’idées, le
paragraphe 2 de cet article interdit la commercialisation de l’eau provenant d’une même source sous plusieurs désignations commerciales. Enfin, l’article 8, paragraphe 3, de la directive 2009/54 insiste sur la problématique de l’identification correcte de la source et du lieu de l’exploitation de l’eau minérale naturelle dans le cadre de l’étiquetage et de la publicité.
38. Contrairement donc à la réglementation dans le domaine des marques conformément à laquelle il est tout à fait loisible d’utiliser plusieurs marques pour le même produit, l’article 8 de la directive 2009/54 vise à pouvoir identifier sans équivoque la source et l’origine géographique, telles qu’elles résultent de la désignation commerciale de l’eau minérale naturelle.
39. Au final, il est donc essentiel que la composition analytique de l’eau corresponde aux exigences de la directive 2009/54 et qu’elle soit connue du consommateur qui à travers la désignation commerciale et/ou l’étiquetage doit être capable d’identifier les éléments de sa provenance géographique.
40. En effet, ainsi qu’il ressort de ladite directive, l’eau minérale naturelle est celle qui s’écoule ou est puisée à la source et dont la composition, la température et les autres caractéristiques essentielles doivent être stables dans le cadre de fluctuations naturelles. Comme le souligne le gouvernement tchèque, les objectifs du considérant 5 de la directive 2009/54 ne seraient pas atteints si une eau minérale ayant les mêmes propriétés, quand bien même elle serait tirée de plusieurs puits,
était commercialisée sous différentes désignations.
41. Par conséquent, la notion d’«eau minérale naturelle» interprétée en lien avec le considérant 5 de la directive 2009/54 conduit à constater que l’objectif du législateur est atteint lorsque la définition de «même source» au sens de l’article 8, paragraphe 2, de la directive 2009/54 se limite à un niveau d’émergence de l’eau minérale naturelle, donc à sa provenance au sens du point 1 de l’annexe I de la directive 2009/54.
3. Sur le statut des éléments hydrogéologiques aux fins de la détermination de la notion de «même source»
42. Afin de mieux cerner la portée de l’article 8, paragraphe 2, de la directive 2009/54, l’examen de certains aspects techniques s’impose. À ce titre, il est utile de se référer à un rapport de l’Agence française de sécurité sanitaire de l’alimentation (AFSSA) ( 30 ), auquel la Commission renvoie dans ses observations écrites. S’agissant du contexte hydrogéologique, il en ressort que la totalité des eaux minérales naturelles provient de l’infiltration des eaux météoriques ( 31 ) qui reviennent en
surface après un long cheminement souterrain ( 32 ). Les eaux souterraines descendent par gravité jusqu’à ce qu’elles rencontrent un obstacle à leur pénétration verticale ( 33 ) et s’accumulent dans les pores et les brèches du sous‑sol (aquifères) ( 34 ) dont elles s’écoulent latéralement. Lorsque la charge hydraulique dans la partie saturée de l’aquifère devient supérieure à celle qui règne aux points d’émergence possibles, l’eau souterraine s’écoule par les exutoires naturels que sont les
sources. Ce rapport confronte également la notion de gisement ( 35 ) et la notion de système aquifère ( 36 ) aux fins de la détermination de la structure géologique des eaux.
43. Ce qui me paraît déterminant pour l’interprétation de la notion de «même source» telle que proposée ci‑dessus est, d’une part, le constat selon lequel «les situations hydrogéologique à l’origine de l’émergence d’eaux minérales naturelles sont multiples et souvent très complexes» ( 37 ) et, d’autre part, la confirmation de la multitude d’exutoires naturels que sont les sources d’eaux minérales naturelles par rapport aux couches de l’accumulation latérale souterraine de ces eaux.
44. De plus, à l’instar de l’avocat général Elmer dans l’affaire Badische Erfrischungs‑Getränke qui s’est prononcé sur la définition de l’eau minérale ( 38 ), l’absence de définition de la notion de «source» me semble révélatrice de l’intention du législateur. En effet, si celui-ci avait voulu subordonner, à titre principal, la notion de «source» à des caractéristiques hydrogéologiques telles qu’une structure de nappes, de gisements ou de puits, il aurait été logique de lui conférer un contenu
déterminé. Or, l’utilisation du terme «source» dans la directive 2009/54 confirme que cette notion se réfère plutôt à une multitude des formes d’émergence, naturelles ou forées, de l’eau minérale ( 39 ). En revanche, la structure géologique est fondamentale pour l’identification de l’eau minérale naturelle en soi et de ses caractéristiques.
45. Pour cette raison, indépendamment de la configuration hydrogéologique du sol d’où l’eau est extraite, l’élément pertinent aux fins de la détermination d’une «même source» est malgré tout l’identité de l’eau minérale naturelle.
46. En effet, les eaux minérales naturelles sont définies par rapport à leur composition chimique avec une provenance unique identifiée (ce qui constitue le fondement de leur distinction par rapport aux eaux rendues potables par traitement ayant exactement la même composition chimique) ( 40 ). Ainsi, pour le consommateur, il est important que la même dénomination commerciale vise la même eau minérale naturelle. De ce point de vue, le critère relatif à la structure hydrogéologique d’une nappe, d’un
gisement souterrain ou d’un aquifère au sens scientifique n’est pas déterminant en soi puisque c’est le cheminement géologique vers la surface de la terre qui affecte la composition de l’eau. Par conséquent, la notion de «source» au sens de la directive 2009/54 vise une ou plusieurs émergences naturelles, voire forées, d’où coule une eau identique au sens de l’annexe I de la directive 2009/54.
47. En tout état de cause, je rappelle que l’eau minérale naturelle au sens de la directive 2009/54 doit être exploitée telle qu’elle se présente à l’émergence, sans traitement, sauf séparation d’éléments instables ou indésirables ( 41 ). En outre, le point 3 de la partie I de l’annexe I de la directive 2009/54 précise que «[l]a composition, la température et les autres caractéristiques essentielles de l’eau minérale naturelle doivent demeurer stables dans le cadre de fluctuations naturelles; en
particulier, elles ne doivent pas être modifiées par les variations éventuelles de débit». Cette considération vient d’ailleurs soutenir la thèse selon laquelle c’est la composition de l’eau, et non la structure de son émergence géologique, qui est prépondérante aux fins de la préservation de l’objectif tenant à la protection des consommateurs.
48. Par ailleurs, je souhaiterais souligner que le fait que l’eau est originaire de la même nappe ou du même gisement souterrain est une condition nécessaire, mais pas suffisante, pour pouvoir la considérer comme une même eau minérale naturelle. Ainsi, les eaux chimiquement identiques ayant des origines hydrauliques et géologiques indépendantes ne constituent pas une même eau minérale naturelle.
49. Eu égard à tout ce qui précède, je considère qu’«une eau minérale naturelle provenant d’une même source» au sens de l’article 8, paragraphe 2, de la directive 2009/54 désigne une eau provenant d’une ou de plusieurs émergences naturelles ou forées, originaire de la même nappe ou du même gisement souterrain, si cette eau possède des caractéristiques identiques demeurant stables à toutes ces émergences naturelles ou forées dans le cadre de fluctuations naturelles. En revanche, les eaux minérales
provenant de multiples émergences, naturelles ou forées, et qui partagent la même nappe ou le même gisement, mais dont les propriétés analytiques ne sont pas identiques au regard des critères résultant de l’annexe I de la directive 2009/54, ne peuvent pas être considérées comme provenant de la même source.
V – Conclusion
50. Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre aux questions posées par le Vrhovno sodišče comme suit:
L’expression «eau minérale naturelle provenant d’une même source» au sens de l’article 8, paragraphe 2, de la directive 2009/54/CE du Parlement européen et du Conseil, du 18 juin 2009, relative à l’exploitation et à la mise dans le commerce des eaux minérales naturelles, désigne une eau provenant d’une ou de plusieurs émergences naturelles ou forées, qui est originaire d’une même nappe ou du même gisement souterrain, si cette eau possède des caractéristiques identiques demeurant stables à toutes
ces émergences naturelles ou forées dans le cadre de fluctuations naturelles.
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
( 1 ) Langue originale: le français.
( 2 ) Directive du Parlement européen et du Conseil du 18 juin 2009 relative à l’exploitation et à la mise dans le commerce des eaux minérales naturelles (JO L 164, p. 45, et rectificatif JO 2014, L 306, p. 8).
( 3 ) Directive du Conseil du 15 juillet 1980 relative au rapprochement des législations des États membres concernant l’exploitation et la mise dans le commerce des eaux minérales naturelles (JO L 229, p. 1).
( 4 ) JO L 327, p. 1. Directive telle que modifiée par la directive 2009/31/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 avril 2009 (JO L 140, p. 114, ci-après la «DCE»). Il convient de préciser que cette directive a été complétée par la directive 2006/118/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2006, sur la protection des eaux souterraines contre la pollution et la détérioration (JO L 372, p. 19).
( 5 ) Pravilnik o naravni mineralni vodi, izvirski vodi in namizni vodi (Uradni list RS, no 50/04 du 6. 5. 2004) tel que modifié par Pravilnik o spremembah in dopolnitvah Pravilnika o naravni mineralni vodi, izvirski vodi in namizni vodi (Uradni list RS, no 75/05 du 9. 8. 2005, ci-après le «règlement»).
( 6 ) Ainsi qu’il ressort des observations de HSR, HSR tire du puits «RgS‑2/88» une eau minérale naturelle à partir d’une profondeur de 274 mètres. La société Droga Kolinska d.d. (ci‑après «Droga Kolinska») tire l’eau minérale à partir du puits «Donat Mg V‑3/66‑70» à une profondeur de 606 mètres. Les puits sont éloignés de plus de 5 kilomètres.
( 7 ) Voir JO 2013, C 95, p. 38.
( 8 ) Il ressort du dossier que, par décision du 3 juillet 2001, le ministère a reconnu l’eau tirée à partir des puits «RgS‑2/88» et «V‑3/66‑70» en tant qu’eau minérale naturelle, sous la désignation commerciale «Donat Mg», bien que la société bénéficiaire de cette décision, Droga Kolinska, n’ait pas de concession pour l’utilisation de l’eau tirée du puits «RgS‑2/88», cette concession appartenant à HSR en vertu d’une décision du 14 février 2008. Partant, Droga Kolinska ne peut pas commercialiser
ladite eau sous la désignation commerciale «Donat Mg».
( 9 ) Aux termes de l’article 2, point 11, de la DCE, l’aquifère est défini comme «une ou plusieurs couches souterraines de roche ou d’autres couches géologiques d’une porosité et perméabilité suffisantes pour permettre soit un courant significatif d’eau souterraine, soit le captage de quantités importantes d’eau souterraine». Aux termes de l’article 2, point 12, de la DCE, la notion de «masse d’eau souterraine» équivaut à «un volume distinct d’eau souterraine à l’intérieur d’un ou de plusieurs
aquifères».
( 10 ) Il s’agissait donc d’un modèle «latin» où l’intervention de l’État relative à une classification s’appuie sur une expertise scientifique et où la mise sur le marché des produits nécessite une autorisation préalable. Selon le modèle allemand, les entreprises agissent à travers des accords sectoriels sur la seule base de la composition chimique du produit (degré de minéralisation). Selon le modèle britannique au contraire, il appartient essentiellement au consommateur de faire le meilleur
choix parmi des produits très divers mis sur le marché. À cet égard, voir Marty, N., «La construction d’un marché européen des eaux embouteillées: enjeux, acteurs et déroulement des négociations de la directive 80/777 sur les eaux minérales (années 1950-années 1980)», Revue d’histoire de l’intégration européenne, vol. 19, 2013, no 2, p. 227 à 242.
( 11 ) Pour une description historique détaillée, voir Marty, N., op. cit.
( 12 ) Doussin, J.‑P., Les eaux minérales dans le Codex alimentarius – Un choc des cultures, Annales des Mines, mai 1998, p. 30. La Commission du Codex alimentarius, créée en 1963 par l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) et l’Organisation mondiale de la santé (OMS), met au point des normes alimentaires, des lignes directrices et des codes d’usages internationaux et harmonisés visant à protéger la santé des consommateurs et à assurer des pratiques loyales dans
le commerce des aliments. Voir à l’adresse Internet http://www.codexalimentarius.org/codex‑home/fr/.
( 13 ) La directive 80/777 a été adoptée, précisément, pour éliminer les obstacles à la commercialisation de ces boissons et faciliter le fonctionnement du marché commun. Voir conclusions de l’avocat général Ruiz‑Jarabo Colomer dans l’affaire Commission/Allemagne (C‑463/01, EU:C:2004:290, point 56).
( 14 ) Il convient de noter que, aux termes de l’article 1er du règlement (CE) no 1924/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 20 décembre 2006, concernant les allégations nutritionnelles et de santé portant sur les denrées alimentaires (JO L 404, p. 9, et rectificatif JO 2007, L 12, p. 3), ce règlement s’applique sans préjudice des dispositions résultant de la directive 80/777. L’articulation entre ces deux actes constitue l’une des questions juridiques posées dans le cadre de l’affaire
Neptune Distribution (C‑157/14), pendante devant la Cour.
( 15 ) Directive 80/778/CEE du Conseil du 15 juillet 1980 relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine (JO L 229, p. 11), qui a été abrogée et remplacée par la directive 98/83/CE du Conseil, du 3 novembre 1998, relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine (JO L 330, p. 32), telle que modifiée.
( 16 ) Directive 2003/40/CE de la Commission du 16 mai 2003 fixant la liste, les limites de concentration et les mentions d’étiquetage pour les constituants des eaux minérales naturelles, ainsi que les conditions d’utilisation de l’air enrichi en ozone pour le traitement des eaux minérales naturelles et des eaux de source (JO L 126, p. 34).
( 17 ) Directive 2001/83/CE du Parlement européen et du Conseil du 6 novembre 2001 instituant un code communautaire relatif aux médicaments à usage humain (JO L 311, p. 67).
( 18 ) Directive 2000/13/CE du Parlement européen et du Conseil, du 20 mars 2000, relative au rapprochement des législations des États membres concernant l’étiquetage et la présentation des denrées alimentaires ainsi que la publicité faite à leur égard (JO L 109, p. 29). Voir le considérant 8 de la directive 2009/54.
( 19 ) Sur la complexité de l’objet même de la DCE, voir mes conclusions dans l’affaire Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (C‑461/13, EU:C:2014:2324).
( 20 ) Arrêt Commission/Luxembourg (C‑32/05, EU:C:2006:749, point 41).
( 21 ) Arrêt Commission/Allemagne (C‑525/12, EU:C:2014:2202, point 51).
( 22 ) JO 1970, C 69, p. 14.
( 23 ) Voir, notamment, arrêt Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, point 50 et jurisprudence citée).
( 24 ) Au sens de l’article 5 de la directive 2009/54, lequel, en combinaison avec l’annexe I, partie III, de ladite directive, indique la teneur totale en micro‑organismes d’une eau minérale naturelle.
( 25 ) En langue anglaise: «originating in an underground water table or deposit and emerging from a spring tapped at one or more natural or bore exits»; en langue italienne: «un’acqua microbiologicamente pura, la quale abbia per origine una falda o un giacimento sotterranei e provenga da una sorgente con una o più emergenze naturali o perforate», et en langue finnoise: «vettä, jonka alkuperä on maanalainen vesikerrostuma tai ‑varasto ja joka tulee esille lähteestä, josta sitä otetaan yhden tai
useamman luontaisen tai poratun ulostulopaikan kautta».
( 26 ) En langue allemande: «das seinen Ursprung in einem unterirdischen Quellvorkommen hat und aus einer oder mehreren natürlichen oder künstlich erschlossenen Quellen gewonnen wird»; en langue polonaise: «pochodzącą ze złoża podziemnego lub poziomu wodonośnego i wydobywaną z tych źródeł jednym lub kilkoma ujęciami naturalnymi lub wierconymi», et en langue slovène: «ki ima svoj izvor v podzemnem vodnem viru in izteka ali se črpa na izviru iz enega ali več naravnih iztokov ali vrtin».
( 27 ) Voir, notamment, arrêt Eleftheri tileorasi et Giannikos (C‑52/10, EU:C:2011:374, points 23 et 24).
( 28 ) Voir le considérant 8 de la directive 2009/54 et le lien qui y est fait par rapport à la directive 2000/13.
( 29 ) Cette approche protectrice des consommateurs et de la loyauté des transactions commerciales ressort également du considérant 9 de la directive 2009/54, lu en combinaison avec l’article 7, paragraphe 2, de celle-ci, sur les garanties relatives aux informations destinées aux consommateurs par rapport à la composition de l’eau minérale.
( 30 ) L’AFSSA est un établissement public français, créé en 1999, à la suite de la crise de la vache folle, dont la mission principale a été d’évaluer les risques sanitaires et nutritionnels présentés par tous les aliments, y compris l’eau. Depuis juillet 2010, elle est devenue l’Agence nationale chargée de la sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES). Voir lignes directrices pour l’évaluation des eaux minérales naturelles au regard de la sécurité sanitaire
(AFSSA), de mai 2008, disponible à l’adresse Internet https://www.anses.fr/sites/default/files/documents/EAUX‑Ra‑EauxMinerales.pdf.
( 31 ) La notion d’«eaux météoriques» constitue un terme hydrologique pour définir l’eau présente de longue date dans le sol (à l’échelle géologique) et provenant des précipitations pluviales. L’eau météorique est essentiellement constituée des eaux souterraines, les autres origines des eaux ne jouant pas un rôle important dans le cycle hydrologique. Pour de plus amples détails voir à l’adresse Internet http://www.aquaportail.com/definition‑12538‑eau‑meteorique.html#ixzz3QIVmcJAt.
( 32 ) Les eaux météoriques s’infiltrent en profondeur à la faveur de la perméabilité «en petit» de certaines roches poreuses (sable ou grès) et de la perméabilité «en grand» de roches dures qui, bien que non perméables, se fissurent ou se fracturent. Voir le rapport de l’AFSSA, op. cit.
( 33 ) Terme visant une couche imperméable, une fermeture des fissures ou des fractures.
( 34 ) Au sens scientifique du terme.
( 35 ) Gisement en tant que concept statique, selon la définition du dictionnaire: accumulation naturelle de matière minérale, solide ou liquide. Le rapport de l’AFFSA déconseille l’utilisation de ce terme dans le domaine des eaux souterraines pour le remplacer par les termes «système d’aquifère». Voir le rapport de l’AFSSA, op. cit., p. 66.
( 36 ) Le système aquifère au sens scientifique du terme correspond, selon le rapport de l’AFSSA, à la fois à une structure géologique particulière notamment en tant que circuit souterrain et à un processus dynamique en ce qu’il couvre le flux de l’eau avec son régime, ses conditions, ses limites et ses conditions initiales et finales.
( 37 ) Rapport de l’AFSSA, op. cit., p. 15, point I.
( 38 ) C‑17/96, EU:C:1997:244, points 16 et 17.
( 39 ) Voir article 8, paragraphe 3, de la directive 2009/54, en vertu duquel les notions de «source» et de «lieu de l’exploitation» sont utilisées alternativement. Concernant l’exploitation des sources, voir article 3 de la même directive; concernant la protection de la source, voir article 5 de cette directive; voir, également, annexe II, point 2, sous d), de la directive 2009/54.
( 40 ) Sur les trois types d’eaux embouteillées, à savoir les eaux rendues potables par traitement, les eaux minérales naturelles et les eaux de source, voir l’analyse disponible à l’adresse Internet https://www.anses.fr/fr/content/eaux‑conditionn%C3%A9es.
( 41 ) Voir article 4 de la directive 2009/54.
