ARRÊT DE LA COUR (huitième chambre)
25 février 2016 (*)
«Manquement d’État – Environnement – Directive 1999/31/CE – Article 14 – Mise en décharge des déchets – Non-conformité des décharges existantes – Procédure de désaffectation et de gestion après désaffectation»
Dans l’affaire C‑454/14,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, introduit le 30 septembre 2014,
Commission européenne, représentée par M^mes L. Pignataro-Nolin et E. Sanfrutos Cano ainsi que par M. D. Loma-Osorio Lerena, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
Royaume d’Espagne, représenté par M. L. Banciella Rodríguez-Miñón, en qualité d’agent,
partie défenderesse,
LA COUR (huitième chambre),
composée de M^me C. Toader, président de la septième chambre, faisant fonction de président de la huitième chambre, MM. E. Jarašiūnas et C. G. Fernlund (rapporteur), juges,
avocat général: M. M. Szpunar,
greffier: M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que:
– en n’adoptant pas, pour chacune des décharges en cause, à savoir celles d’Ortuella (Pays basque), de Zurita et de Juan Grande (les îles Canaries), les mesures nécessaires pour demander à l’exploitant d’établir un plan d’aménagement et veiller à l’ensemble de la mise en œuvre de ce plan conformément aux exigences de la directive 1999/31/CE du Conseil, du 26 avril 1999, concernant la mise en décharge des déchets (JO L 182, p. 1), à l’exception de celles énumérées à l’annexe I, point 1, de
cette directive, dans un délai de huit ans après la date fixée à l’article 18, paragraphe 1, de ladite directive, le Royaume d’Espagne a manqué, pour chacune de ces décharges, aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 14, sous c), de cette même directive et
– en n’adoptant pas, pour chacune des décharges en cause, à savoir celles de Vélez Rubio (Almería), d’Alcolea de Cinca (Huesca), de Sariñena (Huesca), de Tamarite de Litera (Huesca), de Somontano – Barbastro (Huesca), de Barranco de Sedases (Fraga, Huesca), de Barranco Seco (Puntallana, La Palma), de Jumilla (Murcia), de Legazpia (Guipuscoa), de Sierra Valleja (Arcos de la Frontera, Cadix), de Carretera Pantano del Rumblar (Baños de la Encina, Jaén), de Barranco de la Cueva (Bélmez de la
Moraleda, Jaén), de Cerrajón (Castillo de Locubín, Jaén), de Las Canteras (Jimena y Bedmar, Jaén), de Hoya del Pino (Siles, Jaén), de Bellavista (Finca El Coronel, Alcalá de Guadaira, Séville), d’El Patarín (Alcalá de Guadaira, Séville), de Carretera de Arahal-Morón de la Frontera (Arahal, Séville), de Carretera de Almadén de la Plata (Cazalla de la Sierra, Séville), d’El Chaparral (Écija, Séville), de Carretera A-92, KM 57,5 (Morón de la Frontera, Séville), de Carretera 3118 Fuente Leona – Cumbres
mayores (Colina Barragona, Huelva), de Llanos del Campo (Grazalema – Benamahoma, Cadix), d’Andrada Baja (Alcalá de Guadaira, Séville), de Las Zorreras (Aldeira, Grenade), de Carretera de Los Villares (Andújar, Jaén), de La Chacona (Cabra, Cordoue) et d’El Chaparral – La Sombrerera (Puerto Serrano, Cadix), les mesures nécessaires pour procéder dans les meilleurs délais, conformément aux articles 7, premier alinéa, sous g), et 13, de la directive 1999/31, à la désaffectation des sites qui n’ont pas
obtenu, conformément à l’article 8 de cette directive, l’autorisation de poursuivre leurs opérations, le Royaume d’Espagne a manqué, pour chacune de ces décharges, aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 14, sous b), de ladite directive.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
2 Selon son article 1^er, paragraphe 1, la directive 1999/31 a pour objet de prévoir des mesures, des procédures et des orientations visant à prévenir ou à réduire autant que possible les effets négatifs de la mise en décharge des déchets sur l’environnement.
3 L’article 14 de cette directive, intitulé «Décharges existantes», prévoit:
«Les États membres prennent des mesures pour que les décharges autorisées ou déjà en exploitation au moment de la transposition de la présente directive ne puissent continuer à fonctionner que si les mesures indiquées ci-après sont mises en œuvre dès que possible, et au plus tard dans les huit ans à compter de la date fixée à l’article 18, paragraphe 1.
a) Dans un délai d’un an à compter de la date fixée à l’article 18, paragraphe 1, l’exploitant d’une décharge prépare et présente, pour approbation, à l’autorité compétente un plan d’aménagement du site comprenant les éléments énumérés à l’article 8 ainsi que toute mesure corrective qu’il estime nécessaire pour se conformer aux exigences de la présente directive à l’exception de celles exposées à l’annexe I, point 1.
b) À la suite de la présentation du plan d’aménagement, l’autorité compétente prend une décision définitive quant à la poursuite de l’exploitation sur la base dudit plan d’aménagement et de la présente directive. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour qu’il soit procédé, dans les meilleurs délais, conformément à l’article 7, point g), et à l’article 13, à la désaffectation des sites qui n’ont pas obtenu, conformément à l’article 8, l’autorisation de poursuivre leurs opérations.
c) Sur la base du plan d’aménagement du site approuvé, l’autorité compétente autorise les travaux nécessaires et fixe une période transitoire pour l’exécution du plan. Toute décharge existante doit être conforme aux exigences de la présente directive à l’exception de celles énoncées à l’annexe I, point 1, dans un délai de huit ans à compter de la date fixée à l’article 18, paragraphe 1.
[...]»
4 En vertu de l’article 18, paragraphe 1, de la directive 1999/31, les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à celle-ci au plus tard deux ans à compter de son entrée en vigueur, soit le 16 juillet 2001, et en informent immédiatement la Commission.
Le droit espagnol
5 La directive 1999/31 a été transposée dans l’ordre juridique espagnol par le décret royal 1481/2001, du 27 décembre 2001, régissant l’élimination des déchets par mise en décharge (BOE n° 25, du 29 janvier 2002, p. 3607).
La procédure précontentieuse
La procédure d’infraction 2011/2071
6 Le 15 juillet 2009, la Commission a demandé au Royaume d’Espagne de lui communiquer des informations relatives au respect des obligations imposées par l’article 14 de la directive 1999/31.
7 Selon la réponse de cet État membre, du 26 juillet 2009, 123 décharges espagnoles n’étaient toujours pas conformes aux exigences de cette directive.
8 Le 6 octobre 2010, dans le cadre de la procédure EU Pilot 1433/10/ENV, la Commission a adressé au Royaume d’Espagne une lettre faisant état d’une éventuelle violation de l’article 14 de la directive 1999/31 et demandant de plus amples informations à cet égard.
9 Le 21 décembre 2010, cet État membre a répondu à ladite lettre, en soulignant que, depuis l’année 2001, de nombreuses décharges avaient été désaffectées ou mises en conformité avec ladite directive. Sur la base de cette réponse, la Commission a néanmoins pu constater la persistance d’une situation de non-conformité à l’article 14 de la directive 1999/31 dans le cas de 22 décharges de déchets non dangereux et de 54 décharges de déchets inertes.
10 Le 26 mars 2012, la Commission a adressé une lettre de mise en demeure au Royaume d’Espagne, estimant que cet État membre n’avait pas rempli les obligations qui lui incombaient en vertu dudit article 14.
11 Dans sa réponse du 4 juin 2012 à cette lettre de mise en demeure, le Royaume d’Espagne a soumis un rapport sur la situation des décharges identifiées dans les communications précédentes et a mis en avant certains éléments qui entravaient l’adaptation des décharges non conformes aux exigences de la directive 1999/31.
12 Dans son avis motivé du 25 janvier 2013, la Commission a conclu que, pour un certain nombre de décharges, le Royaume d’Espagne avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 14, sous a) à c), de ladite directive. Elle a dès lors invité cet État membre à se conformer aux obligations résultant de cette disposition dans un délai de deux mois à compter de la réception de cet avis.
13 Par lettres des 11 et 25 avril 2013, le Royaume d’Espagne a répondu audit avis motivé. Ces lettres décrivaient la situation de certaines des décharges qui seraient désormais conformes à la directive 1999/31, ainsi que les mesures prévues pour remédier à la situation irrégulière des autres décharges, notamment, dans certains cas, des plans d’action spécifiques. Cet État membre faisait également valoir que certaines décharges identifiées par la Commission ne pouvaient pas être considérées
comme des décharges existantes au 16 juillet 2001 et proposait à la Commission d’exclure ces décharges de la procédure d’infraction 2011/2071.
La procédure d’infraction 2012/4068
14 À la suite d’une plainte, dans le cadre de la procédure EU-Pilot 2676/11/ENV afférente à la décharge de Barranco de Sedases, la Commission a averti le Royaume d’Espagne qu’elle soupçonnait celui‑ci d’avoir violé l’article 14 de la directive 1999/31 et lui a adressé une demande de renseignements à cet égard. Cet État membre lui a répondu sous la forme de plusieurs rapports émanant du conseil municipal de Fraga, de la communauté autonome d’Aragon et de l’Autorité du bassin hydrographique de
l’Èbre.
15 Dans sa lettre de mise en demeure du 1^er juin 2012, concernant ladite décharge, la Commission a estimé que le Royaume d’Espagne avait manqué aux obligations qui lui incombaient notamment en vertu de l’article 14 de la directive 1999/31.
16 Par lettres des 1^er août 2012, 26 mars 2013 et 4 avril 2013, le Royaume d’Espagne a répondu à cette lettre de mise en demeure. L’analyse de ces réponses a amené la Commission à constater que la situation de la décharge de Barranco de Sedases, qui avait été exploitée sans autorisation administrative après la date limite établie à l’article 14 de la directive 1999/31, constituait une violation de cet article.
17 Le 26 avril 2013, la Commission a adressé au Royaume d’Espagne un avis motivé concernant cette violation, lui accordant un délai de deux mois pour adopter les mesures nécessaires afin de s’y conformer.
18 Par lettres des 27 juin 2013, 5 août 2013, 16 octobre 2013, 30 octobre 2013, 18 février 2014, 20 février 2014, 3 avril 2014, 20 mai 2014 et 22 juillet 2014, le Royaume d’Espagne a répondu à cet avis motivé. Il ressort de ces réponses que la décharge de Barranco de Sedases n’accueille plus de déchets depuis le 28 mai 2013 et que les opérations ne reprendront pas tant qu’elle n’aura pas fait l’objet de l’autorisation nécessaire. Aux fins de l’obtention de cette autorisation, un plan
d’aménagement aurait déjà été présenté, un appel d’offres public relatif à la réalisation des travaux aurait été organisé et le marché attribué. Ces travaux d’aménagement auraient commencé le 13 mars 2014, mais ne seraient pas encore achevés.
19 Dans ces circonstances, la Commission, considérant que le Royaume d’Espagne a manqué, en ce qui concerne ce site, aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 14, sous b), de la directive 1999/31, a décidé, le 20 février 2014, de l’inclure dans la procédure d’infraction 2011/2071.
20 À la suite de l’analyse de l’ensemble des réponses du Royaume d’Espagne aux avis motivés émis dans les deux procédures d’infraction, la Commission a identifié 30 décharges dans le cadre de la procédure d’infraction 2011/2071 ainsi qu’une décharge dans le cadre de la procédure d’infraction 2012/4068, cette dernière ayant été jointe à la procédure d’infraction 2011/2071, qui n’étaient pas conformes à la directive 1999/31. En conséquence, la Commission a décidé d’introduire le présent recours
concernant ces 31 décharges.
Sur le recours
Sur l’irrecevabilité partielle du recours
Argumentation des parties
21 Le Royaume d’Espagne fait valoir que le recours de la Commission, en ce qui concerne la décharge de Barranco de Sedases, est irrecevable, puisque cette décharge a été incluse pour la première fois dans la procédure d’infraction 2011/2071 le 20 février 2014, c’est-à-dire postérieurement à l’adoption de l’avis motivé dans cette procédure et à la réponse du Royaume d’Espagne à cet avis. Cette inclusion ne semblerait même pas avoir été effectuée formellement puisqu’il n’existerait qu’une
proposition en ce sens de la Direction générale de l’environnement de la Commission au Collège des commissaires, mais aucune décision de ce dernier.
22 La procédure concernant la décharge de Barranco de Sedases correspond en réalité, selon le Royaume d’Espagne, à une procédure d’infraction distincte. Or, dans le cadre d’une telle procédure, la lettre de mise en demeure puis l’avis motivé délimitent l’objet du litige, lequel ne pourrait plus, dès lors, être étendu sans qu’il soit porté atteinte à une condition de forme substantielle de la procédure en manquement. Ainsi, l’inclusion de la procédure d’infraction 2012/4068 aurait dû
s’accompagner de l’adoption d’un avis motivé complémentaire par la Commission. Le Royaume d’Espagne soutient que l’absence d’un tel avis motivé complémentaire porte atteinte à ses droits de la défense et implique nécessairement l’irrecevabilité partielle du recours.
23 La Commission rétorque que, en l’espèce, les avis motivés rendus dans chacune des procédures d’infraction, qui ont été jointes par la suite, respectent toutes les exigences et les garanties requises et que le Royaume d’Espagne a été en mesure de formuler une réponse dans les deux cas. La jonction ultérieure, convenue pour des raisons d’économie de procédure et dont les autorités espagnoles ont eu connaissance avant que le recours ne soit introduit, n’aurait pas porté une quelconque atteinte
aux droits de la défense de cet État membre.
24 Cette institution ajoute que la décision de traiter une procédure d’infraction contre une décharge dans le cadre d’une procédure antérieure portant également sur le problème des décharges existantes est une décision à caractère purement administratif ou préparatoire qui vise une meilleure gestion des dossiers et la rationalisation des décisions du Collège des commissaires et qui n’a pas d’incidence sur les droits de la défense de l’État membre concerné. En l’espèce, la décision de jonction
du Collège des commissaires serait reprise et codifiée dans la fiche d’infraction et le Royaume d’Espagne la mentionnerait dans ses réponses des 20 mai et 22 juillet 2014 ainsi que dans les documents transmis à la suite de l’introduction du recours, sans mettre en cause son fondement ni invoquer une quelconque violation des droits de la défense.
Appréciation de la Cour
25 Il ressort d’une jurisprudence constante que la lettre de mise en demeure adressée à l’État membre concerné par la Commission puis l’avis motivé émis par cette dernière délimitent l’objet du litige, lequel ne peut plus, dès lors, être étendu. En effet, la possibilité pour l’État membre concerné de présenter ses observations constitue une garantie essentielle voulue par le traité FUE et une condition de forme substantielle dont le non-respect porte atteinte à la régularité de la procédure en
manquement contre un État membre. Par conséquent, l’avis motivé et le recours de la Commission doivent reposer sur les mêmes griefs que ceux de la lettre de mise en demeure qui engage la procédure précontentieuse (voir, en ce sens, arrêt Commission/Espagne, C‑127/12, EU:C:2014:2130, point 23 et jurisprudence citée).
26 En l’occurrence, le Royaume d’Espagne soutient que la Commission n’a pas respecté cette condition de forme substantielle. Toutefois, cet État membre ne fait pas concrètement valoir de quelle manière sa possibilité de présenter des observations concernant les manquements allégués a été réduite par les démarches de la Commission dans le cadre des deux procédures d’infraction en cause. En effet, ledit État membre n’a nullement établi que ses droits de la défense auraient été violés par la
jonction des griefs de ces deux procédures d’infraction, la régularité desquelles n’ayant pas, en tant que telle, été mise en cause aux fins du recours.
27 Par ailleurs, le simple fait que les griefs relatifs à l’une des décharges concernées par le présent recours ont été communiqués dans un avis motivé autre que celui contenant les griefs relatifs aux autres décharges en cause ne saurait entraîner l’irrecevabilité du recours à l’égard de cette première décharge (voir, en ce sens, arrêts Commission/Luxembourg, C‑211/02, EU:C:2003:142, et Commission/République tchèque, C‑41/08, EU:C:2008:689).
28 En effet, il convient de constater que le recours de la Commission devant la Cour repose sur les griefs qui se retrouvent également dans les avis motivés et les lettres de mise en demeure qui ont engagé les procédures précontentieuses en cause. Par conséquent, la condition de concordance exigée par la jurisprudence rappelée au point 25 du présent arrêt est remplie. La question de savoir si ces griefs proviennent des procédures d’infractions qui ont été formellement jointes ou qui sont
restées distinctes est sans incidence à cet égard.
29 Partant, le recours est recevable dans son ensemble.
Sur la violation de l’article 14, sous c), de la directive 1999/31
Argumentation des parties
30 La Commission fait valoir que le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations découlant de l’article 14, sous c), de la directive 1999/31 concernant trois décharges de déchets non dangereux, à savoir celles d’Ortuella, de Zurita et de Juan Grande, dans la mesure où les travaux nécessaires pour mettre ces décharges en conformité avec cette directive n’ont pas été exécutés ou, en tout état de cause, ne l’avaient pas été à la date du 16 juillet 2009.
31 Concernant la décharge d’Ortuella, le Royaume d’Espagne soutient que les travaux d’aménagement n’ont pas pu être réalisés directement après l’adoption, au cours de l’année 2011, de la décision accordant l’autorisation environnementale intégrée, qui énonce les conditions de désaffectation de cette décharge et de réhabilitation environnementale du site, car ces travaux n’étaient pas viables, d’un point de vue technique, à ce moment. Selon cet État membre, un délai raisonnable doit s’écouler
pour que la masse des déchets se stabilise et que son volume diminue, afin d’éviter la formation de strates de déchets et un ravinement de la couverture de la décharge. En effet, la directive 1999/31 ne prévoirait pas de délai pour le confinement après que l’autorité environnementale a décidé, comme dans le cas de la décharge d’Ortuella, que l’exploitation de la décharge ne peut pas être poursuivie. Cette directive prévoirait uniquement qu’il convient de prendre les mesures nécessaires pour qu’il
soit procédé, dans les meilleurs délais, à la désaffectation des sites qui n’ont pas obtenu l’autorisation de poursuivre leurs opérations.
32 Dans son mémoire en duplique, le Royaume d’Espagne ajoute que l’achèvement du confinement superficiel du site de la décharge d’Ortuella peut être constaté depuis le 2 mars 2015.
33 En ce qui concerne la décharge de Zurita, cet État membre conteste le manquement allégué en soulignant que le gouvernement des îles Canaries a exécuté les travaux de confinement et de désaffectation de cette décharge, lesdits travaux ayant été réceptionnés par ce gouvernement le 26 septembre 2014.
34 Quant à la décharge de Juan Grande, ledit État membre soutient que l’autorité judiciaire compétente a suspendu, par ordonnance du 17 septembre 2014, la réalisation de quelque activité que ce soit dans le complexe environnemental de Juan Grande. Par conséquent, les travaux de restauration du site ne pourraient pas être poursuivis.
Appréciation de la Cour
35 En vertu de l’article 14 de la directive 1999/31, les États membres devaient prendre des mesures pour que les décharges autorisées ou déjà en exploitation au moment de la transposition de cette directive, à savoir au plus tard le 16 juillet 2001, ne puissent continuer à fonctionner que si toutes les mesures indiquées à cet article étaient mises en œuvre dès que possible et au plus tard le 16 juillet 2009.
36 Il ressort de la jurisprudence de la Cour que l’article 14 de la directive 1999/31 instaure un régime transitoire dérogatoire afin de mettre en conformité ces décharges avec les nouvelles exigences environnementales (voir, en ce sens, arrêt Ville d’Ottignies-Louvain-la-Neuve e.a., C‑225/13, EU:C:2014:245, points 33 et 34).
37 L’article 14, sous b), de la directive 1999/31 exige, d’une part, que l’autorité compétente prenne une décision définitive quant à la poursuite de l’exploitation sur la base d’un plan d’aménagement et de cette directive et, d’autre part, que les États membres prennent les mesures nécessaires pour qu’il soit procédé, dans les meilleurs délais, à la désaffectation des sites qui n’avaient pas obtenu l’autorisation de poursuivre leurs opérations.
38 L’article 14, sous c), de ladite directive prévoit, en substance, que, sur la base du plan d’aménagement d’un site approuvé, l’autorité compétente autorise les travaux nécessaires et fixe une période transitoire pour l’exécution du plan, étant précisé que toute décharge existante doit être conforme aux exigences de cette même directive, à l’exception de celles énoncées à l’annexe I, point 1, de celle-ci, avant le 16 juillet 2009.
39 Selon une jurisprudence constante de la Cour, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé (voir, notamment, arrêt Commission/Belgique, C‑421/12, EU:C:2014:2064, point 45 et jurisprudence citée).
40 À cet égard, il convient de rappeler que, s’il incombe à la Commission d’établir l’existence de ce manquement, les États membres sont tenus, en vertu de l’article 4, paragraphe 3, TUE, de lui faciliter l’accomplissement de sa mission, consistant notamment, selon l’article 17, paragraphe 1, TUE, à veiller à l’application des dispositions du traité FUE ainsi que des dispositions prises par les institutions de l’Union européenne en vertu de celui-ci. Notamment, la Commission ayant fourni
suffisamment d’éléments faisant apparaître certains faits situés sur le territoire de l’État membre défendeur, il incombe à celui-ci de contester de manière substantielle et détaillée les données ainsi présentées et les conséquences qui en découlent (voir notamment, en ce sens, arrêt Commission/Slovénie, C‑140/14, EU:C:2015:501, points 38, 39 et 42 ainsi que jurisprudence citée).
41 Étant donné les délais fixés dans les avis motivés émis au cours des procédures d’infraction 2011/2071 et 2012/4068, la date pertinente pour constater un manquement dans le cadre du présent recours est le 25 mars 2013 pour toutes les décharges concernées à l’exception de la décharge de Barranco de Sedases, dont la date correspondante est le 26 juin 2013.
42 Or, il y a lieu de constater que le Royaume d’Espagne n’a pas démontré que les travaux nécessaires pour mettre les décharges d’Ortuella, de Zurita et de Juan Grande en conformité avec la directive 1999/31 ont été exécutés avant le 25 mars 2013.
43 Concernant la décharge d’Ortuella, il convient d’écarter l’argumentation du Royaume d’Espagne, selon laquelle la directive 1999/31 prévoit uniquement qu’il convient de prendre les mesures nécessaires pour qu’il soit procédé, dans les meilleurs délais, à la désaffectation des sites qui n’ont pas obtenu l’autorisation de poursuivre leurs opérations, et ne prévoit donc pas de délai pour le confinement dans ce cas de figure. En effet, il ressort d’une lecture d’ensemble de l’article 14 de cette
directive que les termes «dans les meilleurs délais» figurant à cet article 14, sous b), ne peuvent pas, en tout état de cause, être interprétés comme une dérogation à la date limite pour mettre les décharges existantes en conformité avec ladite directive, le premier alinéa dudit article prévoyant que les mesures indiquées, notamment, au même article, sous b), sont mises en œuvre dès que possible, et au plus tard dans les huit ans à compter de la date fixée à l’article 18, paragraphe 1, de cette
même directive, à savoir le 16 juillet 2009.
44 Quant à la décharge de Zurita, il est constant que les travaux de confinement et de désaffectation de cette décharge ont été exécutés plus d’un an après le 25 mars 2013. Au demeurant, le Royaume d’Espagne n’a pas avancé de raisons particulières afin de motiver ce non-respect du délai fixé dans l’avis motivé.
45 En ce qui concerne la décharge de Juan Grande, le Royaume d’Espagne invoque le fait que les travaux nécessaires ont été suspendus par une autorité judiciaire. Toutefois, il ressort d’une jurisprudence constante qu’un État membre ne saurait exciper de situations de son ordre interne pour justifier le non-respect des obligations et des délais résultant du droit de l’Union. En particulier, l’exercice de voies de recours juridictionnelles est sans incidence sur le bien-fondé d’un grief formulé
dans le cadre d’une procédure en manquement (voir, en ce sens, arrêt Commission/Slovénie, C‑140/14, EU:C:2015:501, points 76 à 80 et jurisprudence citée).
46 Dès lors, il y a lieu de constater que, en n’adoptant pas, pour chacune des décharges en cause, à savoir celles d’Ortuella, de Zurita et de Juan Grande, les mesures nécessaires pour demander à l’exploitant d’établir un plan d’aménagement et veiller à l’ensemble de la mise en œuvre de ce plan conformément aux exigences de la directive 1999/31, à l’exception de celles énumérées à l’annexe I, point 1, de cette directive, dans un délai de huit ans après la date fixée à l’article 18, paragraphe
1, de ladite directive, le Royaume d’Espagne a manqué, pour chacune de ces décharges, aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 14, sous c), de cette même directive.
Sur la violation de l’article 14, sous b), de la directive 1999/31
Argumentation des parties
47 La Commission estime que la désaffectation d’une décharge au sens de l’article 14, sous b), de la directive 1999/31 n’est pas équivalente à l’interdiction temporaire de déposer des déchets dans cette décharge. Une décharge ne saurait être considérée comme étant désaffectée tant que les autorités compétentes n’ont pas évalué la demande de désaffectation présentée par l’exploitant, inspecté le site et communiqué à l’exploitant leur approbation en ce qui concerne la désaffectation. En outre,
une fois désaffectée, la décharge serait soumise à des exigences de gestion après désaffectation visées à l’article 13 de cette directive.
48 Cette institution fait ainsi valoir que le Royaume d’Espagne, bien qu’il affirme que certaines des décharges visées dans le recours sont actuellement inactives et/ou ont été scellées ou désaffectées, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 14, sous b), de la directive 1999/31, concernant 9 décharges de déchets non dangereux, à savoir celles de Vélez Rubio, d’Alcolea de Cinca, de Sariñena, de Tamarite de Litera, de Somontano – Barbastro, de Barranco de Sedases, de
Barranco Seco, de Jumilla et de Legazpia, et 19 décharges de déchets inertes, à savoir celles de Sierra Valleja, de Carretera Pantano del Rumblar, de Barranco de la Cueva, de Cerrajón, de Las Canteras, de Hoya del Pino, de Bellavista, d’El Patarín, de Carretera de Arahal‑Morón de la Frontera, de Carretera de Almadén de la Plata, d’El Chaparral, de Carretera A-92, KM 57,5, de Carretera 3118 Fuente Leona – Cumbres mayores, de Llanos del Campo, d’Andrada Baja, de Las Zorreras, de Carretera de Los
Villares, de La Chacona et d’El Chaparral – La Sombrerera, dans la mesure où cet État membre n’a apporté aucune preuve documentaire permettant de vérifier que les obligations visées au point précédent sont remplies.
49 Concernant, en premier lieu, les décharges de Vélez Rubio, d’Alcolea de Cinca, de Sariñena, de Tamarite de Litera, de Somontano – Barbastro, de Barranco de Sedases, de Barranco Seco, de Jumilla, de Sierra Valleja, de Carretera Pantano del Rumblar, de Barranco de la Cueva, de Cerrajón, de Las Canteras, de Hoya del Pino, de Carretera de Arahal-Morón de la Frontera, d’El Chaparral, de Carretera A‑92, KM 57,5, de Carretera 3118 Fuente Leona – Cumbres mayores, de Llanos del Campo, d’Andrada Baja,
de Carretera de Los Villares, de La Chacona et d’El Chaparral – La Sombrerera, le Royaume d’Espagne conteste le manquement allégué par la Commission en invoquant des développements qui ont eu lieu ou auront lieu après l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé pertinent pour chaque décharge en cause.
50 S’agissant, en deuxième lieu, de la décharge de Legazpia, cet État membre ajoute qu’une autorisation environnementale intégrée a été accordée le 26 décembre 2013, permettant les activités de valorisation des cendres de cette décharge et fixant les conditions de son confinement et de sa fermeture une fois l’activité de valorisation terminée. Il aurait été jugé que, d’un point de vue environnemental et conformément aux principes dont s’inspire la directive 1999/31, il était plus judicieux de
commencer par mettre en valeur la fraction valorisable des scories déposées dans la décharge et, une fois cette valorisation achevée, de procéder à l’aménagement de cette décharge, conformément aux dispositions sur la hiérarchie des déchets de la directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil, du 19 novembre 2008, relative aux déchets et abrogeant certaines directives (JO L 312, p. 3).
51 En ce qui concerne, en troisième lieu, la décharge de Bellavista, le Royaume d’Espagne fait valoir que cette décharge a été mise en conformité avec les dispositions de la directive 1999/31 et que, par conséquent, aucune infraction n’existe en ce qui la concerne. En effet, un plan d’aménagement de ladite décharge aurait été présenté le 16 juillet 2002, en vue de la mise en conformité de celle-ci avec cette directive. Postérieurement, le 27 octobre 2014, la maîtrise d’ouvrage aurait établi un
certificat relatif au respect du plan d’aménagement de la décharge de Bellavista, certificat qui aurait été avalisé, le 30 octobre 2014, par une attestation délivrée, à la suite d’une inspection de cette décharge, par le chef du service de la protection de l’environnement de la délégation territoriale de Séville.
52 Dans son mémoire en réplique, la Commission allègue que les informations qui sont reprises au point précédent sont en totale contradiction avec la réponse du Royaume d’Espagne à l’avis motivé. En effet, dans cette réponse, cet État membre reconnaîtrait explicitement qu’il n’existait pas de plan d’aménagement pour la décharge de Bellavista et qu’il convenait de régulariser la situation par l’octroi d’une autorisation environnementale intégrée qui reprenne les exigences de la réglementation
espagnole transposant la directive 1999/31. Cette institution maintient que la décharge en cause n’a toujours pas été désaffectée, scellée ni réhabilitée puisqu’elle ne dispose pas d’un plan d’aménagement, lequel n’a donc pas pu être exécuté.
53 Dans son mémoire en duplique, le Royaume d’Espagne rétorque que, lors de la réponse à l’avis motivé, il a été considéré que l’obligation de présenter le plan d’aménagement n’avait pas été respectée et l’octroi d’une autorisation environnementale intégrée a, par conséquent, été demandé. Ultérieurement, il se serait avéré qu’un plan d’aménagement a été présenté le 16 juillet 2002, conformément à l’article 14, sous b), de la directive 1999/31. Il ne serait pas établi que cette demande ait alors
fait l’objet d’une réponse. Selon cet État membre, il est possible que, en estimant que le projet de construction était conforme aux exigences de la loi nationale transposant cette directive, il ait été estimé qu’aucune décision formelle n’était nécessaire. Le Royaume d’Espagne soulève plusieurs éléments factuels qui démontrent, à son avis, en tout état de cause, que le plan d’aménagement pour la décharge de Bellavista a été exécuté et que cette décharge, de ce fait, respecte les exigences imposées
par la directive 1999/31 et la loi nationale la transposant.
54 Concernant, en quatrième lieu, les décharges d’El Patarín et de Carretera de Almadén de la Plata, ledit État membre estime qu’elles satisfont aux exigences de la directive 1999/31.
55 La Commission fait valoir que ces deux décharges, qui sont toujours en fonctionnement, ont chacune fait l’objet d’une procédure d’évaluation des incidences sur l’environnement au moyen d’une déclaration d’impact environnemental et d’une autorisation délivrées respectivement le 26 juillet 1999 et le 16 juillet 2001. Par conséquent, les décharges d’El Patarín et de Carretera de Almadén de la Plata auraient déjà été autorisées avant la transposition de la directive 1999/31 dans l’ordre
juridique espagnol, à savoir le 27 décembre 2001. Elle constate que les autorités compétentes n’ont dès lors pas pu subordonner la construction de ces décharges aux dispositions de ladite directive. C’est pour cette raison que lesdites décharges auraient dû faire l’objet d’une évaluation afin de vérifier si elles satisfaisaient aux exigences de cette même directive et, dans le cas contraire, auraient dû être désaffectées dans les plus brefs délais ou être mises en conformité avec ces exigences avant
le 16 juillet 2009. Selon des rapports datés des 5 et 11 novembre 2014, la désaffectation et le confinement futurs des deux décharges en cause seraient subordonnés à une série de conditions, mais leur exécution n’aurait pas été démontrée. Il ne serait pas davantage établi que le Royaume d’Espagne a approuvé les plans d’aménagement ni que, sur la base de ceux-ci et des dispositions de la directive 1999/31, il a adopté des décisions définitives quant à la poursuite des activités des décharges d’El
Patarín et de Carretera de Almadén de la Plata. Selon la Commission, le Royaume d’Espagne n’a pas non plus communiqué d’informations sur la mise en œuvre effective des plans d’aménagement obligatoires de ces décharges.
56 Quant à la décharge d’El Patarín, le Royaume d’Espagne rétorque, dans son mémoire en duplique, que la déclaration d’impact environnemental de cette décharge a été autorisée dix jours après la publication de la directive 1999/31, ce qui signifie que, compte tenu de cette directive, il ne saurait être considéré qu’il s’agit d’une décharge préexistante et, par conséquent, soumise à l’obligation de présentation d’un plan d’aménagement. En outre, cet État membre présente un certain nombre
d’éléments établissant que la décharge en cause respecterait les exigences imposées par la directive 1999/31 et la loi nationale la transposant, comme l’autorité compétente l’aurait attesté. Il s’agirait donc d’une installation fonctionnant légalement et comportant, lorsqu’elle sera désaffectée, un plan d’entretien après désaffectation, en vue de son approbation par l’autorité compétente.
57 S’agissant, en cinquième lieu, de la décharge de Las Zorreras, le Royaume d’Espagne soutient que cette décharge doit être exclue de la présente procédure, car elle a été construite, exploitée et désaffectée conformément aux dispositions de la directive 1999/31.
58 Dans son mémoire en réplique, la Commission prend acte des informations selon lesquelles le projet de construction d’installations d’élimination des déchets inertes dans ladite décharge, introduit par la municipalité d’Aldeira, a été soumis à une évaluation des incidences sur l’environnement, à la suite de laquelle une déclaration d’impact environnemental a été publiée le 31 mars 2003, qui prévoyait que les conditions d’autorisation, de construction et de fonctionnement doivent satisfaire
aux exigences de la loi nationale transposant la directive 1999/31. Dès lors, la Commission se désiste de ses griefs concernant cette même décharge.
Appréciation de la Cour
59 Il ressort de la jurisprudence de la Cour que l’obligation de faire en sorte que seules les décharges satisfaisant aux exigences de la directive 1999/31 demeurent exploitées implique également la désaffectation des sites qui n’ont pas obtenu, conformément à l’article 8 de cette directive, l’autorisation de poursuivre leurs opérations, prévue à l’article 14, sous b), de ladite directive (arrêt Commission/Bulgarie, C‑145/14, EU:C:2015:502, point 30).
60 À cet égard, il convient de constater que le Royaume d’Espagne n’a pas démontré que les travaux nécessaires pour que les 27 décharges qui sont toujours visées par le présent recours, après le désistement de la Commission relatif à la décharge de Las Zorreras, soient mises en conformité avec la directive 1999/31 ont été exécutés avant les délais fixés dans les avis motivés.
61 En effet, il est constant que les travaux de confinement et de désaffectation de la décharge de Barranco de Sedases n’ont pas été exécutés avant le 26 juin 2013 et que de tels travaux pour les autres décharges mentionnées au point 49 du présent arrêt n’ont pas été exécutés avant le 25 mars 2013. D’ailleurs, le Royaume d’Espagne n’a pas avancé de raisons particulières afin de motiver ce non-respect des délais fixés dans les avis motivés.
62 Concernant la décharge de Legazpia, le Royaume d’Espagne tente de justifier le non-respect du délai fixé dans l’avis motivé pertinent en invoquant des considérations environnementales et les dispositions sur la hiérarchie des déchets de la directive 2008/98. À cet égard, il suffit de constater que cette directive ne modifie pas les obligations qui incombent à cet État membre en vertu de la directive 1999/31. En effet, comme l’énonce son article 1^er, cette dernière directive a pour objet de
prévoir des mesures visant notamment à protéger l’environnement dans le cadre de la mise en décharge des déchets. Dès lors, un État membre ne saurait invoquer un argument tiré de la prétendue sauvegarde de l’environnement pour justifier l’absence d’adoption de mesures permettant la mise en œuvre des obligations qui lui incombent en vertu de la directive 1999/31 (voir, par analogie, arrêt Commission/Bulgarie, C‑145/14, EU:C:2015:502, point 60).
63 Quant à la décharge de Bellavista, il suffit de constater que le Royaume d’Espagne admet qu’aucune décision définitive n’a été prise sur la base d’un plan d’aménagement pour cette décharge avant le 25 mars 2013. En fait, une décision formelle n’avait pas été jugée nécessaire par l’administration nationale. Toutefois, il ressort de la jurisprudence de la Cour que l’obligation de respecter la procédure prévue par la directive 1999/31, qui doit servir de base à la mise en conformité d’une
décharge aux exigences de cette directive, ne saurait être considérée comme relevant du simple formalisme (arrêt Commission/Slovaquie, C‑331/11, EU:C:2013:271, points 33 et 34).
64 En ce qui concerne les décharges d’El Patarín et de Carretera de Almadén de la Plata, la Commission fait valoir, sans être contredite sur ce point, que ces décharges étaient déjà autorisées avant l’expiration du délai fixé pour la transposition de la directive 1999/31, ainsi qu’avant la date de la transposition en droit espagnol de cette directive.
65 À l’instar de la Commission, il convient de constater que lesdites décharges auraient dû faire l’objet d’une évaluation afin de vérifier si elles satisfaisaient aux exigences de ladite directive et, dans le cas contraire, être désaffectées dans les plus brefs délais ou être mises en conformité avec ces exigences avant le 16 juillet 2009. Cependant, une telle évaluation n’a manifestement pas été faite s’agissant des décharges d’El Patarín et de Carretera de Almadén de la Plata.
66 En outre, il y a lieu d’écarter l’argument présenté par le Royaume d’Espagne dans son mémoire en duplique concernant la décharge d’El Patarín, selon lequel cette décharge ne saurait être considérée comme une décharge préexistante soumise à l’obligation de présentation d’un plan d’aménagement. En effet, il ressort clairement du libellé de l’article 14 de la directive 1999/31 que la date pertinente pour que cette obligation s’applique est la date de transposition en droit national de cette
directive et non pas la date de publication de celle-ci.
67 Par conséquent, il convient de constater que, en n’adoptant pas, pour chacune des décharges en cause, à savoir celles de Vélez Rubio, d’Alcolea de Cinca, de Sariñena, de Tamarite de Litera, de Somontano – Barbastro, de Barranco de Sedases, de Barranco Seco, de Jumilla, de Legazpia, de Sierra Valleja, de Carretera Pantano del Rumblar, de Barranco de la Cueva, de Cerrajón, de Las Canteras, de Hoya del Pino, de Bellavista, d’El Patarín, de Carretera de Arahal-Morón de la Frontera, de Carretera
de Almadén de la Plata, d’El Chaparral, de Carretera A-92, KM 57,5, de Carretera 3118 Fuente Leona – Cumbres mayores, de Llanos del Campo, d’Andrada Baja, de Carretera de Los Villares, de La Chacona et d’El Chaparral – La Sombrerera, les mesures nécessaires pour procéder dans les meilleurs délais, conformément aux articles 7, premier alinéa, sous g), et 13 de la directive 1999/31, à la désaffectation des sites qui n’ont pas obtenu, conformément à l’article 8 de cette directive, l’autorisation de
poursuivre leurs opérations, le Royaume d’Espagne a manqué, pour chacune de ces décharges, aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 14, sous b), de ladite directive.
Sur les dépens
68 Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du Royaume d’Espagne et ce dernier ayant succombé en l’essentiel de ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (huitième chambre) déclare et arrête:
1) En n’adoptant pas, pour chacune des décharges en cause, à savoir celles d’Ortuella (Pays basque), de Zurita et de Juan Grande (les îles Canaries), les mesures nécessaires pour demander à l’exploitant d’établir un plan d’aménagement et veiller à l’ensemble de la mise en œuvre de ce plan conformément aux exigences de la directive 1999/31/CE du Conseil, du 26 avril 1999, concernant la mise en décharge des déchets, à l’exception de celles énumérées à l’annexe I, point 1, de cette directive, dans
un délai de huit ans après la date fixée à l’article 18, paragraphe 1, de ladite directive, le Royaume d’Espagne a manqué, pour chacune de ces décharges, aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 14, sous c), de cette même directive.
2) En n’adoptant pas, pour chacune des décharges en cause, à savoir celles de Vélez Rubio (Almería), d’Alcolea de Cinca (Huesca), de Sariñena (Huesca), de Tamarite de Litera (Huesca), de Somontano – Barbastro (Huesca), de Barranco de Sedases (Fraga, Huesca), de Barranco Seco (Puntallana, La Palma), de Jumilla (Murcia), de Legazpia (Guipuscoa), de Sierra Valleja (Arcos de la Frontera, Cadix), de Carretera Pantano del Rumblar (Baños de la Encina, Jaén), de Barranco de la Cueva (Bélmez de la
Moraleda, Jaén), de Cerrajón (Castillo de Locubín, Jaén), de Las Canteras (Jimena y Bedmar, Jaén), de Hoya del Pino (Siles, Jaén), de Bellavista (Finca El Coronel, Alcalá de Guadaira, Séville), d’El Patarín (Alcalá de Guadaira, Séville), de Carretera de Arahal-Morón de la Frontera (Arahal, Séville), de Carretera de Almadén de la Plata (Cazalla de la Sierra, Séville), d’El Chaparral (Écija, Séville), de Carretera A-92, KM 57,5 (Morón de la Frontera, Séville), de Carretera 3118 Fuente Leona – Cumbres
mayores (Colina Barragona, Huelva), de Llanos del Campo (Grazalema – Benamahoma, Cadix), d’Andrada Baja (Alcalá de Guadaira, Séville), de Carretera de Los Villares (Andújar, Jaén), de La Chacona (Cabra, Cordoue) et d’El Chaparral – La Sombrerera (Puerto Serrano, Cadix), les mesures nécessaires pour procéder dans les meilleurs délais, conformément aux articles 7, premier alinéa, sous g), et 13 de la directive 1999/31, à la désaffectation des sites qui n’ont pas obtenu, conformément à l’article 8 de
cette directive, l’autorisation de poursuivre leurs opérations, le Royaume d’Espagne a manqué, pour chacune de ces décharges, aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 14, sous b), de ladite directive.
3) Le Royaume d’Espagne est condamné aux dépens.
Signatures
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* Langue de procédure: l’espagnol.
