ARRÊT DE LA COUR (sixième chambre)
30 mars 2017 ( 1 )
«Renvoi préjudiciel — Environnement — Déchets — Directive 2008/98/CE — Récupération des coûts de la gestion des déchets — Principe du pollueur-payeur — Notion de “détenteurs de déchets” — Prix réclamé pour la gestion des déchets — Redevance spécifique destinée à financer des investissements en capital»
Dans l’affaire C‑335/16,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par l’Općinski sud u Velikoj Gorici (tribunal municipal de Velika Gorica, Croatie), par décision du 3 juin 2016, parvenue à la Cour le 15 juin 2016, dans la procédure
VG Čistoća d.o.o.
contre
Đuro Vladika,
Ljubica Vladika,
LA COUR (sixième chambre),
composée de M. E. Regan, président de chambre, MM. J.‑C. Bonichot (rapporteur) et S. Rodin, juges,
avocat général : M. M. Szpunar,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées :
— pour VG Čistoća d.o.o., par M. Ž. Galeković, direktor,
— pour le gouvernement croate, par M. T. Galli, en qualité d’agent,
— pour la Commission européenne, Mme E. Sanfrutos Cano et M. M. Mataija, en qualité d’agents
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation du principe du pollueur-payeur et de l’article 14, paragraphe 1, de la directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil, du 19 novembre 2008, relative aux déchets et abrogeant certaines directives (JO 2008, L 312, p. 3).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant VG Čistoća d.o.o., entreprise municipale de gestion de déchets, à M. Đuro Vladika et à Mme Ljubica Vladika, usagers d’un service de gestion des déchets, au sujet du paiement de factures relatives à la collecte et à la gestion de déchets municipaux, pour la période allant du mois d’octobre 2013 au mois de septembre 2014.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
3 Le considérant 1 de la directive 2008/98 se lit comme suit :
« La directive 2006/12/CE du Parlement européen et du Conseil du 5 avril 2006 relative aux déchets [(JO 2006, L 114, p. 9)] établit le cadre juridique pour le traitement de déchets dans la Communauté. Elle définit des notions de base telles que celles de déchets, de valorisation et d’élimination, met en place les exigences essentielles relatives à la gestion des déchets, à savoir l’obligation pour un établissement ou une entreprise exécutant des opérations de gestion des déchets de détenir une
autorisation ou d’être enregistrés et l’obligation pour les États membres d’établir des plans de gestion des déchets. Elle arrête également les grands principes tels que l’obligation de traiter les déchets d’une manière qui ne soit pas nocive pour l’environnement et la santé humaine, l’encouragement à appliquer la hiérarchie des déchets et, conformément au principe du pollueur-payeur, l’exigence selon laquelle le coût de l’élimination des déchets doit être supporté par le détenteur des déchets,
les détenteurs antérieurs ou les producteurs du produit générateur de déchets. »
4 Le considérant 8 de la directive 2008/98 prévoit :
« Il est donc nécessaire de réviser la directive [2006/12] pour préciser les définitions des notions de base telles que celles de déchets, de valorisation et d’élimination, pour renforcer les mesures à prendre en matière de prévention des déchets, pour introduire une approche qui tienne compte de tout le cycle de vie des produits et des matières et pas seulement de la phase où ils sont à l’état de déchet, et pour mettre l’accent sur la réduction des incidences de la production et de la gestion des
déchets sur l’environnement, ce qui permettrait de renforcer la valeur économique des déchets. En outre, il y a lieu d’encourager la valorisation des déchets et l’utilisation des matériaux de valorisation afin de préserver les ressources naturelles. Par souci de clarté et de lisibilité, il convient d’abroger la directive [2006/12] et de la remplacer par une nouvelle directive. »
5 Les considérants 25 et 26 de la directive 2008/98 énoncent :
«(25) Il convient que les coûts soient attribués de manière à traduire le coût environnemental réel de la production et de la gestion des déchets.
(26) Le principe du pollueur-payeur est un principe directeur aux niveaux européen et international. Il convient que le producteur des déchets et le détenteur des déchets en assurent la gestion d’une manière propre à assurer un niveau de protection élevé pour l’environnement et la santé humaine. »
6 L’article 3 de cette directive prévoit :
« Aux fins de la présente directive, on entend par :
[...]
5) “producteur de déchets” : toute personne dont l’activité produit des déchets (producteur de déchets initial) ou toute personne qui effectue des opérations de prétraitement, de mélange ou autres conduisant à un changement de nature ou de composition de ces déchets ;
6) “détenteur de déchets” : le producteur des déchets ou la personne physique ou morale qui a les déchets en sa possession ;
[...]
9) “gestion des déchets” : la collecte, le transport, la valorisation et l’élimination des déchets, y compris la surveillance de ces opérations ainsi que la surveillance des sites de décharge après leur fermeture et notamment les actions menées en tant que négociant ou courtier ;
10) “collecte” : le ramassage des déchets, y compris leur tri et stockage préliminaires, en vue de leur transport vers une installation de traitement des déchets ;
11) “collecte séparée” : une collecte dans le cadre de laquelle un flux de déchets est conservé séparément en fonction de son type et de sa nature afin de faciliter un traitement spécifique ;
[...]
14) “traitement” : toute opération de valorisation ou d’élimination, y compris la préparation qui précède la valorisation ou l’élimination ;
[…]
17) “recyclage” : toute opération de valorisation par laquelle les déchets sont retraités en produits, matières ou substances aux fins de leur fonction initiale ou à d’autres fins. Cela inclut le retraitement des matières organiques, mais n’inclut pas la valorisation énergétique, la conversion pour l’utilisation comme combustible ou pour des opérations de remblayage ;
[...] »
7 L’article 11, paragraphe 1, de la directive 2008/98 dispose :
« Les États membres prennent les mesures nécessaires pour promouvoir le réemploi des produits et les activités de préparation en vue du réemploi, notamment en encourageant la mise en place et le soutien de réseaux de réemploi et de réparation, l’utilisation d’instruments économiques, de critères d’attribution de marchés, d’objectifs quantitatifs ou d’autres mesures.
Les États membres prennent des mesures pour promouvoir un recyclage de qualité et, à cet effet, mettent en place des collectes séparées des déchets lorsqu’elles sont réalisables et souhaitables d’un point de vue technique, environnemental et économique afin de respecter les normes de qualité nécessaires pour les secteurs concernés du recyclage.
[...] »
8 L’article 14 de cette directive énonce :
« 1. Conformément au principe du pollueur-payeur, les coûts de la gestion des déchets sont supportés par le producteur de déchets initial ou par le détenteur actuel ou antérieur des déchets.
2. Les États membres peuvent décider que les coûts de la gestion des déchets doivent être supportés en tout ou en partie par le producteur du produit qui est à l’origine des déchets et faire partager ces coûts aux distributeurs de ce produit. »
9 L’article 15, paragraphe 1, de la directive 2008/98 prévoit :
« Les États membres prennent les mesures nécessaires pour veiller à ce que tout producteur de déchets initial ou autre détenteur de déchets procède lui-même à leur traitement ou qu’il le fasse faire par un négociant, un établissement ou une entreprise effectuant des opérations de traitement des déchets ou par un collecteur de déchets privé ou public, conformément aux articles 4 et 13. »
Le droit croate
10 L’article 20, paragraphe 1, du Zakon o komunalnom gospodarstvu (loi sur la gestion des services municipaux), dans sa version en vigueur à la date des faits en cause au principal, dispose :
« Le prix des services municipaux permet de financer la réalisation des activités municipales suivantes :
[...]
4. le maintien de la propreté en tant qu’il concerne la collecte et l’enlèvement des déchets municipaux,
5. la mise en décharge des déchets municipaux
[...]»
11 L’article 4 du Zakon o održivom gospodarenju otpadom (loi relative à la gestion durable des déchets) prévoit :
« (1) Au sens de la présente loi, il faut entendre par :
[...]
10. “activité de collecte des déchets” : les procédures de collecte normale et de collecte d’urgence des déchets, ainsi que la procédure de collecte des déchets dans un parc de recyclage ;
[...]
39. “détenteur des déchets” : le producteur des déchets ou la personne physique ou morale qui a les déchets en sa possession ;
[...]
48. “producteur des déchets” : toute personne dont l’activité produit des déchets et/ou qui effectue des opérations de prétraitement, de mélange ou autres conduisant à un changement de composition ou de nature de ces déchets ;
[...] »
12 L’article 6, paragraphe 1, de cette loi énonce que la gestion des déchets est fondée sur le respect des principes issus du droit national, de l’acquis de l’Union et du droit international en matière de protection de l’environnement et, en particulier, sur le principe du pollueur-payeur, selon lequel « le producteur de déchets, le détenteur précédent des déchets, ou le détenteur des déchets supporte les coûts des mesures de gestion des déchets et est financièrement responsable de la mise en œuvre
des mesures destinées à réparer les dommages qui ont été ou pourraient être causés par ces derniers »
13 L’article 6, paragraphe 2, de ladite loi dispose :
« Les coûts liés à la gestion des déchets sont supportés par le fabricant du produit dont sont issus les déchets ou par le producteur des déchets. »
14 Aux termes de l’article 28 de la même loi :
« (1) La collectivité locale est tenue, sur son territoire, de garantir :
[...]
2. La collecte séparée des déchets de papier, métal, verre, plastique et textiles, ainsi que des déchets municipaux encombrants (volumineux) ;
[...] »
15 L’article 30 de la loi relative à la gestion durable des déchets, intitulé « Service public de collecte des déchets municipaux sous forme de mélange et des déchets municipaux biodégradables », énonce :
« (1) Le service public de collecte des déchets municipaux sous forme de mélange et des déchets biodégradables comprend la collecte de ces déchets auprès des différents usagers, au moyen de conteneurs, dans la zone de prestation de services concernée, ainsi que leur transport jusqu’à la personne habilitée à en effectuer le traitement.
[...]
(6) L’usager du service visé au paragraphe 4 du présent article est tenu de :
[...]
3. supporter les coûts de la gestion des déchets municipaux au prorata de la quantité de déchets remise au prestataire de service. »
16 L’article 33 de cette loi prévoit :
« (1) Le prestataire de services est tenu de calculer le prix du service public visé à l’article 30, paragraphe 1, de la présente loi selon une modalité garantissant l’application du principe du “pollueur-payeur”, une exploitation économiquement viable, ainsi que la sécurité, la régularité et la qualité du service fourni conformément aux dispositions de la présente loi [...]
(2) Le prestataire de services est tenu de facturer à l’usager le service public visé à l’article 30, paragraphe 1, de la présente loi au prorata de la quantité de déchets remise durant la période de comptabilisation, ce critère de quantité reposant sur la masse des déchets remis ou sur le volume des conteneurs à déchets et le nombre de fois que ces conteneurs sont vidés, conformément à la décision visée à l’article 30, paragraphe 7, de la présente loi.
[...]
(4) Le prestataire de services est tenu d’inclure les coûts suivants dans le prix du service public visé à l’article 30, paragraphe 1, de la présente loi : les coûts d’acquisition et d’entretien des équipements de collecte des déchets, les coûts de transport des déchets, les coûts de traitement des déchets et les autres coûts prescrits par le règlement visé à l’article 29, paragraphe 10, de la présente loi.
[...] »
Le litige au principal et les questions préjudicielles
17 Le litige au principal concerne le paiement, réclamé par VG Čistoća à M. et à Mme Vladika, de factures relatives à la gestion de déchets ménagers pour les mois d’octobre 2013 à septembre 2014, qui s’élevaient, pour chaque mois, à 78,61 kuna croates (HRK) (environ 10,54 euros).
18 Les défendeurs au principal s’opposent au paiement de la partie des factures qui correspond à la collecte sélective, au recyclage et à la mise en décharge des déchets ayant fait l’objet de rejets non autorisés dans l’environnement, ainsi qu’au paiement d’une redevance spécifique, qui vise à financer des investissements en capital réalisés par l’entreprise de gestion des déchets en vue d’opérations de recyclage. En revanche, ils ne s’opposent pas au paiement de la partie des factures due au titre
de l’enlèvement et de la mise en décharge des déchets effectivement produits et enlevés.
19 VG Čistoća a saisi l’Općinski sud u Velikoj Gorici (tribunal municipal de Velika Gorica, Croatie) afin d’obtenir le paiement des sommes dues par M. et Mme Vladika.
20 La juridiction de renvoi précise que ces derniers ne disposent que d’un conteneur de 120 litres et que VG Čistoća effectue, pour la facturation de ses services de gestion des déchets, un décompte mensuel au titre de l’enlèvement des déchets, en fonction de la taille des conteneurs utilisés. Cette société a donc procédé à une facturation fondée sur le volume des conteneurs vidés et non sur le poids des déchets effectivement produits par les défendeurs au principal.
21 Cette juridiction estime que, afin d’assurer le respect du principe d’égalité, la requérante au principal devrait prévoir un dispositif de collecte permettant de ne facturer que les déchets effectivement produits par les usagers. La juridiction de renvoi considère, en outre, que ces derniers devraient bénéficier de la mise à disposition de conteneurs spéciaux pour le ramassage des déchets faisant l’objet d’une collecte spécifique (papiers, plastiques, déchets mixtes). La juridiction de renvoi
ajoute que les usagers ne devraient pas être tenus de payer pour la mise en décharge des déchets par recyclage. Elle s’interroge donc sur le point de savoir si les usagers sont redevables de tous les postes figurant sur les factures établies au titre de la gestion des déchets municipaux.
22 C’est dans ce contexte que l’Općinski sud u Velikoj Gorici (tribunal municipal de Velika Gorica) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :
« Comment le prix de la collecte et de l’enlèvement des déchets ménagers est-il calculé en droit de l’Union ? Les citoyens de l’Union paient-ils les factures relatives à la collecte et à l’enlèvement des déchets municipaux en payant pour la collecte et l’enlèvement des déchets municipaux en fonction du volume de la poubelle/du récipient vidé ou en fonction du volume des déchets enlevés et paient-ils en outre certaines redevances ? »
Sur la question préjudicielle
23 Par sa question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les articles 14 et 15, paragraphe 1, de la directive 2008/98 doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui prévoit, d’une part, que les usagers du service de traitement des déchets paient un prix calculé sur le volume du conteneur mis à leur disposition et non sur le poids des déchets effectivement enlevés et, d’autre part, que ces usagers
acquittent une redevance supplémentaire, dont le produit est destiné à financer les investissements nécessaires au traitement des déchets collectés.
24 En vertu de l’article 14 de la directive 2008/98 et conformément au principe du pollueur-payeur, les coûts de la gestion des déchets sont supportés par le producteur de déchets initial ou par le détenteur actuel ou antérieur des déchets. Cette obligation financière incombe à ces détenteurs en raison de leur contribution à la production desdits déchets (voir, par analogie, arrêts du 24 juin 2008, Commune de Mesquer, C‑188/07, EU:C:2008:359, point 77, ainsi que du 16 juillet 2009, Futura
Immobiliare e.a., C‑254/08, EU:C:2009:479, point 45).
25 S’agissant du financement du coût de la gestion et de l’élimination des déchets urbains, dans la mesure où il s’agit d’un service qui est fourni collectivement à un ensemble de « détenteurs », les États membres sont tenus, en vertu de l’article 15 de la directive 2008/98, de s’assurer que, en principe, l’ensemble des usagers de ce service, en leur qualité de « détenteurs », au sens de l’article 3 de cette directive, supportent collectivement le coût global de l’élimination des déchets (voir, par
analogie, arrêt du 16 juillet 2009, Futura Immobiliare e.a., C‑254/08, EU:C:2009:479, point 46).
26 En l’état actuel du droit de l’Union, il n’existe aucune réglementation adoptée sur le fondement de l’article 192 TFUE qui imposerait aux États membres une méthode précise s’agissant du financement du coût de l’élimination des déchets urbains, de sorte que ce financement peut, au choix de l’État membre concerné, être indifféremment assuré au moyen d’une taxe, d’une redevance ou de toute autre modalité. Dans ces conditions, recourir à des critères de facturation fondés sur le volume du conteneur
mis à la disposition des usagers, en fonction notamment de la surface des biens immeubles qu’ils occupent ainsi que de l’affectation de ceux-ci, peut permettre de calculer les coûts de l’élimination de ces déchets et de les répartir entre les différents détenteurs, dans la mesure où ce paramètre est de nature à influencer directement le montant desdits coûts (voir, en ce sens, arrêt du 16 juillet 2009, Futura Immobiliare e.a., C‑254/08, EU:C:2009:479, points 48 et 50).
27 Par conséquent, une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, prévoyant, aux fins du financement de la gestion et de l’élimination des déchets urbains, un prix calculé sur la base d’une évaluation du volume de déchets généré et non sur la base du poids de déchets effectivement produit et remis à la collecte ne saurait être considérée, en l’état actuel du droit de l’Union, comme contraire à l’article 14 et à l’article 15, paragraphe 1, de la directive 2008/98 (voir, par
analogie, arrêt du 16 juillet 2009, Futura Immobiliare e.a., C‑254/08, EU:C:2009:479, point 51).
28 Il en est de même s’agissant de l’instauration d’une redevance supplémentaire, qui vise à financer les investissements nécessaires au traitement des déchets, leur recyclage inclus.
29 En effet, conformément à l’article 15, paragraphe 1, de la directive 2008/98, les États membres doivent prendre les mesures nécessaires, afin de veiller à ce que les producteurs de déchets participent collectivement aux investissements nécessaires pour remplir les objectifs énoncés à l’article 11, paragraphe 1, à l’article 14 et à l’article 15, paragraphe 1, de la directive 2008/98, en raison de leur contribution à la production des déchets (voir, par analogie, arrêts du 24 juin 2008, Commune de
Mesquer, C‑188/07, EU:C:2008:359, point 77, ainsi que du 16 juillet 2009, Futura Immobiliare e.a., C‑254/08, EU:C:2009:479, point 46).
30 Si, en la matière et en l’état actuel du droit de l’Union, les autorités nationales compétentes disposent d’une large marge d’appréciation en ce qui concerne la détermination des modalités de calcul des prix tels que les coûts de la gestion des déchets et la redevance supplémentaire en cause au principal, il incombe néanmoins à la juridiction de renvoi de vérifier, sur la base des éléments de fait et de droit qui lui ont été soumis, si le prix réclamé ainsi que cette redevance supplémentaire ne
conduisent pas à imputer à certains « détenteurs » des coûts manifestement disproportionnés par rapport aux volumes ou à la nature des déchets qu’ils sont susceptibles de produire (voir, par analogie, arrêt du 16 juillet 2009, Futura Immobiliare e.a., C‑254/08, EU:C:2009:479, points 55 et 56).
31 À cette fin, il convient, notamment, de tenir compte de critères liés au type de biens immeubles occupés par les usagers, à la surface et à l’affectation de ces biens, à la capacité productive des « détenteurs » des déchets, au volume des conteneurs mis à la disposition des usagers ainsi qu’à la fréquence du ramassage, dans la mesure où ces paramètres sont de nature à influencer directement le montant des coûts de la gestion et de l’élimination des déchets.
32 Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de répondre à la question posée que l’article 14 et l’article 15, paragraphe 1, de la directive 2008/98 doivent être interprétés en ce sens que, en l’état actuel du droit de l’Union, ils ne s’opposent pas à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, prévoyant, aux fins du financement d’un service de gestion et d’élimination des déchets urbains, un prix calculé sur la base d’une évaluation du volume de
déchets généré par les usagers de ce service et non sur la base de la quantité de déchets que ceux-ci ont effectivement produite et remise à la collecte, ainsi que le paiement par les usagers, en leur qualité de détenteurs des déchets, d’une redevance supplémentaire dont le produit vise à financer des investissements en capital nécessaires au traitement des déchets, leur recyclage inclus. Il incombe, toutefois, à la juridiction de renvoi de vérifier, sur la base des éléments de fait et de droit
qui lui ont été soumis, si cela ne conduit pas à imputer à certains « détenteurs » des coûts manifestement disproportionnés par rapport aux volumes ou à la nature des déchets qu’ils sont susceptibles de produire. Pour ce faire, la juridiction nationale pourra, notamment, tenir compte de critères liés au type de biens immeubles occupés par les usagers, à la surface et à l’affectation de ces biens, à la capacité productive des « détenteurs », au volume des conteneurs mis à la disposition des
usagers ainsi qu’à la fréquence du ramassage, dans la mesure où ces paramètres sont de nature à influencer directement le montant des coûts de la gestion des déchets.
Sur les dépens
33 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (sixième chambre) dit pour droit :
L’article 14 et l’article 15, paragraphe 1, de la directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil, du 19 novembre 2008, relative aux déchets et abrogeant certaines directives, doivent être interprétés en ce sens que, en l’état actuel du droit de l’Union, ils ne s’opposent pas à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, prévoyant, aux fins du financement d’un service de gestion et d’élimination des déchets urbains, un prix calculé sur la base d’une évaluation du
volume de déchets généré par les usagers de ce service et non sur la base de la quantité de déchets que ceux-ci ont effectivement produite et remise à la collecte, ainsi que le paiement par les usagers, en leur qualité de détenteurs des déchets, d’une redevance supplémentaire dont le produit vise à financer des investissements en capital nécessaires au traitement des déchets, leur recyclage inclus. Il incombe, toutefois, à la juridiction de renvoi de vérifier, sur la base des éléments de fait et
de droit qui lui ont été soumis, si cela ne conduit pas à imputer à certains « détenteurs » des coûts manifestement disproportionnés par rapport aux volumes ou à la nature des déchets qu’ils sont susceptibles de produire. Pour ce faire, la juridiction nationale pourra, notamment, tenir compte de critères liés au type de biens immeubles occupés par les usagers, à la surface et à l’affectation de ces biens, à la capacité productive des « détenteurs », au volume des conteneurs mis à la disposition
des usagers ainsi qu’à la fréquence du ramassage, dans la mesure où ces paramètres sont de nature à influencer directement le montant des coûts de la gestion des déchets.
Signatures
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( 1 ) Langue de procédure : le croate.
